I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 30. apríl 2015 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 23. febrúar sama ár. Úrskurðurinn laut að meðferð tollstjóra á póstsendingu til A. Póstsendingin hafði að geyma boðsbréf í lokuðu umslagi, stimplað um móttöku hjá tiltekinni póststöð erlendis 17. apríl 2014, sem barst honum með póstburðarmanni á Íslandi nokkrum dögum síðar með áritun um að það hefði verið opnað vegna tolleftirlits. Í úrskurðinum komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að tollstjóra hefði verið heimilt að opna póstsendinguna til hans. Kvörtun A til mín lýtur m.a. að framangreindri niðurstöðu ráðuneytisins. Hann telur að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendinguna, en hafi honum verið það heimilt samkvæmt lögum hefði átt að gefa A kost á að vera viðstaddur opnunina. Því til stuðnings vísar hann m.a. til ákvæða 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs.
Athugun mín á málinu lýtur í fyrsta lagi að því hvort ráðuneytið hafi haft fullnægjandi upplýsingar til að komast að framangreindri niðurstöðu sinni. Í öðru lagi hef ég ákveðið að fjalla um skráningu upplýsinga hjá tollstjóra vegna opnunar á póstsendingum. Athugun mín á málinu hefur einnig orðið mér tilefni til að vekja athygli Alþingis og fjármála- og efnahagsráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á meinbugum á 1. mgr. 156. gr. tollalaga nr. 88/2005.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. apríl 2016.
II Málavextir
A barst bréf í lokuðu umslagi frá erlendum vini sínum í apríl 2014 en um var að ræða boðsbréf. Á umslaginu var að finna límmiða þar sem fram kom að það hefði verið opnað vegna tolleftirlits. Í framhaldi af því kærði A opnun tollstjóra á póstsendingunni til fjármála- og efnahagsráðuneytisins með kæru, dags. 17. júní 2014. Í kærunni var því m.a. haldið fram að boðsbréfið gæti ekki talist „vara“ í skilningi 1. mgr. 156. gr. tollalaga nr. 88/2005 og að ekki hafi verið heimilt að opna póstsendinguna til að athuga hvort í henni hafi verið t.d. ólögleg efni.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn tollstjóra um málið og er hún rakin í úrskurði þess, dags. 23. febrúar 2015. Í umsögninni kemur m.a. fram að „opnun sendibréfs án vitundar viðtakanda fari einungis fram sé rökstuddur grunur um að sending innihaldi ólögmætan varning“. Rökstuddur grunur geti vaknað af ýmsum ástæðum, m.a. geti lykt af fíkniefnum verið af bréfi vegna innihalds þess eða vegna þess að lykt hafi smitast á það af annarri sendingu og fíkniefnahundur verði þess var. Að auki geti vaknað grunur við gegnumlýsingu eða við að þreifa bréfið. Þá er bent á að engin lagaleg skilgreining sé til á hugtakinu sendibréf en samkvæmt skilgreiningum póstsins geti bréf vegið allt að 2 kg. Tekið er fram að viðtakandi sendingarinnar hafi verið A, [...] ehf., [...], [...] Reykjavík og utanáskriftin hafi verið rituð á límmiða sem límdur hafi verið á umslagið. Tollstjórinn hafi talið að áletrunin bæri með sér að um fyrirtækjapóst væri að ræða með viðskiptalegu erindi enda sé einkapóstur almennt sendur á heimili viðtakanda. Að mati tollstjóra geti ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs ekki átt við um fyrirtækjapóst. Að því sögðu benti tollstjórinn þó á að fyllsta meðalhófs sé gætt þegar um fyrirtækjapóst sé að ræða og sömu vinnubrögð viðhöfð við opnun fyrirtækjapósts og einkapósts.
Enn fremur kemur fram í umsögn tollstjóra að ekki sé hægt að fullyrða hvað hafi valdið því að sendibréf A hafi verið opnað enda sé aðeins að finna ljósrit af umslaginu í fylgigögnum og því sé óljóst hvert útlit innihaldsins hafi verið og hvernig bréfið hafi komið út í þreifingu. Sökum þess að fram komi í kæru að um boðsbréf hafi verið að ræða telji tollstjóri möguleika á að eitthvað hafi verið upphleypt í boðsbréfinu sem hafi valdið því að það var umfangsmeira en venjulegt bréf.
