Álit

I. Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 28. janúar 2015 leitaði B til mín og kvartaði fyrir hönd A yfir því hvernig sveitarfélagið Y stóð að ráðningu í tímabundið starf deildarstjóra yngsta stigs í Z-skóla sumarið 2014. A var annar tveggja umsækjenda um starfið. Athugasemdir félagsins lutu að því að A hefði ekki komið til greina í umrætt starf vegna tengsla hennar við stjórnmálastarf í sveitarfélaginu en hún átti sæti í bæjarstjórn sveitarfélagsins.

Athugun mín á málinu beinist aðallega að því hvort þau sjónarmið sem Y lagði til grundvallar við ráðningu í starf deildarstjóra hafi verið málefnaleg. Þá er í kafla IV.3 vikið að tilteknum öðrum atriðum við meðferð málsins af hálfu sveitarfélagsins sem það hefur fallist á að hefðu átt að vera með öðrum hætti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 9. nóvember 2015.

II. Málavextir

A sótti um tímabundið starf deildarstjóra í Z-skóla í kjölfar auglýsingar starfsins 12. júní 2014 í [...]. Í auglýsingunni kom fram að um væri að ræða 50% starf deildarstjóra sem væri laust til eins árs. Að öðru leyti var ekki tekið fram hvaða hæfniskröfur gerðar væru til umsækjenda um starfið.

Umsóknarfrestur rann út 20. júní 2014 og bárust sveitarfélaginu tvær umsóknir og var umsókn A þar á meðal. Með bréfi, dags. 30. júní 2014, barst A tilkynning frá sveitarfélaginu þar sem fram kom að búið væri að taka ákvörðun um ráðningu í starfið og að umsókn hennar væri þar af leiðandi „hafnað“. Með bréfi, dags. 13. ágúst 2014, óskaði A eftir rökstuðningi og upplýsingum um hverjir hefðu sótt um starfið.

Í rökstuðningi skólastjóra Z-skóla, sem barst A í september 2014, kom fram að báðir umsækjendur hefðu tilskilda menntun og leyfisbréf til kennslu í grunnskóla og báðir hefðu starfað við Z-skóla og hefðu kennslureynslu. Þá var í rökstuðningnum fjallað um viðbótarnám, kennslu- og starfsreynslu og önnur réttindi umsækjenda. Einnig sagði að samkvæmt því sem þar hefði verið lýst mætti líta svo á að umsækjendur stæðu nokkuð jafnt að vígi hvað tilgreinda þætti varðaði. Síðan sagði í rökstuðningnum:

„Í úttekt á [Z-skóla] sem unnin var árið 2012 kom fram að óheppilegt væri að starfsmenn væru tengdir pólitísku starfi í sveitarfélaginu. Var þessi hugsun ráðandi þegar síðasta skólanefnd var skipuð svo dæmi sé nefnt. Á bls. 60 í skýrslunni segir m.a.: „Mikilvægt er að stjórnendateymið tengist ekki pólitískum fylkingum innan sveitarfélagsins.“ [A] er starfandi í bæjarstjórn sveitarfélagsins.“

Þá var vikið að samskiptum A við tiltekna starfsmenn skólans og sagt að þau væru fremur stirð sem væri ekki gott varðandi faglegt starf í skólanum. Í lok rökstuðningsins sagði:

„Skv. ofangreindu þá álít ég [X] vera heppilegri aðila í tímabundið starf deildarstjóra.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og Y

Gögn málsins bárust mér með bréfi, dags. 19. febrúar 2015, samkvæmt beiðni þar um. Ég ritaði Y bréf, dags. 19. mars 2015, þar sem óskað var eftir viðhorfi sveitarfélagsins til kvörtunarinnar og svörum við nánar tilgreindum spurningum. Hér verða samskipti mín við sveitarfélagið aðeins rakin að því marki sem nauðsynlegt er í ljósi þess hvernig athugun mín á kvörtun málsins er afmörkuð, sbr. kafla I.

