I. Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 9. mars 2015 leituðu sauðfjárframleiðendur á fjórum jörðum á X sem m.a. nýta Y-heiði til sauðfjárbeitar til mín og kvörtuðu yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 26. febrúar 2015 og því að ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 1160/2013, um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu, skorti viðhlítandi lagastoð.
Með úrskurðinum var vísað frá stjórnsýslukæru þeirra vegna þeirrar afstöðu Matvælastofnunar sem fram kom í bréfi, dags. 24. september 2015, að hafna beiðni þeirra um að stofnunin staðfesti eldri landbótaáætlanir varðandi gæðastýringu í sauðfjárrækt. Frávísunin byggðist á því að í viðbrögðum Matvælastofnunar fælist ekki stjórnvaldsákvörðun heldur ráðgjöf og leiðbeiningar og væru þau því ekki kæranleg til ráðuneytisins.
Athugun mín á málinu hefur lotið að því hvort úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. desember 2015.
II. Málavextir
Við gæðastýrða sauðfjárframleiðslu og greiðslur til framleiðenda úr ríkissjóði vegna hennar er ráðherra samkvæmt búvörulögum ætlað að kveða á um landnýtingarskilyrði í reglugerð. Í reglugerðum sem ráðherra hefur sett um þessi mál er m.a. fjallað um gerð svonefndra landbótaáætlana sem eru tímasettar aðgerðaráætlanir þeirra sem vilja vera aðilar að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu um úrbætur á ástandi lands þar sem þörf er á slíku til að uppfylla skilyrði um að nýting viðkomandi lands sé sjálfbær.
Matvælastofnun ritaði aðilum landbótaáætlana, þ. á m. þeim framleiðendum sem leituðu til mín bréf, dags. 20. febrúar 2014, þar sem veittar voru upplýsingar um nýja reglugerð nr. 1160/2013, um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu, og athygli vakin á því að gerðar hefðu verið breytingar á ákvæðum fyrri reglugerðar er lutu að landnýtingarhluta hennar. Í bréfinu var sérstök athygli vakin á því að samkvæmt 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í reglugerðinni skyldu landbótaáætlanir sem gerðar voru samkvæmt ákvæðum eldri reglugerðar uppfærðar til samræmis við ákvæði nýrrar reglugerðar og skyldi því lokið fyrir 31. desember 2014.
Í kjölfarið ritaði lögmaður framleiðendanna Matvælastofnun bréf, dags. 22. september 2014, þar sem hann óskaði eftir því að stofnunin staðfesti gildandi landbótaáætlanir, þ.e. áætlanir sem gerðar hefðu verið samkvæmt eldri reglugerð. Í bréfinu kom fram að þær áætlanir hefðu fyrirfram ákveðinn gildistíma, þ.e. til ársins 2018, og að ekki væri gert ráð fyrir uppsögn þeirra eða endurskoðun.
Svar barst frá Matvælastofnun með bréfi, dags. 24. september 2014, þar sem fram kom að samkvæmt bráðabirgðaákvæði gildandi reglugerðar nr. 1160/2013, um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu, skyldu landbótaáætlanir sem gerðar voru samkvæmt ákvæðum eldri reglugerðar uppfærðar til samræmis við ákvæði gildandi reglugerðar. Því verki skyldi lokið fyrir 31. desember 2014. Að lokum kom eftirfarandi fram:
„Þeir bændur sem áður hafa gert landbótaáætlanir og vilja áfram eiga aðild að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu þurfa því að gera nýjar landbótaáætlanir til samræmis við ákvæði núgildandi reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu fyrir 31. desember [2014].“
Lögmaður framleiðendanna ritaði Matvælastofnun á ný bréf, dags. 4. október 2014, þar sem hann óskaði skýringa á bréfi stofnunarinnar frá 24. september s.á. Í svari Matvælastofnunar, dags. 6. október 2014, kom fram að í fyrra svari stofnunarinnar fælist sú afstaða að fylgja bæri bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 1160/2013. Mótmælum vegna þessa myndi Matvælastofnun ekki taka afstöðu til. Vegna fyrirspurnar lögmannsins um hvaða efnisatriði skorti að lágmarki í gildandi landbótaáætlunum þannig að þær teldust gildar samkvæmt reglugerð nr. 1160/2013 tók Matvælastofnun fram að í þeirri reglugerð væri ekki áskilið að stofnunin eða eftirlitsaðilar legðu sérstakt efnislegt mat á atriði landbótaáætlana sem hefðu verið gerðar á grundvelli reglugerðar nr. 10/2008. Af framangreindum ástæðum lægju því ekki fyrir upplýsingar um sértæk efnisatriði gildandi landbótaáætlana m.t.t. nýrrar reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu.
