I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 21. október 2015 leitaði A ehf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra um úthlutun úr Orkusjóði. Athugasemdir í kvörtun A ehf. lúta einkum að hæfi formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs til meðferðar málsins. Þá eru einnig gerðar athugasemdir við tilkynningu sem birtist á vefsíðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í kjölfar úthlutunarinnar. Í kvörtuninni er einnig vikið að aðkomu Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands að málinu og gerðar athugasemdir við umsókn stofnunarinnar um styrk úr Orkusjóði.
Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á málinu við hæfi formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs til meðferðar málsins og þá tilkynningu sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið birti á vefsíðu sinni hinn 1. október 2015 í tilefni af umfjöllun fjölmiðla um ákvörðun ráðherra um úthlutun úr sjóðnum.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 2. mars 2016.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins auglýsti Orkustofnun eftir umsóknum um rannsóknarstyrki úr Orkusjóði í janúar og febrúar 2015. Í auglýsingu sem birt var, m.a. á vefsíðu stofnunarinnar, var tekið fram að við úthlutun styrkja 2015 yrði sérstök áhersla lögð á hagkvæma orkunýtingu og orkusparnað, innlenda orkugjafa, vistvænt eldsneyti og sparnað jarðefnaeldsneytis, öflun þekkingar á þessum sviðum og miðlun hennar, rannsóknir, þróun og samstarf sem að þessu miðaði og atvinnusköpun. Umsóknarfrestur samkvæmt auglýsingunni var til 6. mars 2015.
Alls bárust 34 umsóknir um styrk úr sjóðnum, þ.m.t. frá A ehf. og frá Nýsköpunarmiðstöð Íslands. Á fundi ráðgjafarnefndar Orkusjóðs 19. júní 2015 samþykkti nefndin að gera tillögu til ráðherra um að styrkir yrðu veittir vegna 11 umsókna, þ. á m. tveggja umsókna frá Nýsköpunarmiðstöð Íslands. Umsókn A ehf. var ekki meðal þessara 11 umsókna. Í fundargerð nefndarinnar kemur fram að fundinn hafi setið X, formaður nefndarinnar, Y, Z og Þ, framkvæmdastjóri Orkusjóðs.
Með bréfi til Orkusjóðs, dags. 12. ágúst 2015, tilkynnti ráðherra sjóðnum að hann hefði ákveðið með vísan til 8. gr. laga nr. 87/2003, um Orkustofnun, að staðfesta tillögur ráðgjafarnefndar sjóðsins um styrkveitingar úr honum fyrir árið 2015. Í bréfinu var sjóðnum falið að tilkynna umsækjendum um afgreiðslu umsókna.
Með erindi til atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra, dags. 24. september 2015, gerði A ehf. athugasemdir við ákvörðun ráðherra um úthlutun úr Orkusjóði. Í erindinu voru m.a. gerðar athugasemdir við hæfi formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs til meðferðar málsins vegna tengsla hans við forstjóra nýsköpunarmiðstöðvar. Var þess farið á leit í erindinu að úthlutun úr sjóðnum yrði ógilt.
Hinn 1. október 2015 birtist frétt í Fréttablaðinu undir yfirskriftinni „Formaður styrkti bróður sinn“. Í fréttinni var fjallað um fjölskyldutengsl formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs og forstjóra Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands og aðkomu þess fyrrnefnda að styrkveitingum úr Orkusjóði til síðarnefndu stofnunarinnar. Fram kom að A ehf. hefði sótt um styrk úr Orkusjóði og að umsókn fyrirtækisins hefði verið hafnað. Þá var vitnað til gagnrýni fyrirsvarsmanns félagsins varðandi aðkomu formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs að málinu og Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands.
Sama dag og framangreind frétt birtist í Fréttablaðinu birti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið svohljóðandi tilkynningu á vefsíðu ráðuneytisins undir yfirskriftinni „Vegna fréttar um styrkveitingu Orkusjóðs“:
„Vegna fréttar í Fréttablaðinu í dag um styrkveitingu Orkusjóðs til Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands vill atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið koma eftirfarandi á framfæri.
Það er yfirlýst stefna ríkisstjórnarinnar að efla samkeppnissjóði. Rétt eins og fyrirtæki og einstaklingar, sækja hinar ýmsu rannsókna- og þróunarstofnanir ríkisins um styrki í sjóðina.
Orkusjóður er samkeppnissjóður og samkvæmt lögum um sjóðinn (87/2003) eru engin takmörk á því hverjir mega sækja í sjóðinn, önnur en þau að Orkustofnun er það óheimilt þar sem hún annast rekstur sjóðsins. Fjölmörg dæmi eru um að stofnanir og háskólar hafi fengið styrki úr sjóðnum.
Nýsköpunarmiðstöð Íslands er meðal þeirra og hlaut m.a. styrk úr sjóðnum árið 2012.
Stjórn Orkusjóðs gerir tillögu um styrkveitingar til ráðherra og byggir sú ráðgjöf á faglegu mati Orkustofnunar á einstökum verkefnum. Umrædd verkefni Nýsköpunarmiðstöðvar voru á meðal þeirra verkefna sem fengu jákvæðasta umsögn.
Fyrirtækið [A] ehf., sem vísað er til í fréttinni, hefur á undanförnum árum unnið að þróun á áhugaverðri tæknilausn á sviði sjávarorku. Til að þróa þessa tækni hefur fyrirtækið á undanförnum árum fengið styrki úr Orkusjóði að upphæð samtals 11,7 m.kr. á árunum 2011-14. Auk þess á sama tíma hefur fyrirtækið fengið ýmsa aðra opinbera styrki til þessa verkefnis. Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins nema opinberir styrkir til fyrirtækisins frá árinu 2008 alls 51,7 m.kr.“
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið svaraði fyrrgreindu erindi A ehf. með bréfi, dags. 14. október 2015. Í bréfinu kom m.a. fram sú afstaða ráðuneytisins að formaður ráðgjafarnefndar Orkusjóðs hefði ekki verið vanhæfur til meðferðar málsins með vísan til 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá var kröfu A ehf. um ógildingu á úthlutun úr sjóðnum hafnað.