Ég lýsti því að í rökstuðningi sveitarfélagins kæmi fram að A væri starfandi í bæjarstjórn sveitarfélagsins en ekki væri æskilegt að stjórnendur tengdust „pólitískum fylkingum innan sveitarfélagsins“. Af því tilefni óskaði ég eftir afstöðu sveitarfélagsins til þess hvort og þá hvaða þýðingu umrætt sjónarmið hefði haft við ákvörðun um ráðningu í starfið og jafnframt hvort og þá hvernig það sjónarmið fengist m.a. samrýmst réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. einnig jafnræðisreglu 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Í svari sveitarfélagsins, dags. 29. maí 2015, sagði m.a. svo:

„Eins og glöggt má sjá í ítarlegri samantekt [ráðgjafarfyrirtækisins Þ] fyrir mennta- og menningarmálaráðuneytið árið 2012 höfðu skapast vandamál í [Z-skóla] sem leiddu m.a. til þess að þáverandi skólastjóra var sagt upp störfum. Höfðu forsvarsmenn sveitarfélagsins sem og íbúar af þessu áhyggjur og mikil áhersla hefur verið lögð á að koma skólastarfinu í betra horf. Tilvísuð úttekt markaði upphaf þeirrar vinnu. Í tillögum skýrsluhöfunda til úrbóta kom fram í 10. lið:

„10. Að mati úttektaraðila er afar mikilvægt svo auka megi árangur skólans og ánægju starfsmanna að ráðið verði nýtt stjórnendateymi að skólanum. Í því verði skólastjóri og tveir millistjórnendur, annar fyrir yngra stig og miðstig og hinn fyrir unglingastig. Faglegt og stjórnunarlegt ábyrgðarsvið hvers stjórnanda verði skýrt vel í starfslýsingu og tryggt að stjórnun í skólanum sé skilvirk og samræmi verði í skólastarfi. Mikilvægt er að stjórnendateymið tengist ekki pólitískum fylkingum innan sveitarfélagsins.“

Fyrir þessari tillögu liggja ákveðnar ástæður sem raktar eru í skýrslunni og er vísað til hennar. Það má því vænta þess að það sé því í góðri trú og af góðum ásetningi sem horft var til þessa atriðis þegar valið var á milli umræddra tveggja umsækjenda. Þar stýrðu för leiðbeiningar sérfræðinga tilnefndra af mennta- og menningarmálaráðuneytinu og einlægur vilji stjórnenda til að bæta skólastarfið. Litið var svo á að undir þeim kringumstæðum sem skapast höfðu hafi verið réttlætanlegt að fylgja þessari reglu þótt vissulega megi til sanns vegar færa að beiting hennar höggvi nærri 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga og 73. gr. stjórnarskrár.“

Í svari sveitarfélagsins sagði einnig:

„Samkvæmt upplýsingum sveitarfélagsins byggði þáverandi skólastjóri að höfðu samráði við aðstoðarskólastjóra á heildstæðu mati á kostum og göllum viðkomandi umsækjenda. Því er erfitt að fullyrða í dag hvaða vægi hver þáttur hafði en í ljósi umfjöllunar um menntun umsækjenda hefur væntanlega einkum verið horft til annars vegar reglunnar úr framangreindri skýrslu um þátttöku í pólitísku starfi og hins vegar stirð samskipti annars umsækjanda um stöðuna við tiltekið samstarfsfólk.“

Athugasemdir B við skýringar sveitarfélagsins bárust með bréfi, dags. 7. ágúst 2015.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Sjónarmið um þátttöku umsækjanda í stjórnmálastarfi

