Álit

I.

Hinn 27. nóvember 1998 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá A þar sem kvartað var yfir „framkomu [X]-kaupstaðar og menntamálaráðherra við ráðningu leiðbeinenda við [X]-skóla“.

Eftir að kvörtun A barst umboðsmanni fór ég þess á leit við félagsmálaráðuneytið að það gerði mér grein fyrir viðhorfi sínu til þess hvort heimilt væri að kæra ýmsar ákvarðanir sveitarfélaga í málefnum starfsmanna þeirra til ráðuneytisins. Í kjölfar svarbréfs ráðuneytisins beindi ég því til A að rétt væri að hann kærði málsmeðferð X-kaupstaðar til ráðuneytisins og tjáði ég honum að umfjöllun mín um kvörtun hans myndi bíða þar til niðurstaða þess lægi fyrir. A kærði málsmeðferð X-kaupstaðar með stjórnsýslukæru, dags. 29. júlí 1999. Er úrskurður félagsmálaráðuneytisins, dags. 8. september 1999, lá fyrir tók ég málið til efnislegrar athugunar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. janúar 2000.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málsatvik þau að X-kaupstaður auglýsti laus störf kennara fyrir kennsluárið 1998 til 1999 með auglýsingum í Morgunblaðinu um miðjan mars og um miðjan maí 1998 sem og í Lögbirtingablaði í byrjun apríl það ár. Í lok júnímánaðar auglýsti sveitarfélagið enn á ný laus störf grunnskólakennara við skólann. Kom þar fram að þrjár kennarastöður við skólann væru lausar til umsóknar og að meðal kennslugreina væru almenn kennsla yngri barna og almenn kennsla á miðstigi, stærðfræði á unglingastigi, handmennt (smíði, saumur), myndmennt, heimilisfræði og íþróttir. Umsóknarfrestur var þar tilgreindur til 6. júlí 1998.

Samkvæmt kvörtun A leitaði þáverandi skólastjóri X-skóla til hans hinn 13. júlí 1998 og fór þess á leit við hann að hann tæki að sér kennslu við skólann skólaárið 1998 til 1999. Var A þá nýtekinn við sem sóknarprestur á X. Kemur fram í kvörtun hans að á þetta hafi hann fallist enda hafði hugur hans staðið til þess að kenna við grunnskólann samhliða prestsstarfinu. Hefur A leyfisbréf til að nota starfsheitið grunnskólakennari, sbr. bréf menntamálaráðuneytisins, dags. 17. júlí 1998, en það bréf kom í stað eldra leyfisbréfs.

Samkvæmt gögnum frá menntamálaráðuneytinu voru þrjár umsóknir um heimild til að ráða leiðbeinendur við X-skóla sendar undanþágunefnd samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, eftir 13. júlí 1998. Hinn 11. ágúst sótti skólastjóri skólans um fyrir B þar sem áætluð kennsla var almenn kennsla í 7. bekk og íþróttir í 5. til 10. bekk. Sama dag sótti skólastjórinn um fyrir C sem áætlað var að myndi kenna 3. bekk í almennri kennslu, heimilisfræði í 1. til 7. bekk og íþróttir í 1. til 4. bekk. Hinn 24. ágúst sendi skólastjórinn umsókn fyrir D og þar voru áætlaðar námsgreinar tilgreindar íslenska, stærðfræði, enska og samfélagsfræði í 6. til 9. bekk. Undanþágunefnd fjallaði um umsóknir þessar hinn 28. ágúst 1998. Samþykkti nefndin umsóknir fyrir C og D en synjaði um veitingu undanþágu fyrir B. Var þeirri synjun skotið til ráðherra samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998 og veitti hann undanþágu fyrir B með bréfi, dags. 14. september 1998.

Samkvæmt kvörtun A til mín og gögnum málsins mun skólastjóri X-skóla hafa tjáð A á förnum vegi við skólabyrjun að ekki væri þörf á að fá hann til starfa við skólann enda búið að fullmanna öll kennslustörf. Leitaði A þá til fræðsluyfirvalda á X og ítrekaði að hann hefði áhuga á að kenna við skólann. Þegar í ljós kom að sú málaleitan bar ekki árangur ritaði hann bréf til menntamálaráðherra, dags. 10. október 1998. Þar rakti hann málsatvik með þessum hætti:

„Ég kaus að fara til prestsstarfa á [X] á liðnu sumri. [X] er rýrt prestakall, hlunnindi engin og „aukatekjur“ litlar. Ég vissi að hér vantaði kennara og hugði gott til að geta kennt í hálfri stöðu og lifað hér góðu lífi á launum mínum. Enda var það svo, að ég var varla kominn til bæjarins, er skólastjóri kom til mín og bað mig um að kenna í vetur. Ég játti því. Raunar urðu skólastjóraskipti og viðtakandi skólastjóri (sem hafði verið í orlofi) hringdi til mín, bar fram sömu beiðni og fékk staðfestingu þess, að ég væri til starfa fús. (Ég vil taka það fram, að ég lagði ekki inn umsókn um kennarastöðu, enda taldi ég þess ekki þörf, eftir að hafa samþykkt beiðni um að kenna, umsóknarfrestur þá útrunninn og skólayfirvöldum kunnugt um réttindi mín til kennslu.)

Við skólabyrjun hitti ég skólastjóra af tilviljun á förnum vegi og þá sagði hann mér, að mín væri ekki þörf til kennslu, því hann hefði fullmannað án mín. Þegar ég kannaði málið nánar kom í ljós að mönnunin var með leiðbeinendum, sem undanþágunefnd hafði hafnað. Þeim boðum var komið til fræðsluyfirvalda hér, að nú hefðu þau kjörinn möguleika til að leiðrétta klúður sitt, en allt kom fyrir ekki, sótt var um undanþágur til þín og þær samþykktar fúslega.

Þegar ég kvaðst ekki myndu láta kyrrt liggja var mér boðið aðstoðarkennsla, sem bæjarráð þyrfti þó að samþykkja, en það samþykki kæmi örugglega, því þörfin væri fyrir hendi. Nú á dögunum hringdi skólastjóri til mín til að láta mig vita, að bæjarráð hefði hafnað slíkri ráðstöfun. Þar með væri málinu lokið.

Formaður fræðsluráðs hér spurði mig í tveggja manna tali eitthvað á þá leið, hvort ég tæki það ekki rólega í vetur, næsta ár yrði ekki farið eins að. Við þá tillögu er tvennt að athuga. Annars vegar er ég settur hér til prestsstarfa til 31. júlí n.k., hins vegar vega slík tilmæli létt í buddu í samanburði við þær u.þ.b. 850.000,- krónur, sem vænta mátti í laun fyrir hálfa kennslu á þessu skólaári, miðað við stigafjölda af námi og starfsaldur.

Staðan núna er einfaldlega þessi. Ég sit með sárt ennið fyrir klúður einhvers eða einhverra eftirtalinna: skólastjóra, fræðsluráðs, bæjarráðs eða þitt. Þú ert eini aðilinn af þessum, sem hugsanlega hefur einhvern vilja til að rétta orðinn hlut. Því sný ég mér til þín, því ég ætla alls ekki við að una.“

Menntamálaráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 19. nóvember 1998. Þar voru rakin ákvæði laga nr. 86/1998 um ráðningu réttindakennara til kennslustarfa við grunnskóla og heimilaðar undanþágur frá skilyrði um að umsækjendur hefðu lokið réttindanámi. Voru svo raktar þær undanþágubeiðnir sem borist höfðu undanþágunefnd vegna X-skóla fyrir skólaárið 1998 til 1999. Þar sagði orðrétt:

„Tvær umsóknir til viðbótar dagsettar 11. ágúst 1998 voru afgreiddar á fundi undanþágunefndar 28. ágúst. Fram kom að stöðurnar hefðu verið auglýstar en enginn réttindakennari hefði sótt um. Nefndin féllst á aðra umsóknina en synjaði hinni. Þeirri niðurstöðu undanþágunefndar var skotið til ráðherra samkvæmt heimild í 3. mgr. 10. gr. lögverndunarlaganna og veitti ráðherra heimild til lausráðningar þrátt fyrir synjun undanþágunefndar enda voru uppfyllt skilyrði laga um auglýsingar og enginn réttindakennari hafði sótt um. Enn barst undanþágunefnd grunnskóla beiðni um heimild til lausráðningar dagsett 24. ágúst 1998 og var hún samþykkt á fundi nefndarinnar 28. ágúst enda voru uppfyllt áðurnefnd skilyrði laga um auglýsingar og enginn réttindakennari hafði sótt um.

