A kvartaði yfir töku gestagjalda vegna köfunar og yfirborðsköfunar í gjánni Silfru á Þingvöllum.
Settur umboðsmaður Alþingis lauk athugun sinni á málinu með bréfi 7. mars 2014.
Settur umboðsmaður gerði grein lagagrundvelli málsins og tók fram að um álagningu gestagjalds yrði að gæta að þeim sérstöku reglum og sjónarmiðum sem gilda um töku þjónustugjalda. Hann tók síðan til athugunar hvort þeir þjónustuþættir og kostnaðarliðir sem felldir hefðu verið undir gestagjöld vegna köfunar og fyrir yfirborðsköfun í Silfru rúmuðust innan þeirra lagaheimilda sem giltu um gjaldið og væru í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld.
Samkvæmt skýringum forsætisráðuneytisins var gestagjald byggt á nokkrum kostnaðarliðum sem mátti að meginstefnu skipta í þrjá hluta. Í fyrsta lagi kostnað vegna ýmissa þátta sem lutu að framkvæmdum við Silfru. Í öðru lagi launakostnað vegna starfsmanns í hálfu starfi. Í þriðja lagi kostnað vegna uppsetningar, viðhalds og þrifa vegna salerna. Í skýringum Þingvallanefndar kom auk þess fram að langstærsti hluti þess kostnaðar sem af verkefninu hefði hlotist hafi verið þess eðlis að hann hefði farið í verkefni sem nýttust ekki öðrum ferðamönnum. Settur umboðsmaður taldi að eins og málið lægi fyrir sér yrði ekki annað lagt til grundvallar en að umræddir kostnaðarliðir hefðu lotið að þessum afmörkuðu þáttum í starfsemi þjóðgarðsins en ekki að almennum framkvæmdum í þjóðgarðinum s.s. við gerð stíga á svæðinu, uppsetningu salerna fyrir almenna gesti þjóðgarðsins eða uppbyggingu eða þjónustu sem almennt væri veitt á vegum þjóðgarðsins, t.d. í þjónustumiðstöð. Með hliðsjón af því taldi hann sig ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að þeir þjónustuþættir og kostnaðarliðir sem hefðu verið felldir undir gestagjaldið væri ekki í nægjanlega nánum og efnislegum tengslum við veitingu þeirrar þjónustu sem um ræddi. Jafnframt taldi settur umboðsmaður sig ekki hafa forsendur til að leggja mat á hvort sama þörf og stjórnvöld höfðu talið vera á því að koma upp aðstöðu við Silfru hefði verið fyrir hendi vegna annarra framkvæmda í þjóðgarðinum sem ástæða hefði verið til að taka þjónustugjald fyrir. Með hliðsjón af því taldi hann ekki ástæðu til að fjalla frekar um kvörtun A út frá jafnræðisreglum. Eftir að hafa kynnt sér kostnaðaráætlun og reikninga vegna kostnaðar sem féll til á grundvelli hennar taldi settur umboðsmaður sig að lokum ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við útreikning á fjárhæð gjaldsins. Þá taldi hann ekki tilefni til að fjalla um aðrar athugasemdir A og lauk umfjöllun sinni um kvörtunina.
Í bréfi setts umboðsmanns Alþingis, dags. 7. mars 2014, segir m.a.:
III.
Af skýringum forsætisráðuneytisins og Þingvallanefndar verður ráðið að ráðist hafi verið í umræddar framkvæmdir í því skyni að bæta aðstöðu kafara við Silfru auk þess sem þær hafi átt að tryggja verndun þjóðgarðsins á þessu tiltekna svæði og öryggi þeirra kafara sem þangað sækja. Í ljósi kostnaðar sem þetta hefði í för með sér hefði Þingvallanefnd samþykkt að tekin yrðu upp gestagjöld fyrir hverja köfun og yfirborðsköfun. Tiltekinn kostnaður við að koma upp ákveðinni aðstöðu á svæðinu í kringum Silfru og í tengslum við köfun á svæðinu var felldur undir þá kostnaðaráætlun sem lögð var til grundvallar gjaldinu, auk rekstrarkostnaður í tengslum við veitta þjónustu, m.a. vegna starfsmanns sem var falið að sinna verkefnum þessu tengdu. Þá var heildarkostnaði deilt á fjölda einstaklinga sem áætlað var að kæmu til að kafa í Silfru á tilteknu tímabili miðað við fyrri reynslu.