Með bréfi, dags. 4. október 2014, lagði lögmaðurinn fram kæru til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins er laut að framangreindri afstöðu Matvælastofnunar frá 24. september 2014. Í kærunni kemur m.a. fram sú afstaða að eldri landbótaáætlanir séu í gildi og að ekki sé fyrir hendi heimild til að endurskoða þær. Þá byggði lögmaðurinn kæruna öðrum þræði á því að 13. gr. reglugerðarinnar skorti lagastoð þar sem með ákvæðinu væru lagðar ríkari skyldur á sauðfjárbændur til uppgræðslu landsvæða en leiddi af 2. mgr. 41. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, sem nú heita búvörulög, en samkvæmt lagaákvæðinu skuli framleiðsla á dilkakjöti vera samkvæmt kröfum um „sjálfbæra landnýtingu“.
Í úrskurði ráðuneytisins, dags. 26. febrúar 2015, er gerð grein fyrir umsögn Matvælastofnunar, dags. 27. október 2014, þar sem kemur m.a. fram að stofnunin hafi ekki tekið afstöðu til túlkunar ákvæða um sjálfbærni, beitarnýtingu og gróðurflokkun á svæði og muni ekki taka afstöðu til þeirra fyrr en tekin verður afstaða til nýrra landbótaáætlana. Matvælastofnun hafi því aðeins staðfest að leggja skuli fram nýjar landbótaáætlanir í samræmi við reglugerð nr. 1160/2013. Niðurstaða ráðuneytisins var að vísa kærunni frá. Í rökstuðningi úrskurðarins kemur m.a. eftirfarandi fram:
„Af bréfi Matvælastofnunar má ráða að þar sé um að ræða ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds sem beint er að framleiðendum í gæðastýrðri sauðfjárrækt og varðar réttindi þeirra og skyldur. Í ákvörðuninni er þó ekki að mati ráðuneytisins að finna ákvörðun sem felur í sér bindandi úrlausn í viðkomandi máli, enda liggi ekki fyrir mat stofnunarinnar á því hvort kærandi uppfylli skilyrði um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu eða ekki. Slíkt mat skal fara fram skv. 20. gr. reglugerðar nr. 1160/2013. Þannig er framleiðandi aðili að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu á milli ára, án umsóknar, svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði hennar og óskar ekki eftir að hún verði felld úr gildi.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að með bréfi Matvælastofnunar dags. 24. september 2014 hafi stofnunin veitt kæranda ráðgjöf og leiðbeiningar um breytingar á ákvæðum reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu sem ekki feli í sér að vera stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að í máli þessu sé ekki til að dreifa stjórnvaldsákvörðun sem unnt er að kæra til ráðuneytisins. Af þeim sökum telur ráðuneytið að vísa beri frá kæru kæranda vegna bréfs Matvælastofnunar dags. 24. september 2014.
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Í tilefni af kvörtun framleiðendanna til mín ritaði ég sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf, dags. 21. apríl 2015, þar sem ég óskaði eftir nánari skýringum á þeirri afstöðu ráðuneytisins að engin kæranleg stjórnvaldsákvörðun hefði verið tekin af hálfu Matvælastofnunar. Í því sambandi benti ég á að lögmaður framleiðendanna hafði, f.h. umbjóðenda sinna, óskað eftir staðfestingu Matvælastofnunar á gildi landbótaáætlana sem voru gerðar samkvæmt eldri reglugerð nr. 10/2008.
Í svarbréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 4. júní 2015, kom m.a. eftirfarandi fram:
„Með bréfum Matvælastofnunar dags. 20. febrúar 2014 og Landgræðslu ríkisins dags. 20. júní 2014 var öllum framleiðendum í gæðastýrðri sauðfjárrækt leiðbeint um þær breytingar sem gerðar hefðu verið á ákvæðum reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Með bréfi dags. 22. september 2014 óskaði [lögmaður framleiðendanna] eftir því við Matvælastofnun að staðfestar yrðu gildandi landbótaáætlanir, þar sem þær hefðu fyrirfram ákveðin gildistíma til 2018 og í áætlunum væri ekki mælt fyrir um uppsögn þeirra eða endurskoðun. Matvælastofnun svaraði bréfinu með bréfi dags. 24. september 2014, þar sem upplýst var að þeir bændur sem áður hefðu gert landbótaáætlanir og vildu áfram eiga aðild að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu þyrftu að gera nýjar landbótaáætlanir til samræmis við ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu.
Stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum. Í stjórnvaldsákvörðun er með bindandi hætti kveðið á um rétt og skyldur aðila í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Greinarmunur er því gerður á stjórnvaldsákvörðunum og athöfnum og öðrum ákvörðunum stjórnvalda. Í bréfi Matvælastofnunar dags. 24. september 2014 kemur fram: „Í bráðabirgðaákvæði gildandi reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu nr. 1160/2013 er skilyrt að landbótaáætlanir sem gerðar voru samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 10/2008 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu skuli uppfærðar til samræmi við hina nýju reglugerð. Því verki skuli lokið fyrir 31. desember n.k. [...]“ Það er mat ráðuneytisins að með framangreindu svari Matvælastofnunar dags. 24. september 2014 hafi stofnunin ekki tekið stjórnvaldsákvörðun, enda liggi ekki fyrir mat stofnunarinnar á því hvort landbótaáætlun uppfylli skilyrði reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Þá sé Matvælastofnun bundin af ákvæði til bráðabirgða sem geri ráð fyrir að fyrir tiltekið tímamark skuli allar landbótaáætlanir, nýjar sem og gildandi uppfærðar í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Ráðuneytið telur því að Matvælastofnun hafi veitt framleiðendum leiðbeiningar í samræmi við bráðabirgðaákvæði í reglugerð nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu en ekki tekið ákvörðun sem bindur enda á málið, enda liggi ekki fyrir hvort landbótaáætlun framleiðenda uppfylli skilyrði reglugerðarinnar eða ekki. Slíkt mat hafi ekki farið fram af hálfu Matvælastofnunar og stofnunin ekki tekið afstöðu til þess hvort áætlunin geti haldið gildi sínu eða ekki í samræmi við kröfur í reglugerð nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Mat á því hvort framleiðandi uppfylli skilyrði reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu fer skv. 20. gr. reglugerðarinnar. [...]
Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að Matvælastofnun hafi veitt framleiðendum leiðbeiningar í samræmi við bráðabirgðaákvæði í reglugerð nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárrækt en ekki tekið stjórnvaldsákvörðun. Hafi því ekki verið til að dreifa í máli þessu stjórnvaldsákvörðun sem unnt var að kæra til ráðuneytisins. Var kæru kæranda því vísað frá.“
Athugasemdir lögmanns framleiðendanna við skýringar ráðuneytisins bárust með bréfi, dags. 1. júlí 2015.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis
1. Lagagrundvöllur málsins
1.1 Búvörulög nr. 99/1993
Um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu er fjallað í búvörulögum nr. 99/1993. Í 1. mgr. 41. gr. laganna kemur fram að sauðfjárframleiðendur sem á tímabilinu frá 1. janúar 2008 til 31. desember 2017 uppfylla skilyrði um gæðastýrða framleiðslu eigi rétt á sérstakri gæðastýringargreiðslu úr ríkissjóði. Gæðastýringargreiðslu skal greiða á tiltekna gæðaflokka dilkakjöts frá framleiðendum sem uppfylla nánari skilyrði reglugerðar sem ráðherra setur. Í 2. mgr. 41. gr. kemur fram að með gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu sé átt við framleiðslu á dilkakjöti samkvæmt kröfum um velferð búfjár, sjálfbæra landnýtingu og hollustu afurða. Gæðastýrð sauðfjárframleiðsla skal m.a. ná til landnota, aðbúnaðar og umhverfis, sauðfjárskýrsluhalds, jarðræktar, fóðrunar, heilsufars og lyfjanotkunar. Framleiðsluaðferðir og framleiðsluaðstæður skulu skjalfestar.
Í 4. mgr. 41. gr. er kveðið á um að nánari fyrirmæli um framkvæmd og skilyrði gæðastýringargreiðslna skuli ráðherra setja í reglugerð. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um landnýtingarskilyrði, gæðakerfi, tilkynningar og fresti, kæruheimildir, eftirlits- og úttektaraðila og tilhögun álagsgreiðslna. Tíðni eftirlits skal byggjast á áhættuflokkun, að teknu tilliti til niðurstaðna úr eftirliti og samkvæmt eftirlitsáætlun.
