Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. júlí 1992 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, f.h. A, og kvartaði yfir því, að Varnarmáladeild utanríkisráðuneytisins hefði án skriflegrar tilkynningar svipt A leyfi til þess að semja við Varnarlið Bandaríkjanna á Íslandi um verk, sem fyrirtækið hefði haft með höndum frá árinu 1985, og frá árinu 1987 með formlegum samningi, sem staðfestur var á 856. fundi Varnarmálanefndar 1. júní 1987. Hefði þetta verið gert þrátt fyrir óaðfinnanlega framkvæmd samningsins og þrátt fyrir að viðsemjandinn hefði haft hug á endurnýjun samningsins.

II. Málavextir.

Af hálfu A var gerð svofelld grein fyrir kvörtuninni:

"Á árinu 1985 var Varnarliðið á Keflavíkurflugvelli komið í verulegan vanda með sorpförgunarmál sín. Fyrirtækið [A] hafði þá þegar aflað sér stórvirks vinnutækis til urðunar sorps og bauð fram þjónustu sína til úrlausnar á sorpförgunarvandanum. Ekkert annað fyrirtæki sóttist á þeim tíma eftir þessum verkefnum. Óformlegir samningar komust á 1985 um, að [A] annaðist sorpförgunina, en formlegur samningur 1987 og var hann í raun til 5 ára og skyldi renna út 30. júní 1992. [A] lagði í miklar fjárfestingar til þess að annast verkið og þær fjárfestingar eru ýmist fasteignir, sem ekki nýtast til annarra verkefna vegna staðsetningar, eða tæki sem sérstaklega eru ætluð til verksins og ekki nýtast nema til slíkra verka. Fjárfestingarnar nema að stofnverði tæplega 45 miljónum króna, þar af nema fjárfestingar í fasteignum og búnaði sem ekki nýtist til annars tæplega 26,7 miljónum króna. Opinberar stofnanir, íslenskar og bandarískar, hafa talið framkvæmd alla hjá [A] til hinnar mestu fyrirmyndar.

Samningsgerð á milli [A] og Varnarliðsins til endurnýjunar áðurnefnds 5 ára samnings var komin á nokkurn rekspöl á síðasta vetri. Þessi vinna stöðvaðist eftir að forsvarsmenn [A] höfðu af því spurnir, að Varnarmáladeild (í raun utanríkisráðherra) hefði ákveðið að tilnefna annan verktaka til þess að annast umrædd verk fyrir Varnarliðið og svipta [A] með því raunverulega því starfsleyfi sem það hafði haft. Formleg staðfesting á þessu hefur ekki enn fengist frá Varnarmáladeild, en fékkst með bréfi í fylgiskjali 5 frá The Department of the Navy. Þess skal getið, að [A] hefur ekki haslað sér völl á öðrum vettvangi og liggja til þess einkum tvær ástæður, það er tækjabúnaður fyrirtækisins er sérhæfður til þessara verkefna og um það virðist hafa verið óformlegt samkomulag, að verktakar sem sérhæfa sig í verkefnum fyrir Varnarliðið kepptu ekki á öðrum markaði."

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 27. júlí 1992 ritaði ég utanríkisráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að utanríkisráðuneytið léti mér í té gögn um málið og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A.

Svar utanríkisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 6. ágúst 1992, og segir þar meðal annars:

"Samkvæmt 3. gr. varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna er það m.a. háð samþykki Íslands með hverjum hætti varnarliðið hagnýtir þá aðstöðu á Íslandi sem veitt er með samningnum. Samkvæmt 4. og 6. gr. viðbætis um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra fer ráðning íslenskra ríkisborgara til starfa hjá varnarliðinu um hendur og með aðstoð þess fyrirsvarsmanns af Íslands hálfu sem til þess eru kvaddir. Varnarsamningurinn og viðbætirinn við hann hafa lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 110/1951.

Samkvæmt 10. tl. 14. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands með síðari breytingum er framkvæmd varnarsamningsins falin utanríkisráðuneytinu. Innan utanríkisráðuneytisins er það varnarmálaskrifstofa sem fer með þennan málaflokk.

