Álit

I.

Hinn 3. febrúar 1998 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun A vegna gjaldtöku fyrir hitaveitu í Vatnsendahverfi. Laut kvörtun A að því að honum væri gert að greiða tvöfalt heimæðargjald fyrir lagningu bráðabirgðaheimæðar í húseign hans. A lést hinn 24. maí 1999 og tók dánarbú hans við aðild að kvörtuninni til umboðsmanns Alþingis.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. desember 1999.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 1. nóvember 1996, fór A þess á leit að hitaveita yrði lögð í húseign hans að X í Kópavogi um leið og lagt yrði að húseignum í Y og Z.

Með bréfi til bæjarlögmanns Kópavogs, dags. 29. júlí 1997, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir því hvers vegna hann væri krafinn um tvöfalt heimtaugargjald hitaveitu. Svari bæjarlögmanns, dags. 14. ágúst 1997, fylgdu minnispunktar bæjarverkfræðings Kópavogsbæjar til bæjarlögmanns vegna erindis A. Þar sagði m.a. svo:

„Þann 26. maí 1994 var undirritaður samningur milli Kópavogsbæjar og Hitaveitu Reykjavíkur um lagningu hitaveitu utan deiliskipulagssvæðis í Vatnsendahverfi, sbr. meðfylgjandi. Eins og fram kemur í meðfylgjandi bréfi, dags. 27. maí, til bæjarráðs, þarf bæjarsjóður að kosta allar heimæðar og stofnlagnir utan deiliskipulagða svæðisins, enda er litið svo á að hér sé um að ræða bráðabirgðalagnir, sem muni ekki nýtast í endanlegri uppbyggingu íbúðarhverfa á Vatnsendasvæðinu. Þegar endanlegar lagnir verða lagðar í hverfið verður það gert á kostnað Hitaveitu Reykjavíkur og þurfa þá þeir sem þegar eru komnir með hitaveitu og hafa greitt tengigjald til H.R. ekki að greiða það aftur.

Ástæðan fyrir tvöfalda gjaldinu er því sú, að auk venjubundins tengigjalds til H.R. er verið að greiða tengigjald til bæjarsjóðs fyrir bráðabirgðaheimæðar, sem eru kostaðar af bæjarsjóði. Þetta tengigjald var ákveðið í bæjarráði 8. september 1994, sbr. meðfylgjandi. Það er jafnhátt tengigjaldi H.R. og H.R. sér um innheimtu þess fyrir bæjarsjóð. Rétt er að geta þess, að þar sem byggð utan deiliskipulagssvæðis í Vatnsendahverfi er mjög dreifð, þá eru heimæðar hitaveitu óvenju langar og kostnaður í öllum tilvikum hærri en sem nemur tengigjaldi til bæjarsjóðs, í flestum tilvikum margfaldur, þannig að bæjarsjóður þarf að bera mikinn halla vegna lagningu hitaveitu í Vatnsendahverfi.“

Minnispunktum bæjarverkfræðings fylgdi ljósrit af bréfi framkvæmda- og tæknisviðs Kópavogskaupstaðar til bæjarráðs Kópavogs um tengigjald hitaveitu í Vatnsendahverfi, dags. 5. september 1994, og ljósrit af dreifibréfi til eigenda ársbústaða utan deiliskipulagðs svæðis í Vatnsendahverfi, dags. sama dag. Í hinu fyrrnefnda bréfi sagði svo:

„Tillaga:

Hér með leggur undirritaður til að eigendur ársbústaða utan deiliskipulagðs svæðis greiði bæjarsjóði kr. 43548 með virðisaukaskatti fyrir tengingu hitaveitu.

Greinargerð:

Tengigjald Hitaveitu Reykjavíkur er kr. 43548 fyrir 400 m3 hús og 35.34 kr. á hvern umframrúmmetra með virðisaukaskatti. Það verður lagt á til að standa straum af kostnaði við endanlega heimæð, en hér er um bráðabirgðaheimæðar að ræða, þar sem svæðið er utan deiliskipulags. Hitaveita Reykjavíkur tekur ekki þátt í kostnaði við bráðabirgðaheimæðar í þessu tilviki, sbr. samning milli Kópavogskaupstaðar og Hitaveitu Reykjavíkur, dags. 26. maí s.l.

Hitaveita Reykjavíkur mun sjá um innheimtu á þessu gjaldi fyrir bæjarsjóð, og leggst það ofan á tengigjald Hitaveitu Reykjavíkur og greiðist um leið.“

Ofangreind tillaga var samþykkt í bæjarráði Kópavogs hinn 8. september 1994.

Í dreifibréfi tæknideildar Kópavogs og Hitaveitu Reykjavíkur, dags. 5. september 1994, til íbúa í Vatnsendahverfi, sagði m.a. svo:

„Vakin er athygli á því, að tengigjald Hitaveitu Reykjavíkur, sem er 43548 kr. fyrir 400 m3 hús og 35.34 kr. á hvern umframrúmmetra með virðisaukaskatti, er lagt á til að standa straum af kostnaði við endanlega heimæð, en hér er um bráðabirgðaheimæðar að ræða, þar sem svæðið er utan skipulags. Hitaveita Reykjavíkur tekur ekki þátt í kostnaði við bráðabirgðaheimæðar í þessu tilviki og fellur hann því alfarið á Kópavogskaupstað og eigendur ársbústaða. Kópavogskaupstaður sér um lagningu bráðabirgðaheimæðanna að öðru leyti en því, að eigendur ársbústaða sjá sjálfir um og kosta yfirborðsfrágang heimæðaskurðar. Ákveðið hefur verið að eigendur ársbústaða greiði kr. 43548 með virðisaukaskatti til Kópavogskaupstaðar fyrir tengingu bráðabirgðaheimæða. Hitaveita Reykjavíkur sér um innheimtu á þessu tengigjaldi, sem leggst ofan á tengigjald Hitaveitu Reykjavíkur og greiðist um leið.“

Hinn 18. ágúst 1997 bar A fram kvörtun við umboðsmann Alþingis vegna „gjaldtöku fyrir hitaveitu í Vatnsendahverfi.“ Í bréfi umboðsmanns Alþingis til A, dags. 25. september 1997, sagði m.a. svo:

„[...] Í V. kafla orkulaga nr. 85/1967 er fjallað um hitaveitur. Þar kemur fram, að ráðherra sá, sem fer með orkumál, þ.e. iðnaðarráðherra, veitir sveitarfélögum eða samtökum þeirra einkaleyfi til þess að starfrækja hitaveitur, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Í 2. mgr. 32. gr. laganna segir, að hafi einkaleyfi verið veitt, skuli setja veitunni gjaldskrá, sem ráðherra staðfesti, áður en veitan tekur til starfa. Í gjaldskrá megi ákveða sérstakt heimæðargjald. Ástæða þess að ég rek þessi ákvæði hér er sú, að í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er kveðið á um það, að megi skjóta máli til æðra stjórnvalds, sé ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Með hliðsjón af þeim lagaákvæðum, sem að ofan eru rakin, tel ég rétt, að þér berið lögmæti ákvörðunar bæjarráðs um gjaldtökuna undir iðnaðarráðuneytið. [...]“

Með bréfi, dags. 19. október 1997, leitaði A til iðnaðarráðuneytisins vegna málsins. Bréf hans til ráðuneytisins hljóðar svo:

„Með vísan til bréfs umboðsmanns Alþingis, dags. 25. sept. 1997, krefst ég þess að iðnaðarráðuneytið úrskurði um lögmæti ákvörðunar bæjarráðs Kópavogskaupstaðar um sérstaka gjaldtöku fyrir bráðabirgðaheimæð hitaveitu í Vatnsendahverfi.“

A barst svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 13. janúar 1998. Þar sagði svo:

„Með bréfi, dags. 3. nóvember sl., leitaði ráðuneytið eftir athugasemdum Kópavogsbæjar við erindi yðar. Ráðuneytinu barst svar Kópavogsbæjar 13. nóvember sl.