Í niðurstöðukafla úrskurðar ráðuneytisins segir m.a.:
„Öllum er tryggður réttur til friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þeim rétti má setja takmörk með sérstakri og skýlausri lagaheimild. Eins og fram hefur komið heimilar ákvæði 156. gr. tollalaga tollstjóra að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað.
[...]
Í málinu hefur komið fram að bréfsendingar geti innihaldið vörur sem hlotið geti tollmeðferð samkvæmt tollskrá. Lögákveðið eftirlitshlutverk tollstjóra og sá tilgangur tollmeðferðar sem nefndur var hér að framan mælir gegn svo strangri túlkun á ákvæði 156. gr. tollalaga að heimild til tolleftirlits nái einungis til þeirra sendibréfa sem fyrirfram sé ljóst að innihaldi slíka vöru. Ljóst er að slík túlkun myndi gera tollstjóra ómögulegt að sinna lögbundnu eftirlitshlutverki sínu. Öll lokuð sendibréf hljóta því að falla undir hugtakið vara í skilningi 156. gr. tollalaga.
Tilgangur tollmeðferðar er annars vegar sá að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning og hins vegar að tryggja rétta álagningu og skil aðflutningsgjalda. Þessi tilgangur endurspeglast m.a. í skilgreiningu 40. gr. tollalaga á hlutverki tollstjóra. Tolleftirliti er þannig augljóslega m.a. ætlað að stuðla að almannaheill og efnahagslegri farsæld þjóðarinnar og hefur löggjafinn í ljósi þess talið brýnt að veita tollstjóra þá heimild sem fram kemur í 156. gr. tollalaga.
Þrátt fyrir að tollstjóri treysti sér ekki til að fullyrða um hver hafi verið ástæða þess að sendibréfið sem barst kæranda var opnað hefur komið fram að póstsendingar séu ekki opnaðar nema rökstuddur grunur sé um að þær innihaldi ólögmætan varning og ekki sé unnt að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti.
[...]
Að öllu framangreindu sögðu telur ráðuneytið að tollstjóra hafi verið heimilt að opna póstsendingu til kæranda, [A], sem hafði að geyma sendibréf í lokuðu umslagi, stimplað um afhendingu til póststöðvar, [...] 17. apríl 2014, sem barst kæranda með póstburðarmanni nokkrum dögum síðar með áritun um að það hefði verið opnað vegna tolleftirlits.“
III Samskipti umboðsmanns og fjármála- og efnahagsráðuneytisins
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf, dags. 26. júní 2015, þar sem ég óskaði eftir nánari upplýsingum og skýringum vegna málsins. Í bréfi mínu óskaði ég m.a. eftir nánari skýringum en fram koma í úrskurði ráðuneytisins á því hvernig opnun á póstsendingu til A í umrætt sinn hefði verið í samræmi við 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ég tók fram að ég hefði m.a. í huga að ekki virtist liggja fyrir af hvaða ástæðu bréfið var opnað.
Í svarbréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 20. júlí 2015, voru tilvitnuð mannréttindaákvæði rakin, auk dóma Hæstaréttar Íslands og Mannréttindadómstóls Evrópu um friðhelgi einkalífs. Síðan sagði m.a.:
„Við skoðun og rannsókn á vörum skv. 156. gr. tollalaga eru handhafar tollgæsluvalds m.a. bundnir af ákvæðum 71. gr. stjórnarskrárinnar, 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. laga nr. 37/1993 og 2. mgr. 148. gr. tollalaga. Slík skoðun og rannsókn þarf einnig að fara fram í samræmi við þær verklagsreglur sem tollstjóri setur. Þegar tollstjóri opnaði bréfið til [A] voru í gildi verklagsreglur um tolleftirlit með innfluttum póstsendingum frá 6. febrúar 2003. [...] Í 7. gr. verklagsreglnanna var einnig að finna sérákvæði um bréfasendingar. Í því kom fram að ekki væri heimilt að opna bréfsendingu og rannsaka innihald hennar nema ástæða væri til og ætla mætti að hún innihéldi annað en sendibréf. Þá var tollgæslumönnum óheimilt að opna umslög sem einungis hefðu að geyma sendibréf nema að undangengnum dómsúrskurði.