Í rökstuðningi til A fyrir ráðningu í starf deildarstjóra Z-skóla var vísað til þess sjónarmiðs, sem fram kom í tiltekinni skýrslu sem hafði verið unnin í kjölfar úttektar á skólanum, að óheppilegt væri að starfsmenn væru tengdir pólitísku starfi í sveitarfélaginu og mikilvægt væri að stjórnendur tengdust ekki pólitískum fylkingum innan sveitarfélagsins. A væri starfandi í bæjarstjórn sveitarfélagsins. Í skýringum sveitarfélagsins til mín er vísað til sömu skýrslu og sjónarmiðs um að mikilvægt sé að stjórnendur tengist ekki pólitískum fylkingum innan sveitarfélagsins. Tekið er fram að ákveðin vandamál hefðu skapast í Z-skóla sem hefðu m.a. leitt til þess að þáverandi skólastjóra hefði verið sagt upp störfum. Í skýringunum er tekið fram að við þær kringumstæður sem höfðu skapast í skólanum hafi verið réttlætanlegt að fylgja þeirri „reglu“ sem væri tilgreind í skýrslunni þótt vissulega megi til sanns vegar færa að beiting hennar höggvi nærri 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga og 73. gr. stjórnarskrár.

Af framanröktu verður sú ályktun dregin að við ákvörðun um ráðningu í umrætt starf hafi verið litið til þess að A væri þátttakandi í pólitísku starfi, nánar tiltekið í bæjarstjórn sveitarfélagsins. Eins og að framan greinir hefur athugun mín á máli þessu m.a. beinst að því hvort það sjónarmið hafi verið málefnalegt.

Við mat á því hvort sjónarmið teljist málefnalegt verður m.a. að horfa til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 2. mgr. 11. gr. kemur m.a. fram að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða byggðum á stjórnmálaskoðunum. Af 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga leiðir að við ákvörðun um ráðningu í opinbert starf, þar sem valið er á milli umsækjenda, er almennt ekki heimilt að líta til þátttöku umsækjenda í stjórnmálastarfi. Starf bæjarfulltrúa telst almennt vera stjórnmálastarf. Bæjarfulltrúar eru almennt kjörnir í bæjarstjórn á grundvelli pólitískra viðhorfa sinna og þurfa í störfum sínum á þeim vettvangi eðli máls samkvæmt gjarnan að láta í ljós pólitískar skoðanir sínar á opinberum málefnum sem ótvírætt flokkast sem stjórnmálaskoðanir í skilningi 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Skiptir þá ekki máli þótt þeir bjóði sig fram og starfi fyrir framboð sem ekki tilheyra stjórnmálasamtökum á landsvísu. Þátttaka í slíku stjórnmálastarfi á þannig að meginstefnu hvorki að vera umsækjanda um opinbert starf til framdráttar né koma niður á honum í ráðningarferlinu. Í þessu sambandi verður jafnframt að hafa í huga tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Sjá til hliðsjónar álit mitt frá 26. júlí 1999 í máli nr. 2475/1998.

Í skýringum sveitarfélagsins til mín kemur fram að ástæða þess að litið hafi verið til sjónarmiða um þátttöku í stjórnmálastarfi við ráðninguna hafi verið sú að samkvæmt niðurstöðu úttektar ráðgjafarfyrirtækis á starfsemi Z-skóla hafi þótt mikilvægt að ráða stjórnendateymi við skólann sem tengdist ekki pólitískum fylkingum innan sveitarfélagsins í því skyni að auka árangur skólans og ánægju starfsmanna. Við þær kringumstæður sem hefðu skapast hefði verið réttlætanlegt að byggja á framangreindu sjónarmiði.

Að framan gerði ég grein fyrir því að almennt er óheimilt að líta til stjórnmálaskoðana þegar ráðið er í opinbert starf. Frá því eru þröngar undantekningar, t.d. þegar leiðir af lögum að heimilt er að líta til slíkra skoðana við ráðningu í starf. Það á t.d. við um ráðningar í störf aðstoðarmanna ráðherra, sbr. 22. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og framkvæmdastjóra sveitarfélaga, sbr. 54. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Ekki er útilokað að heimilt sé að líta til stjórnmálaskoðana í fleiri tilvikum, t.d. ef stjórnmálastarf viðkomandi myndi leiða til þess að hann teldist almennt vanhæfur til að gegna umræddu starfi. Sú staðreynd ein og sér að umsækjandi um starf hjá sveitarfélagi hafi með höndum pólitískt starf myndi almennt ekki vera fullnægjandi grundvöllur undir þá niðurstöðu að umsækjandi sé almennt vanhæfur. Í þessu sambandi tek ég fram að það leiðir af 4. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórnarmenn eru ekki almennt vanhæfir til setu í sveitarstjórn þótt þeir séu jafnframt starfsmenn sveitarfélags. Þeir geta þó orðið vanhæfir í einstökum málum vegna tiltekinna tengsla við þau. Ekki verður heldur séð að í lögum sé girt fyrir að heimilt sé að ráða einstakling sem situr í sveitarstjórn í starf hjá sveitarfélaginu sé sá einstaklingur hæfastur til að gegna því. Ég tek einnig fram að ekki er loku fyrir það skotið að þátttaka í stjórnmálastarfi geti haft áhrif á það traust sem umsækjandi verður að njóta í starfi og teljist þar með málefnalegt sjónarmið við mat á honum í starfið, sbr. sjónarmið sem fram koma í áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2010 í máli nr. 5740/2009.