Í V. kafla orkulaga nr. 58, 29. apríl 1967 er fjallað um hitaveitur. Í 30. gr. er ráðherra veitt heimild til að veita sveitarfélögum og samtökum þeirra einkaleyfi til þess að starfrækja hitaveitur, sem annist dreifingu eða sölu heits vatns eða gufu til almenningsþarfa á tilteknu veitusvæði. Hitaveitan þarf að uppfylla tiltekin lögmælt skilyrði til að hljóta einkaleyfi. Um hitaveitur geta einnig gilt sérstök lög, sbr. lög nr. 38/1940 um hitaveitu Reykjavíkur. Á grundvelli þessara laga er sett reglugerð fyrir hitaveituna auk gjaldskrár. Ráðuneytið hefur staðfest gjaldskrá fyrir Hitaveitu Reykjavíkur. Í 5. mgr. 6. gr. sveitastjórnarlaga nr. 8/1986 segir að sveitarfélög skuli hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem þau annast. Ráðuneytið telur sér því ekki heimilt að endurskoða gjaldskrár fyrirtækja í eigu sveitarfélaga nema skýr lagaheimild sé fyrir hendi.

Umrædd gjaldtaka er byggð á ákvörðun bæjarráðs Kópavogsbæjar, dags. 8. september 1994. Í lögum er ekki að finna heimild til að kæra slíkar ákvarðanir til iðnaðarráðuneytis. Í 119. gr. sveitastjórnarlaga nr. 8, 18. apríl 1986 segir aftur á móti að félagsmálaráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.

Af ofangreindu verður ráðið að ráðuneytið hefur ekki úrskurðarvald í málum er varða erindi yðar og vísar því frá kröfu yðar um úrskurð um lögmæti ákvörðunar bæjarráðs Kópavogsbæjar.“

Svari ráðuneytisins fylgdu athugasemdir Kópavogsbæjar undirritaðar af bæjarlögmanni og bæjarverkfræðingi, dags. 13. nóvember 1997. Þar kom m.a. fram:

„1. Undirritaðir telja að bæjaryfirvöldum sé heimilt að taka gjald fyrir bráðabirgðaheimæð hitaveitu að ársbústöðum í Vatnsendahverfi, sbr. samþykkt bæjarráðs 8. september á meðfylgjandi tillögu bæjarverkfræðings (bréf dags. 5. september 1994). Hér er átt við ársbústaði utan deiliskipulagðs svæðis í Vatnsendahverfi. Meðfylgjandi er samningur, dags. 26. maí 1994, milli Kópavogsbæjar og Hitaveitu Reykjavíkur (H.R.). Í 2. gr. samningsins kemur fram að H.R. tekur ekki þátt í kostnaði við verktaka- og efniskostnað dreifikerfis fyrir ársbústaði utan deiliskipulagðs svæðis í Vatnsendahverfi, enda er það grundvallarregla (sem yfirleitt er ekki vikið frá) hjá H.R. að leggja ekki dreifikerfi utan deiliskipulagðra svæða. Gert er ráð fyrir að þegar ráðist verði í endanlega gatnagerð á svæðinu (samkvæmt væntanlegu deiliskipulagi í framtíðinni) þá mun H.R. endurnýja dreifikerfið á sinn kostnað (sjá einnig 2. gr. samningsins). Þá er viðbúið að bráðabirgðakerfið nýtist nánast ekkert og kostnaður H.R. verði sá sami og gengur og gerist í nýjum hverfum. Að mati undirritaðra hefðu bæjaryfirvöld þá getað ákveðið að skilyrði fyrir lagningu hitaveitu væri það að eigendur viðkomandi ársbústaða greiddu allan kostnað við lagningu bráðabirgðadreifikerfis hitaveitu í Vatnsendahverfi. Hins vegar var ákveðið að innheimta aðeins kr. 43.548 pr. ársbústað, þ.e. það sama og tengigjald hitaveitu, þrátt fyrir að kostnaður bæjarsjóðs pr. ársbústað væri margföld sú upphæð. Í þessu samhengi er rétt að undirstrika að eigendur ársbústaða sóttu fast á um það við H.R. og bæjaryfirvöld Kópavogs að fá hitaveitu í hverfið, en hvorki H.R. né bæjaryfirvöldum er skylt að sjá ársbústöðum utan deiliskipulagðra svæða fyrir hitaveitu.

2. Eiganda [X] var sent meðfylgjandi dreifibréf, dags. 5. september 1994, þar sem eigendur ársbústaða utan deiliskipulagða svæðisins eru upplýstir um tvöfalda tengigjaldið og ástæður þess, þ.m.t. að um bráðabirgðaheimæð væri að ræða. Meðfylgjandi er bréf [A], dags. 1. nóvember 1996, þar sem hann sækir um tengingu hitaveitu við [X]. Í bréfinu kemur fram að hann hafi hafnað hitaveitu, þegar lagt var í nærliggjandi hús 1994.

3. Heimæðar hitaveitu eru óvenju langar utan deiliskipulagða svæðisins í Vatnsenda. Það má ráða m.a. af meðfylgjandi „skematískri mynd“ frá H.R., dags. 15. janúar 1996. Á myndinni kemur greinilega fram að langt er á milli tengipunkta við stofnæðar, enda hverfið strjálbýlt. H.R. greiddi aðeins kostnað við stofnæð meðfram Elliðavatnsvegi (þjóðvegur nr. 410), kostnaður við aðrar stofnæðar lenti á bæjarsjóði Kópavogs. Af þessu má ráða að kostnaður pr. ársbústað sem tengdur er við hitaveitu er margfaldur á við það sem gerist í dæmigerðu nýju hverfi á höfuðborgarsvæðinu. Ef [X] 18 er skoðaður sérstaklega, þá má til sanns vegar færa að heimæð þar er í styttra lagi miðað við aðra ársbústaði í Vatnsendahverfi, sbr. meðfylgjandi uppdrátt, dags. í dag. Kostnaður verktaka við sjálfa heimæðina var þó kr. 57.599, sbr. meðfylgjandi reikning nr. 1294, dags. 13. janúar s.l. Þá er eftir að reikna efniskostnað heimæðarinnar og hlutdeild [X] í kostnaði við stofnæðar frá Elliðavatnsvegi. Sem dæmi má nefna að dreifikerfið frá tengipunkti A (sjá meðf. uppdrátt, dags. í dag) út í ársbústaðina [Y], [Z] og [X] 510 kostaði kr. 820.841 (efniskostnaður ekki innifalinn), sbr. meðfylgjandi reikning nr. 1295, dags. 13. janúar s.l. Efniskostnaður er áætlaður rúmlega 400 þús.kr. Þá er eftir að reikna hlutdeild [X] í stofnæð frá Elliðavatnsvegi að tengipunkti A. Sú lögn er 70 mm í þvermál og því mun dýrari, en kostnaður dreifist á fleiri ársbústaði.“

Hinn 3. febrúar 1998 kvartaði A til umboðsmanns Alþingis yfir ákvörðun Kópavogsbæjar. Vísaði A þar til fyrri kvörtunar sinnar til umboðsmanns frá 18. ágúst 1997.