Með bréfi dags. 14. október 1998 óskaði ráðuneytið eftir skýringum bæjarstjórnar [X] á umkvörtunarefni yðar. Í svari bæjarstjórnar kemur m.a. fram að þér hafið ekki sótt um þau kennslustörf sem auglýst voru við [X]-skóla. Þetta kemur einnig fram í bréfi yðar frá 10. október 1998.

Tekið skal fram að menntamálaráðuneytið hefur ekki bein afskipti af ráðningum starfsmanna grunnskóla. Sveitarstjórnir ráða skólastjóra kennara og annað starfslið grunnskóla og ber að fara m.a. að ákvæðum lögverndunarlaganna við ráðningu kennara og skólastjóra.“

Eftir að svar menntamálaráðuneytis barst leitaði A til mín og kvartaði. Kemur fram í kvörtun hans að hann hafi talið að með samtölum sínum við skólastjóra X-skóla hinn 13. júlí og 13. ágúst 1998 hefði verið kominn á starfssamningur milli hans og skólans. Hefði hann því ekki skilað inn umsókn um kennarastarf enda umsóknarfrestur útrunninn er hann flutti til X. Segir síðan í kvörtun A:

„Ég sé ekki tilgang þess að skrifa umsókn um starf, sem mér er boðið og ég hef þegið. Hafi það verið jafn bráðnauðsynlegt og raunin virðist nú, hefði verið lágmarksábending þeirra fulltrúa stjórnvalds, sem við mig töluðu, að láta þess getið við mig.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf, dags. 12. janúar 1999, þar sem ég óskaði með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að ráðuneytið afhenti mér þau gögn og bréf sem vísað var til í bréfi þess, dags. 19. nóvember 1998. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig gengið hefði verið úr skugga um það af hálfu undanþágunefndar að uppfyllt væru skilyrði 10. gr. laga nr. 86/1998. Jafnframt óskaði ég eftir því að ráðuneytið tjáði sig um það sem fram kom í kvörtun A um að starfsmenn ráðuneytisins hefðu vitað hvernig að málum hefði verið staðið í máli hans áður en síðasta undanþágan var veitt og að á það hefði verið bent af hálfu ráðuneytisins að skólayfirvöld á X hefðu möguleika á að rétta hlut hans. Að lokum óskaði ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið tjáði sig um það hvort sá sem telur að sveitarstjórn hafi við framkvæmd á ráðningu kennara/leiðbeinenda að grunnskóla brotið á sér geti skotið máli sínu til menntamálaráðuneytisins með stjórnsýslukæru.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér hinn 10. febrúar 1999. Þar segir eftirfarandi:

„Í bréfi yðar óskið þér eftir því herra umboðsmaður, að ráðuneytið tjái sig um fullyrðingar málshefjanda um að ráðuneytið hafi vitað um meinta ráðningu hans við [X]-skóla og meinta ábendingu ráðuneytisins til skólayfirvalda á [X]. Þessari fullyrðingu er ekki unnt að finna stoð í gögnum ráðuneytisins. Formaður undanþágunefndar grunnskóla, [E] hefur upplýst í tilefni af fyrirspurn yðar, að formaður skólanefndar [X]-skóla hafi hringt til hans um mánaðarmótin ágúst september 1998. Í því samtali hafi skólanefndarformaðurinn skýrt frá því að samkvæmt upplýsingum [A] hafi fyrrverandi skólastjóri [X]-skóla rætt við hann og gefið honum ádrátt um starf við skólann. [A] teldi að sér hafi verið lofað stöðu við skólann. Formaður undanþágunefndar grunnskóla kveðst hafa greint skólanefndarformanninum frá því að þar sem ráðningarmál í grunnskólum væru alfarið á höndum sveitarstjórnar þá kæmu upplýsingar af þessu tagi hvorki til kasta undanþágunefndarinnar né menntamálaráðuneytisins á þessu stigi og ætti sveitarstjórnin um það mat hvort stöðu hefði verið ráðstafað við skólann eða ekki.

Að lokum sendist yður hjálagt ljósrit af bréfi menntamálaráðuneytisins til sveitarstjórnar dags. 29. september 1997 og bréfi ráðuneytisins dags. 21. júlí 1997 til svars við fyrirspurn yðar um hvort sá sem telur að sveitarstjórn hafi við framkvæmd á ráðningu kennara/leiðbeinanda að grunnskóla brotið á sér rétt geti skotið máli sínu til menntamálaráðuneytisins sem æðra stjórnvalds með stjórnsýslukæru.“

Í framangreindum bréfum menntamálaráðuneytisins, dags. 21. júlí og 29. september 1997, kom fram að ágreiningur vegna lögmætis ráðningar sveitarstjórna í kennslustöður heyrði ekki undir menntamálaráðuneytið en hægt væri að skjóta slíkum ákvörðunum til félagsmálaráðuneytisins. Var þar vísað til 1. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Hinn 12. janúar 1999 ritaði ég jafnframt bæjarstjórn X bréf í tilefni af kvörtun A. Þar óskaði ég með vísun til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að bæjarstjórnin skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Óskaði ég sérstaklega eftir því að upplýst væri hvenær og hversu mörg kennarastörf við skólann hefðu verið auglýst laus til umsóknar. Jafnframt óskaði ég eftir því að eftirfarandi atriði yrðu upplýst:

„b) Í kvörtun [A] kemur fram að á þeim tíma sem fjallað var um ráðningar leiðbeinenda að [X]-skóla hafi verið ráðinn kennari að skólanum. Óskað er eftir upplýsingum og gögnum um hvenær umsókn um starfið barst frá honum og samkvæmt hvaða auglýsingu hann hafi sótt um starfið.

c) Voru allir þeir kennarar og leiðbeinendur, sem ráðnir voru sérstaklega vegna skólaársins 1998-99, ráðnir að undangenginni auglýsingu og umsóknum frá þeim. Liggi ekki fyrir umsóknir um störfin er óskað eftir upplýsingum um hvort skólastjóri hafi haft frumkvæði um að leita til einhverra þeirra sem ráðnir voru um að þeir tækju að sér störfin.

d) Var undanþágunefnd menntamálaráðuneytisins, og menntamálaráðherra vegna málskots á niðurstöðu undanþágunefndar, gerð grein fyrir því áður en þessir aðilar afgreiddu undanþágubeiðnir vegna leiðbeinenda í ágúst 1998 að skólastjóri hefði rætt við [A] um að hann tæki að sér kennslu við skólann og hver hefði verið afstaða hans.

e) Með hliðsjón af þeirri lýsingu [A] að skólastjóri hafi haft frumkvæði að því að óska eftir að hann tæki að sér kennslu við skólann og hann samþykkt það, er óskað eftir að bæjarstjórnin geri grein fyrir á hvaða lagagrundvelli hafi verið ákveðið að ráða starfsmann, sem ekki var grunnskólakennari, til kennslustarfa í stað [A].“

Svar barst frá bæjarstjóra X hinn 25. janúar 1999. Var þar vísað til bréfs er bæjarstjórinn hafði ritað menntamálaráðuneytinu í tilefni af bréfi A til ráðuneytisins. Í bréfinu sagði jafnframt:

