Álit

I.

Hinn 6. júlí 1998 leitaði til umboðsmanns Alþingis C, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, og bar fram kvörtun vegna úrskurðar viðskiptaráðuneytisins, dags. 5. janúar 1998. Í úrskurði þessum var staðfest ákvörðun stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um veitingu styrkja samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands, vegna ársins 1997, jafnframt því sem hafnað var að endurupptaka úrskurð ráðuneytisins frá 24. janúar 1997 er varðaði hliðstæða styrkveitingu vegna ársins 1996. Þá laut kvörtunin einnig að vinnubrögðum stjórnar Viðlagatryggingar Íslands og sérstaklega að reglum sem undirritaðar voru hinn 22. mars 1996 af fulltrúum viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. desember 1999.

II.

Hinn 20. febrúar 1996 sótti stjórn A um styrk til Viðlagatryggingar Íslands að upphæð 8.000.000 kr. fyrir skólaárið 1996.

Viðlagatrygging Íslands svaraði umsókninni í bréfi, dags. 29. apríl 1996. Samþykkt var að styrkja skólann með 1.000.000 kr. framlagi. Í rökstuðningi fyrir styrkveitingunni segir:

„Niðurstaða þessi er byggð á saman dregnum áætluðum kostnaði vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamkomulagi Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins.“

Í bréfi, dags. 14. október 1996, fór stjórn A þess á leit við stjórn Viðlagatryggingar Íslands að hún endurskoðaði afstöðu sína og veitti skólanum styrk að upphæð 5.000.000 kr. fyrir árið 1996. Þessari umleitan var hafnað með bréfi stjórnar Viðlagatryggingar Íslands, dags. 23. október 1996.

Með stjórnsýslukæru, dags. 25. nóvember 1996, kærði lögmaður A afgreiðslu stjórnar Viðlagatryggingar Íslands á styrkumsókn skólans til viðskiptaráðherra.

Í kærunni var vísað til áðurgreinds svarbréfs frá Viðlagatryggingu Íslands, dags. 29. apríl 1996, og eftirfarandi tekið fram:

„Annar rökstuðningur hefur ekki borist fyrir ákvörðun stjórnarinnar um að lækka styrk til [A] um ¾ þeirrar fjárhæðar sem veitt var á árinu 1995. Forsvarsmenn [A] hafa þó fengið upplýsingar frá Viðlagatryggingu Íslands um að stjórnin hafi mótað sér ákveðnar vinnureglur við úthlutun styrkja. Vinnureglur þessar munu eftir þeim upplýsingum sem [A] hefur fengið, byggjast m.a. á umsögn Almannavarna ríkisins. Þrátt fyrir að eftir hafi verið leitað hefur stjórn Viðlagatryggingar ekki gefið [A]kost á að kynna sér efni umræddra vinnureglna. Á grundvelli vinnureglnanna mun stjórn Viðlagatryggingar Íslands hafa ákveðið að styrkja eingöngu námskeið [A] sem hún metur að snúi beint að starfsemi Viðlagatryggingar.“

Þá sagði meðal annars svo í stjórnsýslukærunni:

„Í ljósi þess lagaákvæðis sem um styrkveitingar þessar gilda kemur á óvart að í rökstuðningi fyrir styrkveitingu skuli vísað til samstarfssamkomulags Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Fyrir tilstilli Landsbjargar og Slysavarnafélags Íslands beitti löggjafinn sér fyrir því við umfjöllun sína að breyta styrkheimildinni og binda hana við fræðslu- og þjálfunarmál á vegum landssamtaka björgunarsveita sem hefðu samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Rétt er að leggja áherslu á að undirstrika þetta orðalag. Milli Almannavarna ríkisins og landssamtaka björgunarsveita er samstarfssamningur. Það er sérkennilegt fyrir landssamtökin að uppgötva að samstarfsaðili þeirra, Almannavarnir, séu einnig með samstarfssamkomulag við Viðlagatryggingu og að á grundvelli þess samstarfssamkomulags hafi árlegur styrkur til fræðslu- og þjálfunarstarfsemi þeirra verið skorinn niður um ¾ frá því sem hann var á árinu 1995. Staða Almannavarna í öllu þessu máli vekur furðu og er allsérkennileg og kallar raunar á frekari skýringar.

Ekki verður annað séð en að stjórnin hafi með þessum vinnubrögðum þrengt mjög verulega þá styrkveitingarheimild sem hún hefur samkvæmt 21. gr. laganna. Lagaákvæðið heimilar að styrkja fræðslu- og þjálfunarmál landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Skilyrði lagaákvæðisins eru því að landssamtök standi að fræðslu- og þjálfunarmálum og að landssamtökin hafi samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs.

Rökstuðningur stjórnarinnar felur á hinn bóginn í sér að styrkt er þjálfun sem tengist samstarfssamkomulagi Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins sem er miklu þrengri þjálfunarstarfsemi en lögin gera ráð fyrir. Til viðbótar er rétt að benda á að lögin gera hvergi ráð fyrir slíku samstarfssamkomulagi milli Viðlagatryggingar og Almannavarna. Þá er og nauðsynlegt að undirstrika að hvorki stjórn Viðlagatryggingar né Almannavarnir ríkisins hafa forsendur til að flokka námskeið [A] með þeim hætti sem rökstuðningurinn bendir til að gert hafi verið. Öll þjálfun björgunarmanna, hverju nafni sem hún nefnist, er liður í að þjálfa hæfan björgunarmann. Því fjölbreyttari sem þjálfunin er þeim mun meiri líkur eru á að björgunarmaðurinn sé í stakk búinn og hæfur til að ráða við þær margvíslegu aðstæður sem hann getur lent í í björgunarstörfum.

[...]

Með vísan til þess sem að framan er rakið er þess því farið á leit að ráðherra vátryggingamála endurskoði ákvörðun stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um styrk til [A] og hækki styrkinn á árinu 1996 úr 1 m.kr. í a.m.k. 5 milljónir króna.“

Hinn 24. janúar 1997 úrskurðaði viðskiptaráðuneytið í kærumáli þessu. Í bréfi ráðuneytisins til kæranda, er fylgdi úrskurðinum, er í upphafi tekin afstaða til kærusambands milli Viðlagatryggingar Íslands og viðskiptaráðherra. Þar segir:

„Ráðuneytið telur rétt að taka í fyrstu til umfjöllunar hvort um kærusamband sé að ræða milli Viðlagatryggingar Íslands og ráðuneytisins og þá hvort um kærutæka stjórnsýsluákvörðun sé að ræða eins og mál þetta er fallið. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um að ákvarðanir stjórnar Viðlagatryggingar hafi áður verið bornar undir ráðherra vátryggingarmála með þessum hætti.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 55/1992 um Viðlagatryggingu Íslands er hlutverk Viðlagatryggingar að vátryggja gegn tjóni af völdum nánar tiltekinna náttúruhamfara. Í lögunum er ekki tiltekið um hvers konar stofnun sé að ræða, en af lögunum má ráða að um ríkisstofnun sé að ræða sem stundi tiltekna vátryggingastarfsemi. Ekki er heldur tekið fram í lögunum hvort um sjálfstæða ríkisstofnun sé að ræða. Þá er ekki tiltekið berum orðum að stofnunin lúti yfirstjórn ráðherra, en þó er kveðið á um skyldu ráðherra til að setja reglur og reglugerð um starfsemi stofnunarinnar, skyldu til að bera lántökur undir hann til samþykkis, auk þess sem hann skipar mann í stjórn.

Samkvæmt 2. gr. laganna skipa fimm menn stjórn stofnunarinnar, þar af þrír kosnir af Alþingi, einn valinn af vátryggingafélögum sem innheimta iðgjöld og einn skipaður af ráðherra, og skal hann vera formaður. Þá má ráða af lögunum að stofnuninni sé ætlað að standa undir kostnaði af starfsemi sinni. Þannig er í 5. gr. kveðið á um vátryggingaskyldu og í 11. gr. kveðið á um iðgjöld.

Ekki er kveðið á um kærusamband milli stofnunarinnar og ráðherra. Hins vegar er í 19. gr. kveðið á um að úrskurðum stofnunarinnar um ágreining um greiðsluskyldu og fjárhæð vátryggingabóta verði skotið til sérstakrar úrskurðarnefndar. Ekki verður talið að ágreiningur sá sem hér er til umfjöllunar falli undir þetta ákvæði. Þá er í 23. gr. laganna kveðið á um að leyst skuli úr ágreiningi um þóknun vátryggingafélags fyrir þjónustu með gerðardómi þriggja manna.

Í stjórnsýslulögum er lögfest sú meginregla að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds. Hins vegar er gert ráð fyrir undantekningum frá þessari almennu kæruheimild, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar eru af sjálfstæðri ríkisstofnun. Undantekningin hefur verið skýrð svo, m.a. af Umboðsmanni Alþingis, að lög verði að kveða skýrt á um sjálfstæði stjórnvalds til að ákvarðanir þess verði ekki bornar undir æðra sett stjórnvald.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður ekki ráðið með vissu af lögum nr. 55/1992 um Viðlagatryggingu Íslands að um sjálfstæða ríkisstofnun sé að ræða í þeim skilningi sem að framan er lýst. Verður því að telja að ákvarðanir stjórnar verði kærðar til ráðherra, sbr. þó 19. og 23. gr. fyrrgreindra laga sem áður er vikið að. Þá verður og að telja að ákvörðun stjórnar stofnunarinnar um styrkveitingu skv. 21. gr. geti talist stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttar.“

Í forsendum og niðurstöðu úrskurðarins segir:

„Samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992 er stjórn Viðlagatryggingar heimilt að veita fé til rannsókna og til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara. Ennfremur er stjórninni heimilt að veita styrki til fræðslu- og þjálfunarmála þeirra landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Árleg heildarfjárveiting í þessu skyni má þó ekki vera meiri en 5% af bókfærðum iðgjöldum síðasta árs.

Við umfjöllun sína á hinni kærðu ákvörðun er ráðuneytinu fyrst og fremst rétt að gæta að því hvort ólögmæt og ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðuninni.

Ljóst er að stjórn Viðlagatryggingar hefur víðtæka heimild til mats við ákvörðun fjárhæðar. Litlar leiðbeiningar er að finna í lögum eða lögskýringargögnum um hvað hafa skuli til hliðsjónar við matið. Ekki verður fallist á að í hámarkshlutfalli styrkveitinga sem tilgreind er í ákvæðinu felist leiðbeining um hverrar fjárhæðar styrkur skuli vera, enda lýtur hámark þetta einnig að styrkveitingu sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara, þ.e. forvarna. Einnig verður ekki fallist á að samþykkt laga nr. 35/1995 verði skýrð svo að með því hafi löggjafinn lýst vilja sínum til þess að stjórnin veiti hærri styrki fremur en lægri. Þá verður ekki séð að fyrri styrkveitingar feli í sér fordæmi sem taka verði tillit til til hækkunar á styrki.