III Samskipti umboðsmanns og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra bréf 3. nóvember 2015 þar sem ég óskaði nánari upplýsinga og skýringa vegna málsins. Í bréfinu óskaði ég í fyrsta lagi eftir nánari skýringum á þeirri afstöðu ráðuneytisins að formaður ráðgjafarnefndar Orkusjóðs hefði ekki verið vanhæfur til meðferðar málsins samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í skýringum ráðuneytisins, dags. 10. desember 2015, var fyrst vikið að aðdraganda málsins. Fram kemur að eftir að Orkusjóður hafi auglýst eftir umsóknum um styrki fyrir árið 2015 hafi 34 umsóknir borist. Í samræmi við reglugerð nr. 514/2003 hafi verið óskað eftir umsögn og faglegu mati Orkustofnunar á umsóknunum. Umsögnum stofnunarinnar hafi í kjölfarið verið komið á framfæri við ráðgjafarnefnd Orkusjóðs með sama hætti og undanfarin ár. Nefndin hafi á fundi sínum 19. júní 2015, í samræmi við umsagnir Orkustofnunar, lagt til að 11 tilgreind verkefni fengju styrki. Ráðherra hafi staðfest þær tillögur óbreyttar. Þá segir:
„Fyrir liggur að tillaga ráðgjafarnefndar Orkusjóðs til ráðherra, daga. 19. júní 2015, var byggð á umsögn og faglegu mati Orkustofnunar á þeim verkefnum sem sóttu um styrk í Orkusjóð fyrir árið 2015. Kvörtun [A] ehf. lýtur að tveimur verkefnum Nýsköpunarmiðstöðvar vegna tengsla forstöðumanns Nýsköpunarmiðstöðvar og formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs. Með vísan til framangreindrar málsmeðferðar við mat á umsóknum er rétt að benda á að umrædd tvö verkefni Nýsköpunarmiðstöðvar voru meðal þeirra sem fengu hvað jákvæðasta umsögn Orkustofnunar [...]. Byggir sú umsögn sem áður segir á faglegu mati sérfræðinga Orkustofnunar á þeim verkefnum sem sækja um styrk til Orkusjóðs, með sama hætti og verið hefur undanfarin ár.
Orkusjóður er samkeppnissjóður og samkvæmt lögum um sjóðinn, nr. 87/2003, eru engin takmörk á því hverjir mega sækja í sjóðinn, önnur en þau að Orkustofnun er það óheimilt þar sem hún annast rekstur sjóðsins. Fjölmörg dæmi eru um að stofnanir og háskólar hafi fengið styrki úr sjóðnum á undanförnum árum. Nýsköpunarmiðstöð Íslands er meðal þeirra og hlaut m.a. styrk úr sjóðnum árið 2012. Það er yfirlýst stefna ríkisstjórnarinnar að efla samkeppnissjóði. Rétt eins og fyrirtæki og einstaklingar sækja hinar ýmsu rannsóknar- og þróunarstofnanir ríkisins um styrki í sjóðina. Úthlutun úr Orkusjóði fyrir árið 2015 var því ekki frábrugðin úthlutunum fyrri ára hvað málsmeðferð og verklag varðar.
Tillögur ráðgjafarnefndar Orkusjóðs og ákvörðun ráðherra um styrki úr Orkusjóði, samkvæmt lögum nr. 87/2003, falla almennt undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar ber að mati ráðuneytisins að líta svo á að tillögur ráðgjafarnefndar Orkusjóðs sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, þar sem tillaga ráðgjafarnefndarinnar leiðir álitaefni ekki til lykta og ráðgjöfinni er beint til ráðherra. Að því leyti má t.d. bera ráðgjafarnefnd Orkusjóðs saman við verkefnisstjórn rammaáætlunar sem starfar samkvæmt lögum nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun, en samkvæmt 9. og 10. gr. þeirra laga skal verkefnisstjórnin leggja fyrir ráðherra rökstuddar tillögur um flokkun virkjunarkosta og afmörkun landsvæða. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 48/2011 kemur fram að: „Gert er ráð fyrir að verkefnisstjórnin sé eingöngu ráðgefandi og er henni því ekki falið að taka stjórnvaldsákvarðanir“. Að mati ráðuneytisins á sama efnislega við um ráðgjafarnefnd Orkusjóðs, þ.e. sú nefnd er ráðgefandi og tekur því ekki lögum samkvæmt stjórnvaldsákvarðanir.
Þrátt fyrir framangreint er það afstaða ráðuneytisins að ráðgjafarnefnd Orkusjóðs ber að viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti og fylgja meginreglum stjórnsýsluréttar.
Því næst var vikið að spurningu minni sem laut að hæfi formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs. Þar var í upphafi vísað til reglu 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga um áhrif tengsla starfsmanns eða nefndarmanns við fyrirsvarsmann aðila máls og ákvæðis 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem fram kemur að ekki sé um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun. Síðan segir:
„Eins og áður hefur fram komið mat Orkustofnun þau verkefni sem sóttu um styrk í Orkusjóð fyrir árið 2015. Verkefni Nýsköpunarmiðstöðvar fengu þar einna jákvæðustu umsögn af þeim 34 umsóknum sem bárust. Þetta mat sérfræðinga Orkustofnunar lá til grundvallar við tillögugerð ráðgjafarnefndar [Orkusjóðs] á fundi ráðgjafarnefndar þann 19. júní 2015. Er þar um faglegt mat byggt á þeirri sérfræðiþekkingu á orkumálum sem er til staðar hjá sérfræðingum Orkustofnunar, og ber því að líta svo á að það séu þeir aðilar sem mesta þekkingu hafa til að leggja mat á ágæti verkefna og umsókna um styrk í Orkusjóð á hverjum tíma. Þrátt fyrir að ráðgjafarnefndin teljist ekki bundin af tillögum og umsögn Orkustofnunar hefur hún í megindráttum farið eftir henni undanfarin ár. Við afgreiðslu umsókna fyrir árið 2015 átti það sama við.