„Meginatriði þessa máls eru þau frá mínum bæjardyrum séð að hér sé fyrst og fremst um misskilning að ræða. Misskilning sem skýrist að einhverjum hluta af skólastjóraskiptum í ágúst. Nú svo finnst mér líka vega þungt í þessu máli að [A] var að sögn skólastjórnenda ekki mjög jákvæður fyrir því að koma og kenna við skólann og setti skilyrði fyrir því að koma til kennslu. Þá má heldur ekki gleyma því að [A] er sóknarprestur í fullu starfi og leyfi ég mér að efast um réttmæti þess að láta slíkan aðila sitja fyrir kennslu í skólanum, jafnvel þó hann sé með full réttindi til kennslu. Þá má heldur ekki gleyma því að hér er einsetinn grunnskóli og kennarar því bekkjarkennarar í fullu starfi, hver með sinn bekk. Leiðbeinandi sá sem mest er um rætt er bekkjarkennari annars bekkjar og auk þess sér hann um alla íþróttakennslu drengja í skólanum. Þetta er kennsla sem mér skilst að [A] hafi lýst yfir við skólastjóra að hann tæki ekki að sér. Það er nú einu sinni svo að þegar kennarar ráða sig til starfa við grunnskóla í dag þá hafa þeir nú sjaldnast mikið um það að segja hvaða greinar eða bekkjum þeir kenna. Ráðningar kennara við grunnskóla á landsbyggðinni eru ekkert einfalt mál og oft er stórmál fyrir skólastjóra að finna kennara til starfa. Sjálfsagt er ekki alltaf farið eftir lagabókstafnum við það hvernig staðið er að þessum ráðningum, en staða skólastjórnenda er ekki öfundsverð hvað þetta snertir. Það er auðvitað stefna allra sem að skólamálum koma að ráða aðeins til starfa þá sem full réttindi hafa til slíkra verka. Það er ekki lausn á þessum málum að bæta við kennarahópinn fólki í hlutastörfum, ef hægt er að komast hjá því, jafnvel fólki sem er í fullu starfi annars staðar. Auðvitað hefur oft þurft að grípa til slíks, en það hlýtur þó að teljast neyðarbrauð. Að lokum vil ég geta þess að afskipti mín af mannaráðningum við þennan skóla voru engar og afskipti bæjarstjórnar af mannaráðningum við skólann voru það ekki heldur. Ég læt því skólastjóra eftir að skýra út nánar viðkomandi mannaráðningar enda eins og fyrr segir alfarið í hans verkahring að sjá um þau mál.“

Í bréfi skólastjóra X-skóla, dags. 20. janúar 1999, komu fram frekari svör við spurningum mínum. Þar segir eftirfarandi:

„a) Fyrsta auglýsingin um lausar kennarastöður við [X]-skóla var sameiginleg auglýsing fyrir marga skóla á Austurlandi frá Skólaskrifstofu Austurlands. Hún birtist í Morgunblaðinu um miðjan mars 1998 og er þar auglýst eftir kennurum í almenna kennslu, íþróttakennslu, handmennt, (smíði, saumar), myndmennt og heimilisfræði (Sjá fylgiskjal 1). Næst sendi [X]-skóli frá sér auglýsingu sem birtist í Morgunblaðinu 10. maí 1998 (fylgiskjal 2). Þá birtist í Morgunblaðinu í lok júnímánaðar hálfsíðuauglýsing frá [X]-kaupstað þar sem auglýstar eru lausar stöður í bænum og þ.á.m. kennarastöður (sjá fylgiskjal 3). Á heimasíðu [X]-kaupstaðar á Internetinu á slóðinni […] er svo að finna fjórðu auglýsinguna um lausar kennarastöður við [X]-skóla, [...].

b) Það er erfitt að átta sig á því við hvað er átt hér, en sem betur fer tókst okkur í sumar að ráða til okkar tvo réttindakennara sem voru tilbúnir að koma í heilar stöður. Annar þeirra er myndlistarkennari sem lengi hefur verið leitað að, sérgrein hins kennarans er heimilsfræði, sem einnig hefur verið leitað að lengi. Myndmenntakennarinn sótti um samkvæmt júníauglýsingunni, en heimilisfræðikennarinn hringdi í okkur í lok ágúst og var þá í þann mund að flytja til [X].

Báðum þessum umsóknum var að sjálfsögðu tekið fagnandi þar sem okkur vantaði tilfinnanlega kennara með umrædda menntun.

c) Svarið við fyrri lið þessarar spurningar er að sjálfsögðu já og vísa ég aftur í fylgiskjöl 1-3 því til staðfestingar. Umsóknir bárust um allar stöðurnar og kemur nánar að því undir e-lið.

d) Nei, það var ekki gert, enda álitum við báðir skólastjórarnir sem komum að málinu að [A] sæktist ekki eftir starfinu heldur væri að gera okkur greiða með því að taka að sér þá 6 tíma í stærðfræði í 10. bekk, sem nefndir voru við hann í upphafi.

e) Eins og fram kemur í auglýsingum um lausar stöður við [X]-skóla var í sumar meðal annars auglýst eftir íþróttakennara, handmenntakennara, myndmenntakennara, heimilisfræðikennara og stærðfræðikennara fyrir unglingastig. Nokkru eftir að við áttum því láni að fagna að menntaður myndmenntakennari sóttist eftir starfi við skólann, kom í ljós að viðkomandi treysti sér vel til að kenna stærðfræði á unglingastigi. Þar sem myndmenntakennslan fyllti ekki út í heila stöðu, var þetta góð lausn á margan hátt. Við héldum samt sem áður áfram að leita eftir kennurum í ómannaðar stöður, enda vantaði ennþá t.d. íþróttakennara og heimilisfræðikennara. Þegar útséð þótti að ekki fengist menntaður íþróttakennari, og við fréttum að maður með reynslu sem slíkur, þó ómenntaður væri, hefði áhuga á að koma til okkar, var leitað til hans um að taka starfið að sér, sem svo varð. Það gerðist svo í ágústmánuði að þroskaþjálfi sem starfað hefur við skólann og hefur m.a. kennt í 1. bekk, og ætlaði að vera hjá okkur í heilli stöðu í vetur, réði sig skyndilega í annað starf. Þá var úr vöndu að ráða og þótti okkur því mikill hvalreki þegar menntaður heimilisfræðikennari hringdi í okkur og bauð fram krafta sína. Ég þarf á engan hátt að skammast mín fyrir að ráða umræddan kennara til starfa, né heldur ætti ég að þurfa að verja þann gjörning, þar sem um réttindakennara með langa reynslu er að ræða. Sé sú ráðning skoðuð með hliðsjón af máli [A] get ég einungis bent á það að viðræður við hann voru aldrei komnar á það stig að umsókn væri nefnd og því ekki hægt að tala um að einhver væri ráðinn í stað [A]. Þar af leiðandi og vegna þess að [A] var í vinnu fyrir, taldi ég mig á engan hátt vera að ganga fram hjá honum, enda áleit ég aldrei að hann sæktist eftir þessu starfi, heldur myndi hann leysa úr vandræðum okkar, ef á þyrfti að halda, með einhverri stundakennslu.“

Síðan segir meðal annars í bréfi skólastjórans:

„Eins og lýðum er ljóst er ástandið í skólamálum þannig að á hverju ári fer ómældur tími í það hjá skólastjórnendum að auglýsa eftir, og leita að menntuðum kennurum til starfa við skóla landsins. Því miður er árangur ekki alltaf í samræmi við erfiðið, einkum í skólum á landsbyggðinni. Samkvæmt lögum er skólastjórum samt sem áður skylt að sjá til þess að öll börn á skólaskyldualdri fái kennslu samkvæmt því sem grunnskólalög kveða á um. Það er oft úr vöndu að ráða hjá skólastjórnendum þegar taka þarf ákvörðun um hvort hafna eða ráða eigi leibeinanda sem sækir um starf. Sé honum hafnað á skólastjóri það á hættu að fá alls engan til starfsins og geta þá ekki uppfyllt ákvæði grunnskólalaga um kennslu til handa öllum börnum. Þó allir skólastjórar vilji auðvitað hafa sem flesta réttindakennara í skólum sínum er þetta staða sem margir standa frammi fyrir. Henni mætti lýsa með málshættinum vogun vinnur vogun tapar, sem er auðvitað óviðunandi aðstaða vilji menn standa að metnaðarfullu og vel ígrunduðu skólastarfi. Auk þess þarf ávallt að púsla saman störfum þannig að þau falli inn í heila stöðu og þannig að hver kennari/leiðbeinandi kenni það sem viðkomandi lætur best. Það er stefna [X]-skóla að ráða eingöngu í heilar stöður sé því mögulega við komið og því er jafnan reynt að ráða fyrst það fólk sem fæst til þess, sé það talið hæft til kennslu.

Af ofangreindum sökum þurftum við ekki á aðstoð [A] að halda og héldum raunar að það yrði honum léttir.