Í bréfi Viðlagatryggingar til kærenda, dags. 29. apríl 1996, kemur fram að niðurstaða um fjárhæð styrkveitingar sé byggð á samandregnum áætluðum kostnaði vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamkomulagi Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Ekki verður séð að þessi tilvísun feli í sér að ólögmæt eða ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðun. Einungis er stuðst við viðmið um áætlun kostnaðar vegna þjálfunar. Ekki verður heldur séð að tilvist samkomulagsins feli í sér ólögmæti ákvörðunar af hálfu sjóðsstjórnar, né að ákvörðun um styrkveitingu hafi með beinum eða óbeinum hætti legið hjá Almannavörnum.

Ekki hefur komið fram í málinu að stjórn sjóðsins hafi tekið aðrar ákvarðanir um svipað efni, sem talist geti í ósamræmi við hina kærðu ákvörðun, þannig að um brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar sé að ræða.

Með hliðsjón af framansögðu er það mat ráðuneytisins að ekki séu forsendur til að breyta hinni kærðu ákvörðun stjórnar.“

Sama dag og fyrrnefnd stjórnsýslukæra var send ráðuneytinu, eða hinn 25. nóvember 1996, sendi lögmaður A stjórn Viðlagatryggingar Íslands bréf og fór þess á leit að fá ítarlegri upplýsingar en þegar lágu fyrir um forsendur ákvörðunar styrks til A á árinu 1996 til undirbúnings umsóknar um styrk fyrir árið 1997. Í bréfinu var óskað eftir svari við fjórum tilgreindum spurningum, þar á meðal eftirfarandi:

„[...]

2. Hver eru efnisatriði samstarfssamkomulagsins milli Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins sem vísað er til í rökstuðningi fyrir styrkveitingu til [A]? Hvenær var þetta samkomulag gert? Hver er lagastoð þess? Hafi samkomulagið verið gert skriflega óskast mér sent ljósrit þess.

3. Óskaði stjórn Viðlagatryggingar eftir umsögn Almannavarna ríkisins á umsókn [A] um styrk árið 1996. Hafi það verið gert og umsögn borist er þess óskað að afrit beiðni um umsögn og umsagnarinnar verði send mér.“

Í svari lögmanns Viðlagatryggingar Íslands, dags. 20. desember 1996, sagði meðal annars:

„[...] Þar eð styrkveitingar stofnunarinnar hverju sinni byggjast hvorki á fyrri umsóknum eða fyrri ákvörðunum um styrkveitingar til sömu eða annarra aðila ráðleggur stofnunin [A] að sækja um styrk á grundvelli þeirra aðstæðna skólans á umsóknardegi, sem hann telur rökstyðja styrkveitingu til hans. Af sömu ástæðu færist stofnunin undan því að leggja í frekari vinnu við sérstaka upplýsingagjöf til umbjóðanda þíns um fyrri ákvarðanir stofnunarinnar um styrkveitingar.“

Í bréfi sínu til lögmanns Viðlagatryggingar Íslands, dags. 10. janúar 1997, ítrekaði lögmaður A ósk sína um frekari upplýsingar og aðgang að gögnum hjá Viðlagatryggingu Íslands.

Með bréfi, dags. 20. febrúar 1997, bárust lögmanni A svör við fyrrgreindum spurningum og þau skjöl er hann hafði óskað eftir. Bréfinu fylgdi umrætt samkomulag milli Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins. Um það hvort Viðlagatrygging hefði óskað umsagnar Almannavarna ríkisins um umsókn A um styrk fyrir árið 1996 sagði eftirfarandi í bréfinu:

„Samkvæmt upplýsingum framkvæmdastjóra Viðlagatryggingar var í umsókn umbjóðanda yðar dags. 20.2.1996 vísað til umsagnar Almannavarna. [...] Umsagnarbeiðni og umsögn mun í þessu tilviki hafa farið fram munnlega og efnisatriði hennar koma eingöngu fram í fundargerð og fylgir myndrit þess sem bókað er í fundargerðarbók varðandi þessa fyrirspurn.“

Með bréfi, dags. 20. febrúar 1997, sótti A um styrk til Viðlagatryggingar Íslands að fjárhæð 8.000.000 kr. vegna rekstrar skólans fyrir árið 1997. Í bréfinu var gerð grein fyrir starfsemi skólans árið 1996 og lýst áformum um starfsemina 1997 og áætluðum rekstrarkostnaði. Í lok bréfsins var tekið fram að þar sem enn hefðu ekki borist upplýsingar vegna umsóknar fyrir árið 1996 áskildi skólinn sér rétt til að senda viðbótargögn við þessa umsókn þegar umbeðnar upplýsingar hefðu borist frá Viðlagatryggingu Íslands.

Umsókn þessi var lögð fram á fundi stjórnar Viðlagatryggingar Íslands 27. febrúar 1997 og þar er bókað að samþykkt hafi verið að óska eftir frekari upplýsingum og greinargerð af hálfu Landsbjargar fyrir umsókninni þar sem fram kæmi ráðstöfun styrkveitingar á fyrra ári og nánari grein gerð fyrir rekstraráætlun fyrir árið 1997.

Hinn 6. mars 1997 barst Viðlagatryggingu Íslands bréf A, dags. 4. sama mánaðar, þar sem greint var frá því að þar sem skólanum hefðu borist nýjar upplýsingar frá lögmanni viðlagatryggingar vegna umsóknar fyrir 1996 hefði skólinn ákveðið að draga til baka umsókn um styrk fyrir árið 1997 sem send var 20. febrúar 1997. Tekið var fram að ný umsókn vegna ársins 1997 yrði send innan skamms.

Með bréfum, dags. 5. maí 1997, sótti A annars vegar um styrk fyrir seinni hluta árs 1996 og hins vegar styrk að upphæð 8.000.000 kr. fyrir starfsemi skólans árið 1997. Með bréfi Viðlagatryggingar Íslands, dags. 3. júlí 1997, var umsókn um styrk fyrir seinni hluta ársins 1996 hafnað. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 19. september 1997, var A tilkynnt um styrkveitingu að upphæð 2.000.000 kr. fyrir árið 1997.

Hinn 17. nóvember 1997 kærði lögmaður A vinnubrögð stjórnar Viðlagatryggingar Íslands við afgreiðslu styrkumsókna fyrir árin 1996 og 1997 til viðskiptaráðherra. Í kærunni sagði meðal annars:

„Ákvörðun stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um fjárhæð styrks til [A] er kærð til ráðherra til að fá henni breytt þannig að fjárhæð styrks til [A] árið 1996 verði hækkuð úr 1 m.kr. í a.m.k. 5 m.kr. og árið 1997 úr 2 m.kr. í 8 m.kr. eins og sótt var um.

Viðskiptaráðuneytið hefur þegar fjallað um kæru [A] vegna styrkveitingar fyrir fyrri hluta ársins 1996. Með bréfi ráðuneytisins dags. 24. janúar 1997 staðfesti ráðuneytið styrkveitingu Viðlagatryggingar. [A] hafði verulegar athugasemdir við þá afgreiðslu ráðuneytisins og telur m.a. að ráðuneytið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. stjórnsýslulögum við afgreiðslu þeirrar kæru.[...]“

Í kærunni var að svo búnu vísað til fyrri kæru til ráðuneytisins, dags. 25. nóvember 1996, og framangreindra bréfaskipta við lögmann Viðlagatryggingar Íslands. Síðan segir:

„Í bréfi lögmannsins frá 20. febrúar 1997 er fullyrt að umsagnarbeiðni Viðlagatryggingar til Almannavarna vegna styrkumsóknar [A] árið 1996 hafi verið komið á framfæri munnlega og henni svarað munnlega, en efnisatriði hennar komi fram í bókun stjórnar, sem send var með bréfi lögmannsins 20. desember 1996.

Þetta er ekki rétt því [A] hefur undir höndum afrit af umsögn Almannavarna til Viðlagatryggingar dags 24. apríl 1996 [...]. Þar kemur fram að Almannavarnir hafa tekið saman áætlaðan kostnað vegna þjálfunar flokkstjóra sem tengist samstarfssamkomulagi við Almannavarnir ríkisins. Þar kemur fram það mat Almannavarna að heildarkostnaður vegna þjálfunar flokksstjóra á almannavarnasviði sé 3.540.000 kr. Síðan kemur fram í umsögninni að Almannavarnir treysta sér ekki til að meta kostnað [A] til að þjálfa sérhæfðar sveitir eða af þeirri grunnþjálfun sem er skilyrði fyrir flokksstjóraþjálfun.“

Í 4. lið kærunnar var staðhæft að ráðuneytið hefði ekki óskað umsagnar stjórnar Viðlagatryggingar Íslands né haft undir höndum umræddan samstarfssamning Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins þegar úrskurðað var í málinu hinn 24. janúar 1997. Síðan segir:

„„Samstarfssamningurinn“ er sérkennilegur svo ekki sé meira sagt. Plaggið ber heitið „Reglur um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála“ og í þeim felast reglur um málsmeðferð stjórnar á styrkumsókn skv. 21. gr. laga nr. 55/1992. Reglur þessar hafa aldrei verið kynntar [A] sem þó hefur sent umsóknir um styrki til stjórnarinnar um árabil. Síðan eru reglurnar undirritaðar af fulltrúum Viðlagatryggingar annars vegar og Almannavarna hins vegar. Þessar reglur hafa aldrei verið birtar eins og eðlilegt væri með reglur af þessu tagi og viðskiptaráðuneytið, sem er ráðuneyti vátryggingamála hefur hvergi komið að þessu máli, sem einnig hefði verið eðlilegt við svona reglusetningu.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga er svokölluð rannsóknarregla lögfest. Samkvæmt henni skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Flest bendir til að viðskiptaráðuneytið hafi ekki hirt um að gæta þessarar rannsóknarskyldu sinnar við meðferð kæru [A] vegna styrkveitingar Viðlagatryggingar vegna ársins 1996. Slík rannsókn ráðuneytisins hefði leitt í ljós þau gögn sem [A] sendir með þessari kæru og líklega leitt til annarrar niðurstöðu en þeirrar sem ráðuneytið kemst að í áðurnefndum úrskurði sínum.“

Þá var í kærunni fjallað um umsögn Almannavarna ríkisins og afgreiðslu stjórnar Viðlagatryggingar Íslands vegna styrkumsóknar árið 1996. Þar segir:

„Í rökstuðningi stjórnar Viðlagatryggingar vegna afgreiðslu styrkumsóknar [A] vegna ársins 1996 er vísað til saman dregins kostnaðar vegna þjálfunar flokksstjóra að fjárhæð liðlega 1 m.kr. Á grundvelli þeirrar umsagnar virðist stjórnin ákvarða styrk að fjárhæð 1 m.kr. vegna ársins 1996. Stjórnin hefur að engu það álit Almannavarna að heildarkostnaður vegna starfa [A] á almannavarnasviði sé liðlega 3,5 m.kr. auk þess sem Almannavarnir treystu sér ekki til að meta kostnað skólans vegna grunnþjálfunar sem er undirstaða flokksstjóraþjálfunar og vegna þjálfunar sérhæfðra sveita.