Ef ráðgjafarnefnd Orkusjóðs hefði í afgreiðslu sinni þann 19. júní vikið verulega frá umsögnum og mati Orkustofnunar, og til að mynda hafnað umsókn sem fékk einna hæsta einkunn frá Orkustofnun, ber að líta svo á að út frá meginreglum stjórnsýslulaga hefði þurft að rökstyðja slíka afgreiðslu ráðgjafarnefndarinnar með skýrum hætti. Þ.e. rökstyðja á hvaða grundvelli vikið væri frá faglegu mati Orkustofnunar á viðkomandi verkefnum. Sem áður segir var ekki um það að ræða í máli þessu. Að því leyti má líta svo á að hlutverk ráðgjafarnefndar Orkusjóðs, í þessu sambandi, sé í raun að vera ákveðinn milliliður í því að koma ráðgjöf og tillögum Orkustofnunar áfram á framfæri við ráðherra sem tekur hina endanlegu ákvörðun um veitingu styrkja úr Orkusjóði hverju sinni.
Af framansögðu má ráða að svigrúm formanns ráðgjafarnefndar til að hafa bein efnisleg áhrif á niðurstöðu tillögugerðar til ráðherra um úthlutun styrkja úr Orkusjóði er takmarkað, til að mynda til að víkja frá faglegu mati Orkustofnunar. Þegar lagt er mat á vanhæfi formanns ráðgjafarnefndarinnar ber því að mati ráðuneytisins að hafa framangreint í huga og horfa til þess hvort raunverulegur efnislegur þáttur hans í afgreiðslu málsins hafi verið það verulegur og afgerandi að hætta sé talin á „að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun“.
Að mati ráðuneytisins verður að líta svo á að jafnvel þó að formaður ráðgjafarnefndar hefði t.d. vikið af fundi ráðgjafarnefndar þann 19. júní, þegar umsókn Nýsköpunarmiðstöðvar var tekin til umfjöllunar og afgreiðslu, þá hefði niðurstaða ráðgjafarnefndar verið hin sama, byggt á umsögn og faglegu mati Orkustofnunar á eiginleikum og gæðum umsókna/verkefna Nýsköpunarmiðstöðvar, samanborið við aðrar umsóknir. Ef víkja hefði átt frá því mati Orkustofnunar hefði þurft að koma til sérstakur rökstuðningur af hálfu ráðgjafarnefndarinnar og vandséð er á hvaða grunni hann hefði verið byggður miðað við gögn málsins.
Markmið vanhæfisreglna stjórnsýslulaga er að tryggja réttaröryggi en því felst bæði öryggissjónarmið og traustsjónarmið. Öryggisjónarmið lúta að því að tryggja efnislega rétta niðurstöðu og að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið för. Traustsjónarmið lúta að því að aðili geti treyst því að sá sem leysir úr máli hans sé hlutlægur og atvik máls séu ekki með þeim hætti að það dragi úr tiltrú á hlutlægni úrskurðaraðila.
Þáttur formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs í afgreiðslu umsókna Nýsköpunarmiðstöðvar verður, með hliðsjón af eðli málsins og málavöxtum, samanber framangreint, ekki að mati ráðuneytisins að teljast það afgerandi eða með þeim hætti að hætta hafi verið talin á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á tillögugerð ráðgjafarnefndar þann 19. júní 2015, eða í aðdraganda hennar.
Með vísan til þessa lítur ráðuneytið svo á að á grundvelli 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi ekki verið um vanhæfi að ræða vegna aðkomu formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs í afgreiðslu hennar þann 19. júní 2015. Að sama skapi verður ekki litið svo á að ákvörðun iðnaðar- og viðskiptaráðherra, dags. 12. ágúst 2015, um að staðfesta tillögur ráðgjafarnefndar Orkusjóðs, hafi verið í andstöðu við stjórnsýslulög nr. 37/1993 eða meginreglur stjórnsýsluréttar.“
Í öðru lagi óskaði ég í bréfi mínu eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort frétt Fréttablaðsins um málið 1. október 2015 hefði veitt réttmætt tilefni til þess að ráðuneytið hefði frumkvæði að því að veita upplýsingar um að A ehf. hefði „fengið ýmsa aðra opinbera styrki“ og birta upplýsingar um heildarfjárhæð styrkveitinga til fyrirtækisins úr opinberum sjóðum frá árinu 2008. Í skýringum ráðuneytisins til mín sagði eftirfarandi af þessu tilefni:
„Eins og fram kemur í fyrirsögn umræddrar fréttatilkynningar frá 1. október þá var hún sett fram til að bregðast við frétt sem birt var í Fréttablaðinu sama dag um styrkveitingu Orkusjóðs til Nýsköpunarmiðstöðvar og að gengið hafi verið framhjá umsókn [A] ehf. Þar sem fyrirtækið [A] ehf. var tilgreint í fréttinni mátti að mati ráðuneytisins skilja fréttina sem svo að verkefni fyrirtækisins á sviði sjávarorku hefðu engan stuðning fengið af hálfu hins opinbera og að ekki væri um skilning af hálfu stjórnvalda að ræða á mikilvægi slíkra verkefna almennt. Til að leiðrétta þann misskilning, og þar sem ráðuneytið hafði í kjölfar fréttar Fréttablaðsins fengið fyrirspurn frá Fréttablaðinu um kvörtun [A] ehf. og úthlutun styrkja til [A] ehf., taldi ráðuneytið rétt, samhengis vegna, að vekja athygli á þeim stuðningi sem stjórnvöld hafa á undanförnum árum sýnt verkefnum á sviði sjávarorku, og þar sem [A] ehf. fer þar fremst í flokki, og var sérstaklega tilgreint í frétt Fréttablaðsins, þótti eðlilegt að nefna það fyrirtæki á nafn. Er þannig í fréttatilkynningunni vísað til þess að umrætt fyrirtæki hafi „á undanförnum árum unnið að þróun á áhugaverðri tæknilausn á sviði sjávarorku“.