Með vísan til áður tilvitnaðra ákvæða varnarsamningsins og viðbætisins er það m.ö.o. bundið ákvörðun utanríkisráðuneytisins hverjum sé heimilt að takast á hendur framkvæmdir í þágu varnarliðsins. Þessi skilningur var staðfestur með dómi Hæstaréttar Íslands í hæstaréttarmálinu: Byggir Ltd. & Associates gegn utanríkisráðherra f.h. utanríkisráðuneytisins og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og gagnsök (Hrd. 1961, bls. 359).

Fullyrðingar um að utanríkisráðuneytið hafi farið út fyrir valdmörk sín þegar það veiti öðru fyrirtæki en [A] heimild til að semja við varnarliðið um sorpförgun eiga því ekki við rök að styðjast.

[A] gerði á árinu 1987 tímabundinn samning til 5 ára við varnarliðið um sorpförgun. Lok samningsins voru 30. júní 1992. Í samningum voru engin ákvæði um framlengingu hans við [A] að samningstíma loknum eða endurnýjun hans. Þær framkvæmdir og fjárfestingar sem [A] hefur hugsanlega lagt í á síðustu árum hafa væntanlega verið nauðsynlegar til að hægt væri að standa við þann samning, að mati forráðamanna fyrirtækisins. Hafi [A] lagt í einhverjar fjárfestingar í trausti þess að það fengi nýjan samning við lok þess eldri hefur fyrirtækið algjörlega gert það á eigin ábyrgð, því fyrirtækinu hefur aldrei verið lofað áframhaldandi samningi.

Þeirri kvörtun [A] um að fyrirtækið hafi ekki fengið skriflega tilkynningu um að því yrði ekki heimilað að leita eftir samningum við varnarliðið, má svara með þeirri spurningu hvenær fyrirtækið fékk skriflega heimild til að leita eftir samningi við varnarliðið? Eftir því sem fram kemur í kvörtunarbréfi [A] til umboðsmanns fékk fyrirtækið vitneskju um það á síðasta vetri að það fengi samning sinn við varnarliðið ekki endurnýjaðan.

Aðdróttanir í kvörtunarbréfi [A] um valdníðslu eiga ekki við rök að styðjast. Ef það er valdníðsla að veita einu tilteknu verktakafyrirtæki heimild til að semja við varnarliðið um sorpförgun, hefði það verið jafnmikil valdníðsla að veita [A] samninginn. Það er réttilega bent á það í kvörtunarbréfi [A] að stjórnvaldi beri að beita valdi sínu með þá opinberu hagsmuni eina fyrir augum, sem því ber um að sýsla. Ekki verður séð að opinberir hagsmunir hafi verið fyrir borð bornir með því að veita [A] ekki heimild til endurnýjunar samningsins. [A] átti ekki betri rétt til samninga við varnarliðið um sorpförgun en önnur fyrirtæki. Utanríkisráðuneytið var ekki bundið af samningum eða lagaákvæðum til að veita [A] þennan samning að nýju. Utanríkisráðuneytinu var heimilt að veita hvaða fyrirtæki sem er í þessari grein þennan samning."

Með bréfi, dags. 11. ágúst 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf utanríkisráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 13. september 1992. Þar segir meðal annars:

"2. Tímabundinn samningur [A] og vænting framlengingar. Samkvæmt frásögn forsvarsmanna [A] sóttist annað fyrirtæki eftir sorpförgunarsamningi fyrir um það bil tveimur árum. Á fundi sem þá var haldinn mun [C], Sendiherra, hafa látið þau orð falla, að það þekktist ekki, að verktaka sem skilaði velunnu verki fyrir Varnarliðið væri vikið frá verki með því að láta annan aðila fá samningsréttinn. Jafnframt mun hann hafa sagt, að [A] hefði það gott álit hjá Varnarliðinu fyrir störf í þágu þess, að því yrði ekki vikið frá verkinu. Þegar þessa er gætt svo og þess, að forsvarsmenn [A] þekkja þau sjónarmið forvígismanna Varnarliðsins að vilja semja áfram við fyrirtækið og samningar reyndar komnir á góðan rekspöl um framlengingu, er ekki að undra að fyrirtækið hafi lagt í fjárfestingar í trausti þess að halda verkinu. Varnarliðið mun enda hafa ritað varnarmáladeild harðort bréf til þess að mótmæla ráðstöfun leyfisins og sýnist rétt, að utanríkisráðherra upplýsi um tilvist bréfsins og efni þess.