Umsögn Almannavarna sýnir því betur en nokkuð annað að það voru ekki málefnaleg sjónarmið sem lágu að baki ákvörðun stjórnarinnar þegar hún ákvarðaði [A] styrk vegna fyrri hluta ársins 1996. Styrkákvörðunin ber öll merki geðþóttaákvörðunar þar sem engin tengsl eru milli ákvarðaðs styrks og þess kostnaðar sem ljóst er að [A] hefur vegna starfsemi sinnar og styrkhæf er úr Viðlagatryggingu.

Stjórn Viðlagatryggingar hafnaði síðan styrkumsókn [A] vegna síðari hluta ársins 1996. Þá hefur hún nú ákveðið styrk að fjárhæð 2 m.kr. vegna ársins 1997.

Í ljósi þess sem að framan er rakið er þess því óskað að viðskiptaráðuneytið taki að nýju til umfjöllunar kæru [A] vegna styrkveitingar úr Viðlagatryggingu fyrir árið 1996. Með sömu rökum er styrkveitingin úr Viðlagatryggingu vegna ársins 1997 kærð því ekkert hefur fram komið sem bendir til að málefnalegri sjónarmið hafi legið að baki þeirri ákvörðun.“

Í lok kærunnar segir síðan:

„Með vísan til þess sem að framan er rakið er þess farið á leit að ráðherra vátryggingamála endurskoði úrskurð ráðuneytisins dags. 24. janúar 1997 vegna styrkveitingar fyrir árið 1996 og hækki styrk til [A]vegna ársins 1996 úr 1 m.kr. í a.m.k. 5 milljónir króna. Jafnframt er kærð til ráðherra ákvörðun stjórnarinnar vegna styrks til [A] á árinu 1997 og þess farið á leit að ákvörðunin verði endurskoðuð og henni breytt þannig að styrkur til skólans á árinu 1997 hækki úr 2 m.kr. í 8 m.kr.“

Viðskiptaráðuneytið óskaði umsagnar Viðlagatryggingar Íslands í tilefni af kærunni og barst hún með bréfi stofnunarinnar, dags. 19. desember 1997. Í umsögninni er meðal annars að finna svofellda umfjöllun um samstarfssamning stofnunarinnar við Almannavarnir ríkisins:

„Í kæru sinni hefur kærandi rætt mikið um samstarfssamning sem gerður var milli Viðlagatryggingar og Almannavarna. Það plagg er nánast minnisblað um samstarf um gagnkvæma upplýsingagjöf og vinnuhagræði til að tryggja jafnræði umsækjanda um styrki frá stofnuninni á grundvelli 21. gr. laganna enda er beinlínis í þeirri grein vitnað til starfs Almannavarna ríkisins í því sambandi. Í 7. gr. samkomulagsins er sérstaklega áréttað að stjórn Viðlagatryggingar Íslands hafi rétt til að ákveða styrkveitingar sjálfstætt á grundvelli umrædds lagaákvæðis.

[...]“

Afgreiðslu viðskiptaráðuneytisins á kærunni er að finna í bréfi til lögmanns A, dags. 5. janúar 1998. Eru þar raktar þær athugasemdir er gerðar voru í kæru varðandi málsmeðferð í fyrra kærumáli. Síðan segir um þetta atriði:

„Vegna þessa vill ráðuneytið taka fram að áður en formleg stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu, hafði umbjóðandi kæranda óskað eftir því við ráðuneytið að það kæmi að málinu. Ráðuneytið hafði því samband við Viðlagatryggingu og óskaði ýmissa upplýsinga um fyrirkomulag styrkveitinga svo og um samkomulag Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Ekki þótti því ástæða til þess að óska eftir sömu upplýsingum aftur er hin formlega stjórnsýslukæra barst. Af sömu ástæðu þótti ekki tilefni til að vísa kærunni til umsagnar Viðlagatryggingar.

Ráðuneytið vill taka fram að þó að samstarfssamningur Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins beri heitið „Reglur um styrkveitingu til fræðslu- og þjálfunarmála“, felur efni hans og eðli ekki í sér að um reglur sé að ræða sem hljóta þurfi staðfestingu ráðherra vátryggingarmála, birtingar og kynningar. Hér er um vinnuplagg að ræða sem á að tryggja jafnræði umsækjenda um styrki á grundvelli 21. gr. laga 55/1992.

Samkvæmt stjórnsýslulögum telst mál nægilega rannsakað, þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Með þetta í huga er ljóst að ekki er ástæða til að rannsaka mál frekar, ef öll nauðsynleg gögn liggja fyrir í málinu. Var það mat ráðuneytisins, eftir að upplýsinga hafði verið aflað frá Viðlagatryggingu um fyrirkomulag styrkveitinga og samkomulag Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins lá fyrir, að nægra upplýsinga hefði verið aflað til að taka málið til efnislegrar meðferðar.“

Síðar í bréfinu er lagður úrskurður á kæru A. Eru forsendur hans svohljóðandi:

„Efni kæru er lýtur að styrkveitingu fyrir árið 1996.

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnvaldi heimilt að endurupptaka mál með ákveðnum skilyrðum. Í fyrsta lagi ef ákvörðun hefur byggt á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Kærandi heldur fram í kæru að ráðuneytið hafi ekki gætt rannsóknarskyldu sinnar, er það kvað upp úrskurð 24. janúar 1997 þar sem ráðuneytið hafi ekki kallað eftir þeim samstarfssamningi sem stjórn Viðlagatryggingar vísar til við afgreiðslu sína. Einnig hefðu þau gögn sem kærandi sendir með seinni kæru sinni dags. 17. nóvember 1997 leitt til annarrar niðurstöðu. Þessar fullyrðingar eiga ekki við rök að styðjast. Ráðuneytið hafði aflað þeirra gagna sem það taldi nauðsynlegt við afgreiðslu á kæru dags. 25. nóv. 1996 og þar á meðal samstarfssamning Viðlagatryggingar Íslands og [Almannavarna] ríkisins. Þannig hafa ekki komið fram nein ný gögn sem heimila endurupptöku málsins á grundvelli 1. tl. 24. gr. laga 37/1993. Í öðru lagi er endurupptaka heimil samkvæmt stjórnsýslulögum ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggt á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin. Eðli málsins samkvæmt á þessi töluliður ekki við í þessu tilviki. Með hliðsjón af framansögðu telur ráðuneytið að skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga séu ekki uppfyllt og hafnar endurupptöku málsins, hvað varðar breytingu á styrkveitingu fyrir árið 1996.

Kærandi heldur því fram í kæru, að úrskurður ráðuneytisins dags. 24. janúar 1997, lúti aðeins að fyrri hluta ársins 1996. Úrskurður ráðherra vegna úthlutunar styrks fyrir árið 1996 var birtur 24. janúar 1997. Það er ekki fyrr en 5. maí 1997 sem kærandi sótti um styrk til Viðlagatryggingar vegna seinni hluta ársins 1996, en þar kemur fram sú skoðun að einsýnt þyki að þegar Viðlagatrygging ákvað að veita styrk fyrir árið 1996 hafi aðeins verið tekið tillit til tímabilsins janúar til júní. Á þessa skoðun er ekki unnt að fallast. Af bréfum aðila á árinu 1996 og miðað við þær forsendur sem voru fyrir hendi þegar ráðherra kvað upp úrskurð sinn 24. janúar 1997, verður ráðið að úrskurðurinn tók til styrkveitingar vegna alls ársins 1996. Af [bréfum er lágu fyrir í málinu] má ljóst vera að úrskurðurinn tekur til ársins 1996 en ekki aðeins til fyrri hluta þess. Það er skoðun ráðuneytisins að ekki séu efni til að fella úr gildi eða breyta hinni kærðu ákvörðun Viðlagatryggingar vegna seinni hluta ársins 1996, þar sem frekari styrkveitingu var hafnað, með bréfi dags. 3. júlí 1997, með sama rökstuðningi og kemur fram í fyrri úrskurði dags. 24. janúar 1997.

Efni kæru er lýtur að styrkveitingu fyrir árið 1997.

Samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992 eins og þeim var breytt með 7. gr. [laga nr.] 35/1995, er stjórn Viðlagatryggingar heimilt að veita fé til rannsókna og til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara. Ennfremur er stjórninni heimilt að veita styrki til fræðslu- og þjálfunarmála þeirra landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Árleg heildarfjárveiting í þessu skyni má ekki vera meiri en 5% af bókfærðum iðgjöldum ársins.

Ljóst er þegar þetta ákvæði er skoðað að hér er um heimildarákvæði að ræða, þannig er stjórn Viðlagatryggingar heimilt en ekki skylt að veita þessa styrki. Af ákvæðinu verður ekki séð hvernig staðið skuli að þessari styrkveitingu en ljóst er að ekki er einungis um styrkveitingu vegna fræðslu og þjálfunarmála að ræða, heldur einnig til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara. Það er þannig rangtúlkun á lögunum hjá kæranda að halda fram að það sé vilji löggjafans að Viðlagatrygging styrki þjálfunar og fræðslustörf um allt að 25 milljónum, sem mun teljast nálægt 5% af bókfærðum iðgjöldum. Við skýringu á 21. gr. ber að líta til þess að Viðlagatrygging Íslands er vátryggingafélag sem tryggir vátryggingartaka gegn náttúruhamförum. Ákvæði 21. gr. laganna fjallar ekki síður um heimildir til styrkveitinga sem lúta að þessu meginverkefni Viðlagatryggingar, styrkir til forvarna og rannsókna falla þar undir enda geta forvarnir dregið úr hugsanlegum framtíðartjónum, sem hugsanlega geta ella lent á Viðlagatryggingu.

Með bréfi dags. 9. des. óskaði ráðuneytið eftir því að Viðlagatrygging Íslands tæki afstöðu til og skýrði sjónarmið sín varðandi þau atriði er snéru að afgreiðslu stjórnar Viðlagatryggingar á umræddum styrkumsóknum. Umsögn Viðlagatryggingar barst ráðuneytinu 19. des. 1997, þar sem málsatvik voru skýrð frekar og að auki gerðar stuttar athugasemdir við nokkur atriði er koma fram í kæru. Kemur þar fram að löggjafinn hafi ekki ákveðið hvaða aðilar skyldu njóta styrkveitinga umfram aðra og samstarfssamningur Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins sé ætlað að tryggja jafnræði umsækjenda um styrki á grundvelli 21. gr. laga nr. 55/1992.

Ekki verður séð af gögnum málsins og að virtum samstarfssamningi milli Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins, sem ber heitið „reglur um styrkveitingu til fræðslu- og þjálfunarmála”, að forsendur styrkveitingar hafi breyst, frá því ráðherra kvað upp úrskurð sinn þann 24. janúar síðast liðinn. Verður þannig ekki séð að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu styrkveitinga fyrir árið 1997, til [A], úr hendi Viðlagatryggingar Íslands.

Að öðru leyti vísast til úrskurðar ráðherra dags. 24. janúar 1997.

Úrskurðarorð:

Hafnað er endurupptöku máls vegna styrkveitingar fyrir árið 1996, sem ráðherra skar úr um með úrskurði sínum 24. janúar 1997.