Hér á [X] búa nokkrir menntaðir kennarar sem vinna við önnur störf en kennslu. Það hefur stundum verið leitað til þeirra um að taka að sér stundakennslu þegar skortur er á kennurum, en þeir eru oftast tregir til. Við skólastjórnendur í [X]-skóla álitum það sama vera uppi á teningnum varðandi [A] og hörmum mjög að um þennan misskilning skuli vera að ræða. [...]“

Eins og fram kom hér að framan vísaði bæjarstjóri X jafnframt til bréfs, dags. 20. október 1998 er hann hafði ritað menntamálaráðuneytinu vegna erindis A til ráðuneytisins. Þar rakti bæjarstjórinn málsatvik með þessum hætti:

„Þegar ég undirritaður tók hér við starfi bæjarstjóra 1. sept. sl. hafði verið ráðið í allar kennarastöður við [X]-skóla og voru mannaráðningar í skólanum að sjálfsögðu í hendi skólastjóra eins og lög gera ráð fyrir. Það hefur verið stefna skólastjóra [X]skóla að vera helst ekki með kennara í hlutastörfum ef hægt hefur verið að komast hjá því. Rætt hafði verið við [A] um að hann tæki hugsanlega að sér 6 tíma í stærðfræði í 10. bekk og lýsti hann sig reiðubúinn til þess. Í ágúst hafði skólastjóri samband við [A] og spurði hann að því hvort hann gæti hugsanlega tekið meiri kennslu, ef skólastjóra tækist ekki að fullmanna skólann. Sagðist [A] vera tilbúinn til þess, en með þeim skilyrðum að hann þyrfti ekki að kenna yngri bekkjum og ekki erlend tungumál. Að sögn skólastjóra hafði hann það á tilfinningunni að hann væri að draga [A] til kennslu enda vissi hann að maðurinn væri í fullu starfi. Það tókst að fá kennara eða leiðbeinendur í allar stöður við skólann og því var ekki leitað til [A] enda ekki þörf á því. [A] sótti ekki um kennarastöðu við [X]-skóla og þess vegna fáránlegt að tala um það að gengið hafi verið fram hjá honum við stöðuveitingar í skólanum. Ég fæ engan veginn skilið hvernig einhver getur gert kröfu um starf sem hann sækir ekki um.“

Síðan segir eftirfarandi í bréfi bæjarstjórans:

„Mig langar líka að benda á það að þrátt fyrir að [A] hafi sitt kennarapróf, þá hefur hann ekki starfað við kennslu í rúmlega tuttugu ár, eftir því sem hann sagði mér sjálfur og svo er maðurinn í fullu starfi sem sóknarprestur. Eru laun embættismanna hjá ríkinu virkilega svo rýr að þeir þurfi að leita eftir hálfu starfi til viðbótar, til að hafa í sig og á, eins og virðist koma fram í bréfi prestsins. Er maðurinn að kvarta við rétta aðila? Er það virkilega stefna Menntamálaráðuneytisins að hvetja til þess að opinber starfsmaður í fullu starfi skuli sitja fyrir um stöður sem þessar.“

Hinn 12. mars 1999 bárust mér athugasemdir A við bréf bæjarstjóra X og skólastjóra X-skóla sem og bréf ráðuneytisins. Þar ber hann á móti því að hann hafi ekki verið jákvæður þegar skólastjórarnir leituðu til hans eða að hann hafi sett skilyrði fyrir því að fá starfið. Leggur hann þar áherslu á að það hafi verið fastmælum bundið að hann kæmi til starfa við skólann þetta skólaár þótt ekki hafi verið rætt um ákveðið starfshlutfall í því sambandi.

IV.

Hinn 2. júlí 1999 ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf vegna kvörtunar A og annarra kvartana er ég hafði til umfjöllunar er vörðuðu ákvarðanir sveitarfélaga í málefnum starfsmanna þeirra. Þar reifaði ég ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um sjálfstjórn sveitarfélaga og ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rétt aðila stjórnsýslumáls til að skjóta ákvörðun til æðra stjórnvalds. Kom þar fram að af ákvæði stjórnarskrárinnar leiddi að sveitarfélög hefðu sjálfstæða stöðu gagnvart öðrum stjórnvöldum. Heimild til að kæra ákvörðun sveitarstjórnar til ráðherra yrði því ekki leidd af 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vék ég svo að ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um eftirlitshlutverk félagsmálaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga. Jafnframt vék ég að fyrri umfjöllunum umboðsmanns Alþingis um framangreint efirlitshlutverk ráðuneytisins. Síðan segir í bréfi mínu:

„Með setningu laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, var starfssvið umboðsmanns fært út gagnvart sveitarfélögum og tekur það nú jafnt til stjórnsýslu sveitarfélaga og ríkis, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 kemur fram að ef skjóta megi máli til æðra stjórnvalds sé ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Er ákvæði þetta byggt á því sjónarmiði að gefa skuli stjórnvöldum kost á að leiðrétta ákvarðanir, sem hugsanlega eru rangar, áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfisins. Á þessum forsendum hefur verið talið rétt í nokkrum tilvikum að umsækjendur um störf hjá sveitarfélögum, sem sveitarstjórn eða stjórn byggðasamlags hefur tekið ákvörðun um hverjum skuli veita, leituðu fyrst til félagsmálaráðuneytisins með kæru samkvæmt 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og nú 103. gr. laga nr. 45/1998 áður en leitað er til umboðsmanns Alþingis. Meðal annars í ljósi þessa er því mikilvægt að ljóst sé hvaða ákvarðanir sveitarfélaga í starfsmannamálum heimilt er að kæra til félagsmálaráðuneytis samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Tilgangur bréfs þessa er því fyrst og fremst að varpa ljósi á það hvaða ákvarðanir sveitarfélaga í starfsmannamálum heimilt er að kæra til félagsmálaráðuneytisins og á hvaða grundvelli endurskoðun ráðuneytisins skuli fara fram.“

Beindi ég því þeirri fyrirspurn til ráðuneytisins hvort allar ákvarðanir sveitarstjórna um ráðningu, uppsögn, áminningar og önnur viðbrögð vegna athafna eða athafnaleysis starfsmanna sveitarfélaga heyrðu undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Ef svo væri óskaði ég upplýsinga um það til hvaða þátta ákvörðunarinnar endurskoðunin tæki einkum í þeim tilfellum þar sem ákvörðunin byggðist á mati stjórnvalds.

Sama dag ritaði ég A bréf þar sem ég kynnti honum efni bréfs míns til félagsmálaráðuneytisins og tilgang þess að óska eftir framangreindum upplýsingum frá ráðuneytinu.

Svar ráðuneytisins barst mér hinn 14. júlí 1999. Þar kom fram að ráðuneytið hefði að því er tók til málefna starfsmanna sveitarfélaga á tímabilinu 1986-1999 nánast eingöngu fengið til umfjöllunar ágreiningsmál er vörðuðu stöðuveitingar. Taldi ráðuneytið að ekki væru rök til þess að þegar um annars konar ákvarðanir sveitarfélags í starfsmannamálum væri að ræða sættu þau annari málsmeðferð af hálfu ráðuneytisins. Næði úrskurðarvaldið til þess hvort formreglur, lögfestar jafnt sem ólögfestar, hefðu verið virtar við afgreiðslu máls. Segir í bréfinu að undir þetta kunni „að falla mál er varða meint brot gegn andmælarétti, jafnræðisreglu, hvort ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu o.s.frv.“. Kom svo fram að ráðuneytið hefði ekki vald til að breyta ákvörðun sveitarstjórnar heldur hefði það eingöngu vald til að ógilda eða staðfesta ákvörðun.

Hinn 22. júlí ritaði ég A bréf. Þar sagði meðal annars:

„Hinn 14. júlí sl. barst mér svar ráðuneytisins og fylgir það hjálagt með bréfi þessu. Af því verður ráðið að það sé afstaða félagsmálaráðuneytisins að úrskurðarvald þess taki meðal annars til ákvarðana sveitarfélaga sem kvörtun yðar lýtur að og að eftirlit þess taki til þeirra lagareglna sem á reynir í máli yðar.

Eins og rakið er í bréfi mínu til yðar, dags. 2. júlí sl., er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns Alþingis fyrr en æðra stjórnvald hefur kveðið upp úrskurð í viðkomandi máli, sé slíku æðra stjórnvaldi fyrir að fara, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þetta ákvæði er byggt á því sjónarmiði að gefa skuli stjórnvöldum kost á að leiðrétta ákvarðanir, sem hugsanlega eru rangar, áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfisins.