Greinarmun verður að gera á því annars vegar, hvort aðili sem samning gerir hafni því að gera samning við tiltekinn viðsemjanda, eða hins vegar að leyfisgjafi neiti um leyfi til slíkrar samningsgerðar. Í svari sínu segir Sendiherrann, að fyrirtækinu hafi aldrei verið lofað áframhaldandi samningi, og má það rétt teljast, en með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið, var eðlilegt að fyrirtækið vænti þess að samningurinn yrði framlengdur. Rétt sýnist að Sendiherrann upplýsi, hvort þess séu dæmi, að fyrirtæki hafi verið svipt leyfi til samningsgerðar, þegar verk og framkvæmd önnur var í lagi. Jafnframt virðist eðlilegt, að Sendiherrann upplýsi eftir hvaða formlegum stjórnsýslureglum sé farið við leyfisveitingar og sviptingar. Hér skal því haldið fram, að á þeim rúmu 40 árum sem liðin eru frá l. 110/1951 voru sett hafi myndazt sú stjórnsýsluvenja, að fyrirtæki sem rækti framkvæmd samnings síns óaðfinnanlega og ekki gerðist að öðru leyti brotlegt, héldi rétt til samningsgerðar. Með sviptingu leyfis til [A] hafi utanríkisráðherra brotið þessa stjórnsýsluvenju.

...

4. Valdníðsla. Í síðustu málsgrein svars Sendiherrans virðist koma ljóslega fram, að hann gerir ekki greinarmun á stjórnvaldsathöfn byggðri á frjálsu mati og stjórnvaldsathöfn byggðri á geðþótta valdsmanns. Hér verður látið nægja að benda á, að það að við stjórnvaldsathöfn beri valdsmanni að hafa þá hagsmuni eina fyrir augum, sem honum ber um að sýsla, þarf ekki að jafngilda því, að opinberir hagsmunir séu fyrir borð bornir, ef önnur sjónarmið eru einnig ráðandi fyrir ákvörðun. Það er alþekkt staðreynd, að fyrirsvarsmaður fyrirtækis þess, sem veitt var leyfið, [X]., er [Y], flokksbróðir ráðherrans. Fyrirtæki hans mun hafa gengið heldur báglega. Því er haldið fram hér, að valdníðsla felist í því, að utanríkisráðherra hafi verið að hygla flokksbróður sínum á kostnað [A] og annarra fyrirtækja, sem unnið hefðu getað þessa vinnu."

Hinn 23. október 1992 ritaði ég utanríkisráðherra á ný bréf og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið gerði grein fyrir því, hvaða sjónarmið og rök hefðu legið til þess að ákveðið var af hálfu ráðuneytisins, að A fengi ekki leyfi til að endurnýja samning við Varnarliðið um urðun sorps, en gefa [X] þess í stað kost á að semja við Varnarliðið um þetta verk. Þá óskaði ég eftir því að mér yrðu send öll gögn málsins, þ.m.t. bréf Varnarliðsins til utanríkisráðuneytisins, sem ritað var í tilefni af umræddri ákvörðun ráðuneytisins.

Svar utanríkisráðuneytis barst mér með bréfi, dags. 14. apríl 1993, og hljóðar það svo:

"Varnarmálaskrifstofa vísar til bréfs umboðsmanns Alþingis frá 27. júlí 1992 og bréfs Varnarmálaskrifstofu frá 6. ágúst 1992.

Varnarmálaskrifstofa hefur engu við að bæta þau efnisatriði sem fram koma í bréfi skrifstofunnar frá 6. ágúst 1992. Hins vegar vill skrifstofan verða við þeim tilmælum að láta þau gögn, sem málið varða og skrifstofan hefur undir höndum. Gögnin fylgja þessu bréfi."