Í fréttatilkynningunni var að auki tilgreint að „til að þróa þessa tækni hefur fyrirtækið á undanförnum árum fengið styrki úr Orkusjóði að upphæð samtals 11,7 m.kr. á árunum 2011-14. Auk þess á sama tíma hefur fyrirtækið fengið ýmsa aðra opinbera styrki til þessa verkefnis. Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins nema opinberir styrkir til fyrirtækisins frá árinu 2008 alls 51,7 m.kr.“.
Eins og um aðrar styrkveitingar af hálfu hins opinbera er hér um opinberar tölulegar upplýsingar að ræða og birting þeirra var að mati ráðuneytisins í samræmi við upplýsingalög nr. 140/2012 og ekki háðar samþykki styrkþega, enda settar fram á málefnalegan hátt að gefnu tilefni. Sem áður segir var talið eðlilegt að koma á framfæri í fréttatilkynningunni leiðréttingu á þeim skilningi sem lesa mátti úr framangreindri frétt að fyrirtækið [A] ehf. hafi ekki notið neinna opinberra styrkja vegna verkefna sinna á sviði sjávarorku, og að ekki væri til staðar skilningur af hálfu stjórnvalda á stuðningi við slík verkefni.
Að mati ráðuneytisins var því til staðar réttmætt tilefni, samanber frétt Fréttablaðsins, til að ráðuneytið hefði frumkvæði að því að upplýsa um þá opinberu styrki sem [A] ehf. hefur fengið á undanförnum árum, úr Orkusjóði og öðrum opinberum sjóðum, til að þróa áfram áhugaverðar tæknilausnir á sviði sjávarorku. Ráðuneytið lítur því svo á að umfjöllun um [A] ehf. í fréttatilkynningunni hafi verið í eðlilegu framhaldi af umræddri frétt Fréttablaðsins og hún hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum að teknu tilliti til meðalhófs, jafnræðis og persónuverndar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.“
Athugasemdir A ehf. við framangreind svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi félagsins, dags. 22. desember 2015.
IV Álit umboðsmann Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
Um Orkusjóð er fjallað í 8. gr. laga nr. 87/2003, um Orkustofnun, með síðari breytingum. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. er Orkusjóður eign ríkisins og ber það ábyrgð á skuldbindingum hans. Yfirumsjón með sjóðnum er í höndum ráðherra en Orkustofnun annast daglega umsýslu Orkusjóðs. Samkvæmt 2. mgr. er hlutverk Orkusjóðs að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulinda landsins með styrkjum eða lánum, einkum til aðgerða er miða að því að draga úr notkun jarðefnaeldsneytis. Í ákvæðinu er tekið fram að þetta skuli gert með því:
„1. að veita lán til að leita að jarðvarma þar sem hagkvæmt þykir til að draga úr kostnaði þjóðfélagsins við upphitun húsnæðis,
[...]
3. að veita styrki til sérstakra verkefna á sviði hagkvæmrar orkunotkunar, þ.m.t. til fræðslu og upplýsingastarfsemi,
4. að veita styrki til verkefna sem stuðla að nýtingu á innlendri orku í stað jarðefnaeldsneytis og styrkja alþjóðasamvinnu um slík verkefni.“
Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. er Orkusjóði ekki heimilt að veita Orkustofnun styrki eða lán af fé sjóðsins. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. skipar ráðherra þrjá menn í ráðgjafarnefnd Orkusjóðs til fjögurra ára, þar af skal einn skipaður formaður. Ráðgjafarnefndin skal gera tillögur til ráðherra um lánveitingar og einstakar greiðslur úr Orkusjóði samkvæmt fjárhags- og greiðsluáætlun sjóðsins.
2 Var formaður ráðgjafarnefndar Orkusjóðs vanhæfur til meðferðar málsins?
2.1 Áttu hæfisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við í málinu?
Ákvörðun ráðherra um úthlutun úr Orkusjóði samkvæmt 8. gr. laga nr. 87/2003 er stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning, meðferð og úrlausn máls á þessum lagagrundvelli þarf því að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga, þ.m.t. ákvæða laganna um sérstakt hæfi starfsmanna og nefndarmanna. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. skal ráðgjafarnefnd Orkusjóðs gera tillögur til ráðherra um lánveitingar og einstakar greiðslur úr Orkusjóði samkvæmt fjárhags- og greiðsluáætlun sjóðsins. Nefndin gegnir því lögbundnu hlutverki við undirbúning að ákvörðun ráðherra, m.a. um úthlutun styrkja úr Orkusjóði.
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga má sá sem er vanhæfur til meðferðar máls ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum var m.a. tekið fram:
„Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. má vanhæfur starfsmaður ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn stjórnsýslumáls þar sem hann er vanhæfur. Vanhæfur starfsmaður má því ekki taka þátt í meðferð máls á neinu stigi þess. Hæfisreglur II. kafla taka þess vegna til starfsmanna sem veita eða taka þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað er að verða grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í málinu. Starfsmanni, sem aðeins fæst við undirbúning máls, t.d. rannsókn máls eða úrvinnslu gagna, án þess að taka ákvörðun í málinu, ber því að víkja sæti ef hann er vanhæfur. Starfsmaður má því t.d. ekki undirbúa útboðsskilmála við opinbert útboð ef hann sjálfur eða fyrirtæki, sem hann er í fyrirsvari fyrir, ætlar að gera tilboð.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3289-3290.)
Samkvæmt framanröktu taka hæfisreglur stjórnsýslulaga m.a. til starfsmanna og nefndarmanna innan stjórnsýslunnar sem veita eða taka þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað er að verða grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í málinu. Þessar reglur eiga því m.a. við þegar nefndarmenn ráðgjafarnefndar Orkusjóðs taka þátt í að veita umsögn til ráðherra sem ætlað er að verða grundvöllur að ákvörðun hans í máli sem fellur undir gildissvið stjórnsýslulaga, þ.m.t. tillögur til ráðherra um lánveitingar og einstakar greiðslur úr Orkusjóði. Nefndarmenn í nefndinni mega því ekki taka þátt í að gera slíkar tillögur til ráðherra í málum sem þeir eru vanæfir til meðferðar á samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 4. gr. sömu laga. Nefndarmaður, sem vanhæfur er til meðferðar máls, skal yfirgefa fundarsal við afgreiðslu þess, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna.