[...] Eins og fram hefur komið er tollgæsluvald og meginreglur um meðferð þess skilgreindar í tollalögum. Þá veita reglur stjórnarskrár, mannréttindasáttmála og stjórnsýslulaga handhöfum tollgæsluvalds umtalsvert aðhald við tolleftirlit. Ákvarðanir um opnun sendibréfa eru kæranlegar til ráðuneytisins auk þess sem leita má til dómstóla til að skera úr um lögmæti þeirra. Í ljósi alls framangreinds telur ráðuneytið að opnun tollstjóra á sendibréfi til [A] hafi rúmast innan þeirra lögbundnu heimilda sem vísað er til í 71. gr. stjórnarskrár og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í bréfi umboðsmanns er sérstaklega vísað til þess að ekki virðist hafa legið fyrir af hvaða ástæðu sendibréfið var opnað. Óumdeilt er í málinu að bréfið til [A] var opnað við tolleftirlit enda báru merkingar það með sér. Að öðru leyti lágu ekki fyrir nánari upplýsingar um hvernig opnuninni var háttað eða aðstæður við opnunina. Við mat á því hvort atvik hefðu verið með þeim hætti að aðgerðir tollstjóra hefðu verið í samræmi við heimildir 156. gr. tollalaga leit ráðuneytið til þess að til staðar voru verklagsreglur sem giltu um opnun sendibréfa við tolleftirlit. Að auki var litið til fullyrðingar sem kom fram í umsögn tollstjóra, dags. 11. júlí 2014, þess efnis að póstsendingar væru ekki opnaðar ef unnt væri að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti og opnun sendibréfs án vitundar viðtakanda færi einungis fram að rökstuddur grunur væri um að sending innihéldi ólögmætan varning. Að mati ráðuneytisins var ekki gerður reki að því að hálfu kæranda að ákvörðun um opnun hafi verið tekin í tilgangi sem færi gegn markmiðum lögheimillar skerðingar á friðhelgi einkalífs samkvæmt ákvæðum 71. gr. stjórnarskrár og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Við matið leit ráðuneytið m.a. til þeirra krafna sem virðast gerðar í dómi Hæstaréttar Íslands frá 15. mars 2000 (Hrd. nr. 354/2000).“
Í bréfi mínu óskaði ég einnig eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi sig hafa haft nægar upplýsingar um málsatvik, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til að meta og taka ákvörðun um hvort það var í samræmi við lög að opna sendibréfið í umrætt sinn og hvort tollstjóri hafi gætt að 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 í málinu. Hafði ég þá sérstaklega í huga að í umsögn tollstjóra kom fram að ekki væri hægt að fullyrða hvað hafi valdið því að sendibréfið til A var opnað. Um rannsókn málsins sagði eftirfarandi í svarbréfi ráðuneytisins:
„Að mati ráðuneytisins voru allar upplýsingar málsins fyrirliggjandi þegar ákvörðun var tekin í málinu. Þess má geta að í kjölfar þess að bréf umboðsmanns, dags. 26. júní 2015, barst ráðuneytinu óskaði það eftir því að tollstjóri upplýsti hvort einhverjar nánari upplýsingar um bréfopnunina lægju fyrir hjá embættinu. Í svari tollstjóra, sem barst ráðuneytinu hinn 14. júlí 2015, var upplýst að engar frekari upplýsingar eða gögn væri að finna hjá embættinu um ástæður þess að bréfið var opnað. Ráðuneytið taldi ekki tilefni til að afla frekari upplýsinga frá kæranda enda virtist atvikalýsing í kæru tæmandi af hans hálfu.“
Um skráningu samkvæmt 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sagði svo:
„Að mati ráðuneytisins nær ákvæði 27. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, ekki til opnunar sendibréfa við tolleftirlit. Sú skráningarskylda sem kveðið er á um í lagagreininni tekur til upplýsinga um málsatvik, málsmeðferð og forsendur ákvarðana við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Lögskýringargögn bera með sér að með slíkri ákvörðun er átt við þær ákvarðanir sem heyra undir gildissvið stjórnsýslulaga. Fræðimenn telja almennt eftirlit stjórnvalda ekki fela í sér stjórnvaldsákvarðanir. Af undirbúningsgögnum upplýsingalaga verður ráðið að ætlun löggjafans hefur verið sú að ef ekki væri fyrirséð hvort upplýsingar muni hafa þýðingu fyrir viðkomandi mál þá sé stjórnvaldi rétt að skrá meira en minna enda hafi það ekki í för með sér að gengið sé gegn nauðsynlegri skilvirkni stjórnsýslunnar.