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 30. ágúst 1993, var svohljóðandi:

"1. Valdmörk utanríkisráðuneytisins

Samkvæmt 10. tölul. 14. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. gr. auglýsingar nr. 64/1987 og 1. gr. auglýsingar nr. 5/1990, fer utanríkisráðuneytið með mál, er varða framkvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna. Samkvæmt 3. gr. Varnarsamningsins á milli Íslands og Bandaríkjanna, dags. 5. maí 1951, er það háð samþykki Íslands, með hvaða hætti varnarliðið hagnýtir þá aðstöðu á Íslandi, sem veitt er með samningnum. Í 4. tölul. 6. gr. viðbætis við varnarsamninginn, dags. 8. maí 1951, segir svo:

"Bandaríkin æskja þess að ráða hæfa íslenska borgara, eftir því sem föng eru á, til starfa í sambandi við samning þennan. Að svo miklu leyti sem Ísland kann að samþykkja ráðningu íslenskra borgara til starfa hjá liði Bandaríkjanna, skal slík starfsráðning framkvæmd með aðstoð og um hendur þess eða þeirra fyrirsvarsmanna, sem af Íslands hálfu eru til þess kvaddir. Ráðningarkjör og vinnuskilyrði, einkum vinnulaun, launauppbætur og öryggisráðstafanir við vinnu, skulu fara að íslenskum lögum og venjum."

Umrætt ákvæði hefur ekki einungis verið talið taka til vinnusamninga, heldur einnig verksamninga, sem íslenskir lögaðilar gera við Varnarliðið, sbr. dóm Hæstaréttar frá 5. maí 1961 (H 1961, bls. 359).

Varnarsamningurinn á milli Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951 og viðbætir við hann frá 8. maí 1951, um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra, hafa lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 110/1951.

Í máli þessu virðist ekki um það deilt, að skv. framangreindum réttarheimildum sé utanríkisráðuneytið bært að lögum til þess að ákveða, hverjum sé heimilt að gera tilboð í verk hjá Varnarliðinu og takast á hendur framkvæmdir hjá því. A kvartar hins vegar yfir því, að ólögmæt sjónarmið hafi búið að baki þeirri ákvörðun utanríkisráðuneytisins, að synja A um heimild til að semja um eða taka þátt í útboði á sorpförgun fyrir Varnarliðið.

2. Sjónarmið þau sem ákvörðun utanríkisráðuneytisins var reist á

Af gögnum málsins er ljóst, að utanríkisráðuneytið synjaði A um heimild til að semja við Varnarliðið um sorpförgun. Þess í stað var fyrirtækinu [X] einu veittur réttur til þess að semja um umrætt verk.

Samkvæmt 3. gr. Varnarsamningsins á milli Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951 og 4. tölul. 6. gr. viðbætis við varnarsamninginn frá 8. maí 1951, um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra, eru verksamningar íslenskra aðila við Varnarliðið ekki frjálsir. Hvorki í varnarsamningnum né viðbæti við hann er að finna lagaskilyrði fyrir því, að fyrirtæki sé heimilt að semja við Varnarliðið um verkframkvæmdir. Ákvörðun utanríkisráðuneytisins um það, hverjum skuli heimil samningsgerð við Varnarliðið er því byggð á mati ráðuneytisins. Slík ákvörðun verður hins vegar, eins og aðrar ákvarðanir í opinberri stjórnsýslu, að vera byggð á lögmætum sjónarmiðum, þar á meðal tilgangi þeirra laga, sem heimila ákvörðunina, og grundvallarreglum um jafnræði borgaranna.

Í bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 6. ágúst 1992, er ekki gerð grein fyrir því, á hvaða sjónarmiðum umrædd ákvörðun ráðuneytisins var byggð. Af þessum sökum ritaði ég utanríkisráðherra bréf hinn 23. október 1992 og óskaði þess sérstaklega, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að gerð yrði grein fyrir þeim sjónarmiðum og rökum, sem hefðu legið til þess, að ákveðið var af hálfu ráðuneytisins, að A fengi ekki leyfi til að endurnýja samning við Varnarliðið um urðun sorps, en gefa [X] þess í stað kost á að semja við Varnarliðið um þetta verk. Í bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 14. apríl 1993, komu ekki fram neinar skýringar í tilefni af fyrirspurn minni, heldur tekið fram, að engu væri að bæta við þau efnisatriði, sem fram kæmu í bréfi ráðuneytisins frá 6. ágúst 1992.