Ákvörðun stjórnar Viðlagatryggingar um styrk fyrir árið 1997 skal standa óhögguð.“

Kvörtun lögmanns A barst umboðsmanni Alþingis 6. júlí 1998. Þar er kvörtunarefninu lýst með svofelldum hætti:

„Kvörtunin snýst annars vegar um vinnubrögð viðskiptaráðuneytisins vegna stjórnsýslukærunnar frá 25. nóvember 1996 og síðan úrskurð þess ráðuneytis frá 5. jan. 1998 og hins vegar um vinnubrögð stjórnar Viðlagatryggingar Íslands og þá einkum þær reglur sem stjórn hennar setti 22. mars 1996 um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála og sem undirritaðar eru af form. stjórnar og forstöðumanni Almannavarna. Ekki verður séð að reglurnar hafi lagastoð, þær eru ekki staðfestar af viðskiptaráðuneyti og hafa aldrei verið birtar með lögformlegum hætti. [...]“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði viðskiptaráðuneytinu bréf, dags. 29. júlí 1998, þar sem þess var óskað, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti umboðsmanni í té þau gögn er málið vörðuðu.

Svar viðskiptaráðuneytisins ásamt gögnum málsins barst umboðsmanni Alþingis 20. ágúst 1998. Segir þar meðal annars:

„1. Vinnubrögð ráðuneytisins vegna stjórnsýslukæru frá 25. nóvember 1996 og ummæli ráðuneytisins í formála úrskurðar frá 5. janúar s.l.

Varðandi vinnubrögð ráðuneytisins við afgreiðslu stjórnsýslukærunnar frá 25. nóvember 1996 vísar ráðuneytið einkum til úrskurðar þess frá 5. janúar s.l. en í formála hans fjallar ráðuneytið um athugasemdir lögmannsins við meðferð viðskiptaráðuneytisins á kæru [A] vegna styrkveitingar árið 1996. Vill ráðuneytið af því tilefni benda á að áður en formleg stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu hafði lögmaðurinn óskað eftir því við ráðuneytið að það kæmi að málinu. Ráðuneytið hafði því samband við Viðlagatryggingu og óskaði ýmissa upplýsinga um fyrirkomulag styrkveitinga svo og um samkomulag Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Ekki þótti því ástæða til þess að óska eftir sömu upplýsingum aftur er hin formlega stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu. Af sömu ástæðu þótti ekki tilefni til að vísa kærunni til umsagnar Viðlagatryggingar. Fullyrðingar lögmannsins í kvörtuninni, um að ráðuneytið hafi ekki haft undir höndum fyrrgreindan samstarfssamning þegar úrskurður þess frá 24. janúar 1997 var kveðinn upp, og því ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni, eru því úr lausu lofti gripnar. Skal bent á í því sambandi að í umræddum úrskurði er tvívegis minnst á samstarfssamninginn og tekur ráðuneytið efnislega afstöðu til hans í úrskurðinum þar sem segir: „Ekki verður heldur séð að tilvist samkomulagsins feli í sér ólögmæti ákvörðunar af hálfu (sjóðs)stjórnar né að ákvörðun um styrkveitingu hafi með beinum eða óbeinum hætti legið hjá Almannavörnum.“ (Hér er rétt að fram komi að í úrskurði ráðuneytisins hefur misritast á tveimur stöðum „sjóðsstjórnar“ en á að vera „stjórnar Viðlagatryggingar“. Misritun þessi hefur að mati ráðuneytisins enga efnislega þýðingu.) Það er því augljóst að umræddur samstarfssamningur lá þegar fyrir við afgreiðslu ráðuneytisins. Ráðuneytið hafði því aflað þeirra gagna sem það taldi nauðsynlegt við afgreiðslu á kærunni frá 25. nóvember 1996. Ráðuneytið uppfyllti rannsóknarskyldu sína og að sama skapi voru því ekki fyrir hendi nein þau skilyrði er gáfu tilefni til endurupptöku málsins.

2. Kvörtun vegna vinnubragða stjórnar Viðlagatryggingar.

Varðandi kvörtun vegna vinnubragða stjórnar Viðlagatryggingar, einkum setningu „reglna um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála“ vísar ráðuneytið til ítarlegrar efnislegrar umfjöllunar í fyrrgreindum úrskurðum ráðuneytisins frá 24. janúar 1996 og 5. janúar s.l. Ráðuneytið vill þó ítreka og leggja áherslu á eftirfarandi atriði:

1. Kvartað er sérstaklega yfir fyrrgreindum reglum um styrkveitingar til fræðslu og þjálfunarmála. Virðist sem lögmaðurinn telji að þar sem þetta séu „reglur“, séu um að ræða einhverskonar stjórnvaldsfyrirmæli er lúti almennum reglum um lagastoð og formlega birtingu. Það skal ítrekað að um er að ræða verklagsreglur og vinnuplagg sem engin skylda er til að birta frekar en aðrar verklagsreglur sem tíðkast innan stjórnsýslunnar, t.d. hjá skattayfirvöldum. Þá tekur lögmaðurinn fram að vandséð sé hvernig reglur sem hvorki eru birtar né kynntar geti tryggt jafnræði umsækjenda, í því felist þversögn. Ráðuneytið vill leggja áherslu á, eins og fram hefur komið, að reglur þessar voru settar til að tryggja efnislegt jafnræði við styrkveitingar, enda höfð hliðsjón af þeim við allar umsóknir um styrki. Þá mótmælir ráðuneytið því að formlegu jafnræði sé raskað þó umræddur samstarfssamningur hafi ekki verið opinberlega birtur þar sem hann var ekki kynntur einum umsækjanda umfram annan.

2. Í kvörtun sinni vekur lögmaðurinn athygli á því hvernig stjórn Viðlagatryggingar hafi í gegnum árin staðið að styrkveitingum. Heldur lögmaðurinn því einnig fram að yfirlýstur tilgangur lagaákvæðisins (21. gr. l. nr. 55/1992) sé sá að styrkja „eigi“ björgunarsveitir. Það skal tekið skýrt fram að samkvæmt skýru og ótvíræðu orðalagi ákvæðisins sjálfs kemur fram að stjórn Viðlagatryggingar er „heimilt“ að veita umrædda styrki, ekki að stjórnin „eigi“ að veita þá. Ef að tilgangur lagaákvæðisins hefði átt að vera sá að skylda stjórnina til að veita styrki hefði löggjafanum verið í lófa lagið að kveða á um slíkt í lagatextanum sjálfum. Má leiða að því rök að eðlilegra væri að föst fjárframlög til slíkrar starfsemi séu ákveðin í fjárlögum, ef að um slíkt væri að ræða. Fullyrðingar lögmannsins um að hægt sé að gera kröfu um samhengi á milli styrkveitinga á milli ára hafa við engin rök að styðjast. Allur málatilbúnaður lögmannsins virðist litaður af þessari túlkun hans. Þá virðist sem að lögmaðurinn leggi að jöfnu heimildarákvæði það sem hér um ræðir og ákvæði þar sem stjórnvaldi er gert skylt að veita tiltekna ívilnandi réttarstöðu þar sem um skyldubundið mat er að ræða, sbr. t.d. álit umboðsmanns í málinu nr. 982/1994. Aðstaðan hér er allt önnur, [A] hefur aldrei átt rétt á neinum styrk frekar en aðrir. Hefur skólinn þó fengið styrki til starfsemi sinnar flest ár samkvæmt frjálsu mati stjórnar Viðlagatryggingar.

3. Þá skal tekið fram að ekkert óeðlilegt er við þátt Almannavarna að mati ráðuneytisins. Samstarf Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna þjónar þeim tilgangi að stuðla að málefnalegu mati á styrkveitingum. Má enda gera ráð fyrir að sérfræðingar Almannavarna ríkisins séu betur í stakk búnir til þess að leggja faglegt mat á umsóknir björgunarsveita og annarra þeirra er starfa á verksviði stofnunarinnar en flestir aðrir. Telur ráðuneytið að stjórn Viðlagatryggingar geti ekki verið annað en akkur í mati Almannavarna. Fullyrðingar lögmannsins um að slíkt sé ekki eðlilegt eru órökstuddar. Getur ráðuneytið ekki tekið undir þá tortryggni sem fram kemur hjá lögmanninum í garð Almannavarna ríkisins.

[...]“



Með bréfi, dags. 21. ágúst 1998, gaf umboðsmaður Alþingis lögmanni A kost á að gera athugsemdir við framangreint bréf viðskiptaráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust umboðsmanni Alþingis 5. október 1998.

IV.

Í máli þessu er fjallað um tvo úrskurði viðskiptaráðuneytisins vegna ákvarðana stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um styrkveitingar samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands. Viðskiptaráðuneytið gerir í bréfi sínu, dags. 24. janúar 1997, þar sem ráðuneytið birti fyrri úrskurð sinn, grein fyrir viðhorfi sínu til kærusambands milli Viðlagatryggingar Íslands og viðskiptaráðuneytisins. Kemst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að þar sem ekki verði ráðið með vissu af lögum nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands, að um sjálfstæða ríkisstofnun sé að ræða í þeim skilningi sem áður hefur verið lýst í bréfi ráðuneytisins, verði að telja að ákvarðanir stjórnar Viðlagatryggingar Íslands verði kærðar til ráðherra, sbr. þó ákvarðanir samkvæmt 19. og 23. gr. laganna.

Ég tel ekki tilefni til þess, eins og mál þetta liggur fyrir mér, að taka í áliti þessu sérstaklega afstöðu til niðurstöðu ráðuneytisins um kærusambandið og að það skuli túlka eftirlitshlutverk sitt með þeim hætti sem það gerir. Ég vek hins vegar athygli á því að umfjöllun ráðuneytisins um þetta atriði undirstrikar þá nauðsyn sem er á því að skýrt sé tekin afstaða til þess í lögum hvort um sjálfstæða ríkisstofnun er að ræða og þar með hvort ákvarðanir hennar verði bornar undir æðra sett stjórnvald.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal kvörtun við umboðsmann borin fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Eru því ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að ég fjalli um úrskurð viðskiptaráðuneytisins, dags. 24. janúar 1997, þar sem meira en ár var liðið frá því er hann gekk og þar til kvörtun A barst umboðsmanni Alþingis.

Að því er varðar úrlausn kvörtunar A um síðari úrskurð viðskiptaráðuneytisins, dags. 5. janúar 1998, lít ég svo á að einkum reyni á þrjú álitaefni. Í fyrsta lagi lögmæti synjunar viðskiptaráðuneytisins um endurupptöku eldri úrskurðar þess frá 24. janúar 1997. Í öðru lagi þá efnislegu niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins frá 5. janúar 1998 um að staðfesta ákvörðun stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um úthlutun styrkja vegna ársins 1997 og loks lögmæti reglna um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála sem undirritaðar voru af fulltrúum Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins 22. mars 1996. Reglur þessar voru undirritaðar áður en stjórn Viðlagatryggingar Íslands tók hinn 26. apríl 1996 þá ákvörðun um styrkveitingu sem var tilefni fyrri úrskurðar viðskiptaráðuneytisins, dags. 24.janúar 1997, og kröfu um endurskoðun hans, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 5. janúar 1998. Ég tel því rétt að fjalla um tilurð og þýðingu þessara „reglna“ almennt áður en ég fjalla um úrskurð viðskiptaráðuneytisins frá 5. janúar 1998. Fyrst mun ég lýsa og gera grein fyrir þeim réttarheimildum sem þær styrkveitingar Viðlagatryggingar Íslands, sem um er fjallað í málinu byggjast á, en kvörtun A beinist meðal annars að lögmæti ákvarðana og að sú fjárhæð sem veitt var til starfsemi skólans hafi verið óeðlilega lág með tilliti til mikilvægis starfsemi skólans og í andstöðu við vilja löggjafans.