Þá segir í 5. mgr. ákvæðisins að réttur framleiðenda til gæðastýringargreiðslna samkvæmt 1. mgr. falli niður uppfylli þeir ekki skilyrði um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu samkvæmt lögum þessum og reglugerð.
1.2 Reglugerð nr. 1160/2013, um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu
Með stoð í 4. mgr. 41. gr. laga nr. 99/1993 hefur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sett reglugerð nr. 1160/2013, um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu.
Reglugerðin hefur að geyma ýmis ákvæði er varða skilyrði fyrir þátttöku í gæðastýrðri sauðfjárrækt. Í IV. kafla reglugerðarinnar er t.d. að finna ákvæði er mæla fyrir um skyldu til að gera landbótaáætlanir í samræmi við 15. og 16. gr. reglugerðarinnar fyrir beitiland sem uppfyllir ekki kröfur samkvæmt viðauka I í reglugerðinni, sbr. 13. gr. reglugerðarinnar. Í 13. gr. kemur einnig fram að framleiðandi sem uppfyllir ekki skilyrði um landnýtingu samkvæmt IV. kafla reglugerðarinnar uppfylli ekki skilyrði um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu.
Í 20. gr. reglugerðarinnar er fjallað um rétt til aðildar að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að framleiðandi sé aðili að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu á milli ára án umsóknar, svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði hennar og óskar ekki eftir að hún verði felld niður. Samkvæmt 2. mgr. skal Matvælastofnun tilkynna framleiðanda eigi síðar en 31. ágúst ár hvert ef hann uppfyllir ekki skilyrði um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu og gefa honum kost á andmælum. Stofnunin skal því næst tilkynna honum um hvort hann uppfylli skilyrði aðildar, þ.e. eigi rétt á álagsgreiðslum. Í 3. mgr. kemur m.a. fram að ákvörðun Matvælastofnunar samkvæmt 2. mgr. um hvort framleiðandi uppfylli skilyrði gæðastýringar skal byggð á upplýsingum um landnýtingu og eftirlit. Einnig skal stofnunin byggja ákvörðun sína á öðrum gögnum sem hún aflar sér og varða skilyrði gæðastýringar samkvæmt III. og IV. kafla reglugerðarinnar.
Í 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í reglugerðinni kemur fram að framleiðendur sem eru aðilar að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu við gildistöku reglugerðarinnar haldi þeim rétti án sérstakrar umsóknar.
Í 4. mgr. bráðabirgðaákvæðisins kemur fram að landbótaáætlanir sem gerðar voru samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 10/2008, um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu, skuli uppfærðar í samræmi við efni reglugerðarinnar og skuli því verki vera lokið fyrir 31. desember 2014.
2. Var úrskurður ráðuneytisins í samræmi við lög?
Þegar tekin er afstaða til þess hvort afgreiðsla stjórnvalds teljist vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður að líta til þess hvers eðlis hún er og þar með það viðfangsefni sem þar er leyst úr. Við mat á eðli ákvörðunar getur skipt máli hvort hún sé „lagalegs eðlis“, eins og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum, en með því er átt við hvort með henni sé mönnum færð réttindi eða þau skert, skyldum létt af mönnum eða lagðar á þá auknar byrðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)
Með erindi lögmanns framleiðendanna til Matvælastofnunar, dags. 22. september 2014, var óskað eftir staðfestingu á gildi landbótaáætlana sem gerðar höfðu verið eftir ákvæðum eldri reglugerðar. Tekið var fram að áætlanirnar hefðu fyrirfram ákveðinn gildistíma, þ.e. til 2018, og að ekki væri gert ráð fyrir uppsögn þeirra eða endurskoðun á nánar tilteknum forsendum. Þá réði tilvist landbótaáætlunar ekki því hvort nýting væri sjálfbær heldur raunverulegt beitarálag á gróðurvistkerfi. Í bréfi, dags. sama dag, til Landgræðslu ríkisins var tekið fram að landnýting á þeim svæðum sem um ræðir væri án nokkurs vafa fyllilega sjálfbær, m.a. með hliðsjón af stærð svæða, fjárfjölda og aðgangs að beit. Einnig var gerð athugasemd við lagastoð 13. gr. reglugerðar nr. 1160/2013 og fjallað m.a. um raunverulegt beitarálag á viðkomandi landsvæðum.