Eins og áður segir, fara verksamningar íslenskra aðila við Varnarliðið ekki fram á frjálsum markaði. Af 2. og 5. tölul. 6. gr. viðbætis við varnarsamninginn virðist meginástæða þess vera sú, að með þessu fyrirkomulagi höfðu íslensk stjórnvöld færi á að koma í veg fyrir, að gerðir væru samningar við Varnarliðið, sem hefðu óheppileg áhrif á íslenskt hagkerfi. Í gögnum málsins kemur hins vegar ekkert fram um það, að af þessari ástæðu hafi verið talið óheppilegt að veita A, auk annarra, heimild til að leita eftir samningum við Varnarliðið í umrætt verk. Engin lögmæt sjónarmið hafa því verið færð fram af hálfu utanríkisráðuneytisins fyrir þeirri niðurstöðu, að veita aðeins fyrirtækinu [X] heimild til samninga við Varnarliðið um umrætt verk. Að lögum hvíldi þó sú skylda á ráðuneytinu, eins og öðrum stjórnvöldum, að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn sambærilegra mála.

3. Niðurstaða

Þegar þau sjónarmið, sem varnarsamningurinn og 6. gr. viðbætis hans eru byggð á, svo og önnur lögmæt sjónarmið, eru því ekki til fyrirstöðu, ber utanríkisráðuneytinu á grundvelli jafnræðisreglna í stjórnsýslurétti að veita þeim aðilum, sem eftir því leita, heimild til að semja um verk við Varnarliðið.

Eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, tel ég, að utanríkisráðuneytið hafi ekki sýnt fram á, að lögmæt sjónarmið hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun ráðuneytisins, að neita A um heimild til þess að semja við Varnarliðið um sorpförgun. Þess í stað var fyrirtækinu [X] einu veittur réttur til þess að semja um umrætt verk.

Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þess, hvort A kunni að eiga bótarétt í tilefni af þeirri ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja félaginu um heimild til samninga við Varnarliðið."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Í framhaldi af umræðum á Alþingi um skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1992, hinn 18. nóvember 1993, ritaði ég utanríkisráðherra bréf, dags. 23. mars 1994. Þar segir:

"Við umræður á Alþingi 18. nóvember 1993 um skýrslu umboðsmanns Alþingis kom til umræðu álit mitt frá 30. ágúst 1993 í máli [A] h.f. (nr. 630/1992). Í máli yðar kom fram, að ástæða fyrir því að [X] h.f. var "úthlutað þessari vinnu" hefði verið "óvenju bágt ástand á Suðurnesjum þar sem atvinnuleysið var orðið tvöfalt á við það sem var að landsmeðaltali. En [X] er fyrirtæki sem hafði 11 fastráðna menn í störfum en 40 manns á launaskrá þegar mest var og hafði samninga um sorphirðu við sveitarfélögin á Suðurnesjum." (Alþt. 1993, B-deild, dálk. 1542-1543.)

Í tilefni af kvörtun [A] h.f. ritaði ég yður bréf 27. júlí 1992 og óskaði meðal annars eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýrði viðhorf sitt til kvörtunar [A] h.f. Svör ráðuneytis yðar bárust mér með bréfi, dags. 6. ágúst 1992, en þar er þess í engu getið, að þau sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðun í málinu, sem þér gerðuð grein fyrir á Alþingi hinn 18. nóvember 1993.

Af ofangreindu tilefni er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri, hvers vegna ekki var í bréfi ráðuneytisins frá 6. ágúst 1992 gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem nú er haldið fram, að legið hafi umræddri ákvörðun til grundvallar. Þá óska ég einnig upplýsinga um það, hvort fleiri sjónarmið, sem enn hefur ekki verið gerð grein fyrir, hafi komið til athugunar við nefnda ákvörðun."

Mér barst svar utanríkisráðuneytisins með bréfi, dags. 9. maí 1994, og hljóðar það svo:

"Dregist hefur af ráðuneytisins hálfu að svara bréfi yðar frá 23. mars sl. og er beðist velvirðingar á því. Vegna fyrirspurnar yðar um þær ástæður sem lágu að baki þess að [X] hf. var veitt leyfi til verktöku við Varnarliðið, skal eftirfarandi tekið fram.