Með hliðsjón af þessu sjónarmiði og 103. gr. sveitarstjórnarlaga tel ég rétt að þér kærið málsmeðferð [X]-kaupstaðar um það hvernig staðið var að ráðningu kennara og leiðbeinenda við [X]-skóla fyrir skólaárið 1998-99 til félagsmálaráðuneytisins. Frekari umfjöllun mín um kvörtun yðar að því marki sem hún beinist að bæjarstjórn [X] bíður þess að afstaða ráðuneytisins liggi fyrir. Tel ég jafnframt nauðsynlegt að umfjöllun mín um kvörtun yðar að því marki sem hún beinist að menntamálaráðuneytinu bíði uns afstaða félagsmálaráðuneytisins liggur fyrir.“

Gerði ég jafnframt bæjarstjórn X grein fyrir þessum framgangi málsins með bréfi, dags. 22. júlí 1999.

Hinn 29. júlí 1999 kærði A til félagsmálaráðuneytisins „framkomu [X]-kaupstaðar við ráðningu starfsmanna til kennslu“. Úrskurður félagsmálaráðuneytisins er frá 8. september 1999. Þar voru raktir málavextir og málsástæður aðila málsins. Í niðurstöðu ráðuneytisins sagði eftirfarandi:

„Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 86/1998 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra kemur fram að það er sveitarstjórn sem ræður og skipar kennara, aðstoðarskólastjóra og skólastjóra við grunnskóla. Í sömu lögum nánar tiltekið í 1. mgr. 8. gr., segir: „Um ráðningu og skipun kennara og skólastjórnenda grunnskóla fer eftir ákvæðum þessara laga og laga nr. 66/1995, um grunnskóla, sbr. 2. gr. laga nr. 72/1996 um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla.“ Rétt er að taka það fram að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 72/1996 takmarkast gildissvið þeirra laga við hvern kennara og skólastjórnanda við grunnskóla í þjónustu sveitarfélaga á föstum launum meðan hann gegnir starfanum, enda verði starf hans talið aðalstarf.

Í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 66/1995 um grunnskóla er svohljóðandi ákvæði: „Um ráðningu kennara og annarra starfsmanna fer eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Séu þar eigi sérstök ákvæði þessa efnis gefur sveitarstjórn eða byggðarráð fyrirmæli til skóla um hvernig staðið skuli að ráðningu starfsmanna.“ Í 4. mgr. sömu greinar kemur fram að við ráðningu kennara skuli gæta ákvæða gildandi laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara og skólastjóra.

Samkvæmt 67. gr. samþykktar nr. 453/1988 um stjórn [X]-kaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar, ráða forstöðumenn stofnana starfsmenn í umboði bæjarráðs en í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 66/1995 um grunnskóla kemur m.a. fram að „skólastjóri er forstöðumaður grunnskóla, stjórnar honum og ber ábyrgð á starfi skólans og veitir honum faglega forustu“.

Af framangreindum ákvæðum telur ráðuneytið ljóst að það sé í höndum skólastjóra [X]-skóla að ráða kennara við skólann í umboði bæjarstjórnar [X]-kaupstaðar. Í því felst að skólastjóra sé heimilt að ákveða hvaða kennara skuli ráða við skólann, starfshlutfall þeirra, þ.e. hvort þeir séu ráðnir í fullt starf eða minna og hvaða kennslu þeir skuli sinna, enda fari hann að ákvæðum framangreindra laga sem og málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Komið hefur fram hér að framan að skólastjóri [X]-skóla hafi leitað til kæranda vegna kennslu við skólann skólaárið 1998-1999. Skólaárið var ekki hafið þegar samband var haft við kæranda og því ekki ljóst hvort það tækist að fullmanna kennarastöður við skólann þrátt fyrir að umsóknarfrestur um kennarastöður væri útrunninn. Þar sem kærandi hafði flutt búferlum til [X]-kaupstaðar til að gegna embætti prests var ljóst að kærandi gæti ekki gegnt fullu starfi sem kennari við skólann og því eðlilegt að skólastjórinn hefði hann í huga sem stundakennara. Í hvorugu samtala kæranda við skólastjóra [X]-skóla var enda gengið frá hverskonar kennslu kærandi skyldi taka að sér eða starfshlutfall kæranda. Verður ekki annað ráðið af gögnum kæranda. Ráðuneytið telur því ljóst að ekki hafi verið kominn á samningur milli kæranda og skólastjóra [X]-skóla varðandi ráðningu kæranda í fasta kennarastöðu við skólann.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að framangreind málsmeðferð skólastjóra [X]-skóla varðandi hugsanlega kennslu kæranda við [X]-skóla hafi ekki verið ólögmæt.“

Með bréfi til mín, dags. 2. október 1999, gerði A athugasemdir við úrskurð ráðuneytisins.

V.

1.

Í máli þessu reynir á hvort málsmeðferð X-kaupstaðar við ráðningu kennara og leiðbeinenda fyrir skólaárið 1998 til 1999 hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Þarf þá að taka afstöðu til þess hvort komist hafi á bindandi ráðningarsamningur milli A og X-kaupstaðar. Með hliðsjón af atvikum málsins tel ég einnig rétt að víkja nokkuð að málsmeðferð menntamálaráðuneytisins og undanþágunefndar samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998, um lögverndun á starsfheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, á undanþágubeiðnum sem komu við sögu í málinu.

2.

Í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 66/1995, um grunnskóla, segir að um ráðningu kennara og annarra starfsmanna fari eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Kemur þar fram að séu þar engin sérstök ákvæði þessa efnis gefi sveitarstjórn eða byggðarráð fyrirmæli til skóla um hvernig staðið skuli að ráðningu starfsmanna. Í 4. mgr. 23. gr. laganna segir síðan að við ráðningu kennara og skólastjóra skuli gæta ákvæða gildandi laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara og skólastjóra. Í lögum nr. 72/1996, um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda, eru fyrirmæli í II. kafla um hvernig standa skuli að veitingu starfa kennara og skólastjórnenda. Segir í 2. gr. laganna að um ráðningu og skipun skólastjórnenda og kennara við grunnskóla fari eftir ákvæðum grunnskólalaga og ákvæðum laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra. Í 2. mgr. 2. gr. segir svo:

„Ráðningarsamningar skulu vera skriflegir. Þeir skulu gerðir á samræmd eyðublöð sem Samband íslenskra sveitarfélaga lætur í té. Tekið skal fram hvort um er að ræða skipun eða ráðningu með gagnkvæmum uppsagnarfresti. Starfsmaður á rétt á að fá í hendur afrit af fullgildum ráðningarsamningi sínum.“

Í 3. gr. laganna eru reglur um almenn skilyrði þess að fá skipun eða ráðningu í kennara- eða skólastjórnendastöðu við grunnskóla. Í 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. er eftirfarandi skilyrði sett:

„Leyfisbréf menntamálaráðherra til að nota starfsheitið grunnskólakennari og til að starfa sem slíkur hér á landi við grunnskóla á vegum opinberra aðila eða aðra hliðstæða skóla samkvæmt ákvæðum laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra.“

Í 1. mgr. 5. gr. laganna eru fyrirmæli um auglýsingar á lausum stöðum. Þar segir eftirfarandi:

„Lausa stöðu skal auglýsa í Lögbirtingablaði, venjulega með fjögurra vikna fyrirvara. Heimilt er að taka til greina umsóknir sem berast eftir að liðinn er umsóknarfrestur, enda hafi staðan ekki þegar verið veitt eða maður í hana ráðinn eftir að frestur var liðinn.“

Í lögum nr. 86/1998, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, er einnig að finna fyrirmæli um hæfisskilyrði til þess að vera ráðinn eða skipaður kennari við grunnskóla. Segir í 1. mgr. 5. gr. laganna að umsækjandi um slíkt starf skuli hafa lokið námi samkvæmt 2. gr. laganna og hafa öðlast leyfi menntamálaráðherra til þess að nota starfsheitið grunnskólakennari samkvæmt 1. gr. þeirra. Í 1. mgr. 6. gr. er mælt fyrir um að sveitarstjórn ráði og skipi kennara, aðstoðarskólastjóra og skólastjóra við grunnskóla. Í lokamálslið 3. mgr. 6. gr. laganna kemur þó fram að skólastjórar ráði stundakennara, sbr. 9. gr., með samþykki skólanefnda. Í 8. gr. til 10. gr. laganna segir svo orðrétt:

„8. gr.