Í því máli sem hér er til skoðunar hefur sveitarfélagið ekki bent á tiltekin atriði eða vandamál tengd þátttöku A í bæjarstjórn sem hafi gefið sveitarfélaginu ástæðu til að ætla að hún gæti ekki sinnt starfi deildarstjóra Z-skóla eða hvernig umrædd störf hennar í bæjarstjórn væru talin til þess fallin að draga úr árangri skólans og ánægju starfsmanna. Almennar tilvísanir til þess að vandi hafi komið upp í starfi skólans vegna pólitískra fylkinga í bæjarstjórn eru ekki nægjanlegar að mínu áliti í ljósi þess vægis sem ljá verður því að almennt er óheimilt að líta til stjórnmálaskoðana eða -starfa umsækjanda við ráðningu í opinbert starf. Það er því álit mitt að sveitarfélagið hafi ekki sýnt fram á að það hafi verið málefnalegt eða heimilt að lögum að byggja á sjónarmiði um þátttöku í stjórnmálastarfi við ráðningu deildarstjóra Z-skóla í umrætt sinn.

2. Ábyrgð og umsjón ráðuneytis með ráðgjöf og leiðbeiningum

Samkvæmt framangreindu er almennt óheimilt að líta til sjónarmiða um stjórnmálaskoðanir eða pólitísk störf við ráðningu í opinbert starf. Jafnframt er það er niðurstaða mín í þessu máli að ekki hafi verið sýnt fram á að það hafi verið málefnalegt, eins og málið liggur fyrir mér, að líta til pólitískra starfa A í bæjarstjórn sveitarfélagsins við ákvörðun um ráðningu í umrætt starf.

Málefni grunnskóla falla undir málefnasvið mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sbr. b-lið 2. tölul. 5. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Ráðherra fer með yfirstjórn þeirra málefna sem lög nr. 91/2008, um grunnskóla, taka til, sbr. 4. gr. þeirra. Eins og áður segir vísaði sveitarfélagið í skýringum sínum til mín til úttektar tiltekins ráðgjafarfyrirtækis á starfsemi Z-skóla sem unnin var fyrir mennta- og menningarmálaráðuneytið árið 2012. Þar er m.a. að finna leiðbeiningar um mikilvægi þess að stjórnendateymi skólans „tengist ekki pólitískum fylkingum innan sveitarfélagsins“.

Af því tilefni tel ég rétt að benda mennta- og menningarmálaráðuneytinu á mikilvægi þess að það gæti að því að leiðbeiningar til stjórnvalda sem unnar eru að beiðni ráðuneytisins séu í samræmi við lög. Fái ráðuneytið einkaaðila til að vinna fyrir sig tiltekna ráðgjafarvinnu sem koma með tillögur til stjórnvalda á málefnasviði þess sem eru almennt andstæðar lögum getur það komið í hlut ráðuneytisins, innan ramma þeirra laga sem gilda um starfsemi þess, þ. á m. um valdmörk stjórnvalda, að gera á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna ráðstafanir til þess að ekki verði byggt á tillögum um starfshætti sem eru andstæðir lögum. Þetta á ekki síst við þegar tillögur einkaaðilans eru auðsjáanlega andstæðar lögum. Þannig getur ráðuneytið orðið að gefa stjórnvaldinu skýrar leiðbeiningar um að almennt eigi ekki að byggja á tillögunum af þeim sökum. Í ljósi fyrrnefndrar skýrslu og skýringa sveitarfélagsins tel ég sérstaka ástæðu til að vekja athygli mennta- og menningarmálaráðuneytisins á framangreindu. Ég hef því ákveðið að senda því afrit af áliti þessu.