III.

Hinn 22. júní 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis Hitaveitu Reykjavíkur og bæjarstjórn Kópavogsbæjar bréf í tilefni af meðferð umboðsmanns á kvörtun A.

Í bréfi umboðsmanns til Hitaveitu Reykjavíkur sagði m.a. svo:

„Í gögnum málsins kemur fram, að íbúum í Vatnsendahverfi sé gert að greiða heimæðargjald samkvæmt gjaldskrá Hitaveitu Reykjavíkur jafnframt heimæðargjaldi vegna bráðabirgðaveitu. Heimæðargjaldi til Hitaveitu Reykjavíkur mun ætlað að standa straum af kostnaði vegna varanlegs veitukerfis, sem lagt verður, þegar svæðið verður deiliskipulagt.

Samkvæmt samningi milli Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar, dags. 30. nóvember 1972, hefur Kópavogsbær framselt Hitaveitu Reykjavíkur einkaleyfi sitt til að starfrækja hitaveitu skv. 30. gr. orkulaga nr. 58/1967.

Af ofangreindu tilefni er þess óskað, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Hitaveita Reykjavíkur skýri viðhorf sitt til þess, hvort hún telji heimilt að innheimta heimæðargjald vegna hinnar fyrirhuguðu veitu á sama tíma og innheimt er gjald vegna lagningar bráðabirgðaveitu.“

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til bæjarstjórnar Kópavogsbæjar sagði m.a. svo:

„[...] Sérstaklega er þess óskað, að bæjarstjórn upplýsi eftirgreind atriði:

1) Í gögnum þeim, er bæjarritari sendi mér 12. júní s.l., kemur meðal annars fram, að með samningi, dags. 30. nóvember 1972, hafi Kópavogsbær framselt Hitaveitu Reykjavíkur einkaleyfi sitt til þess að starfrækja hitaveitu í Kópavogi. Hins vegar hafi „einstæðar byggingar og strjálbyggð svæði utan samfelldrar byggðar” verið undanskilin við lögn dreifikerfis hitaveitunnar. Af þessu tilefni er þess óskað, að bæjarstjórn upplýsi, hvort byggðin að Vatnsenda sé á „veitusvæði” Kópavogsbæjar í skilningi 30. gr. laga nr. 58/1967.

2) Jafnframt er þess óskað, að bæjarstjórn upplýsi, hvaða útreikningar og aðrar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðun um fjárhæð heimæðargjalds vegna lagningar bráðabirgðaveitu í Vatnsendahverfi og hvort leitað hafi verið eftir staðfestingu iðnaðarráðuneytisins á þeirri gjaldtöku, sbr. 3. og 4. mgr. 32. gr. laga nr. 58/1967.

3) Þá er þess óskað, að bæjarstjórn skýri viðhorf sitt til þess, hvort hún telji heimilt að innheimta heimæðargjald vegna fyrirhugaðrar hitaveitulagnar Hitaveitu Reykjavíkur á sama tíma og innheimt er gjald vegna lagningar bráðabirgðaveitu.

4) Loks er þess óskað, að bæjarstjórn láti mér í té gögn um samþykki iðnaðarráðherra, sbr. 31. gr. laga nr. 58/1967, fyrir því framsali einkaleyfis til starfrækslu hitaveitu, sem átti sér stað með áðurnefndum samningi Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar frá 30. nóvember 1972.“

Í svari bæjarlögmanns Kópavogsbæjar við bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 5. ágúst 1998, segir m.a. svo:

„1) Hvort byggðin á Vatnsenda sé á „veitusvæði” Kópavogsbæjar í skilningi 30. gr. laga nr. 58/1967

Í orkulögum (nr. 58/1967) er ekki að finna skilgreiningu á orðinu veitusvæði. Það má til sanns vegar færa að veitusvæði Hitaveitu Reykjavíkur nái aðeins yfir það byggða svæði sem er innan deiliskipulags. Skv. því er [X] utan veitusvæðis Hitaveitu Reykjavíkur.

[X] er því í raun enn á veitusvæði Kópavogs sbr. samninginn frá 30.11.1972, þar sem um strjálbyggt svæði er að ræða. Hins vegar mun eflaust ekki líða langur tími þar til byggðin að Vatnsenda verður innan deiliskipulags og fellur þá um leið undir veitusvæði Hitaveitu Reykjavíkur. (Sbr. svar við sp.3).

Meginreglan hjá Hitaveitu Reykjavíkur er sú að ekki sé lögð hitaveita í byggingar utan deiliskipulagðra svæða. Gildir það bæði um Reykjavík og Kópavog. Það er mat bæjaryfirvalda að hvorki Hitaveitu Reykjavíkur né bæjaryfirvöldum sé skylt að sjá ársbústöðum utan deiliskipulagðra svæða fyrir hitaveitu. Sömu ársbústöðum er heldur ekki skylt að taka við hitaveitu, þó verið sé að leggja hitaveitu í næsta nágrenni.

2) Forsendur fyrir ákvörðun um fjárhæð heimæðargjalds

Varðandi forsendur fyrir ákvörðun um fjárhæð heimæðargjalds vísast til meðfylgjandi athugasemda dags. 13.11.97.

Rétt er að undirstrika að kostnaður pr. íbúð við lagningu hitaveitu í jafn strjálli byggð og reyndin er með ársbústaði í Vatnsendahverfi er ávallt margfaldur á við kostnað pr. íbúð í venjulegu þéttbýli. Ekki var leitað staðfestingar iðnaðarráðuneytisins á gjaldtöku vegna bráðabirgðaheimæðar vegna þess að í raun hefðu íbúar á Vatnsenda átt að greiða allan kostnaðinn við framkvæmdirnar en bæjaryfirvöld ákváðu einungis að innheimta sama gjald og tengigjald hitaveitu var skv. gjaldskrá Hitaveitu Reykjavíkur eða kr. 43.548.pr. ársbústað. Einungis var því verið að verða við ósk [A] um lagningu hitaveitu að ársbústað hans sem bæjaryfirvöldum var ekki skylt að gera og var honum fullljóst að fyrir það þyrfti að greiða.