Samkvæmt skýringum ráðuneytisins er umrætt gestagjald byggt á nokkrum kostnaðarliðum sem má að meginstefnu skipta í þrjá hluta. Í fyrsta lagi kostnað vegna ýmissa þátta sem lúta að framkvæmdum við Silfru s.s. vegna fráleggsborða, handriða, palla og skilta. Í öðru lagi er um að ræða launakostnað vegna starfsmanns í hálfu starfi og í þriðja lagi kostnað vegna uppsetningar, viðhalds og þrifa vegna salerna. Í skýringum Þingvallanefndar kemur auk þess fram að langstærsti hluti þess kostnaðar sem af verkefninu hafi hlotist hafi verið þess eðlis að hann hafi farið í verkefni sem nýttust ekki öðrum ferðamönnum. Væri þar m.a. átt við allar framkvæmdir við gjána svo sem smíði palla og stiga, kostnað vegna skilta og merkinga sem og launakostnað starfsmanns.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 47/2004 er, sem fyrr greinir, heimilt að taka þjónustugjöld fyrir „veitta þjónustu og dvöl“ til að mæta kostnaði við þjónustuna og eftirlit með dvalargestum. Af lögskýringargögnum við ákvæðið verður ráðið að meðal þeirrar þjónustu sem hægt sé að fella undir ákvæðið sé gjald fyrir „tjaldstæði, leiðsögn og aðgang að ákveðnum stöðum“ og „þá aðstöðu sem komið hefur verið upp til að veita hana“. (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 5069.) Þrátt fyrir að það komi ekki skýrt fram í ofangreindu lagaákvæði er gert ráð fyrir því í lögskýringargögnunum að tilteknir stofnkostnaðarliðir geti fallið undir gjaldtökuheimildina, þ.e. kostnaður við að koma upp aðstöðu til að veita þjónustu. Ekki er útilokað samkvæmt almennum reglum um töku þjónustugjalda að heimilt sé að taka tillit til fasts kostnaðar, við afmörkun þeirra kostnaðarliða sem falla undir gjaldtökuheimild, ef skýr tengsl eru á milli þeirrar þjónustu sem er veitt og umrædds kostnaðar, sjá álit umboðsmanns frá 6. apríl 2001 í máli nr. 2534/1998. Undir „þjónustu“ í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 47/2004 er því hægt að fella kostnað við að koma upp ákveðinni aðstöðu sem gestum þjóðgarðsins er veittur aðgangur að og eftirliti með dvöl gesta að því skilyrði fullnægðu að náin og bein efnisleg tengsl séu á milli þjónustunnar og gjaldtökunnar.
Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins og skýringum forsætisráðuneytisins og Þingvallanefndar en að umræddar framkvæmdir og aðstaða hafi verið bundin við svæðið umhverfis og við Silfru eða þá í beinum tengslum við það svæði sem kafarar nýta þegar þeir kafa í gjánni sem og þá þjónustu sem þar er veitt. Þá verður af skýringum forsætisráðuneytisins og Þingvallanefndar ráðið að gert hafi verið ráð fyrir að hálft stöðugildi starfsmanns við þjóðgarðinn færi í að sinna verkefnum er með beinum hætti tengdust köfun og yfirborðsköfun í Silfru í ljósi þess mikla fjölda sem sækir þangað í þessum tilgangi, svo sem vegna innheimtu gjalda og við leiðsögn og eftirlit, bæði með umhverfi og gestum. Hef ég hér einnig í huga að sérstaklega er vikið að köfun í gjám með ýmsum hætti í þeim reglum sem gilda um svæðið og því um nokkuð afmarkaðan þátt í starfsemi þjóðgarðsins að ræða, sbr. t.d. 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 848/2005 sem kveður á um bann við köfun í gjám í þjóðgarðinum nema á þeim svæðum og árstíma sem Þingvallanefnd kveður sérstaklega á um.
Eins og mál þetta liggur fyrir mér verður ekki annað lagt til grundvallar en að umræddir kostnaðarliðir hafi lotið að þessum afmörkuðu þáttum í starfsemi þjóðgarðsins en ekki að almennum framkvæmdum í þjóðgarðinum s.s. við gerð stíga á svæðinu, uppsetningu salerna fyrir almenna gesti þjóðgarðsins eða uppbyggingu eða þjónustu sem almennt er veitt á vegum þjóðgarðsins, t.d. í þjónustumiðstöð. Með hliðsjón af framangreindu tel ég mig ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að þeir þjónustuþættir og kostnaðarliðir sem hafa verið felldir undir gestagjaldið séu ekki í nægjanlega nánum og efnislegum tengslum við veitingu þeirrar þjónustu sem um ræðir.
Þér kvartið yfir því að taka ofangreindra þjónustugjalda brjóti í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Til viðbótar komi síðan jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins, bæði óskráðar og skráðar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því tilefni bendi ég á að samkvæmt jafnræðisreglu 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga er það grundvallarskilyrði í því sambandi að tilvik séu talin sambærileg í lagalegu tilliti. Fyrir liggur það mat stjórnvalda að þörf hafi verið á að því að koma upp aðstöðu við Silfru vegna þess mikla fjölda sem sækir þangað og ekki verður annað séð en að þjónustuþættirnir hafi verið afmarkaðar innan eðlilegra marka við aðgang að Silfru og dvöl þar. Ég hef ekki forsendur til að leggja mat á hvort sama þörf hafi verið vegna annarra framkvæmda í þjóðgarðinum sem ástæða hafi verið til að taka þjónustugjald fyrir. Með hliðsjón af því tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um kvörtun fyrirtækisins út frá jafnræðisreglum.
Meðfylgjandi bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns fylgdu jafnframt reikningar vegna þess kostnaðar sem fallið hafði til vegna framkvæmda og annarra þátta sem byggjast á umræddri áætlun. Eftir að hafa kynnt mér þau gögn og áætlunina tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við útreikning á fjárhæð gjaldsins. Ég tek að lokum fram að ekki verður annað séð en að umrætt gjald sé lagt á þá einstaklinga sem hyggjast kafa í Silfru, óháð því hvort þeir komi á vegum ferðaþjónustufyrirtækja eða ekki. Skiptir þá engu í þessu sambandi að ákveðin fyrirtæki taki það að sér að bóka og greiða umrætt gjald fyrir hönd einstaklinga sem leita til þeirra með það í huga að nýta þjónustu þeirra við köfun eða yfirborðsköfun í Silfru. Þær ástæður sem þér tilgreinið í þessu sambandi gefa mér ekki tilefni til þess að taka þennan þátt kvörtunar fyrirtækisins til frekari athugunar. Með hliðsjón af framangreindri niðurstöðu minni tel ég ekki tilefni til að fjalla um aðrar athugasemdir þess.