Eftir svar Matvælastofnunar, dags. 24. september 2014, um að landeigendurnir þyrftu að gera nýjar landbótaáætlanir til samræmis við ákvæði núgildandi reglugerðar nr. 1160/2013 fyrir 31. desember 2014 ritaði lögmaðurinn á ný bréf til stofnunarinnar, dags. 4. október s.á., þar sem hann óskaði eftir skýringum á því hvaða efnisatriði skorti að lágmarki í gildandi landbótaáætlunum svo þær teldust uppfylla skilyrði reglugerðarinnar. Í svari stofnunarinnar, dags. 6. október s.á., kom fram að reglugerð nr. 1160/2013 áskildi ekki að stofnunin legði sérstakt efnislegt mat á atriði þeirra landbótaáætlana sem gerðar voru á grundvelli eldri reglugerðar.
Erindi lögmanns landeigendanna verða ekki skilin með öðrum hætti en að með þeim hafi verið farið fram á að Matvælastofnun staðfesti gildi þeirra landbótaáætlana sem landeigendurnir höfðu gert og þar með myndu þeir uppfylla áfram skilyrði fyrir þátttöku í gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu samkvæmt 41. gr. búvörulaga nr. 99/1993 og reglugerð nr. 1160/2013. Byggði beiðnin samkvæmt framangreindu á því að vegna gildistíma landbótaáætlananna til 2018 þyrftu landeigendurnir ekki að skila inn nýrri landbótaáætlun, að 13. gr. reglugerðarinnar skorti lagastoð og að núgildandi landbótaáætlanir fullnægðu skilyrðum reglugerðar nr. 1160/2013. Af þessu er ljóst að farið var fram á að Matvælastofnun tæki ákvörðun sem varðaði lagalegan rétt landeigendanna og þar með stjórnvaldsákvörðun samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Matvælastofnun bar því að leggja erindið í farveg stjórnsýslumáls.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur í svörum sínum til mín lýst þeirri afstöðu sinni að í svari Matvælastofnunar frá 24. september 2014 til lögmanns framleiðendanna hafi ekki falist kæranleg stjórnvaldsákvörðun þar sem ekki hefði verið bundinn endi á málið. Frekar væri um ráðgjöf eða leiðbeiningar stofnunarinnar að ræða. Því hafi borið að vísa kærunni frá. Ég tel mig ekki hafa forsendur til að hnekkja mati ráðuneytisins á eðli svara Matvælastofnunar. Framsetning bréfa Matvælastofnunar ber það ekki með sér að stofnunin hafi talið sig vera að taka stjórnvaldsákvörðun. Þannig hafa bréfin t.d. ekki að geyma leiðbeiningar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga um rétt til rökstuðnings og kæruleiðbeiningar.
Fyrst það var mat ráðuneytisins að Matvælastofnun hefði í reynd ekki tekið stjórnvaldsákvörðun bar því sem æðra stjórnvaldi að taka afstöðu til þess hvort Matvælastofnun hefði lagt erindið í réttan farveg að lögum. Það gat ekki leyst ráðuneytið undan þeirri skyldu að leysa úr stjórnsýslukæru framleiðendanna með þeim úrræðum sem því stóðu til boða sem æðra stjórnvald gagnvart Matvælastofnun og þar með hvort það hefði að lögum verið rétt að bregðast við umræddri beiðni með því einu að veita leiðbeiningar og ráðgjöf. Að framan hef ég lýst þeirri afstöðu minni að Matvælastofnun bar að leggja málið í farveg stjórnsýslumáls og leysa úr því með stjórnvaldsákvörðun. Meðal þess sem æðra stjórnvaldi ber að gæta að þegar því berst erindi af þeim toga sem fjallað er um í þessu máli er hvort lægra sett stjórnvald hefur lagt málið í réttan farveg að lögum. Hér hafði það ekki verið gert og af því leiðir að ráðuneytinu bar að leggja fyrir Matvælastofnun að leysa úr erindi framleiðendanna með réttum hætti. Þar sem ráðuneytið fór ekki þá leið í úrskurði sínum er það álit mitt að frávísun ráðuneytisins á stjórnsýslukæru landeigendanna án þess að bregðast við á frekari hátt hafi ekki verið í samræmi við lög.