3) Viðhorf bæjaryfirvalda

Það er mat bæjaryfirvalda, sbr. svar við 2. spurningu hér að ofan, að eðlilegt sé að innheimta tvöfalt tengigjald fyrir lagningu hitaveitu í ársbústaði utan deiliskipulags í Vatnsendahverfi. Þrátt fyrir tvöfalt gjald þá er það aðeins hluti af kostnaði við lagningu dreifikerfisins. [...] Í framtíðinni verður væntanlega byggt íbúðarhverfi í Vatnsendahverfi. Þá verður dreifikerfi hitaveitunnar endurnýjað með tilheyrandi kostnaði. Þá þurfa þeir bústaðir sem núna hafa greitt tengigjöld ekki að greiða aftur. Varðandi gjaldtöku Kópavogsbæjar þá má segja að hún sé réttlætt með því að samkvæmt meðfylgjandi samningi, dags. 26/5 1994, þá ber bæjarsjóður kostnað af lagningu bráðabirgðadreifikerfisins, þó að Hitaveita Reykjavíkur eignist kerfið og sjái um viðhald á því. Varðandi gjaldtökuna skal það áréttað að [A] var ekki skylt að taka inn hitaveitu. Að mati bæjaryfirvalda hefði áframhaldandi rafmagnskynding verið álíka hagkvæm eða jafnvel hagkvæmari. Þá er rétt að benda á að þegar jafn langt er á milli íbúðarhúsa skapast vandamál með að halda hitastigi í heimæð nægilega háu, því að vatnið kólnar mikið í kerfinu, einkum í heimæðum næst endapunktum. Í Vatnsendahverfi er hitastig víða rétt um 60 gráður og því er hitaveita orðin illa samkeppnisfær við rafmagnsupphitun. Einnig af þessari ástæðu telur Hitaveita Reykjavíkur sér ekki skylt að leggja hitaveitu í ársbústaði utan skipulags. Að öllu samanlögðu telja bæjaryfirvöld að þeim hefði verið stætt á því að leggja allan kostnað við lagningu bráðabirgðakerfisins á þá sem óskuðu eftir hitaveitu. Sú þjónusta sem bæjaryfirvöld og Hitaveita Reykjavíkur ákváðu að veita tilteknum aðilum í Vatnsendahverfi er það afbrigðileg að þessum aðilum hlaut að vera heimilt að leggja allan kostnað við bráðabirgðakerfið á þá sem báðu um þjónustuna, þar sem engum var skylt að veita eða þiggja þessa þjónustu.

[...]“

Athugasemdir A við bréf bæjarlögmanns Kópavogsbæjar bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi, dags. 14. september 1998.

Hinn 1. janúar 1999 sameinuðust Rafmagnveita Reykjavíkur og Hitaveita Reykjavíkur og urðu Orkuveita Reykjavíkur. Með bréfi, dags. 11. maí 1999, ítrekaði umboðsmaður Alþingis tilmæli sín til Orkuveitunnar um að láta í té skýringar vegna kvörtunar A.

Svar Orkuveitu Reykjavíkur, dags. 15. júní 1999, hljóðar svo:

„Í bréfi til Hitaveitu Reykjvíkur, dags. 22. júní 1998, óskið þér eftir að Hitaveitan skýri viðhorf sitt til þess, hvort hún telji heimilt að innheimta heimæðargjald vegna fyrirhugaðrar veitu á sama tíma og innheimt er gjald vegna lagningar bráðabirgðaveitu.

Með samningi milli borgarstjórnar Reykjavíkur og bæjarstjórnar Kópavogs, sem dagsettur er þ. 30. nóvember 1972, afsalar bæjarstjórn Kópavogs Hitaveitu Reykjavíkur einkaleyfi sínu til þess að starfrækja hitaveitu í Kópavogi. Samningnum fylgir uppdráttur, sem sýnir þau svæði sem tengjast skyldu dreifikerfinu. Undanskildar voru einstæðar byggingar og strjálbyggð svæði utan samfelldrar byggðar. Hins vegar skyldi leggja dreifikerfi í ný hverfi jafnóðum og þau byggðust. Samningurinn var sendur Iðnaðarráðuneytinu þ. 27. mars 1973 með ósk um að Hitaveita Reykjavíkur byggi og reki dreifikerfi í Kópavogi.

Með bréfi, dagsettu 1. júní 1973, afturkallar Iðnaðarráðuneytið einkaleyfi þar sem Kópavogskaupstaður hafði til reksturs hitaveitu og samhitunarkerfa í Kópavogi. Jafnframt staðfestir ráðuneytið að Reykjavíkurborg skuli hafa einkaleyfi til að starfrækja hitaveitu í Reykjavík og Kópavogi frá og með 1. júní 1973.

Árið 1993 hófust viðræður milli hitaveitu Reykjavíkur og Kópavogsbæjar um lagningu dreifikerfis í Vatnsendalandi, en samkvæmt ákvæðum samningsins frá 1972 var Hitaveitunni ekki talið skylt að leggja dreifikerfi þar í svo strjálbyggt svæði utan samfelldrar byggðar.

Viðræðum þessum lauk með gerð samnings, sem dagsettur er þ. 26. maí 1994. Sá samningur var staðfestur í stjórn veitustofnana þ. 1. júní 1994 og samþykktur í borgarráði þ. 7. sama mánaðar.

Í samningi þessum segir svo í 2. grein.

„Kópavogskaupstaður greiðir verktaka- og efniskostnað við niðurgrafið dreifikerfi og húseigendur greiða tengigjald samkvæmt gjaldskrá. Hitaveitan á dreifikerfið og heldur því við. Við gatnagerð á svæðinu mun Hitaveitan endurnýja dreifikerfið á sinn kostnað.”

Eins og hér segir var húseigendum gert að greiða Hitaveitu Reykjavíkur heimæðargjald (tengigjald) samkvæmt gjaldskrá, en ekkert umfram það, í sjóði Hitaveitunnar.

Hins vegar var þ. 8. september 1994 samþykkt tillaga í bæjarráði Kópavogs um að eigendur ársíbúða utan deiliskipulagðs svæðis greiði bæjarsjóði kr. 43.548 með virðisaukaskatti fyrir tengingu hitaveitu.

Með þessari samþykkt var bæjarstjórn Kópavogs að leggja gjald í bæjarsjóð á tilteknar fasteignir í sveitarfélaginu og verður ekki talið að það sé í verkahring Hitaveitu Reykjavíkur að meta nauðsyn þess eða lögmæti. Að vísu tók Hitaveita Reykjavíkur að sér að innheimta framangreint gjald og skila því til Kópavogskaupstaðar, en forráðamenn Hitaveitunnar eiga ekki að þurfa að draga í efa lögmæti samþykkta löglega kjörinna sveitarstjórna á fundum sínum.“

Með bréfi, dags. 25. júní 1999, sendi ég dánarbúi A afrit af bréfi Orkuveitu Reykjavíkur til upplýsingar.

Með bréfi, dags. 31. ágúst 1999, óskaði ég eftir því að iðnaðarráðuneytið léti mér í té þau gögn er ráðuneytið hefði um afturköllun á einkaleyfi Kópavogs til rekstrar hitaveitu í bænum og um staðfestingu ráðuneytisins á því að Reykjavíkurborg hefði fengið einkaleyfi til rekstrar hitaveitu í Kópavogi og hvernig það væri afmarkað landfræðilega. Ráðuneytið svaraði erindi mínu með bréfi, dags. 14. september 1999, og lét mér í té ljósrit gagna sem fundist hefðu á þjóðskjalasafni um málið en í bréfinu var tekið fram að engin gögn hefðu fundist sem afmörkuðu landfræðilega einkaleyfi Reykjavíkurborgar í Kópavogi.