1.

Með 19. gr. laga nr. 52/1975, um Viðlagatryggingu Íslands, var stofnuninni veitt heimild til að veita fé til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna tjóni af völdum náttúruhamfara. Með 8. gr. laga nr. 55/1982, um breyting á lögum nr. 52/1975, um Viðlagatryggingu Íslands, var orðalagi greinarinnar breytt á þann veg að jafnframt var heimilað að veita styrki til björgunarsveita vegna starfsemi sem viðurkennd væri af Almannavörnum ríkisins. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 55/1982 segir svo um þetta ákvæði:

„Hér er lagt til að stjórn stofnunarinnar verði heimilt að verja nokkru fé til rannsókna á eðli náttúruhamfara með það í huga að hægt verði að koma við fyrirbyggjandi aðgerðum. Ennfremur að henni sé heimilt að veita styrki til björgunarsveita vegna starfsemi sem Almannavarnir ríkisins viðurkenni. Verður að telja Viðlagatryggingu réttan vettvang til slíkra styrkja, þar sem starfsemi slíkra björgunarsveita hefur þegar sannað gildi sitt og ómótmælt er að tryggingabætur geta farið eftir því, hversu öflug og skipulögð þessi starfsemi er.“ (Alþt. 1981-82, A-deild, bls. 1915.)

Lög nr. 52/1975 með síðari breytingum voru leyst af hólmi með nýjum heildarlögum um Viðlagatryggingu Íslands nr. 55/1992. Ákvæði 21. gr. þeirra laga var upphaflega svohljóðandi:

„Stjórn stofnunarinnar er heimilt að veita fé til rannsókna og til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara. Árleg heildarfjárveiting í þessu skyni má þó ekki vera meiri en 5% af bókfærðum iðgjöldum síðasta árs.“

Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 55/1992 sagði svo um þetta ákvæði:

„Greinin er í meginatriðum efnislega samhljóða 19. gr. gildandi laga. Það nýmæli er þó í greininni að heimild stjórnarinnar er þrengd þannig að árleg fjárveiting til þeirra mála, sem hér um ræðir, er takmörkuð við 5% af bókfærðum iðgjöldum viðlagatryggingar síðasta árs.“ (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1323.)

Ákvæði þessu var breytt með 7. gr. laga nr. 35/1995 og er nú svohljóðandi:

„Stjórn stofnunarinnar er heimilt að veita fé til rannsókna og til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara. Enn fremur er stjórninni heimilt að veita styrki til fræðslu- og þjálfunarmála þeirra landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Árleg heildarfjárveiting í þessu skyni má þó ekki vera meiri en 5% af bókfærðum iðgjöldum síðasta árs.“

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/1995 er að finna eftirfarandi athugasemdir um þessa breytingu:

„Við setningu laganna um Viðlagatryggingu var gerð breyting á 19. gr. eldri laga um heimild stjórnar til að veita styrki til björgunarsveita vegna starfsemi sem viðurkennd væri af Almannavörnum ríkisins. Í skýringum með frumvarpinu við greinina, sem er nú 21. gr. laganna, er ekki að sjá að breyta hafi átt framkvæmd styrkveitinga til varnar tjóni af völdum náttúruhamfara. Engu að síður hefur stjórnin, með stoð í nýrri 21. gr., hafnað styrkumsóknum frá björgunarsveitum með þeim rökum að heimildin sé fallin niður. Því er talið nauðsynlegt að setja að nýju inn í lögin beina heimild til stjórnar varðandi þetta efni.” (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 1712.)

Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/1995 var upphaflega gert ráð fyrir að „heimilt [væri] að veita styrki til björgunarsveita vegna starfsemi sem viðurkennd [væri] af Almannavörnum ríkisins.“ Með samþykkt breytingartillögu er fylgdi nefndaráliti heilbrigðis- og trygginganefndar var orðalagi ákvæðisins breytt til þess vegar er greinir í lögunum. Í nefndarálitinu kemur fram að aflað hafi verið umsagna m.a. frá Almannavörnum ríkisins, A og Viðlagatryggingu Íslands. Þá segir í nefndarálitinu:

„Í öðru lagi er lagt til að orðalagi 4. gr. verði breytt þannig að heimild Viðlagatryggingar til styrkveitinga beinist að þeim landssamtökum sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Nefndin telur eðlilegt að heimildin taki til landssamtaka björgunarsveita en ekki einstakra sveita um land allt. Þau landssamtök, sem hér um ræðir, eru Landsbjörg, Slysavarnafélag Íslands og Rauði kross Íslands. Innan þeirra vébanda eru allar starfandi björgunarsveitir hér á landi. Þá er gert ráð fyrir að styrkirnir renni til fræðslu- og þjálfunarmála í stað hinnar opnu heimildar sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Nefndin vill taka fram að Björgunarhundasveit Íslands er aðili að Landsbjörg og aukin áhersla verður í framtíðinni lögð á þátt leitarhunda á námskeiðum í snjóflóðaleit, en slík námskeið hafa um árabil verið haldin á vegum björgunarsveita.“( Alþt. 1994-95, A-deild, bls. 3608.)

Í ræðu framsögumanns heilbrigðis- og trygginganefndar kom eftirfarandi fram:

„[...]Loks er lagt til að lögfest verði heimild, sem var í eldri lögum um viðlagatryggingar, varðandi styrkveitingar til björgunarsveita.

Ég vil sérstaklega í því sambandi benda á að hv. nefnd gerir tillögu að breytingu á orðalagi 4. gr. þessu viðvíkjandi þannig að heimild Viðlagatryggingar til styrkveitinga beinist að þeim landssamtökum sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Nefndin telur eðlilegt að heimildin taki til landssamtaka björgunarsveita en ekki einstakra sveita um land allt. Þau landssamtök, sem hér um ræðir, eru Landsbjörg, Slysavarnafélag Íslands og Rauði kross Íslands. Innan þeirra vébanda eru allar starfandi björgunarsveitir hér á landi. Þá er gert ráð fyrir að styrkirnir renni til fræðslu- og þjálfunarmála í stað hinnar opnu heimildar sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Ég vil taka sérstaklega fram að um það orðalag sem hér er gerð tillaga um var haft mjög náið samráð við slysavarna- og björgunarsveitir í landinu. Nefndin vill taka fram að Björgunarhundasveit Íslands er aðili að Landsbjörg og aukin áhersla verður í framtíðinni lögð á þátt leitarhunda á námskeiðum í snjóflóðaleit, en slík námskeið hafa um árabil verið haldin á vegum björgunarsveita. Hv. nefnd telur afar mikilvægt að hér verði áréttað að staða eigenda leitarhunda verði tryggari eftir að ákvæði þessara laga hafa tekið gildi.“ (Alþt. 1994-95, B-deild, dlk. 5221-5222.)

Af forsögu og þróun lagaákvæða um styrki Viðlagatryggingar Íslands til starfsemi björgunarsveita má ráða að allar götur síðan fyrst var kveðið á um slíka styrki með lögum nr. 55/1982 hafi verið litið svo á að Viðlagatrygging Íslands væri réttur vettvangur til þess að styrkja starfsemi félagasamtaka af þessu tagi sem gætu nýst sem liður í almannavarnaviðbúnaði enda geti tryggingabætur farið eftir því hversu öflug og skipuleg sú starfsemi er. Jafnframt er ljóst að löggjafinn hefur við setningu laga nr. 35/1995 meðal annars haft starfsemi Landsbjargar og Slysavarnafélags Íslands í huga.

Þau fyrirmæli er löggjafinn hefur gefið stjórn Viðlagatryggingar Íslands við beitingu heimildar til að veita styrki samkvæmt ákvæðum 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum, snúa einkum að því að afmarka þá starfsemi sem heimilt er að styrkja. Er þar einkum um að ræða tvenns konar starfsemi, annars vegar rannsóknir og framkvæmdir sem ætlað er að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara og hins vegar fræðslu- og þjálfunarmál þeirra landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Hvor tveggja er þessi starfsemi til þess fallin að leitast við að draga úr tjóni vegna náttúruhamfara eða annarra atvika sem fellur undir Viðlagatryggingu Íslands að bæta. Ekki er gefið til kynna í lögunum í hvaða hlutföllum heildarstyrkveitingar hvers árs skuli skiptast milli þessara málaflokka.

Að öðru leyti hefur löggjafinn eftirlátið stjórn Viðlagatryggingar Íslands allrúmt mat á því hvort á annað borð skuli veita styrki og þá til hvaða verkefna og í hvaða hlutföllum. Ákvarðanir um árlega úthlutun styrkja byggja samkvæmt framansögðu í fyrsta lagi á mati á því hvort veita eigi styrki í umrætt sinn og ef svo er gert, hversu háa. Þá leiðir af eðli heimildarinnar að meta þarf þær styrkumsóknir er berast hverju sinni, meðal annars með tilliti til þess hvernig sú starfsemi sem óskað er styrks til samræmist tilgangi laga nr. 55/1992. Af þessu leiðir að ekki getur verið um að ræða beinan rétt fyrir einstaka umsækjendur til úthlutunar eða tiltekinnar styrkfjárhæðar á grundvelli fyrri úthlutana þó að við ákvarðanatökuna kunni hins vegar að hafa þýðingu sjónarmið á borð við það að styrkir séu nauðsynlegir til að tryggja áframhald á starfsemi sem hefur þýðingu með tilliti til almannavarnaviðbúnaðar. Tel ég því í sjálfu sér ekki óeðlilegt þó fjárhæð styrkveitinga til A hafi tekið breytingum frá ári til árs.

2.

Heimild 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum, til styrkveitinga til fræðslu- og þjálfunarmála er bundin við þau landssamtök sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs.

Í lögum nr. 94/1962, um almannavarnir, er vísað til slíks samnings í 3. mgr. 27. gr. með svohljóðandi hætti, sbr. 10. gr. laga nr. 85/1985:

„Stofnunum ríkis og sveitarfélaga, svo og fyrirtækjum og félagasamtökum, sem hlutverki hafa að gegna í skipulagi almannavarna samkvæmt samningi við almannavarnaráð, er skylt án endurgjalds að taka þátt í æfingum á sviði almannavarna í samræmi við slíkt skipulag [...].“

Þá segir í 12. gr. laganna að þeir sem starfa eiga í hjálparliðum skuli taka þátt í námskeiðum og æfingum sem þeir eru kvaddir til. Samkvæmt 9. gr. er það meðal verkefna almannavarnanefnda í hverju lögsagnarumdæmi að annast skipulagingu og samræmingu hjálparstarfs og hjálparliða, þjálfun þeirra og búnaðar. Í 2. mgr. 29. gr. segir að kostnaður af ráðstöfunum til almannavarna, öðrum en um getur í 1. mgr., greiðist af viðkomandi sveitarstjórnum. Í reglugerð nr. 107/1969 eru nánari ákvæði um skipun hjálparliðs almannavarna.