Um ráðningu og skipun kennara og skólastjórnenda grunnskóla fer eftir ákvæðum laga þessara og laga nr. 66/1995, um grunnskóla, sbr. 2. gr. laga nr. 72/1996, um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla.

Auglýsa skal öll laus kennslu- og stjórnunarstörf. Í auglýsingum skal m.a. tilgreina sérsvið, þ.e. aðalkennslugreinar, og aldursstig nemenda. Nú er heimilt að ráða stundakennara skv. 9. gr. og getur skólastjóri þá ráðið grunnskólakennara án undangenginnar auglýsingar. Stefnt skal að því að ráðningar í stöður kennara og skólastjórnenda fari fram eigi síðar en 1. maí ár hvert.

Sæki fleiri en einn kennari um sama starf og uppfylli allir umsækjendur þær kröfur sem gerðar eru skal við veitingu starfsins m.a. taka tillit til menntunar, kennsluferils, starfsaldurs, starfsreynslu og umsagna um starfshæfni umsækjenda.

Samband íslenskra sveitarfélaga skal setja leiðbeinandi reglur um umsóknareyðublöð og meðferð umsókna um kennslu- og stjórnunarstörf.

9. gr.

Kennsla skal falin kennurum sem ráðnir eru eða skipaðir eftir því sem við verður komið. Stundakennara má þó ráða:

1.ef um er að ræða minna en hálfa stöðu;

2.til tímabundinnar forfallakennslu eða afleysinga;

3.þann sem gegnir öðru launuðu aðalstarfi.

Stundakennara skv. 1. og 3. tölul. skal ráða með ráðningarsamningi eigi lengur en til eins árs í senn með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti.

10. gr.

Óheimilt er að ráða eða skipa aðra en þá sem uppfylla ákvæði laga þessara til kennslu við grunnskóla á vegum opinberra aðila eða hliðstæða skóla, sbr. lög nr. 66/1995, um grunnskóla.

Nú sækir enginn grunnskólakennari samkvæmt lögum þessum um auglýst kennslustarf þrátt fyrir ítrekaðar auglýsingar og getur skólastjóri þá sótt um heimild til undanþágunefndar grunnskóla við menntamálaráðuneytið um að lausráða tiltekinn starfsmann til kennslustarfa til bráðabirgða, þó aldrei lengur en til eins árs í senn. Undanþágunefnd metur umsóknir og úrskurðar hvort heimila skuli að lausráða tiltekinn réttindalausan umsækjanda til kennslustarfa.

Málsaðili getur skotið ákvörðun undanþágunefndar til menntamálaráðherra. Málskot til menntamálaráðherra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar undanþágunefndar.

Ef hvorki skólastjóri né að minnsta kosti tveir skólanefndarmenn mæla með ráðningu grunnskólakennara í kennslustarf getur skólastjóri þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. leitað til undanþágunefndar grunnskóla og óskað eftir heimild nefndarinnar til að lausráða annan starfsmann.

Nú fæst heimild frá undanþágunefnd til að lausráða starfsmann skv. 2. eða 4. mgr. og skal hann þá ráðinn með sérstökum ráðningarsamningi til ákveðins tíma með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti. Slíkur starfsmaður má ekki bera starfsheitið grunnskólakennari og ekki má endurráða hann án undangenginnar auglýsingar.

[...]“

3.

Ljóst er samkvæmt gögnum málsins að A var starfandi sóknarprestur á X þegar atvik máls þessa áttu sér stað. Eftir því sem fram kemur í gögnum málsins hugðist hann sinna kennslustarfinu samhliða prestsstarfinu. Ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 86/1998 átti því við um ákvörðun um að veita honum kennslustarf. Er ég því sammála því sem fram kemur í úrskurði félagsmálaráðuneytisins að skólastjóri hafi farið með veitingarvaldið í samræmi við lokamálslið 3. mgr. 6. gr. laganna. Áður en til ráðningar hefði komið bar þó að afla samþykkis skólanefndar í samræmi við ákvæðið.

Samkvæmt 61. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, njóta þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar sem þiggja laun úr ríkissjóði, sbr. 60. gr. laganna, réttinda og bera skyldur sem opinberir starfsmenn eftir því sem nánar er fyrir mælt í lögum nr. 70/1996 svo og öðrum lögum er kveða á um réttarstöðu opinberra starfsmanna, sbr. þó 12. og 13. gr. laganna. Samkvæmt 60. gr. laganna greiðir ríkið almennt laun presta þjóðkirkjunnar. Um aukastörf starfsmanna ríkisins gilda fyrirmæli 20. gr. laga nr. 70/1996. Þar segir eftirfarandi:

„Áður en starfsmaður hyggst, samhliða starfi sínu, taka við launuðu starfi í þjónustu annars aðila, ganga í stjórn atvinnufyrirtækis eða stofna til atvinnurekstrar ber honum að skýra því stjórnvaldi, er veitti starfið, frá því. Innan tveggja vikna skal starfsmanni skýrt frá því ef áðurnefnd starfsemi telst ósamrýmanleg starfi hans og honum bannað að hafa hana með höndum. Bera má slíkt bann undir hlutaðeigandi ráðherra.

Rétt er að banna starfsmanni slíka starfsemi sem í 1. mgr. segir ef það er síðar leitt í ljós að hún megi ekki saman fara starfi hans í þjónustu ríkisins.“

A var því heimilt að taka við kennslustarfi skólaárið 1998-1999 að fenginni heimild þess stjórnvalds er veitt hafði honum prestsembættið samkvæmt 37. gr. laga nr. 78/1997. Sækti hann um auglýst kennslustarf áttu ákvæði þau sem að framan eru greind um hæfisskilyrði til slíkra starfa við um réttarstöðu hans og skyldur þess stjórnvalds er fór með veitingarvaldið. Ég bendi þar á að ákvæði 10. gr. laga nr. 86/1998 gerir ekki ráð fyrir því að leitað sé til undanþágunefndar um að lausráða starfsmann sem ekki uppfyllir hæfisskilyrði laganna hafi menntaður grunnskólakennari sótt um starfið nema að uppfylltum skilyrðum og mati samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laganna.

4.

Í svarbréfi skólastjóra X-skóla til mín kemur fram með hvaða hætti auglýst hafi verið eftir umsóknum um hin lausu kennslustörf. Til viðbótar því sem þar segir skal tekið fram að auglýsing birtist í Lögbirtingablaði 3. apríl 1998 frá Skólaskrifstofu Austurlands þar sem auglýst var eftir kennurum til almennrar kennslu, kennslu í heimilisfræði, íþróttum og mynd- og handmennt við X-skóla. Þar sagði að umsóknarfrestur væri til 20. apríl 1998.

Ljóst er að þær viðræður sem áttu sér stað milli skólastjóra X-skóla og A í júlí og ágúst 1998 leiddu ekki til þess að gerður var skriflegur ráðningarsamningur við A á samræmd eyðublöð er Samband íslenskra sveitarfélaga hafði látið í té í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 2. gr. laga nr. 72/1996, um réttindi og skyldur kennara og skólastjóra. Er jafnframt óumdeilt að ekki hafi verið fastmælum bundist hvert hugsanlegt starfshlutfall hans yrði við skólann. Er ég því sammála því sem fram kemur í úrskurði félagsmálaráðuneytisins að ekki hafi verið kominn á ráðningarsamningur milli A og skólastjóra X-skóla. Þess ber hins vegar að geta að ekki er upplýst af hálfu X-kaupstaðar hvernig ráðningu annarra kennara við X-skóla fyrir kennsluárið 1998-1999 hafi verið háttað.

Ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998 mælir fyrir um að hafi grunnskólakennari ekki sótt um auglýst kennslustarf þrátt fyrir ítrekaðar auglýsingar geti skólastjóri sótt um undanþágu til undanþágunefndar grunnskóla. Af þessu leiðir að sæki menntaður grunnskólakennari um kennslustarf getur skólastjóri ekki sótt um til undanþágunefndar vegna þess starfs nema samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laganna.