3. Meðferð málsins að öðru leyti

Í bréfi mínu til Y óskaði ég eftir upplýsingum og skýringum um nánar tiltekin atriði er vörðuðu meðferð ráðningarmálsins, þ. á m. um framsetningu og efni auglýsingar um starfið, andmælarétt í tilefni af því sem fram kom í rökstuðningi um samskipti A við tiltekna starfsmenn skólans og birtingu ákvörðunarinnar. Í skýringum sveitarfélagsins til mín er að nokkru marki fallist á að meðferð málsins hafi um þessi atriði ekki verið að öllu leyti fullnægjandi miðað við þær kröfur sem viðeigandi lög og reglur hljóða á um. Ég skil þessar skýringar svo að ætlunin sé að gæta betur að sambærilegum atriðum í starfi sveitarfélagsins og tel því ekki tilefni til þess að fjalla frekar um meðferð málsins umfram það sem gert hefur verið hér að framan.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að það hafi ekki verið málefnalegt, eins og atvikum var háttað í máli þessu, að líta til stjórnmálastarfa A í bæjarstjórn Y við ákvörðun um ráðningu í starf deildarstjóra yngsta stigs í Z-skóla. Jafnframt tel ég sérstaka ástæðu til að vekja athygli mennta- og menningarmálaráðuneytisins á hlutverki þess sem yfirstjórnanda í þeim tilvikum þegar unnin er skýrsla fyrir það vegna starfsemi grunnskóla sem inniheldur tillögur sem eru andstæðar lögum. Ég hef því ákveðið að senda mennta- og menningarmálaráðuneytinu afrit af álitinu. Í ljósi skýringa Y til mín tel ég ekki tilefni til að fjalla um hvort meðferð málsins hafi að öðru leyti verið í samræmi við lög.

Niðurstaða mín hér að framan felur ekki í sér afstöðu til þess hver hafi verið hæfastur umsækjenda af þeim sem sóttu um umrætt starf. Að þessu virtu og að teknu tilliti til hagsmuna þess einstaklings sem hlaut umrætt starf tel ég ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunni. Eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli leiðir það af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi. Þegar atvik í þessu máli eru virt eru það tilmæli mín til Y að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessa annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð sveitarfélagsins gagnvart A.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi lögmanns sveitarfélagsins, dags. 9. mars 2016, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að A hafi leitað til sveitarfélagsins og óskað eftir viðræðum um málið. Því erindi hafi verið svarað af hálfu sveitarfélagsins og tilkynnt að það harmaði að brotið hefði verið á A með þeim hætti sem kom fram í áliti umboðsmanns. Hafi A verið beðin velvirðingar á þeim mistökum. Jafnframt hafi því verið lýst yfir af hálfu sveitarfélagsins að það væri tilbúið til að skoða hvernig rétta mætti hlut A í málinu. Í framhaldinu hafi átt sér stað viðræður milli A og sveitarfélagsins þar sem A hafi sett fram kröfu um miskabætur og sveitarfélagið gert annað tilboð á móti sem A hafi ekki svarað. Í bréfinu er jafnframt tekið fram að sveitarfélagið hafi einnig skoðað, í samvinnu við skólastjóra, hvort mögulegt væri að rétta hlut A á annan hátt, s.s. með breytingu á stöðu hennar innan skólans en niðurstaða þess hafi verið sú að aðstæður leyfðu það ekki. Að lokum er þess getið að umboðsmaður verði upplýstur um lyktir málsins þegar fyrir liggi samkomulag um málalok milli aðila eða hvort frekari ágreiningur verði í málinu.