IV.

1.

Kvörtun A heitins lýtur að því að óheimilt hafi verið að innheimta tvöfalt heimæðargjald við lagningu bráðabirgðahitaveitu í Vatnsendahverfi. A skaut þessum ágreiningi til iðnaðarráðuneytisins með bréfi, dags. 19. október 1997. Iðnaðarráðuneytið vísaði erindi hans frá með bréfi, dags. 13. janúar 1998. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, segir að ef skjóta megi máli til æðra stjórnvalds sé ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Hér þarf því að taka afstöðu til þess hvort ákvæði þetta standi í vegi fyrir því að ég fjalli efnislega um kvörtun A.

Í framangreindu bréfi iðnaðarráðuneytisins, en efni þess var rakið hér að framan, segir m.a. að „ráðuneytið [telji] sér ekki heimilt að endurskoða gjaldskrár fyrirtækja í eigu sveitarfélaga nema skýr lagaheimild sé fyrir hendi.“ Í 3. mgr. 32. gr. orkulaga nr. 58/1967, sbr. 2. gr. laga nr. 53/1985, kemur fram að ráðherra skuli staðfesta gjaldskrár hitaveitna. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 30. júní 1997 í máli nr. 1517/1995 (SUA 1997:285) er fjallað um hvað felist í staðfestingu ráðherra á gjaldskrám sveitarfélaga eða fyrirtækja í þeirra eigu. Þar kemur m.a. fram að við staðfestingu á gjaldskrá beri ráðherra að gæta að því að efni gjaldskrárinnar hafi næga lagastoð og sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. að þjónustugjald sé ekki hærra en sá kostnaður sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Ráðherra sé því rétt að kalla eftir þeim útreikningi sem liggur til grundvallar ákvörðun á fjárhæð gjalda.

Í 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Af þessari reglu um sjálfsstjórn sveitarfélaga leiðir að ákvörðunum þeirra verður ekki skotið með kæru til ráðherra nema til þess standi lagaheimild. Í 3. mgr. 32. gr. orkulaga nr. 58/1967 er iðnaðarráðuneytinu fengið vald til að staðfesta gjaldskrár fyrir hitaveitur sem fengið hafa einkaleyfi. Í því tilviki sem fjallað er um í þessu máli hafði Kópavogskaupstaður ákveðið að innheimta sérstakt gjald vegna lagningar á heimæðum til viðbótar heimæðargjaldi sem Hitaveita Reykjavíkur innheimti á grundvelli heimildar í gjaldskrá staðfestri af iðnaðarráðuneytinu. Gjalddtaka Kópavogskaupstaðar byggðist því ekki á ákvæðum gjaldskrár sem iðnaðarráðuneytið hafði staðfest, að því frátöldu að fjárhæð gjaldsins var sú sama og heimæðargjald það sem Hitaveita Reykjavíkur innheimti.

Í orkulögum nr. 58/1967 eða öðrum lögum er ekki kveðið sérstaklega á um að heimilt sé að kæra ákvarðanir sveitarstjórna um uppbyggingu og rekstur hitaveitna eða slíkar ákvarðanir hitaveitna sem fengið hafa einkaleyfi til iðnaðarráðuneytisins með stjórnsýslukæru. Iðnaðarráðuneytinu er hins vegar með staðfestingarhlutverki sínu á gjaldskrám hitaveitna fengin ákveðin eftirlitsskylda með starfsemi hitaveitna sem fengið hafa einkaleyfi til starfsemi sinnar. Í tilefni af athugun minni á máli nr. 2283/1997 greindi iðnaðarráðuneytið mér frá því með bréfi, dags. 23. september 1999, að ráðuneytið teldi að í kjölfar dóma Hæstaréttar kynnu forsendur fyrir staðfestingu gjaldskrár að vera breyttar. Síðan sagði í bréfinu:

„Vegna þessa og þeirrar umræðu sem farið hefur fram undanfarið hefur ráðuneytið tekið gjaldskrármálefni hitaveitna til skoðunar. Telur ráðuneytið þetta nauðsynlegt í ljósi þess hversu málið varðar mikla hagsmuni. Hefur ráðuneytið meðal annars átt fundi með félagsmálaráðuneyti vegna gjaldskrármálefna fyrirtækja í eigu sveitarfélaga í tengslum við hugsanlega endurskoðun á löggjöf um hitaveitur. Mun ráðuneytið í kjölfar þessa taka afstöðu til þess hvort þörf sé frekari aðgerða af þess hálfu.“

Með bréfi, dags. 29. október 1999, lauk ég afskiptum mínum af framangreindu máli og tók fram að ég hefði ákveðið að óska eftir frekari upplýsingum frá iðnaðarráðuneytinu um fyrrgreinda skoðun á gjaldskrármálefnum hitaveitna. Að fengnum þeim svörum væri ætlun mín að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til þess að ég tæki til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvernig háttað væri eftirlitshlutverki iðnaðarráðuneytisins sem leiðir af staðfestingarhlutverki þess á gjaldskrá hitaveitu og þá jafnframt grundvöll og eðli þeirra gjalda sem hitaveitum sveitarfélaga væri heimilað með slíkum staðfestum gjaldskrám að innheimta af notendum þeirra.

Eins og atvikum er háttað í máli A heitins en kæra hans til iðnaðarráðuneytisins beindist að ákvörðun Kópavogskaupstaðar um sérstaka gjaldtöku til viðbótar því heimæðargjaldi sem kveðið var á um í staðfestri gjaldskrá, tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu iðnaðarráðuneytisins að vísa erindi A frá. Niðurstaða mín er því sú að ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, standi ekki í vegi fyrir því að ég taki málið til frekari athugunar. Ég tek hins vegar fram að við hugsanlega athugun mína að eigin frumkvæði á inntaki eftirlitshlutverks ráðuneytisins sem leiðir af staðfestingu þess á gjaldskrám hitaveitna, sem lýst var hér að framan, kunna tilvik af því tagi sem hér er fjallað um einnig að koma til skoðunar og þar með skyldur og valdheimildir iðnaðarráðuneytisins af því tilefni. Ég mun þá einnig, ef tilefni verður til að taka umrætt málefni til skoðunar, huga að því í hvaða mæli slíkar ákvarðanir sveitarstjórna kunna að falla undir ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um að félagsmálaráðuneytið úrskurði um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.

2.