Almennt er ekki gerð sú krafa í lögum að umsóknir um opinbert starf berist í ákveðnu formi þótt algengast sé að sótt sé um starf með skriflegum hætti. Ef gerð er krafa um að umsókn berist í ákveðnu formi ber viðkomandi stjórnvaldi að leiðbeina þeim sem hyggjast sækja um starfið um að slík krafa sé gerð og eftir atvikum hvað þurfi að koma fram í umsókn í samræmi við leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í gögnum málsins og skýringum stjórnvalda til mín eru rakin samskipti A við skólastjóra X-skóla um það hvort hann gæti tekið að sér kennslu við skólann skólaárið 1998 til 1999. Vísa ég þar einkum til bréfs A til menntamálaráðuneytisins, dags. 10. október 1998, og bréfs bæjarstjórans til ráðuneytisins, dags. 20. október 1998. Samkvæmt þessum gögnum hafði skólastjóri skólans frumkvæði að því að leita til A í júlímánuði það ár í því skyni að fá hann til starfa við skólann. Samkvæmt framangreindu bréfi bæjarstjórans var þá rætt við A um það að hann tæki að sér 6 tíma í stærðfræði í 10. bekk „og lýsti hann sig reiðubúinn til þess“ eins og segir í bréfinu.

Rétt er að taka fram að umsóknarfrestur var þá liðinn samkvæmt síðustu auglýsingu um hin lausu kennslustörf. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 72/1996, um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla, var heimilt að taka til greina umsóknir að liðnum umsóknarfresti. Ljóst er af gögnum málsins að einhverjar umsóknir bárust um störfin og voru teknar til greina eftir að auglýstur umsóknarfrestur var liðinn meðal annars frá einstaklingum sem ekki höfðu kennsluréttindi.

Í ágústmánuði leitaði skólastjóri X-skóla til A á ný og spurði hvort hann gæti hugsanlega tekið að sér meiri kennslu, „ef skólastjóra tækist ekki að fullmanna skólann“ eins og segir í bréfi bæjarstjórans. Þar kemur fram að A hafi sagst vera tilbúinn til þess en með þeim skilyrðum að hann þyrfti ekki að kenna yngri bekkjum og ekki erlend tungumál.

Í fyrrgreindu bréfi A til menntamálaráðuneytisins er málsatvikum lýst með þeim hætti að skólastjóri X-skóla hafi leitað til hans skömmu eftir komu hans til X og beðið hann að kenna þann vetur og að hann hafi játað því. Kemur þar og fram að í síðara samtali skólastjórans við hann hafi verið leitað staðfestingar á því sem áður var um talað og hafi hann lýst sig fúsan til starfans.

Ljóst er af gögnum málsins að aðilar hafa lagt ólíka merkingu í framangreind samskipti auk þess sem nokkur ágreiningur er um það hvers efnis þau voru. Þannig töldu skólastjórar X-skóla að A hefði ekki verið mjög jákvæður og að hann hafi sett skilyrði fyrir því að koma til kennslu. Virðist sem þeir hafi talið að hann sæktist ekki eftir starfi við skólann en að hann myndi leysa úr vandræðum skólans ef á þyrfti að halda með einhverri stundakennslu. Hafi síðan tekist að fá fólk til starfa við skólann og því hafi ekki verið þörf á að A tæki að sér kennslu. Þessu mótmælir A og telur að ekki hafi verið rétt að túlka orð sín með þeim hætti.

Ágreiningsefnið hér lýtur að því hvort túlka megi framangreind samskipti með þeim hætti að A hafi lagt fram umsókn í skilningi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998 þannig að skólastjóra hafi verið óheimilt að leggja fram umsókn til undanþágunefndarinnar vegna kennslu sem A var reiðubúinn til að taka að sér nema að undangengnu mati samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laganna. Til þess að leysa úr því álitaefni og þar sem atvik eru að ýmsu leyti óljós tel ég nauðsynlegt að afla frekari gagna en lögð hafa verið fyrir mig meðal annars að taka skýrslur af þeim sem að málinu komu. Ég tel því eðlilegra að það sé verkefni dómstóla að leysa úr slíkum ágreiningi og mun því ekki fjalla frekar um þennan þátt málsins.

5.

Á því er byggt af hálfu X-kaupstaðar að A hafi ekki sótt um kennslustarf við X-skóla fyrir skólaárið 1998 til 1999. Því hafi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998 ekki staðið því í vegi að leitað væri undantekninga fyrir umsækjendur sem ekki hefðu kennsluréttindi. Óljóst er hins vegar af svörum X-kaupstaðar til mín hvaða kröfur voru almennt gerðar til forms umsókna um hin lausu störf.

Hér að framan kom fram að almennt væri ekki gerð sú krafa í lögum að umsóknir um opinbert starf berist í ákveðnu formi þótt algengast sé að sótt sé um starf með skriflegum hætti. Ljóst er hins vegar að ef gerðar eru ákveðnar formkröfur til umsóknar þá er nauðsynlegt að leiðbeina þeim sem hyggjast sækja um starfið um að slíkar kröfur séu gerðar og eftir atvikum hvað þurfi að koma fram í umsókn í samræmi við leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt gögnum málsins var A ekki leiðbeint um það að ef hann sæktist efir starfi við skólann þyrfti hann að leggja fram umsókn í ákveðnu formi.

Í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 86/1998 er gert ráð fyrir því að Samband íslenskra sveitarfélaga skuli setja leiðbeinandi reglur um umsóknareyðublöð og meðferð umsókna um kennslu- og stjórnunarstörf. Samkvæmt upplýsingum sem ég hef aflað frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga hafa slíkar leiðbeinandi reglur ekki verið settar. Í lögskýringargögnum með ákvæði þessu er ekki að finna skýringar á því hver tilgangur þess hafi verið. Verður að telja líklegt að ákvæði þetta sé sett til að tryggja vandaða meðferð mála af þessu tagi. Í ljósi þeirra réttaráhrifa sem umsókn kennara með kennsluréttindi hefur samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998 er jafnframt afar mikilvægt að ljóst sé þegar ákvarðanir eru teknar um veitingu kennslustarfa við grunnskóla hvort einstaklingur með slík réttindi hafi lagt fram umsókn, hvaða starfi hann sækist eftir og eftir atvikum hverjir fyrirvarar séu á því af hans hálfu að hún verði tekin til greina. Ég tel að lög nr. 86/1998 byggi í raun á þeirri forsendu að umsóknir berist með formbundnum hætti þar sem skýr vilji þeirra sem sækjast eftir kennslustörfum kemur fram. Skiptir þá ekki máli hvort leitað er til manna að frumkvæði skólastjórnenda eftir að umsóknarfrestur er runninn út eða hvort þeir sæki af sjálfsdáðum um tiltekið starf. Er það í verkahring þeirra stjórnvalda sem taka ákvarðanir á grundvelli 2. mgr. 10. gr. laganna að sjá til þess að þessa sé gætt og leiðbeina þeim sem sýna starfinu áhuga um þá kröfu.

Atvik máls þessa leiða raunar í ljós að almennt verður það að teljast til vandaðra stjórnsýsluhátta að fara fram á það að umsóknir um opinber störf berist skriflega svo að ekki leiki vafi á því hver vilji umsækjanda er. Á það jafnt við um það þegar leitað er til aðila að frumkvæði stjórnvalds og þegar umsóknir berast að frumkvæði umsækjenda eftir auglýsingu. Ef auglýst er eftir fleiri starfsmönnum en einum til starfa getur umsækjandi þá gert grein fyrir því eftir hvaða starfi hann sækist. Gefst honum þá jafnframt tækifæri til að lýsa hugsanlegum fyrirvörum við umsókn sína og skilyrðum fyrir því að hún verði tekin til greina ef einhver eru. Kunna slíkir fyrirvarar þá að koma til skoðunar af hálfu þess stjórnvalds sem með veitingarvaldið fer við mat á milli umsækjenda. Ef engir slíkir fyrirvarar eru gerðir í umsókn eða í munnlegum viðtölum við umsækjanda verður stjórnvaldið að ganga út frá því að vilji umsækjanda til að gegna starfinu sé án fyrirvara nema að eitthvað sérstakt komi til sem valdi vafa í því efni. Verður stjórnvaldið þá að bera það atriði undir viðkomandi umsækjanda ef það hefur verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt skýringum X-kaupstaðar var það mat skólastjórnenda að A sæktist í raun ekki eftir því að kenna við skólann umrætt skólaár. Byggðist það mat á túlkun þeirra á því sem fram fór á milli A og skólastjóranna, meintum fyrirvörum sem hann á að hafa sett fyrir því að koma til starfa sem og þeirri aðstöðu að A var starfandi sóknarprestur á X. Í ljósi þess sem að framan greinir um forsendur laga nr. 86/1998 og vandaða stjórnsýsluhætti tel ég það gagnrýnisvert að þessi ályktun var dregin án þess að aflað væri skýlausra svara af hans hálfu hvort hann sæktist eftir því að kenna við skólann umrætt skólaár og þá hvort einhverjir fyrirvarar væru á því af hans hálfu að hann kæmi til þeirra starfa.