Í bréfum ráðuneytisins til yðar, í framhaldi af kvörtun [A] hf., dags. 6. ágúst 1992 og 14. apríl 1993, var gerð grein fyrir afstöðu ráðuneytisins til þeirra lagalegu álitamála sem um var að ræða í umræddu tilviki. Var þar m.a. vísað í tiltekin ákvæði Varnarsamningsins og viðbætis við hann og Hrd. 1961:359. Utanríkisráðuneytið hefur um áratugaskeið talið fyrrgreindar réttarheimildir kveða á um að íslensk yfirvöld skuli tilnefna aðila til samninga við Varnarliðið. Á þennan skilning féllust þér í áliti yðar, en bættuð við: "Í gögnum málsins kemur hins vegar ekkert fram um það, að af þessari ástæðu hafi verið talið óheppilegt að veita [A] hf., auk annarra, heimild til að leita eftir samningum við Varnarliðið í umrætt verk."

Utanríkisráðuneytið hefur talið að í framangreindum réttarheimildum felist að ráðuneytinu beri að tilnefna aðila til samninga. Álit yðar verður hins vegar ekki skilið á annan veg en þann að ráðuneytinu beri að veita öllum sem eftir leita heimild til samninga við Varnarliðið, nema sérstakar ástæður mæli því í mót og þá einkum tillit til áhrifa á íslenska hagkerfið.

Í bréfi yðar gerið þér að umtalsefni ummæli utanríkisráðherra í þingræðu um úrskurð yðar í mál [A] hf., sem alþingismenn gerðu að umtali í umfjöllun um skýrslu yðar fyrir árið 1992. Í máli ráðherra kom fram að veiting leyfis [X] til handa væri í samræmi við þau pólitísku markmið sem ríkisstjórnin hefur sett sér í atvinnuuppbyggingu á Suðurnesjum, ekki síst vegna þeirrar óvissu sem verið hefur undanfarin ár um framtíðarveru Varnarliðsins og umsvif þess. Þá má nefna að þeim tilmælum var beint til yfirstjórnar Varnarliðsins á árinu 1992 að starfsfólk og verktakar á Suðurnesjum hefðu forgang til lausra starfa og/eða verkefna.

Af framansögðu má ljóst vera að ráðuneytið hefur ekki haft sama skilning á þeim lagaheimildum sem um mál þetta gilda og þér sýnduð í áliti yðar. Ákvarðanir í utanríkisráðuneytinu eru að sjálfsögðu teknar á efnislegum grunni. Skilningur utanríkisráðuneytisins á lagaheimildum, dómafordæmi Hæstaréttar og áratugalöng athugasemdalaus stjórnsýsluvenja olli því á hinn bóginn að ráðuneytið mat mál þetta þann veg vaxið að ekki þyrfti frekari efnislegra útlistana við, eins og skýrt kemur fram í bréfi varnarmálaskrifstofu til yðar hinn 6. ágúst 1992."

Ég ritaði utanríkisráðherra á ný bréf, dags. 26. ágúst 1994. Fjallaði ég þar um viðbrögð utanríkisráðuneytisins við álitum mínum í tveimur málum, sem beindust að ráðuneytinu. Fer sá hluti bréfsins er varðar mál nr. 630/1992 hér á eftir:

"Álit mitt í máli þessu var til umræðu á Alþingi 18. nóvember 1993, þegar rædd var skýrsla mín til Alþingis fyrir árið 1992. Utanríkisráðuneytið hefur einnig fjallað um þetta álit í bréfi til mín 9. maí 1994.

Við umræður á Alþingi 18. nóvember 1993 kom eftirfarandi fram í máli utanríkisráðherra:

"Í áliti sínu kýs umboðsmaður að líta fram hjá niðurstöðu Hæstaréttar Íslands í hæstaréttardómi árið [1961, bls. 359] ... Mál þetta er alger hliðstæða við [mál nr. 630/1992]." (Alþt. 1993, B-deild, dálk. 1542.)

Rangt er að ég hafi litið fram hjá niðurstöðu þessa dóms Hæstaréttar. Mér var bæði fullkunnugt um þennan dóm og gerði mér grein fyrir þýðingu hans. Sá skilningur, sem utanríkisráðuneytið leggur í þennan dóm, er hins vegar rangur.