Það mál sem hér er til umfjöllunar varðaði sem fyrr segir afgreiðslu ráðherra á umsóknum um úthlutun styrkja úr Orkusjóði 2015. Í samræmi við hlutverk sitt samkvæmt lögum nr. 87/2003 gerði nefndin tillögur í málinu til ráðherra um úthlutun styrkja til umsækjenda og lutu tillögurnar að því hvernig ráðherra skyldi afgreiða einstakar umsóknir og þar með að niðurstöðu málsins. Tillögurnar fólu því í sér umsögn til ráðherra sem gat m.a. orðið grundvöllur að ákvörðun hans í málinu og voru því liður í undirbúningi þess, sbr. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Hæfisreglur laganna áttu því við um hæfi nefndarmanna ráðgjafarnefndarinnar, m.a. til að taka þátt í tillögugerð til ráðherra í málinu.
2.2 Áhrif tengsla formanns ráðgjafarnefndarinnar við forstjóra Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands
Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar. Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með þeim hætti sem segir í 2. tölul. 1. mgr. 3. gr.
Samkvæmt gögnum málsins var Nýsköpunarmiðstöð Íslands meðal umsækjenda um styrk úr Orkusjóði 2015 ásamt A ehf. og fleiri aðilum. Þótt Nýsköpunarmiðstöð Íslands sé ríkisstofnun sem starfar á grundvelli laga nr. 75/2007, um opinberan stuðning við tæknirannsóknir, nýsköpun og atvinnuþróun, var staða stofnunarinnar við það umsóknarferli sem hér er til umfjöllunar sambærileg og staða annarra umsækjenda um styrk úr Orkusjóði. Stofnunin hafði því að mínu áliti stöðu aðila máls við þessa málsmeðferð í skilningi stjórnsýslulaga.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 75/2007 skipar ráðherra forstjóra Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands til fimm ára í senn. Forstjóri fer með stjórn stofnunarinnar og daglegan rekstur. Hann ræður aðra starfsmenn stofnunarinnar og ákveður starfssvið þeirra. Það leiðir af framangreindu að forstjóri Nýsköpunarmiðstöðvar Ísland fer með fyrirsvar fyrir stofnunina og telst því m.a. fyrirsvarsmaður hennar í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð stjórnsýslumáls þar sem Nýsköpunarmiðstöð Íslands hefur stöðu aðila máls eins og hér á við.
Þegar atvik málsins áttu sér stað gegndi Æ starfi forstjóra Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands. Æ er bróðir X sem þá var formaður ráðgjafarnefndar Orkusjóðs. Þar sem Nýsköpunarmiðstöð Íslands átti samkvæmt framansögðu aðild að því stjórnsýslumáli sem til meðferðar var hjá ráðuneytinu og þar sem fyrirsvarsmaður stofnunarinnar var bróðir formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs var formaðurinn tengdur fyrirsvarsmanni aðila málsins með þeim hætti sem segir í 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. sömu laga telst nefndarmaður í þeirri stöðu vera vanhæfur til meðferðar viðkomandi máls.
2.3 Átti 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við um þátt formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs í undirbúningi málsins?
Í skýringum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til mín er byggt á því að 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi átt við um þátt formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs í undirbúningi málsins. Er byggt á því að svigrúm formanns ráðgjafarnefndarinnar til að hafa „bein efnisleg áhrif á niðurstöðu tillögugerðar til ráðherra um úthlutun styrkja úr Orkusjóði [hafi verið] takmarkað“. Við mat á hæfi formanns ráðgjafarnefndarinnar beri að hafa þetta í huga og horfa til þess hvort „raunverulegur efnislegur þáttur hans í afgreiðslu málsins hafi verið það verulegur og afgerandi að hætta sé talin á „að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun““. Er tekið fram í skýringum ráðuneytisins að það telji þátt formannsins í afgreiðslu styrkumsóknar Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands ekki „það afgerandi eða með þeim hætti að hætta hafi verið talin á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á tillögugerð ráðgjafarnefndarinnar“.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er ekki um vanhæfi að ræða, þótt þær aðstæður sem lýst er í eintökum töluliðum 1. mgr. greinarinnar séu til staðar, ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun. Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum sagði m.a. um 2. mgr. þess:
„Oft taka margir starfsmenn þátt í úrlausn stjórnsýslumáls. Stundum kann þáttur starfsmanns, sem hagsmuni kann að hafa af úrlausn máls, að vera svo lítilfjörlegur í meðferð máls eða á því sviði að ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Þetta á t.d. við um þá starfsmenn sem eingöngu fást við skrifstofustörf, svo sem afgreiðslu, vélritun, skjalaskráningu eða þess háttar störf. Þessi regla á hins vegar ekki við þá starfsmenn sem fást við þá þætti málsmeðferðar þar sem raunhæfur möguleiki er á því að þeir geti haft áhrif á úrlausn málsins.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3289.)
Eins og áður greinir er það lögbundið hlutverk ráðgjafarnefndar Orkusjóðs að gera tillögur til ráðherra að niðurstöðu mála er varða m.a. styrkveitingar úr sjóðnum. Þótt tillögur ráðgjafarnefndarinnar séu ekki bindandi fyrir ráðherra um niðurstöðu máls verður ekki annað séð en ráðgjafarnefndinni sé ætlað sjálfstætt og tiltekið hlutverk við meðferð umsókna til Orkusjóðs enda segir svo í athugasemdum við lagafrumvarp um stofnun nefndarinnar: „...er gert ráð fyrir að ráðherra skipi þriggja manna ráðgjafarnefnd sem hafi það hlutverk að fara yfir umsóknir til Orkusjóðs og gera tillögur til ráðherra.“ Jafnframt er í athugasemdunum tekið fram að umsóknir til Orkusjóðs „þurfi að fara í rýni hjá sérfræðingum Orkustofnunar.“ (Alþt. 144. löggjafarþing, A-deild, þskj. nr. 10.) Ég tek það fram að ég get ekki fallist á að eins og lagareglum um hlutverk ráðgjafarnefndarinnar er háttað hafi svigrúm formanns nefndarinnar til að „hafa bein efnislega áhrif á niðurstöðu tillögugerðar til ráðherra“ verið takmarkað. Slíkt væri beinlínis í andstöðu við lögbundið hlutverk nefndarinnar og þar með formanns hennar.