Eftirlit tollstjóra með póstsendingum er hluti af almennu eftirliti með innflutningi. Mikill fjöldi póstsendinga berst hingað til lands og eftirlit tollstjóra með þeim er viðamikið. Eins og fram kemur í umsögn tollstjóra er það mat hans að mögulegt sé að senda ýmsar ólögmætar vörur til landsins í einföldu sendibréfi. Mikilvægt er að eftirlit með slíkum póstsendingum sé skilvirkt og þjóni tilgangi sínum.“
Ég spurði einnig hvort og þá hvernig skortur á ofangreindu samrýmdist yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldu ráðuneytisins gagnvart tollstjóra. Í svari ráðuneytisins segir að það sé og hafi verið meðvitað um að á haustmánuðum 2014 hafi tollstjóri tekið upp skráningu á nafni viðtakanda og sendanda og ástæðu opnunar sendibréfa. Það verklag hafi verið staðfest með setningu b-liðar 3. tölul. verklagsreglu tollstjóra frá 26. mars 2015. Það hafi því sinnt yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldu sinni gagnvart tollstjóra að þessu leyti.
Athugasemdir A við svarbréf fjármála- og efnahagsráðuneytisins bárust 12. ágúst 2015.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
1.1 Tollalög og reglur um friðhelgi einkalífs
Um tolleftirlit gilda tollalög nr. 88/2005, með síðari breytingum. Í 146. gr. laganna segir að í tollgæsluvaldi felist heimild til þess að beita úrræðum samkvæmt XXI. kafla um tollgæslu til þess að tryggja að farið sé eftir þeim lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem tollstjóri ber ábyrgð á að framfylgja. Í upphafi 1. mgr. 156. gr. segir:
„Tollgæslu er heimilt að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins, hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað.“
Í 29. lið 1. gr. laganna eru hugtökin sending og vara skilgreind. Samkvæmt því ákvæði er sending eða vara „[h]ver sá hlutur sem tollmeðferð getur hlotið samkvæmt tollskrá“.
Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skulu allir njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Tekið er fram í 2. mgr. 71. gr. að ekki megi gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Þá segir í ákvæðinu: „Það sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns.“ Í 3. mgr. 71. gr. segir síðan að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. megi með sérstakri lagaheimild takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs og heimilis ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra.
Í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, segir að sérhver maður eigi rétt á friðhelgi einkalífs, heimilis og bréfaskipta og að opinber stjórnvöld skuli eigi ganga á þann rétt nema samkvæmt því sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar velsældar þjóðarinnar, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra.