Í V. kafla orkulaga nr. 58/1967 er fjallað um hitaveitur og segir í 30. gr. þeirra, sbr. 2. gr. laga nr. 53/1985:

„Ráðherra er heimilt að veita sveitarfélögum eða samtökum þeirra einkaleyfi, með þeim skilyrðum, sem lög þessi ákveða, til þess að starfrækja hitaveitur, sem annist dreifingu eða sölu heits vatns eða gufu til almenningsþarfa á tilteknu veitusvæði, frá jarðhitastöðvum eða hitunarstöðvum með öðrum orkugjafa. Þeir aðilar, sem nú hafa einkaleyfi til að starfrækja hitaveitu, skulu halda þeim rétti.“

Grein þessi er efnislega samhljóða 1. gr. laga nr. 3/1953, um hitaveitur utan Reykjavíkur, að því undanskildu að í stað „bæjar- og hreppsfélaga“ í eldri lögunum kom orðið „sveitarfélög“. (Alþt. 1966, A-deild, bls. 903.) Þegar frumvarp það sem síðar varð að lögum nr. 3/1953 var lagt fyrir Alþingi var ákvæði 1. gr. þess svohljóðandi:

„Ráðherra er heimilt að veita bæjar- eða hreppsfélögum einkaleyfi, með þeim skilyrðum, sem lög þessi ákveða, til þess að stofnsetja eða starfrækja innan umdæma sinna hitaveitur, sem annist dreifingu og sölu heits vatns eða gufu til almenningsþarfa. [...]“ (Alþt. 1952, A-deild, bls. 403.)

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpinu sagði meðal annars:

„Samkvæmt frumvarpinu er ráðherra heimilað að veita sveitarstjórnum einkarétt til þess að stofnsetja og starfrækja hitaveitur í umdæmum sínum á svipaðan hátt og bæjarstjórn Reykjavíkur hefur haft samkvæmt lögum nr. 38/1940 [um hitaveitu Reykjavíkur].“ (Alþt. 1952, A-deild, bls. 404.)

Tilvitnuð grein frumvarpsins tók breytingum í meðförum Alþingis og voru meðal annars orðin „innan umdæma sinna“ felld brott. Í nefndaráliti allsherjarnefndar sagði svo um þá breytingu:

„[...] Nefndin telur, að viljað geti til, að fleiri en einu bæjarfélagi eða hreppsfélagi henti betur að hafa samvinnu um hitaveitu og sé því réttara, að lögin geri ráð fyrir slíku.“ (Alþt. 1952, A-deild, bls. 714.)

Samkvæmt orðalagi 30. gr. orkulaga nr. 58/1967 og lögskýringargögnum með ákvæðinu er heimilt að veita sveitarfélagi einkaleyfi til rekstrar hitaveitu „á tilteknu veitusvæði“. Nánar er veitusvæði ekki afmarkað í lögunum en af tilvitnuðum lögskýringargögnum verður ráðið að það getur tekið til landsvæðis innan eins eða fleiri sveitarfélaga.

Með leyfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 11. maí 1965, fékk Kópavogskaupstaður samkvæmt heimild í 1. gr. laga nr. 3/1953, um hitaveitur utan Reykjavíkur, einkaleyfi til „reksturs hitaveitu og samhitunarkerfa í Kópavogi“.

Hinn 30. nóvember 1972 gerðu borgarstjórinn í Reykjavík og bæjarstjórinn í Kópavogi með sér samning um lögn og rekstur hitaveitu í Kópavogi. Í 1. gr. þessa samnings sagði:

„Bæjarstjórn Kópavogs afsalar Hitaveitu Reykjavíkur, í umboði borgarstjórnar, einkaleyfi sitt til þess að starfrækja hitaveitu í Kópavogi, með þeim skilmálum, sem nánar greinir í samningi þessum.“

Í 1. mgr. 2. gr. framangreinds samnings sagði:

„Hitaveita Reykjavíkur tekur að sér lögn dreifikerfis fyrir heitt vatn í Kópavogi. Undanskildir eru þeir hlutar kaupstaðarins, sem þegar hafa verið tengdir fjarhitun Hitaveitu Kópavogs, svo og einstæðar byggingar og strjálbyggð svæði utan samfelldrar byggðar.“

Þá sagði í 7. gr. samningsins:

„Frá því, að Hitaveita Reykjavíkur hefur starfsemi sína í Kópavogi, mun gilda sama gjaldskrá um sölu á heitu vatni og greiðslu á heimtaugagjöldum og gilda á hverjum tíma í Reykjavík.“

Af bréfaskiptum iðnaðarráðuneytisins, Kópavogskaupstaðar og Orkustofnunar frá þessum tíma verður ráðið að niðurstaðan hafi orðið sú að heppilegast hafi verið talið að fara þá leið að Kópavogskaupstaður óskaði eftir að einkaleyfi kaupstaðarins frá 1965 yrði afturkallað og sams konar leyfi síðan veitt Hitaveitu Reykjavíkur. Í samræmi við þetta ritaði iðnaðarráðuneytið bæjarstjórn Kópavogs bréf, dags. 6. apríl 1973, þar sem ráðuneytið samkvæmt beiðni bæjarins í bréfi, dags. 27. mars 1973, staðfestir að einkaleyfi frá 1965 sé úr gildi fellt. Hinn 1. júní 1973 ritaði iðnaðarráðuneytið síðan borgarstjóranum í Reykjavík bréf og gerði grein fyrir framangreindri afturköllun og staðfesti að „Reykjavíkurborg skuli hafa einkaleyfi til að starfrækja hitaveitu í Reykjavík og Kópavogi frá og með 1. júní 1973.“

Þegar einkaleyfi Reykjavíkurborgar til rekstrar hitaveitu í Kópavogi og Reykjavík var gefið út var í gildi reglugerð nr. 208/1961, um hitalagnir o.fl. í Reykjavík, sem sett var samkvæmt lögum nr. 38/1940, um Hitaveitu Reykjavíkur. Í 1. gr. reglugerðarinnar sagði:

„Reglugerð þessi gildir um allt lögsagnarumdæmi Reykjavíkur, nema annað sé tekið fram hér á eftir.“

Reglugerð þessi frá 1961 var felld úr gildi með reglugerð nr. 122/1979, fyrir Hitaveitu Reykjavíkur, sem sett var samkvæmt lögum nr. 38/1940, um Hitaveitu Reykjavíkur og orkulögum nr. 58/1967. Í 1. gr. reglugerðarinnar sagði:

„Reglugerð þessi gildir um allt veitusvæði hitaveitunnar, nema annað sé tekið fram hér á eftir.“

Síðan sagði í 3. gr. reglugerðarinnar að Hitaveita Reykjavíkur hefði einkaleyfi á dreifingu og sölu á heitu vatni og gufu innan veitusvæðisins sbr. 1. gr. Í 4., 5., 6., 23. og 24. gr. reglugerðarinnar sagði m.a.:

„4. gr.

Utanhússlagnir.

Borgarstjórn getur gert þeim, sem húseign á, við götu eða veg, þar sem dreifiæð hitaveitu liggur, skylt að láta tengja hitakerfi hússins við hitaveituæðina.

Nú eru sérstakir erfiðleikar á tengingu húss, eða hús fullnægir ekki þeim skilyrðum, sem sett eru í skipulagssamþykktum, byggingarsamþykktum eða reglugerðum og getur þá hitaveitustjóri ákveðið að húsið skuli ekki tengt hitaveitunni.

5. gr.

Hitaveita Reykjavíkur lætur leggja allar utanhússlagnir, aðalæðar, dreifiæðar og heimæðar inn í hús[...]. Heimilt er hitaveitunni að setja nánari ákvæði um lögn heimæða í ný byggðahverfi, í skilmála þá er fylgja lóðarúthlutun.