Vegna tilvísunar í skýringum ráðuneytisins til eðlis málsins tek ég fram að í lögum nr. 87/2003, um Orkustofnun, og reglugerð nr. 514/2003, um Orkusjóð, er ekki að finna fastmótuð skilyrði fyrir styrkveitingum úr Orkusjóði. Ákvörðun ráðherra um úthlutun úr sjóðnum er því matskennd ákvörðun þar sem ráðherra hefur nokkurt svigrúm við mat á umsóknum um styrki úr sjóðnum, þ.m.t. við mat á því hvort og þá hvaða vægi beri að ljá tillögum ráðgjafarnefndar sjóðsins um úthlutun úr honum. Það breytir því ekki að tillögur ráðgjafarnefndarinnar þurfa að byggja á sjálfstæðu mati nefndarinnar á umsóknum og þeirri „rýni“ sem sérfræðingar Orkustofnunar hafa gert á umsóknum með tilliti til þeirra viðmiðana sem nefndin telur rétt að fylgja við tillögugerð sína innan þess ramma sem lagaákvæði um styrkveitingar úr Orkusjóði setja.
Vegna skýringa ráðuneytisins sem lúta að faglegu mati starfsmanna Orkustofnunar á umsóknum um styrki er rétt að taka fram að þótt ganga verði út frá því að ráðgjafarnefndin hafi mat starfsmanna Orkustofnunar til hliðsjónar við tillögugerð sína er nefndin ekki bundin af þessu mati. Ég minni á það sem sagði í athugasemdum við lagafrumvarp um stofnun ráðgjafarnefndarinnar um „rýni“ sérfræðinga Orkustofnunar á umsóknum en í texta laganna er ekki fjallað um þessa aðkomu starfsmanna Orkustofnunar að meðferð umsóknanna. Ákvæði um þá aðkomu er aðeins í reglugerð. Hlutverk ráðgjafarnefndarinnar er hins vegar lögbundið. Ég get því ekki tekið undir þá lýsingu ráðuneytisins að ráðgjafarnefndin sé einungis „milliliður“ milli Orkustofnunar og ráðherra.
Af þeim gögnum og skýringum sem mér hafa borist frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu vegna athugunar minnar á málinu verður ekki annað ráðið en að aðkoma ráðgjafarnefndar Orkusjóðs að því hafi falist í að gera tillögur til ráðherra um úthlutun úr Orkusjóði og þar með afgreiðslu ráðherra á umsóknum um styrk úr sjóðnum í samræmi við hlutverk nefndarinnar samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 87/2003. Þá er ekki annað fram komið í málinu en að formaður ráðgjafarnefndarinnar hafi staðið að tillögugerð nefndarinnar til ráðherra ásamt öðrum nefndarmönnum og m.a. setið fund nefndarinnar 19. júní 2015 þar sem tillögurnar voru afgreiddar. Ég tek einnig fram að samkvæmt gögnum málsins var niðurstaða ráðherra um afgreiðslu umsókna um styrk úr Orkusjóði 2015 að öllu leyti í samræmi við tillögur ráðgjafarnefndarinnar. Ég fæ þannig ekki annað ráðið af þessum gögnum og skýringum en að tillögur ráðgjafarnefndarinnar til ráðherra, sem formaður nefndarinnar stóð að ásamt öðrum nefndarmönnum, hafi í því tilviki sem hér er til umfjöllunar í reynd haft raunhæfa þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.
Samkvæmt framansögðu get ég ekki fallist á þær skýringar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að þáttur formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs í undirbúningi þess máls sem lauk með ákvörðun ráðherra um úthlutun úr Orkusjóði 2015 hafi verið lítilfjörlegur í merkingu 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þá fæ ég ekki séð af gögnum málsins eða skýringum ráðuneytisins til mín að þáttur formannsins í undirbúningi málsins hafi fallið undir 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga af öðrum ástæðum. Ég fæ því ekki séð að 2. mgr. 3. gr. hafi átt við um þátt formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs í undirbúningi málsins.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að formaður ráðgjafarnefndar Orkusjóðs hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga þar sem bróðir hans var fyrirsvarsmaður eins þeirra umsækjenda sem áttu þær umsóknir sem nefndin fjallaði um að þessu sinni. Formaðurinn mátti því ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn málsins, sbr. 1. mgr. 4. gr. sömu laga. Þar sem fyrir liggur að formaðurinn tók þátt í undirbúningi tillagnanna ásamt öðrum nefndarmönnum nefndarinnar og sat fund nefndarinnar þar sem þessar tillögur voru afgreiddar er það álit mitt að meðferð málsins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.
Ég tek fram að lokum að ráðgjafarnefnd Orkusjóðs er falið það hlutverk að lögum að vera ráðherra til ráðgjafar um lánveitingar og einstakar greiðslur úr Orkusjóði. Það er því ráðherra sem tekur ákvörðun um úthlutun úr sjóðnum og ber hina stjórnsýslulegu ábyrgð á því að málsmeðferð við afgreiðslu umsókna sé í samræmi við lög, þ. á m. reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi. Ef í ljós kemur að nefndarmaður í ráðgjafarnefnd Orkusjóðs er vanhæfur til meðferðar máls ber ráðherra því að hafa forgöngu um að bætt sé úr slíkum annmarka áður en ákvörðun er tekin í málinu, sjá hér m.a. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 21. janúar 2009 í máli nr. 5192/2007.