Á þeim tíma sem A sótti um styrki þá sem um er fjallað í þessu máli var í gildi samkomulag um heildarskipulag hjálparliðs Almannavarna sem undirritað var af hálfu almannavarnaráðs, Landsbjargar, Rauða Kross Íslands og Slysavarnafélags Íslands 30. desember 1994. Samkomulagið kveður á um að björgunarsveitir innan Landsbjargar og Slysavarnafélags Íslands og deildir Rauða Kross Íslands annars vegar og almannavarnanefndir í héruðum hins vegar geri samkomulag um skipun hjálparliðs. Í samkomulaginu er kveðið á um að myndaðir skuli tíu manna hjálparliðaflokkar en fjöldi þeirra á hverju svæði fer eftir íbúatölu svæðisins. Flokksstjóri skal stjórna hverjum hjálparliðaflokki björgunarsveita og í hverjum tíu manna flokki björgunarsveita skulu vera fimm menn með kunnáttu á björgunar- og ruðningssviði, þrír á skyndihjálpar- og sjúkraflutningssviði og tveir á verndar-, gæslu- og fjarskiptasviði. Síðan er kveðið á um að hverju starf hinna einstöku sviða skuli beinast. Í 5. gr. samkomulagsins er fjallað um þjálfun og þar segir meðal annars:

„5.3. Slysavarnafélag Íslands annast þjálfun á björgunar- og ruðningssviði eftir þjálfunarkerfi sem Almannavarnir ríkisins viðurkenna.

5.4. Landsbjörg annast þjálfun á sérhæfðu skyndihjálparsviði og sjúkraflutningasviði annars vegar og á verndunar-, gæslu- og fjarskiptasviði hins vegar, eftir þjálfunarkerfum sem Almannavarnir ríkisins viðurkenna.

[...]

5.8. Um framkvæmd og skiptingu kostnaðar vegna þjálfunar á sviði almannavarna fer samkvæmt lögum um almannavarnir.“

3.

Hinn 22. mars 1996 var undirritað af fulltrúum Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins skjal sem ber fyrirsögnina: „Reglur um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála“, og er efni reglnanna svohljóðandi:

„1. gr.

Samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992 með áorðnum breytingum dags. 24. febrúar 1995 er stjórn Viðlagatryggingar Íslands heimilt að veita styrki til fræðslu- og þjálfunarmála þeirra landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs.

2. gr.

Þau fræðslu- og þjálfunarmál á vegum Landsbjargar, Rauða kross Íslands og Slysavarnafélags Íslands, sem öðru fremur skulu ganga fyrir um úthlutun styrkja er flokksstjóraþjálfun sú sem landsfélögin, hvert um sig sinna í þágu almannavarna. Enda komi slíkur styrkur til lækkunar á námskeiðsgjaldi því sem almannavarnanefndum er gert að greiða.

3. gr.

Önnur fræðslu og þjálfunarverkefni, svo sem þjálfun sérhæfðra sveita og grunnþjálfun sem sett er sem skilyrði fyrir flokksstjóraþjálfun skulu teljast styrkhæf. Slík fræðsla eða þjálfun skal vera samkvæmt gildandi námsskrá Björgunarskóla Landsbjargar og Slysavarnafélags Íslands eða Rauða kross Íslands, sem staðfest hefur verið af Almannavörnum ríkisins.

4. gr.

Heimilt er að veita styrki til þjálfunar- og kynnisferða erlendis, á þeim sérsviðum sem tengjast samstarfssamningi við Almannavarnir ríkisins.

5. gr.

Skilyrði fyrir styrkveitingu er að eftirtaldar upplýsingar, á þar til gerðu eyðublaði fylgi umsókninni.

- Fullnægjandi greinargerð um það/þau verkefni sem styrkja á, markmið þess/þeirra og tímalengd.

- Nákvæm og sundurliðuð kostnaðaráætlun, þar sem fram komi allur launa- og rekstrarkostnaður sem verkefninu tengist.

6. gr.

Umsóknir um styrki skulu koma frá stjórn (framkvæmdastjóra) viðkomandi landssamtaka og skulu þær sendar stjórn (framkvæmdastjóra) Viðlagatryggingar Íslands. Stjórn Viðlagatryggingar leitar umsagnar Almannavarna ríkisins áður en styrkumsókn er afgreidd.

7. gr.

Stjórn Viðlagatryggingar Íslands áskilur sér rétt til að ákveða að styrkveitingum samkvæmt 21. gr. laga um Viðlagatryggingu Íslands sé varið til fræðslu- og þjálfunarmála innan sameiginlegs Almannavarna- og björgunarskóla, verði af stofnun slíks skóla í framtíðinni.“

Í umsögn stjórnar Viðlagatryggingar Íslands til viðskiptaráðuneytisins, dags. 19. desember 1997, er reglum þessum lýst svo að nánast sé um að ræða „minnisblað um samstarf um gagnkvæma upplýsingagjöf og vinnuhagræði“ við Almannavarnir ríkisins. Þar kemur einnig fram það viðhorf að stjórn Viðlagatryggingar Íslands hafi rétt til að ákveða styrkveitingar sjálfstætt. Ég skil þessar skýringar Viðlagatryggingar Íslands svo að af þeirra hálfu sé litið svo á að hér sé um að ræða vinnureglur varðandi úthlutun styrkja sem kveði á um öflun umsagnar Almannavarna ríkisins án þess að síðarnefnda stofnunin hafi áhrif á ákvarðanatöku í málinu enda tek ég fram að ákvörðunarvald um styrkveitingar samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, sbr. 7. gr. laga nr. 35/1995, er í höndum stjórnar Viðlagatryggingar Íslands og er stjórninni ekki heimilt að framselja til annars stjórnvalds valdheimildir þær sem henni eru fengnar með ákvæði þessu.

Þegar þess er gætt að heimildin til styrkveitinga af hálfu viðlagatryggingar er bundin við að veita styrki til fræðslu- og þjálfunarmála þeirra landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs, tel ég ekki tilefni til athugasemda við að stjórn Viðlagatryggingar Íslands fari þá leið að óska umsagnar Almannavarna ríkisins um slíkar umsóknir enda standa almennar reglur um heimild stjórnvalds til álitsumleitunar því ekki í vegi. Þá verður að telja að Viðlagatryggingu Íslands og Almannavörnum ríkisins hafi verið heimilt að setja sér almennar reglur um fyrirkomulag og form slíkra umsagna af hálfu Almannavarna ríkisins. Ég minni hins vegar á að stjórn Viðlagatryggingar Íslands er ekki án sérstakrar lagaheimildar unnt að framselja ákvörðunarvald sitt um styrkveitingar til annars aðila.

Í greinum 2, 3 og 4 í umræddum reglum frá 22. mars 1996 er annars vegar tilgreint hvaða fræðslu- og þjálfunarmál landssamtakanna skuli „öðru fremur ganga fyrir um úthlutun styrkja“ og tekið fram í því tilviki að slíkur styrkur skuli koma til lækkunar á námskeiðsgjaldi því sem almannavarnanefndum er gert að greiða og hins vegar er kveðið á um hvað skuli styrkhæft í tveimur tilvikum. Þarna er í „reglum“ sem fulltrúar Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins hafa sameiginlega undirritað, afmarkað með vissum hætti til hvaða verkefna styrkir samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum, skuli veittir þó ekki komi beint fram í „reglunum“ að með því sé verið að útiloka styrki til annarra fræðslu- og þjálfunarmála þeirra landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs. Af efni 2. og 3. gr. „reglnanna“ er ljóst að þeim er ætlað að beina styrkveitingum öðru fremur að því sem tengist flokksstjóraþjálfun þó svo að í samstarfssamningi landssamtakanna við Almannavarnir ríkisins sé mælt fyrir um víðtækari verkefni samtakanna við þjálfun hjálparliða og í lagaheimild í 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum, sé ekki fjallað um slíka takmörkun.

Ég vek einnig athygli á því að í 7. gr. „reglnanna“ segir að stjórn Viðlagatryggingar Íslands áskilji sér rétt til að ákveða að styrkveitingum samkvæmt 21. gr. laga um Viðlagatryggingu Íslands sé varið til fræðslu- og þjálfunarmála innan sameiginlegs Almannavarna- og björgunarskóla, verði af stofnun slíks skóla í framtíðinni. Þessi fyrirvari bendir til þess að Viðlagatrygging Íslands og Almannavarnir ríkisins hafi með „reglunum“ verið að afmarka hvernig Viðlagatrygging Íslands beitti styrkheimild sinni. Þá er tekið fram að styrkir sem falla undir 2. gr. reglnanna skuli koma til lækkunar á námskeiðsgjaldi því sem almannavarnanefndum er gert að greiða. Ákvæði 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum, hljóða um heimild til að veita styrki til umræddra landssamtaka en þar er ekki fjallað um frádrátt af því tagi sem lokamálsliður 2. gr. reglnanna kveður á um.

Í 21. gr. laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands, með síðari breytingum, er ekki kveðið sérstaklega á um heimild fyrir stjórn stofnunarinnar til að setja reglur um styrkveitingar samkvæmt greininni. Af því leiðir þó ekki að stjórnina bresti heimild til að setja almennar vinnureglur um form og efni umsókna og meðferð þeirra enda séu þær í samræmi við efni styrkheimildarinnar og takmarki ekki að umsóknir um styrki til verkefna sem falla undir lagaheimildina komi til sjálfstæðs mats hjá stjórninni. Þá er einnig til þess að líta að við mat á lögmæti setningar reglna um styrkveitingar af því tagi sem hér er fjallað um, koma til skoðunar sömu sjónarmið og endranær þegar stjórnvöld setja sér reglur um beitingu frjáls mats sem þeim er fengið með lögum. Slíkar vinnureglur geta horft til verksparnaðar og verið til að tryggja samræmi í stjórnsýsluframkvæmd. Talið er að setning slíkra reglna sé heimil að því tilskildu að með beitingu þeirra sé ekki afnumið eða takmarkað verulega það mat sem stjórnvaldi er skylt að beita við úrlausn hvers máls. Auk þess er það grundvallarskilyrði að slíkar reglur séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan tel ég að orðalag reglnanna frá 22. mars 1996 geti, ef afgreiðsla umsókna um styrki er byggð á þeim, leitt til þess að farið sé umfram þá heimild sem játa verður stjórn Viðlagatryggingar Íslands til að setja reglur um efni, form og meðferð umsókna um styrki samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum. Það var hins vegar í samræmi við þá heimild að kveða á um í 5. gr. reglnanna að „skilyrði fyrir styrkveitingu [sé] að eftirtaldar upplýsingar, á þar til gerðu eyðublaði fylgi umsókninni.” Setji stjórn Viðlagatryggingar Íslands slíkar reglur er nauðsynlegt að þær séu birtar með þeim hætti að þeir sem koma til greina sem umsækjendur geti fyrirfram kynnt sér þær. Í tilviki þeirra landssamtaka sem til greina geta komið við veitingu styrkja vegna fræðslu- og þjálfunarmála er ljóst að skilyrðið um samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins afmarkar hóp hugsanlegra umsækjenda og ætti því ekki að vera vandkvæðum bundið að kynna þeim slíkar reglur fyrirfram áður en umsóknir eru lagðar fram og koma til afgreiðslu. Er slíkt og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Vegna þess þáttar í kvörtun A er varðar skyldu til birtingar á reglunum frá 22. mars 1996, tek ég fram að vinnureglum stjórnvalda af því tagi er hér hefur verið lýst verður ekki skipað á bekk með almennum stjórnvaldsfyrirmælum sem skylt er að birta samkvæmt ákvæðum laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda.