[...]

6. gr.

Hitaveitan hefur eignarrétt og viðhaldsskyldur á dreifiæðum sínum, svo og heimæðum inn fyrir vatnsmæli eða hemil.

[...]

23. gr.

Borgarstjórn setur Hitaveitu Reykjavíkur gjaldskrá skv. 29. gr. laga nr. 58, 29. apríl 1967 (Orkulög).

24. gr.

Nú er tengingu heimæðar lokið og er þá heimæðagjald gjaldkræft. [...]“

Á þeim tíma sem A heitinn óskaði eftir að hitaveita yrði lögð í húseign hans var í gildi reglugerð nr. 406/1989, fyrir Hitaveitu Reykjavíkur. Voru ákvæði hennar samhljóða þeim ákvæðum reglugerðar nr. 122/1979 sem að ofan eru rakin þó þannig að í stað orðsins „heimæðagjald“ í 24. gr. reglugerðarinnar sagði „stofngjald“.

Framangreind ákvæði einkaleyfis iðnaðarráðuneytisins fyrir Hitaveitu Reykjavíkur til að starfrækja hitaveitu í Reykjavík og Kópavogi frá 1. júní 1973 eða ákvæði reglugerða um Hitaveitu Reykjavíkur hafa ekki að geyma ákvæði um að einhverjir ákveðnir hlutar þess landsvæðis sem Kópavogskaupstaður tekur yfir séu utan veitusvæðis Hitaveitu Reykjavíkur og þar með undanskilin ákvæðum reglugerðar og gjaldskrár fyrir Hitaveitu Reykjavíkur. Ég tel því að líta verði svo á að allt land innan marka sveitarfélagsins Kópavogs hafi á þeim tíma sem hér skiptir máli verið innan veitusvæðis Hitaveitu Reykjavíkur og hitaveitan hafi innan þess svæðis farið með þau réttindi og þær skyldur sem felast í einkaleyfi veitunnar til að dreifa og selja heitt vatn og gufu samkvæmt orkulögum nr. 58/1967 og reglugerð fyrir Hitaveitu Reykjavíkur nr. 406/1989.

Hinn 26. maí 1994 gerðu Hitaveita Reykjavíkur og Kópavogskaupstaður með sér samning þar sem kveðið var á um að hitaveitan legði hitaveitu í hluta Vatnsendahverfis á árinu 1994. Tekið var fram að tengdir yrðu ársbústaðir en ekki yrði lagt í útihús svo sem hesthús. Einungis skyldi lagt í hús nálægt flutningsæðinni og miðað var við að einstakar heimæðar yrðu ekki yfir 200 metrar. Samið var um að Kópavogskaupstaður afhenti lista yfir heilsárshús sem uppfylltu ofangreind skilyrði auk þess sem ný eða nýsamþykkt hús sem uppfylltu skilyrði til tengingar, yrðu tengd. Í 2. gr. samningsins sagði:

„Kópavogskaupstaður greiðir verktaka- og efniskostnað við niðurgrafið dreifikerfi og húseigendur greiða tengigjald samkvæmt gjaldskrá. Hitaveitan á dreifikerfið og heldur því við. Við gatnagerð á svæðinu, mun Hitaveitan endurnýja dreifikerfið á sinn kostnað."

Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 406/1989 fyrir Hitaveitu Reykjavíkur segir að þegar sérstakir erfiðleikar séu á tengingu húss eða hús fullnægir ekki þeim skilyrðum sem sett eru í skipulagssamþykktum, byggingarsamþykktum eða reglugerðum, geti hitaveitustjóri ákveðið að húsið skuli ekki tengt hitaveitunni.

Samningur Kópavogskaupstaðar og Hitaveitu Reykjavíkur frá 26. maí 1994 kvað á um að ársbústaðir í Vatnsendahverfi sem uppfylltu ákveðin skilyrði skyldu tengdir dreifikerfi hitaveitunnar, en þar kemur ekki fram að hitaveitustjóri hafi ákveðið að beita framangreindri heimild sinni í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 406/1989, þar með talið vegna húss A.

Í máli þessu er því einungis til úrlausnar það álitaefni hvort Kópavogskaupstað hafi verið heimilt að innheimta sérstakt gjald af A sem eiganda húseignarinnar X fyrir tengingu bráðabirgðaheimæðar samhliða því að Hitaveita Reykjavíkur krafði hann um tengigjald (stofngjald) samkvæmt gjaldskrá hitaveitunnar vegna tengingar á húsi hans við dreifikerfi veitunnar.

Í 3. og 4. mgr. 32. gr. orkulaga nr. 58/1967, sbr. 2. gr. laga nr. 53/1985, segir:

„Nú hefur einkaleyfi verið veitt til þess að starfrækja hitaveitu samkvæmt lögum þessum, og skal þá, áður en veitan tekur til starfa, setja henni gjaldskrá, er ráðherra staðfestir.

Í gjaldskrá má ákveða sérstakt heimæðargjald.“

Í samræmi við ofangreint lagaákvæði var í gjaldskrá Hitaveitu Reykjavíkur mælt fyrir um að stofngjald hitaveitunnar fyrir eina heimæð skyldi vera ákveðin fjárhæð miðað við rúmmál húss, sbr. 7. gr. gjaldskrár fyrir Hitaveitu Reykjavíkur nr. 307/1996.

Hér að framan var því lýst að einkaleyfi Kópavogskaupstaðar til reksturs hitaveitu í Kópavogi var fellt úr gildi á árinu 1973 og í framhaldi af því var Reykjavíkurborg veitt einkaleyfi til að starfrækja hitaveitu í Reykjavík og Kópavogi. Kópavogskaupstaður gat því ekki á árinu 1996 krafið eigendur fasteigna innan sveitarfélagsins um heimæðargjald eða annað gjald fyrir tengingu hitaveitu sem byggt var á gjaldtökuheimild ákvæða orkulaga nr. 58/1967 eða gjaldskráa settum samkvæmt þeim.

3.

Eftir stendur þá hvort Kópavogskaupstað hafi verið heimilt á öðrum lagagrundvelli að ákveða að innheimta sérstakt gjald af eigendum fasteigna í Vatnsendahverfi án sérstaks samþykkis þeirra til að standa straum af kostnaði kaupstaðarins við dreifikerfið sem hann hafði með samningi við Hitaveitu Reykjavíkur tekið að sér að greiða.

Í 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 sem var í gildi á þeim tíma sem hér skiptir máli, sagði m.a.:

„Skylt er sveitarfélögum að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum.

Sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma.

Sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum.

[...]

Sveitarfélög skulu hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem þau annast.

Meðal verkefna sveitarfélaga eru:

[...]

12. Bygging og viðhald mannvirkja, þar á meðal gatna, vega og torga, veitukerfa, hafna o.s.frv.

[...]“

Almenn ákvæði um tekjustofna sveitarfélaga voru á þessum tíma í lögum nr. 4/1995 og eru enn, og þar segir í 1. gr.:

„Tekjustofnar sveitarfélaga eru þessir:

a. Fasteignaskattur.

b. Framlög úr Jöfnunarsjóði.

c. Útsvör.