3 Tilkynning á vefsíðu ráðuneytisins 1. október 2015 í tilefni af fjölmiðlaumfjöllun um úthlutun úr Orkusjóði
Eins og áður greinir birti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið tilkynningu á vefsíðu ráðuneytisins 1. október 2015 sem bar yfirskriftina „Vegna fréttar um styrkveitingu Orkusjóðs“. Í niðurlagi tilkynningarinnar sagði: „Fyrirtækið [A] ehf., sem vísað er til í fréttinni, hefur á undanförnum árum unnið að þróun á áhugaverðri tæknilausn á sviði sjávarorku. Til að þróa þessa tækni hefur fyrirtækið á undanförnum árum fengið styrki úr Orkusjóði að upphæð samtals 11,7 m.kr. á árunum 2011-14. Auk þess á sama tíma hefur fyrirtækið fengið ýmsa aðra opinbera styrki til þessa verkefnis. Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins nema opinberir styrkir til fyrirtækisins frá árinu 2008 alls 51,7 m.kr.“ Í kvörtun A ehf. eru gerðar athugasemdir við þessa tilkynningu.
Samkvæmt 11. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er stjórnvöldum heimilt að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögunum, enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. sömu laga skulu stjórnvöld veita almenningi með reglubundnum hætti upplýsingar um starfsemi sína, svo sem með rafrænni útgáfu skýrslna, samantektum um mikilvæg verkefni eða útgáfu annarra gagna. Af framangreindum lagaákvæðum leiðir að stjórnvöldum er almennt heimilt að birta upplýsingar um starfsemi sína, enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi. Þá leiðir jafnframt af almennum valdheimildum og fyrirsvari viðkomandi stjórnvalds fyrir tilteknum málaflokki að stjórnvaldi er að jafnaði heimilt og í sumum tilvikum rétt að birta opinberlega leiðréttingar á efnislega röngum fréttum eða frásögnum sem birst hafa í fjölmiðlum um ákvarðanir eða starfsemi þess, sjá álit mitt frá 18. febrúar 2013 í máli nr. 6518/2011. Markmiðið er þá að veita almenningi réttar upplýsingar um viðkomandi mál og leiðrétta það sem rangt hefur verið farið með í fjölmiðlum.
Við upplýsingagjöf á framangreindum grundvelli verða stjórnvöld sem endranær að gæta að því að haga henni í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins sem kunna að setja því skorður hversu langt þau geta gengið í að birta upplýsingar eða leiðrétta frásagnir í tilefni af einstökum málum. Stjórnvöld þurfa í þessu sambandi m.a. að gæta að réttmætisreglunni sem kveður á um að athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Þá verða stjórnvöld við slíkar aðstæður að gæta að meðalhófi, jafnræði, persónuvernd og reglum um þagnarskyldu, auk mannréttindareglna. Þessar reglur og þau sjónarmið sem leidd verða af þeim hafa jafnframt áhrif þegar metið er hvort stjórnvald hafi fylgt vönduðum stjórnsýsluháttum við slíka upplýsingagjöf.
Samkvæmt skýringum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til mín var tilefni framangreindrar tilkynningar frétt sem birtist í Fréttablaðinu sama dag undir yfirskriftinni „Formaður styrkti bróður sinn“. Í fréttinni var fjallað um fjölskyldutengsl formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs og forstjóra Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands og aðkomu þess fyrrnefnda að styrkveitingum úr Orkusjóði til síðarnefndu stofnunarinnar. Fram kom að A ehf. hefði sótt um styrk úr Orkusjóði og að umsókn þess hefði verið hafnað. Þá var vitnað til gagnrýni fyrirsvarsmanns félagsins varðandi aðkomu formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs að málinu og umsóknir Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands í samkeppnissjóði.
Í skýringum ráðuneytisins kemur fram að skilja hafi mátt framangreinda frétt í Fréttablaðinu svo að verkefni A ehf. á sviði sjávarorku hefði engan stuðning fengið af hálfu hins opinbera og að ekki væri um skilning af hálfu stjórnvalda að ræða á mikilvægi slíkra verkefna almennt. Til að leiðrétta þennan misskilning hafi ráðuneytið talið rétt „samhengis vegna“ að vekja athygli á þeim stuðningi sem stjórnvöld hefðu á undanförnum árum sýnt verkefnum á sviði sjávarorku. Þar sem A ehf. færi þar fremst í flokki og hefði sérstaklega verið tilgreint í frétt Fréttablaðsins hefði ráðuneytinu þótt eðlilegt að nefna fyrirtækið á nafn í umræddri tilkynningu. Einnig kemur fram að ráðuneytinu hafi borist fyrirspurn frá Fréttablaðinu um kvörtun A ehf. til ráðuneytisins og úthlutun styrkja til félagsins.
Þar sem umrædd frétt Fréttablaðsins varðaði með beinum hætti mál sem til úrlausnar hafði verið hjá ráðuneytinu gat ráðuneytinu eftir atvikum verið rétt að bregðast við henni, s.s. með því að leiðrétta eða auka við þær upplýsingar sem þar komu fram og þá með það fyrir augum að veita almenningi og aðilum málsins viðeigandi og réttar upplýsingar um atvik þess. Í frétt blaðsins var hins vegar ekki fjallað almennt um styrkveitingar til verkefna á sviði sjávarorku eða stuðning stjórnvalda við A ehf. á undanförnum árum. Efni fréttarinnar laut sem fyrr segir að venslum formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs og forstjóra Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands og aðkomu þess fyrrnefnda að styrkveitingum úr Orkusjóði til síðarnefndu stofnunarinnar sem og því að nýsköpunarmiðstöðin sem opinber stofnun gæti sótt um styrki úr samkeppnissjóðum. Að þessu virtu get ég ekki fallist á framangreindan skilning atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á fréttinni.