V. Niðurstaða
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 26. febrúar 2015 í máli sauðfjárframleiðenda á jörðum sem m.a. nýta Y-heiði til beitar hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég beini þeim tilmælum til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að það taki upp mál framangreindra aðila að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá þeim, og hagi þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem eru rakin í áliti þessu. Jafnframt verði þess gætt framvegis af hálfu þeirra stjórnvalda sem í hlut eiga að haga afgreiðslu sambærilega mála í samræmi við það sem fram kemur í þessu áliti.
VI. Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 4. apríl 2016, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að ráðuneytinu hafi borist beiðni frá lögmanni sauðfjárbænda á Jökuldal 12. janúar 2016 þar sem óskað hafi verið eftir að málið yrði tekið til afgreiðslu á ný í ljósi álitsins. Í kjölfarið hafi ráðuneytið óskað eftir umsögn Matvælastofnunar sem hafi talið rétt að málinu yrði vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar. Í bréfi stofnunarinnar kemur fram að hún myndi þá eftir atvikum staðfesta aðild framleiðenda eða synjun um aðild með rökstuddri ákvörðun ef eldri landbótaáætlun yrði lögð fram að nýju. Í kjölfarið vísaði ráðuneytinu málinu aftur til meðferðar hjá Matvælastofnunar með bréfi 25. febrúar 2016. Annað bréf barst frá ráðuneytinu þar sem fram kemur að upplýsinga hafi verið óskað frá Matvælastofnun um framvindu málsins. Í svari stofnunarinnar komi fram að framleiðendur hafi ekki skilað inn nýjum landbótaáætlunum fyrir 1. mars 2016. Matvælastofnunin hafi þá haft samband við framleiðendur og leitað upplýsinga um það hvort þeir myndu leggja fyrir nýjar áætlanir eða hvort senda ætti eldri landbótaáætlanir til umsagna. Í svari þeirra hafi komið fram framleiðendur vildu leggja fyrir eldri áætlanir fyrir Landgræðslu ríkisins. Með bréfi 11. maí 2016 hafi Matvælastofnun óskað eftir umsögn landgræðslunnar í samræmi við 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1160/2013, um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Umsögn Landgræðslu ríkisins hafi borist Matvælastofnun 6. júní 2016 og hafi hún verið send framleiðendum. Frestur til athugasemda hafi verið 20. júní 2016. Í bréfi Matvælastofnunar kemur fram að stofnunin muni taka ákvörðun í málinu að liðnum framangreindum fresti.
VII
Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu minni fyrir árið 2015, bls. 68-69.
Í álitinu komst ég að þeirri niðurstöðu að Matvælastofnun hefði borið að leggja erindi landeigenda í farveg stjórnsýslumáls. Þar sem það var mat atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að Matvælastofnun hefði í reynd ekki tekið stjórnvaldsákvörðun hefði því borið sem æðra stjórnvaldi að taka afstöðu til þess hvort stofnunin hefði lagt erindið í réttan farveg að lögum. Frávísun ráðuneytisins á stjórnsýslukæru landeigendanna hefði þannig ekki verið í samræmi við lög. Ég beindi þeim tilmælum til ráðuneytisins að það tæki upp mál landeigendanna að nýju kæmi fram beiðni þess efnis.
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 4. apríl 2016, kom fram að ráðuneytinu hefði borist beiðni frá lögmanni landeigendanna þar sem óskað hafi verið eftir að málið yrði tekið til afgreiðslu á ný í ljósi álitsins. Í kjölfarið hafi ráðuneytið óskað eftir umsögn Matvælastofnunar sem hafi talið rétt að málinu yrði vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 15. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að ráðuneytið hafi óskað eftir upplýsingum um meðferð málsins hjá Matvælastofnun. Í svari stofnunarinnar hafi ferli málsins verið lýst frá því tímamarki sem síðast bárust upplýsingar um meðferð þess eða í júnímánuði 2016. Í bréfi Matvælastofnunar komi m.a. fram að mál landeigendanna hafi fengið fullnægjandi afgreiðslu þar sem landbótaáætlanir í máli þeirra hafi verið áritaðar og samþykktar af hálfu Landgræðslu ríkisins og Matvælastofnunar samkvæmt 15. gr. reglugerðar nr. 1160/2013.