Í ofangreindu dómsmáli, sem dæmt var um í nefndum hæstaréttardómi, var aðeins um það deilt og úr því skorið, hvort nafngreindu fyrirtæki "[væri] að lögum heimilt án íhlutunar utanríkisráðuneytisins að gera varnarliðinu tilboð um að vinna verk í þágu þess og þá jafnframt að vinna slík verk, ef tilboð [væru] samþykkt...", eins og segir í dómi Hæstaréttar. Í máli [A] var hins vegar óumdeilt og út frá því gengið af mér, að leyfi þyrfti frá utanríkisráðuneytinu til slíkra samninga samkv. 4. tölul. 6. gr. í viðbæti við varnarsamning Íslands og Bandaríkja Norður-Ameríku frá 8. maí 1951. Til þess að forðast allan misskilning, þá var þetta sérstaklega tekið fram í IV. kafla 1. í áliti mínu. Kvörtun [A] h.f. laut að því, að ákvörðun utanríkisráðuneytisins hefði byggst á ólögmætum sjónarmiðum, og hefði því verið brotið í bága við reglur stjórnsýsluréttar, þ.m.t. jafnræðisregluna.

Í áliti mínu var því fjallað um það, hvaða lagareglur giltu um meðferð valds utanríkisráðuneytisins til slíkra leyfisveitinga og hvort utanríkisráðuneytið hefði gætt þeirra. Er ótvírætt að við meðferð valds síns ber utanríkisráðuneytinu að fara að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum.

Af síðastgreindum ástæðum ritaði ég utanríkisráðuneytinu bréf 23. október 1992 og óskaði þess sérstaklega, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að gerð yrði grein fyrir þeim sjónarmiðum og rökum, sem hefðu legið til þess, að [A] h.f. hefði ekki fengið leyfi til að endurnýja samning við Varnarliðið um urðun sorps og öðru fyrirtæki þess í stað einu gefinn kostur á að semja við Varnarliðið um þetta verk. Í bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 14. apríl 1993, komu ekki fram neinar skýringar í tilefni af fyrirspurn minni, eins og tekið er fram í áliti mínu í IV. kafla 2. Það var fyrst við umræður á Alþingi 18. nóvember 1993 að því var haldið fram af utanríkisráðherra, að ákvörðunin um að veita einungis fyrirtækinu [X] leyfi til að ganga til samninga við Varnarliðið hefði verið byggð á óvenju bágu atvinnuástandi á Suðurnesjum, þar sem atvinnuleysið væri orðið tvöfalt á við það, sem væri að landsmeðaltali. (Alþt. 1993, B-deild, dálk. 1543.) Það skal áréttað hér, að þetta sjónarmið kom hvergi fram í gögnum málsins né skýringum ráðuneytisins, þó eftir þeim væri sérstaklega gengið.

Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis segir, að umboðsmaður Alþingis geti krafið stjórnvöld um þær upplýsingar, sem hann þarfnast vegna starfs síns, þar á meðal getur hann krafist afhendingar á skýrslum, skjölum, bókunum og öðrum gögnum, sem mál varða. Það var því ótvíræð lagaskylda utanríkisráðuneytisins að láta mér í té upplýsingar um, þegar eftir því var leitað, á hvaða sjónarmiðum ákvörðun þess í máli [A] h.f. var byggð. Utanríkisráðuneytið sinnti ekki þeirri skyldu og fer sú háttsemi ráðuneytisins í bága við lög um umboðsmann Alþingis og vandaða stjórnsýsluhætti.

[...]

Ég tek fram, að ég hef ekki tekið neina afstöðu til þeirra skýringa, sem utanríkisráðuneytið hefur samkvæmt framansögðu fært fram til réttlætingar ákvörðunum sínum í umræddum málum, eftir að álit mín voru birt. Til þess þarf meðal annars frekari könnun þeirra ástæðna og atvika, sem þar er byggt á.

Samkvæmt því, sem að framan hefur verið rakið, hafa viðbrögð utanríkisráðuneytisins við umræddum álitum mínum frá 9. október 1992 og 30. ágúst 1993 hins vegar leitt í ljós óvandaða starfshætti við meðferð þeirra mála, sem álitin fjalla um, meðal annars í skiptum við embætti umboðsmanns Alþingis og upplýsingagjöf til Alþingis. Hefur ráðuneytið ekki fullnægt skyldum sínum samkvæmt lögum nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Leyfi ég mér að vænta þess, að ráðuneytið sjái til þess að slíkt komi ekki fyrir aftur.