Ég vek hins vegar í þessu sambandi athygli á því að samkvæmt 26. gr. laga nr. 55/1992 skal ráðherra að fengnum tillögum stjórnar Viðlagatryggingar Íslands setja reglugerð með nánari ákvæðum um framkvæmd laganna. Telji stjórnin þörf á að setja almennar reglur um styrki samkvæmt 21. gr. laganna umfram form og efni umsókna er eðlilegast að þær séu settar í því formi sem 26. gr. kveður á um og þá birtar með þeim hætti sem lög kveða á um þegar um reglugerðir er að ræða.

4.

Kvörtun A vegna úrskurðar viðskiptaráðuneytisins frá 5. janúar 1998 beinist í fyrsta lagi að þeirri niðurstöðu ráðuneytisins að hafna kröfu um endurupptöku úrskurðar ráðuneytisins frá 24. janúar 1997.

Krafa um endurupptöku fyrri úrskurðar ráðuneytisins sem sett er fram í stjórnsýslukæru A, dags. 17. nóvember 1997, er einkum á því byggð að ráðuneytið hafi ekki aflað umsagnar stjórnar Viðlagatryggingar Íslands vegna meðferðar málsins og sömuleiðis virtist sem „ráðuneytið hafi ekki kallað eftir þeim samstarfssamningi sem stjórnin vísaði til við afgreiðslu sína.“ Þá hafi þær upplýsingar sem A hafi aflað eftir að úrskurðurinn var kveðinn upp, meðal annars um efni hins svonefnda samstarfssamnings, átt að leiða til þess að niðurstaða ráðuneytisins hefði orðið önnur ef þessar upplýsingar hefðu legið fyrir ráðuneytinu þegar það kvað upp úrskurð sinn 24. janúar 1997. Ráðuneytið hafi þannig ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni.

Í bréfi Viðlagatryggingar Íslands, dags. 29. apríl 1996, þar sem A var tilkynnt um afgreiðslu málsins, sagði að niðurstaða um styrkveitinguna væri byggð á samandregnum áætluðum kostnaði vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamningi viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Fram kemur í gögnum málsins að af hálfu A hafði, eftir að þessi afgreiðsla barst skólanum, ítrekað verið óskað eftir að skólinn fengi þær „vinnureglur“ sem stjórnin hafði byggt úthlutun sína á. Af því tilefni barst lögmanni A meðal annars bréf frá lögmanni viðlagatryggingar, dags. 20. desember 1996, og þar sagði meðal annars:

„Styrkveitingar stofnunarinnar eru ákveðnar af stjórn stofnunarinnar á grundvelli fyrirliggjandi umsókna og aðstæðna hverju sinni. Ákvarðanir stjórnarinnar hverju sinni eru ekki fordæmisgefandi. Stofnunin hefur gert samstarfssamkomulag við Almannavarnir ríkisins um þetta málefni en greiðslu á grundvelli þess samkomulags eru háðar hliðstæðum takmörkunum.“

Tilvitnað „samstarfssamkomulag“ fylgdi ekki bréfi lögmannsins og með bréfi, dags. 10. janúar 1997, ítrekaði lögmaður A beiðni sína um gögnin og fyrri spurningar sem hann hafði borið fram vegna málsins. Lögmaður viðlagatryggingar svaraði honum með bréfi, dags. 20. febrúar 1997, og því bréfi fylgdi ljósrit af því sem í bréfi lögmannsins var nefnt „samkomulag milli Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins“ en þar var um að ræða skjal sem ber fyrirsögnina: „Reglur um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála“ og er undirritað af fulltrúum Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins 22. mars 1996. Í þessu bréfi lögmanns viðlagatryggingar sagði meðal annars:



„Í 3. tl. spurningalista yðar er spurt um það hvort Viðlagatryggingar hafi óskað umsagnar Almannavarna ríkisins á umsókn umbjóðanda yðar um styrk árið 1996?

Samkvæmt upplýsingum framkvæmdastjóra Viðlagatryggingar var umsókn yðar dags. 20.2.1996 vísað til umsagnar Almannavarna. Í umsögn Almannavarna kom fram að heildarkostnaður af almannavarnasviði næmi kr. 3.340.000,00 jafnframt því sem dreginn var saman áætlaður kostnaður vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamningi Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna. Þar kom fram að áætlaður kostnaður við þjálfun flokkstjóra og björgun á raunsviði næmi kr. 540.000,00 og kostnaður vegna þjálfunar leiðbeinenda á snjóflóðasviði kr. 480.000,00. Umsagnarbeiðni og umsögn mun í þessu tilviki hafa farið fram munnlega og efnisatriði hennar koma eingöngu fram í fundargerð og fylgir myndrit þess sem bókað er í fundargerðarbók varðandi þessa fyrirspurn.“

Í tilvitnaðri bókun frá fundi stjórnar viðlagatryggingar 26. apríl 1996 segir:

„Vísað er til 5. liðar fundar dags. 21.3.1996. Nú liggur fyrir umsögn Almannavarna þar sem fram kemur að heildarkostnaður á almannavarnasviði sé kr. 3.540.000.- Einnig var lagt fram frá Landsbjörgu hluti af ársreikningi Landsbjargar þar sem gerð er grein fyrir rekstrarreikningi [A].

Í umsögn Almannavarna er saman dreginn áætlaður kostnaður vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamningi V.Í. og Almannavarna. Þar kemur fram að áætlaður kostnaður við þjálfun flokkstjóra á björgunar- og ruðningssviði kr. 540.000.- og vegna þjálfunar leiðbeinenda á snjóflóðasviði kr. 480.000.-

Með hliðsjón af þessu var samþykkt að styrkja starfsemi skólans með 1 m kr. framlagi.“

Viðskiptaráðuneytið fullyrðir í úrskurði sínum frá 5. janúar 1998 að ráðuneytið hafi aflað þeirra upplýsinga sem það taldi nauðsynlegt við afgreiðslu málsins er það úrskurðaði í því 24. janúar 1997, meðal annars svonefnds samkomulags viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Þannig hafi ekki komið fram nein ný gögn sem heimili endurupptöku málsins á grundvelli 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þar sem 2. tl. ákvæðisins eigi ekki við telji ráðuneytið að skilyrði 24. gr. laga nr. 37/1993 séu ekki uppfyllt og hafnar endurupptöku málsins hvað varðar breytingu á styrkveitingu fyrir árið 1996.

Í stjórnsýslukæru þeirri sem A hafði sent viðskiptaráðuneytinu 25. nóvember 1996 var tekið fram að þrátt fyrir að leitað hefði verið eftir þeim vinnureglum sem stjórn Viðlagatryggingar Íslands segðist hafa byggt ákvörðun sína á hefði A ekki verið gefinn kostur á að kynna sér efni þessara reglna. Þá segir meðal annars í úrskurði ráðuneytisins frá 24. janúar 1997 þar sem gerð er grein fyrir sjónarmiðum kæranda, A:

„Þá komi á óvart að í rökstuðningi fyrir veitingu styrksins sé vísað til samstarfssamkomulags Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Bent er á að heimild 21. gr. til styrkveitingar snúi að landssamböndum sem hafi samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins. Því vekji staða Almannavarna furðu og sé sérkennileg. Með tilvísun til fyrrgreinds samkomulags Viðlagatryggingar og Almannavarna hafi stjórnin þrengt styrkveitingarheimild sína þar sem um miklu þrengri þjálfunarstarfsemi sé að ræða. Þá séu ekki forsendur til að flokka björgunarstarfsemi með þeim hætti sem stjórnin virðist hafa gert.“

Eins og lýst hefur verið hér að framan höfðu fyrirsvarsmenn A ekki fengið að kynna sér, þegar skólinn sendi stjórnsýslukæru sína 25. nóvember 1996, það skjal sem í málinu er ýmist nefnt „samstarfssamkomulag Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins“, „samkomulag milli Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins“ eða „reglur um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála“. Þá hafði A ekki heldur fengið umrætt skjal sent frá Viðlagatryggingu Íslands þegar ráðuneytið úrskurðaði í málinu 24. janúar 1997 þrátt fyrir ítrekaðar óskir þar um.

Af hálfu viðskiptaráðuneytisins er fullyrt í úrskurði þess frá 5. janúar 1998 að samkomulag viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins hafi legið fyrir hjá ráðuneytinu þegar það kvað upp úrskurð sinn 24. janúar 1997. Ekki verður ráðið af gögnum málsins að ráðuneytið hafi við meðferð þess kærumáls sem lauk 24. janúar 1997 kynnt A efni þessa samkomulags eða gefið honum kost á að tjá sig sérstaklega um það.

Með stjórnsýslukæru þeirri sem A sendi 17. nóvember 1997 þar sem m.a. var gerð krafa um endurupptöku úrskurðarins frá 24. janúar 1997, var af hálfu skólans gerð grein fyrir því að honum hefðu þá borist ákveðin gögn sem hann hefði ekki haft aðgang að þegar kærumálið sem úrskurðað var í 24. janúar 1997 var til meðferðar. Voru það meðal annars margnefndar reglur um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála, dags. 22. mars 1996, endurrit bókana stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um styrkveitinguna sem kærð var og bréf lögmanns Viðlagatryggingar Íslands um að umsögn Almannavarna ríkisins hefði verið látin uppi munnlega og efnisatriði hennar kæmu eingöngu fram í fundargerð. Þrátt fyrir þetta síðast nefnda fylgdi hins vegar kæru A, dags. 17. nóvember 1997, ljósrit af bréfi Almannavarna ríkisins, dags. 24. apríl 1996, til Viðlagatryggingar Íslands en þar kemur fram að starfsmaður almannavarna hafi á grundvelli beiðni um styrkveitingu frá A til Viðlagatryggingar Íslands tekið saman áætlaðan kostnað vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamkomulagi við Almannavarnir ríkisins og sérstaklega er tilgreindur sá kostnaður sem ætla má að sé tilkominn vegna „þjálfunar flokksstjóra“. Að síðustu kemur fram að bréfritari treysti sér ekki til að meta þann kostnað sem A beri af þjálfun sérhæfðra sveita eða þeirri grunnþjálfun sem sett sé sem skilyrði fyrir flokksstjóraþjálfun.