Af gögnum málsins og skýringum X-kaupstaðar verður ráðið að ákveðnar kröfur voru gerðar um form umsókna er bárust. Tel ég að nauðsynlegt hefði verið með hliðsjón af þeim samskiptum sem að framan greinir að skólastjórar X-skóla hefðu leiðbeint A um þá kröfu og eftir atvikum kynnt honum hvað þyrfti að koma fram í slíkri umsókn. Var málsmeðferð sveitarfélagsins að þessu leyti ekki í samræmi við 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda.

6.

Í skýringum X-kaupstaðar til mín kemur fram að það sé stefna skólans að ráða ekki kennara í hlutastörf ef hægt er að komast hjá því. Jafnframt er þar dregið í efa réttmæti þess að láta starfandi sóknarprest „sitja fyrir um kennslu í skólanum, jafnvel þótt hann sé með full réttindi til kennslu“. Í þessu sambandi vil ég taka fram að lög nr. 86/1998 gera aðeins ráð fyrir því að hægt sé að víkja frá lögbundnum hæfisskilyrðum til kennslustarfa eftir því sem fyrir er mælt í 4. mgr. 10. gr. laganna. Þar segir að heimilt sé að sækja um undanþágu fyrir umsækjanda sem ekki hefur réttindi samkvæmt lögunum til undanþágunefndar þótt annar umsækjandi hafi kennsluréttindi. Ákvörðunarvald í slíkum málum er þá í höndum undanþágunefndar en skilyrði er að skólastjóri og tveir skólanefndarmenn hafi staðið gegn ráðningu þess umsækjanda er kennsluréttindi hefur. Geta þá sjónarmið eins og þau sem að framan greinir skipt máli við mat undanþágunefndar hvort verða skuli við ósk viðkomandi skólayfirvalda um undanþágu.

7.

Kvörtun A beinist jafnframt að málsmeðferð menntamálaráðuneytisins við veitingu undanþágu fyrir leiðbeinendur við X-skóla fyrir skólaárið 1998 til 1999. Telur hann að starfsmenn ráðuneytisins hafi vitað af því að hann sæktist eftir starfi við kennslu við X-skóla þegar undanþágur fyrir leiðbeinendur við skólann voru veittar.

Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1998 metur undanþágunefnd umsóknir frá skólastjórum um heimild til að lausráða starfsmann til kennslustarfa sem ekki hefur kennsluréttindi, til bráðabirgða og úrskurðar hvort verða skuli við beiðninni. Í 3. mgr. 10. gr. er sérstök heimild til málsskots til ráðherra í málum sem undanþágunefnd hefur úrskurðað. Í athugasemd við ákvæði þetta í frumvarpi til laganna sagði eftirfarandi:

„Ákvæði um undanþágunefnd eru endurskoðuð í ljósi stjórnsýslulaga og staða nefndarinnar sem lægra setts stjórnvalds gerð skýrari. Hlutverk nefndarinnar er eftir sem áður að fjalla um heimild til ráðningar þegar enginn umsækjandi uppfyllir skilyrði laganna um menntun, eða hvorki skólastjóri né neinn skólanefndarmanna treysta sér til þess að mæla með grunnskólakennara.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3143-3144.)

Er því ljóst að löggjafinn hefur gengið út frá því að undanþágunefnd væri lægra sett stjórnvald gagnvart menntamálaráðherra.

Samkvæmt gögnum málsins voru tvær undanþágur veittar af hálfu undanþágunefndar vegna umsókna skólastjóra X-skóla hinn 28. ágúst 1998. Þann sama dag synjaði undanþágunefnd að samþykkja þriðju umsóknina frá skólastjóranum. Var þeirri synjun skotið til ráðherra er staðfesti undanþágubeiðnina með bréfi, dags. 14. september 1998.

Í skýringum menntamálaráðuneytisins til mín kemur fram að munnlegar upplýsingar bárust formanni undanþágunefndar frá skólanefndarmanni á X um mánaðarmótin ágúst september þess efnis að A teldi að sér hefði verið lofað stöðu við skólann. Mun formaður nefndarinnar hafa greint skólanefndarmanninum frá því að upplýsingar af þessu tagi kæmu hvorki til kasta undanþágunefndarinnar né menntamálaráðuneytisins á þessu stigi. Byggðist sú afstaða á því að sveitarstjórn færi alfarið með ráðningarmál í grunnskólum og ætti sveitarstjórnin mat um það hvort stöðu hefði verið ráðstafað við skólann eða ekki.

Atvik málsins eru að ýmsu leyti óljós hvað þetta varðar og því tel ég ekki rétt að ég leggi sérstakt mat á það hvort viðbrögð formanns undanþágunefndar við framangreindum upplýsingum hafi farið í bága við lög eða vandaða stjórnsýsluhætti. Í þessu sambandi vil ég þó taka fram að ég tel að undanþágunefnd verði við mat samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998 að upplýsa hvort lögbundin skilyrði séu fyrir því að veita undanþágur samkvæmt ákvæðinu, meðal annars hvort grunnskólakennari hafi sótt um kennslustörf sem auglýst hafa verið laus til umsóknar. Vísa ég þar til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um skyldu stjórnvalds til þess að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Almennt á undanþágunefnd að geta treyst þeim upplýsingum sem liggja til grundvallar því að skólastjóri sendir umsókn til undanþágunefndar. Þrátt fyrir það kunna undanþágunefnd að berast ábendingar um að vafi leiki á að svo sé. Kann það eftir atvikum að hafa verulega þýðingu hvort lögbundin skilyrði séu fyrir að samþykkja undanþágubeiðni. Tel ég að við þær aðstæður beri undanþágunefnd að taka slíkar upplýsingar til skoðunar áður en ákvörðun er tekin og rannsaka hvort þær séu á rökum reistar í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Ef slíkar upplýsingar berast undanþágunefnd þegar mál er til meðferðar hjá ráðherra tel ég almennt rétt að undanþágunefnd sem lægra sett stjórnvald tilkynni ráðherra um framkomnar upplýsingar að því gefnu að nefndin viti af því að mál sé til meðferðar hjá ráðherra. Er það þá í verkahring ráðuneytis ráðherra að rannsaka sannleiksgildi þeirra upplýsinga og að hvaða marki þær hafi þýðingu fyrir úrlausn málsins.

8.

Í athugasemdum sínum við skýringar X-kaupstaðar kemur fram að tilgangur A með kvörtun til umboðsmanns sé að kanna til hlítar hvort honum „einum sé ætlað að bera afleiðingar“ þeirra annmarka sem hann telur að hafi verið á málsmeðferð X-kaupstaðar. Í þessu sambandi vil ég taka fram að ekki verður talið að þeir annmarkar sem að framan greinir leiði til þess að ákvarðanir sveitarfélagsins um að óska eftir undanþágum fyrir leiðbeinendur né staðfestingar undanþágunefndar og menntamálaráðuneytisins á þeim undanþágum séu ógildanlegar. Ég tel ekki tilefni til þess að ég taki í áliti þessu afstöðu til annarra réttaráhrifa sem kynnu að koma til álita í þessu sambandi.

VI.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að eðlilegra sé að dómstólar leysi úr þeim ágreiningi hvort jafna megi samskiptum A við skólastjóra X-skóla við það að hann hafi lagt fram umsókn í skilningi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 86/1998. Hins vegar tel ég það ekki hafa verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og forsendur að baki lögum nr. 86/1998 að byggja á því að A sæktist í raun ekki eftir því að kenna við skólann umrætt skólaár án þess að aflað væri skýlausra svara af hans hálfu hvort svo væri og hvort einhverjir fyrirvarar væru á því að hann kæmi til þeirra starfa. Jafnframt tel ég það gagnrýnisvert að A var ekki leiðbeint um að gerð væri krafa um að umsókn bærist í ákveðnu formi og eftir atvikum hvað þyrfti að koma fram í slíkri umsókn. Var málsmeðferðin að þessu leyti ekki í samræmi við 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.