Hvað sem framangreindum skilningi líður bendi ég á að í tilkynningu ráðuneytisins var ekki eingöngu tilgreint að A ehf. hefði á tilteknum árum fengið ákveðna fjárhæð úr Orkusjóði heldur var einnig tekið fram að á sama tíma hefði fyrirtækið „fengið ýmsa aðra opinbera styrki“ til umrædds verkefnis og bætt við að „[samkvæmt] upplýsingum ráðuneytisins [næmu] opinberir styrkir til fyrirtækisins frá árinu 2008 alls 51,7 m.kr.“ Af því tilefni ítreka ég að þótt tilteknar upplýsingar séu ekki háðar þagnarskyldu eða öðrum lögmæltum takmörkunum þurfa stjórnvöld að gæta að því þegar þau hafa frumkvæði að því að birta opinberlega upplýsingar sem varða borgarana að haga birtingunni þannig að gætt sé jafnræðis milli aðila í sambærilegri stöðu. Ég fæ ekki séð að skilningur ráðuneytisins á fréttinni hafi veitt því réttmætt tilefni til að birta eingöngu upplýsingar um opinberar styrkveitingar til A ehf. með þeim hætti sem gert var í tilkynningunni án þess að birta jafnframt upplýsingar um sambærilegar styrkveitingar til annarra aðila á þessu sviði og þá þannig að fyrir lægju upplýsingar sem gæfu rétta og heildstæða mynd af styrkveitingum ráðuneytisins í viðkomandi málaflokki.
Hvað varðar fyrirspurn sem ráðuneytið segir að því hafi borist frá Fréttablaðinu um kvörtun A ehf. og úthlutun styrkja til félagsins tek ég fram að í skýringum ráðuneytisins til mín er efni þessarar fyrirspurnar ekki lýst nánar. Þá liggja engar upplýsingar um hana fyrir í þeim gögnum sem mér hafa borist frá ráðuneytinu vegna athugunar minnar. Úrvinnsla og birting þessa fjölmiðils á tilkynningu ráðuneytisins ber ekki með sér að þar hafi verið unnið úr svari ráðuneytisins við fyrirspurn hans. Þótt slík fyrirspurn kunni að hafa borist fæ ég því ekki séð að það hafi veitt ráðuneytinu tilefni til að hafa frumkvæði að því að birta opinberlega upplýsingar um styrkveitingar eingöngu til A ehf., og þá ekki bara úr Orkusjóði heldur um „aðra opinbera styrki“, án þess að birtar væru samhliða upplýsingar um sambærilegar styrkveitingar til annarra aðila í sambærilegri stöðu.
Með vísan til framangreinds fæ ég ekki séð að tilkynning sú sem birt var á vefsíðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi, að því er varðar tilgreiningu á styrkjum til A ehf., verið í nægjanlegu samhengi við frétt Fréttablaðsins 1. október 2015 um vensl formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs og forstjóra Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands sem átti að vera tilefni hennar og aðra gagnrýni fyrirsvarsmanns A ehf. sem þar kom fram. Það er því niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki sýnt mér fram á að fréttin og/eða fyrirspurn blaðsins til ráðuneytisins af því tilefni hafi veitt ráðuneytinu réttmætt tilefni til að hafa frumkvæði að því að birta umræddar upplýsingar með þeim hætti sem gert var í tilkynningunni. Efni tilkynningarinnar var að þessu leyti ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Ég hef þá í huga að þrátt fyrir þær lagareglur og ólögfestar heimildir stjórnvalda til að veita upplýsingar um starfsemi hins opinbera og að leiðrétta rangar frásagnir og fréttir, þurfa stjórnvöld að mínu áliti jafnan að gæta þess að viðbrögð við gagnrýni á starfshætti þeirra taki mið af almennum reglum stjórnsýsluréttarins sem gilda um störf þeirra, svo sem réttmætisreglunni, og séu í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Liður í því að gæta þessa er að nægjanlegt samhengi sé milli þeirra upplýsinga sem settar eru fram og efnis þeirrar frásagnar sem er tilefni viðbragðanna. Það að gætt sé að þessu á ekki að hafa nein áhrif á það að stjórnvöld fylgi þeirri áherslu sem fram hefur komið í löggjöf á síðari árum um aukna upplýsingagjöf um starfsemi stjórnvalda og meðferð opinberra málefna og fjármuna.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að þátttaka formanns ráðgjafarnefndar Orkusjóðs í tillögugerð við undirbúning ákvörðunar ráðherra um úthlutun úr Orkusjóði 2015 hafi farið í bága við hæfisreglur stjórnsýslulaga vegna tengsla hans við fyrirsvarsmann eins umsækjanda og að meðferð málsins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög. Þá er það jafnframt niðurstaða mín að sá hluti tilkynningar á vefsíðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 1. október 2015 í tilefni af fjölmiðlaumfjöllun um málið, þar sem fram komu upplýsingar um styrki Orkusjóðs og „opinbera styrki“ til A ehf. á tilteknum árum, hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.
Í þessu máli liggur fyrir að úthlutun styrkja úr Orkusjóði fyrir árið 2015 er lokið og ekkert liggur fyrir um hvort og þá hvaða áhrif ofangreindur annmarki hafði á möguleika A ehf. til að hljóta styrk úr sjóðnum við þá úthlutun. Hér er því ekki tilefni til þess að setja fram tilmæli um að umrædd úthlutun verði tekin til meðferðar að nýju. Það verður að vera verkefni dómstóla að skera úr um hvort framangreindur annmarki á málsmeðferð í máli A ehf. leiði til bótaskyldu af hálfu ríkisins ef félagið telur tilefni til slíks. Hins vegar beini ég þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum, bæði um hæfi þeirra sem koma að tillögugerð um ráðstöfun fjár úr Orkusjóði og um upplýsingagjöf um málefni einstaklinga og lögaðila þegar ráðuneytið gerir athugasemdir við frásagnir fjölmiðla.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 10. apríl 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, segir að í framhaldi af álitinu hafi ráðuneytið gripið til eftirfarandi ráðstafana. Í fyrsta lagi hafi ráðuneytið 29. júní 2016 birt Auglýsingu um verklagsreglur ráðgjafarnefndar Orkusjóðs nr. 654/2016. Þar sé að finna ítarlegar verklagsreglur um ráðgjafarnefndina og í 7. gr. þeirra sérstaklega fjallað um hæfisreglur þeirra sem sitja í nefndinni. Séu þessar reglur m.a. settar í kjölfar álitsins og að teknu tilliti til þeirra ábendinga sem fram komi í því. Í öðru lagi hafi af hálfu ráðuneytisins verið brugðist við álitinu með því að fjarlægja hluta af fréttatilkynningu á heimasíðu þess, þ.e. þann hluta hennar sem gerð hafi verið athugasemd við í álitinu.