Samkvæmt 30. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal við meðferð kærumála fylgja ákvæðum II. – VI. og VIII. kafla laganna eftir því sem við getur átt. Þá er jafnframt gengið út frá því sem meginreglu að meðferð kærumála skuli vera vandaðri en málsmeðferð hjá lægri stjórnvöldum. Í IV. kafla stjórnsýslulaga er meðal annars ákvæði 15. gr. sem mælir fyrir um rétt aðila máls til að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Þá segir í 13. gr. að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Ég minni hér á þau ummæli sem fram komu í athugasemd við 13. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga að þegar aðila er ókunnugt um að ný gögn eða upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3296.)

Í máli því sem ráðuneytið úrskurðaði 24. janúar 1997 var sérstaklega á því byggt af hálfu kæranda, björgunarskólans, að hann hefði ekki fengið að kynna sér það samstarfssamkomulag Viðlagatryggingar Íslands og Almannavarna ríkisins sem hin kærða ákvörðun var sögð byggð á. Áður en viðskiptaráðuneytið úrskurðaði í málinu bar því í samræmi við 13. og 15. gr., sbr. 30. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kynna A umrætt samkomulag, sem það segist hafa aflað, og gefa skólanum kost á að tjá sig um málið með tilliti til þess. Kröfu sína um endurupptöku á fyrri úrskurðinum með bréfi, dags. 17. nóvember 1997, studdi A einnig með nýjum gögnum sem hann hafði aflað meðal annars um umsögn Almannavarna ríkisins og þann tölulega grundvöll sem stjórn Viðlagatryggingar Íslands byggði ákvörðun sína um styrkveitinguna fyrir árið 1996 á en hin fyrri stjórnsýslukæra skólans hafði meðal annars byggst á því að með samkomulagi sínu við Almannavarnir ríkisins hefðu Viðlagatryggingar Íslands þrengt styrkveitingarheimild sína frá því sem lagaheimildin hljóðaði um. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að umsögn Almannavarna ríkisins eða það tölulega mat á kostnaði A sem þar birtist og stjórn Viðlagatryggingar Íslands lagði til grundvallar ákvörðun sinni, hafi komið sérstaklega til umfjöllunar við meðferð fyrri stjórnsýslukærunnar eða A hafi átt þess kost að tjá sig þá um þau gögn fyrir ráðuneytinu.

Í niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins, dags. 24. janúar 1997, segir að í bréfi viðlagatryggingar til kærenda, dags. 29. apríl 1996, komi fram að niðurstaða um fjárhæð styrkveitingar sé byggð á samandregnum kostnaði vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamkomulagi viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins. Síðan segir þar:

„Ekki verður séð að þessi tilvísun feli í sér að ólögmæt eða ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðun. Einungis er stuðst við viðmið um áætlun kostnaðar vegna þjálfunar. Ekki verður heldur séð að tilvist samkomulagsins feli í sér ólögmæti ákvörðunar af hálfu sjóðsstjórnar, né að ákvörðun um styrkveitingu hafi með beinum eða óbeinum hætti legið hjá Almannavörnum.“

Af þessu verður ráðið að ráðuneytið byggði þennan úrskurð sinn sérstaklega á þeim upplýsingum sem það segist hafa aflað hjá Viðlagatryggingu Íslands um svonefnt „samstarfssamkomulag“ og fyrirkomulag styrkveitingarinnar. Ég ítreka að á þessum tíma hafði A ekki átt þess kost að tjá sig um þessi gögn og upplýsingar sem þar komu fram, meðal annars um þá afmörkun sem fram kemur í reglunum frá 22. mars 1996 og í umsögn Almannavarna ríkisins um flokksstjóraþjálfun og þar með við hvaða þjálfun var átt í þeim orðum bréfs Viðlagatryggingar Íslands frá 29. apríl 1996 að niðurstaðan væri „byggð á saman dregnum áætluðum kostnaði vegna þjálfunar sem tengist samstarfssamkomulagi Viðlagatryggingar og Almannavarna ríkisins.“

Með tilliti til framangreinds er það niðurstaða mín að viðskiptaráðuneytinu hafi ekki verið rétt að hafna kröfu A um endurupptöku úrskurðarins frá 24. janúar 1997 eins og það gerði í úrskurði sínum frá 5. janúar 1998. Ég bendi á að auk þeirrar reglu sem fram kemur í 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rétt aðila til að mál verði tekið fyrir að nýju ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, getur aðili máls átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en 24. gr. stjórnsýslulaga hljóðar um, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3304.) Í þessu tilviki hafði ráðuneytið ekki við undirbúning úrskurðar í málinu 24. janúar 1997 fylgt þeim málsmeðferðarreglum sem leiddu af lögum og þar var um verulegan annmarka að ræða á málsmeðferðinni.

5.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis eru ekki tilgreind sérstök atriði sem lúta að úrskurði viðskiptaráðuneytisins, dags. 5. janúar 1998, vegna úthlutunar stjórnar Viðlagatryggingar Íslands á styrk til skólans fyrir árið 1997 heldur vísað til efnis þeirrar stjórnsýslukæru sem skólinn sendi viðskiptaráðuneytinu af því tilefni 17. nóvember 1997. Í kærunni var um þetta atriði vísað til þess sem áður hafði komið fram af hálfu A um athugasemdir vegna reglna um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála, dags. 22. mars 1996, auk þess sem talið var að ákvörðun stjórnar viðlagatryggingar bæri öll merki geðþóttaákvörðunar þar sem engin tengsl væru milli ákvarðaðs styrks og þess kostnaðar sem ljóst sé að A hafi vegna starfsemi sinnar og styrkhæf sé frá Viðlagatryggingu Íslands. Er því haldið fram að ekkert hafi komið fram sem bendi til þess að málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki þeirri ákvörðun. Úrskurði ráðuneytisins frá 5. janúar 1998 er lýst í kafla II hér að framan.

Vegna tilvísunar til reglnanna frá 22. mars 1996 og þýðingu þeirra við úrlausn málsins af hálfu ráðuneytisins vísast til niðurstöðu minnar sem gerð er grein fyrir í kafla IV. 3 hér að framan. Að öðru leyti vek ég athygli á því að aðstaðan var önnur þegar A lagði fram endanlega umsókn sína um styrk vegna ársins 1997 hinn 5. maí 1997. Fyrirsvarsmenn skólans höfðu þá fengið í hendur eintak af reglunum frá 22. mars 1996 og gögn um það með hvaða hætti þær komu við sögu við afgreiðslu á umsókn þeirra fyrir árið 1996. Þá kemur ekki fram í gögnum málsins um meðferð stjórnar Viðlagatryggingar Íslands á umsókn vegna styrks fyrir árið 1997 að óskað hafi verið eftir umsögn Almannavarna ríkisins um umsóknina og ekki er vísað til reglnanna frá 22. mars 1996 við afgreiðslu málsins af hálfu stjórnarinnar.

Hér að framan var gerð grein fyrir efni og tilurð ákvæðis 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum. Þegar kemur að hinni efnislegu úrlausn í úrskurði viðskiptaráðuneytisins frá 5. janúar 1998 um styrkveitinguna 1997, verður að hafa í huga að heimildir stjórnar Viðlagatryggingar Íslands til styrkveitinga eru mjög rúmar eins og áður er rakið. Er stjórninni bæði fengið ákvörðunarvald um það hvort yfirleitt skuli veita styrki og eins um það hver fjárhæð þeirra skuli vera allt að tilteknu hámarki. Þá eru fyrirmæli löggjafans um það hvaða starfsemi skuli njóta styrkja almennt orðuð og veita talsvert svigrúm til mats. Þannig er stjórninni til dæmis fengið vald til þess að leggja mat á það hvaða þættir einstakra umsókna um styrki séu til þess fallnir að varna eða draga úr tjóni af völdum náttúruhamfara. Á móti kemur að löggjafinn hefur í lögum um almannavarnir og Viðlagatryggingu Íslands gert ráð fyrir að félagasamtökum sé fengið hlutverk í skipulagi almannavarna samkvæmt samningi við Almannavarnir ríkisins. Heimild sína til samninga um hjálparlið hafa Almannavarnir ríkisins nýtt til að semja um að landssamtök björgunarsveita og Rauði Kross Íslands skuli sinna ákveðinni þjálfun hjálparliða. Þótt sú aðstaða sem löggjafinn hefur með þessu móti skapað verði að teljast hluti þeirra málefnalegu sjónarmiða sem koma til skoðunar þegar stjórn Viðlagatryggingar Íslands tekur ákvarðanir um styrkveitingar samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum, breytir það ekki framangreindu valdi stjórnarinnar til styrkveitinga.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá niðurstöðu viðskiptaráðuneytisins er fram kemur í úrskurði þess, dags. 5. janúar 1998, að staðfesta ákvörðun stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um úthlutun styrkja vegna ársins 1997.

V.

Í samræmi við framanritað er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til athugasemda við að stjórn Viðlagatryggingar Íslands leiti umsagnar Almannavarna ríkisins þegar í hlut eiga umsóknir um styrk til fræðslu- og þjálfunarmála landssamtaka sem hafa samstarfssamning við Almannavarnir ríkisins um skipun hjálparliðs.

Þá er niðurstaða mín sú að stjórn Viðlagatryggingar Íslands sé heimilt að setja sér almennar vinnureglur um form og efni styrkumsókna og meðferð þeirra enda séu slíkar reglur í samræmi við efni styrkheimildarinnar og takmarki ekki að umsóknir um styrki til verkefna sem falla undir lagaheimildina komi til sjálfstæðs mats hjá stjórn stofnunarinnar. Tel ég nauðsynlegt að slíkar reglur séu birtar með þeim hætti að hugsanlegir umsækjendur geti kynnt sér þær fyrirfram. Verði talin þörf á að setja almennar reglur um styrki samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, um Viðlagatryggingu Íslands, með síðari breytingum, umfram form og efni umsókna, tel ég eðlilegast að þær verði settar í því formi sem kveðið er á um í 26. gr. sömu laga og verði þá birtar með þeim hætti sem lög kveða á um þegar um reglugerðir er að ræða.

Ég tel að orðalag í reglum um styrkveitingar til fræðslu- og þjálfunarmála frá 22. mars 1996 geti, ef afgreiðsla styrkumsókna er byggð á þeim, leitt til þess að farið sé umfram þá heimild sem játa verður stjórn Viðlagatryggingar Íslands til að setja reglur um efni, form og meðferð umsókna um styrki samkvæmt 21. gr. laga nr. 55/1992, með síðari breytingum.

Það er skoðun mín að viðskiptaráðuneytinu hafi ekki verið rétt að hafna beiðni A um endurupptöku á úrskurði ráðuneytisins frá 24. janúar 1997 svo sem gert var með úrskurði hinn 5. janúar 1998. Eru það því tilmæli mín til viðskiptaráðuneytisins að ráðuneytið taki síðarnefndan úrskurð sinn frá 5. janúar 1998 til endurskoðunar að því er tekur til úrlausnar um kröfu A vegna endurupptöku úrskurðarins frá 24. janúar 1997, komi fram ósk þess efnis frá A. Eru það jafnframt tilmæli mín að við meðferð málsins verði fylgt þeim sjónarmiðum sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Að öðru leyti tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu viðskiptaráðuneytisins í úrskurði frá 5. janúar 1998 að staðfesta ákvörðun stjórnar Viðlagatryggingar Íslands um úthlutun styrkja vegna ársins 1997.,