Fer um tekjustofna þessa samkvæmt því er lög þessi ákveða.“

Þá segir í 1. mgr. 2. gr. laganna:

„Auk tekna skv. 1. gr. hafa sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o.fl., enn fremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o. fl., allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.“

Í þessum ákvæðum er gengið út frá þeirri meginreglu um tekjuöflun opinberra aðila að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin er í té þegar um er að ræða viðfangsefni sem löggjafinn hefur mælt fyrir um í lögum.

Af hálfu Kópavogskaupstaðar er í skýringum til umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun þessari ekki vísað til ákveðinnar lagaheimildar sem hafi veitt sveitarfélaginu heimild til að innheimta umrætt gjald en að öðru leyti vísast til þeirra skýringa sem settar eru fram í svari bæjarlögmanns, dags. 7. ágúst 1998, í kafla III hér að framan.

Í því tilviki sem hér er fjallað um ákvað Kópavogskaupstaður á grundvelli samnings við Hitaveitu Reykjavíkur að greiða verktaka- og efniskostnað við niðurgrafið dreifikerfi sem Hitaveita Reykjavíkur samþykkti með sama samningi að leggja í hluta Vatnsendahverfis í Kópavogi.

Samkvæmt 12. tl. 6. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er bygging og viðhald mannvirkja, þ. á m. veitukerfa, meðal verkefna sveitarfélaga. Innan Kópavogs hefur sú leið verið farin að Hitaveitu Reykjavíkur hefur samkvæmt heimild í 30. gr. orkulaga nr. 58/1967 verið veitt einkaleyfi til að starfrækja hitaveitu og Hitaveita Reykjavíkur hafði með því yfirtekið þau verkefni við veitukerfi hitaveitu innan bæjarins sem fallið gátu undir nefndan 12. tl. 6. mgr. 6. gr. laga nr. 8/1986. Af þessu einkaleyfi og uppbyggingu Hitaveitu Reykjavíkur á dreifikerfi til sölu á heitu vatni leiddi jafnframt að ekki var fyrir að fara samkeppni á frjálsum markaði þar sem íbúar Vatnsendahverfis í Kópavogi gátu valið við hvern þeir áttu viðskipti um kaup á heitu vatni. Þá er kveðið á um í 5. gr. reglugerðar fyrir Hitaveitu Reykjavíkur að veitan láti leggja allar utanhússlagnir, aðalæðar, dreifiæðar og heimæðar inn í hús, en reglugerðin gildir um allt veitusvæðið.

Ég tek sérstaklega fram að ég tel að úrlausn þess hvort Hitaveitu Reykjavíkur hafi verið skylt eða ekki að leggja hitaveitu í hús A að X, breyti ekki því að hugsanleg gjaldtaka af hálfu Kópavogskaupstaðar vegna kostnaðar við lagningu heimæðar í húsið þurfti að styðjast við lagaheimild.

Löggjafinn hefur með 4. mgr. 32. gr. orkulaga nr. 58/1967 ákveðið að þar sem veitt hefur verið einkaleyfi til þess að starfrækja hitaveitu skuli gjaldtaka fyrir heimæðargjöld fara eftir gjaldskrá sem hlotið hefur staðfestingu ráðherra og þar með lotið því eftirliti sem af staðfestingarhlutverki ráðherra leiðir. Þeir sem óska að tengjast hitaveitu sem hlotið hefur slíkt einkaleyfi eiga því að geta treyst því að þau gjöld eða hlutdeild í kostnaði við lagningu heimæðar sem þeir eru krafðir um sé í samræmi við gjaldskrá sem ráðherra hefur staðfest.

Þar sem löggjafinn hefur með framangreindum hætti mælt fyrir um að gjaldtaka vegna kostnaðar við lagningu hitaveitu í einstök hús á þeim svæðum þar sem hitaveitu hefur verið veitt einkaleyfi skuli ákveðin með tilteknu formi og með staðfestingu ráðuneytis, er það niðurstaða mín að Kópavogskaupstað hafi ekki verið heimilt að ákveða einhliða að A bæri að greiða til bæjarins sérstakt gjald til viðbótar stofngjaldi til Hitaveitu Reykjavíkur vegna lagningar á heimæð fyrir heitt vatn að húsi hans X í Kópavogi. Gjaldtakan var því ólögmæt og það eru tilmæli mín til Kópavogskaupstaðar, komi fram ósk um það frá dánarbúi A, að mál vegna gjaldtöku þessarar verði endurupptekið og afgreiðslu málsins verði þá hagað í samræmi við framangreind sjónarmið og hlutur dánarbús A verði réttur að þessu leyti.

4.

Kvörtun A til umboðsmanns Alþingis beindist að því að honum væri gert að greiða tvöfalt heimæðargjald fyrir lagningu bráðabirgðaheimæðar í húsið að X. Hér að framan hefur verið fjallað um hlut Kópavogskaupstaðar í þessari gjaldtöku en jafnframt var A gert að greiða Hitaveitu Reykjavíkur stofngjald vegna lagningar á heimæð og tengingu hitaveitu í húsið. Í gjaldskrá fyrir Hitaveitu Reykjavíkur sem í gildi var þegar A var krafinn um umrætt gjald voru ákvæði um stofngjald til hitaveitunnar og tekið fram að það væri gjaldkræft þegar tengingu húss væri lokið. Hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að húseignin að X í Kópavogi hafi verið innan marka veitusvæðis Hitaveitu Reykjavíkur. Gjaldskrá hitaveitunnar um stofngjaldið gilti því við lagningu heimæðar og tengingu hússins, enda var það forsenda fyrir því að Hitaveita Reykjavíkur gæti löglega krafið A um gjaldið. Ekki liggur annað fyrir en þó umrædd heimæð sé að einhverju leyti bráðabirgðaheimæð eigi það ekki að leiða til þess að eigandi X verði krafinn um heimæðargjald eða stofngjald að nýju þótt endurnýja verði heimæðina eða lagnir að henni síðar í tilefni af uppbyggingu varanlegs gatnakerfis á svæðinu í kjölfar skipulags. Ég tel því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við innheimtu Hitaveitu Reykjavíkur á þeim hluta þess gjalds sem A var gert að greiða til hitaveitunnar á grundvelli gjaldskrár hennar um stofngjald.

V.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín að Kópavogskaupstað hafi ekki verið heimilt að ákveða einhliða að A bæri að greiða til bæjarins sérstakt gjald til viðbótar stofngjaldi til Hitaveitu Reykjavíkur vegna lagningar á heimæð fyrir heitt vatn að húsi hans X í Kópavogi. Gjaldtakan var því ólögmæt og eru það tilmæli mín til Kópavogskaupstaðar, komi fram ósk um það frá dánarbúi A, að mál vegna gjaldtöku þessarar verði endurupptekið og afgreiðslu málsins verði þá hagað í samræmi við framangreind sjónarmið og hlutur dánarbús A verði réttur að þessu leyti.

Ég tel hins vegar að innheimta Hitaveitu Reykjavíkur á stofngjaldi þegar hitaveita var lögð í hús A hafi verið heimil og ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá innheimtu.

,