Framangreind ákvæði um friðhelgi einkalífs taka, eins og þar kemur fram, m.a. til póstsendinga. Í áðurnefndri 1. mgr. 156. gr. laga nr. 88/2005 felst því takmörkun á þeirri réttindavernd sem kveðið er á um í þeim ákvæðum. Í því sambandi reynir á hvort ákvæði tollalaga uppfyllir þau skilyrði sem fram koma í 2. og 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Fyrirrennari 156. gr. laga nr. 88/2005 var 45. gr. tollalaga nr. 55/1987. Í dómi Hæstaréttar frá 15. mars 2001 í máli nr. 354/2000 reyndi á 45. gr. eldri tollalaga og ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs. Rétt er að halda því til haga að atvik í því máli voru önnur en þau sem um ræðir í þessu máli. Í því tilviki hafði tollstjóri opnað bókasendingar með reglubundnum hætti til að nálgast reikninga svo unnt væri að innheimta aðflutningsgjöld. Í dóminum segir m.a. svo:
„Ótvírætt er, að stefndi hefur víðtæka heimild samkvæmt 1. mgr. 45. gr. tollalaga til að skoða og rannsaka hvers konar varning, sem til landsins er fluttur. Tilgangur tollmeðferðar innflutningsvara hlýtur annars vegar að vera sá að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning og hins vegar að tryggja rétta álagningu og skil aðflutningsgjalda lögum samkvæmt. Þessu valdi tollgæslunnar verða þó sett málefnaleg mörk, er dregin verða af ákvæðum stjórnarskrár og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar auk annarra laga um réttarstöðu borgaranna.“
Síðar í forsendum dómsins segir:
„Af þessu er ljóst, að skattheimtusjónarmið hafa aðallega ráðið þeirri tollframkvæmd, sem hér um ræðir. Póstsendingar til manna hér á landi frá öðrum löndum falla undir ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs og eiga viðtakendur þeirra að öðru jöfnu rétt á því, að aðrir menn fái ekki án þeirra samþykkis vitneskju um innihaldið. Afskipti af póstsendingum verða því að eiga sér skýra og ótvíræða lagastoð og ríka réttlætingu. Engu skiptir, þótt mönnum kunni að falla slík framkvæmd og hér um ræðir misvel í geð og sumum standi á sama um hana. Aðferðin sem slík er til þess fallin að þrengja að friðhelgi einkalífs og nægir það ekki eitt út af fyrir sig, að starfsmenn við tollgæslu séu bundnir þagnarskyldu. Þótt stefndi hafi rúmar heimildir að lögum til skoðunar á innfluttum varningi hefur hann ekki sýnt fram á það við þessar aðstæður, að nauðsynlegt hafi verið að opna reglubundið og fyrirvaralaust póstsendingar að utan að viðtakendum fornspurðum til að ná því lögmæta markmiði að innheimta aðflutningsgjöld og ekki hafi verið kostur á öðrum aðferðum í því skyni.“
Niðurstaðan var sú að tollstjórinn hefði með þeirri tollframkvæmd sem var viðhöfð gengið í berhögg við einkalífsvernd stjórnarskrárinnar auk meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.
Af fyrrnefndum dómi Hæstaréttar frá 15. mars 2001 verður ráðið að afskipti af póstsendingum verði að eiga skýra og ótvíræða lagastoð og ríka réttlætingu. Þegar litið er til orðalags 1. mgr. 156. gr. tollalaga, skilgreiningar 29. liðar 1. gr. sömu laga og að eðli máls samkvæmt eru vörur að jafnaði fluttar til landsins í umbúðum sem geta verið af mismunandi gerð, þ. á m. í umslögum, verður að telja að opnun umslaga geti verið liður í skoðun og rannsókn á vöru. Það leiðir aftur á móti af orðalagi 156. gr. tollalaga, þar sem kveðið er á um „vörur“, að skoðun og rannsókn eiginlegra bréfasamskipta fellur ekki undir lagaákvæðið. Stjórnvöldum er því ekki heimilt á grundvelli ákvæðisins að kynna sér efni t.d. sendibréfs. Í ljósi framangreinds getur tollyfirvöldum verið heimilt að opna umslög sem talin eru hafa að geyma vörur. Ég legg þó ríka áherslu á að gæta þarf fyllstu varfærni þegar þeirri heimild er beitt og ekki er, eins og áður segir, heimilt að kynna sér efni sendibréfa á grundvelli lagaákvæðisins. Þegar lagaákvæðinu er beitt verður að hafa í huga þau sjónarmið sem ráða má af áðurnefndum dómi Hæstaréttar um að opnun umslaga sem hafa að geyma póstsendingar verði ekki af hálfu tollyfirvalda almennt framkvæmd með fyrirvaralausum og reglubundnum hætti að viðtakendum fornspurðum ef ekki hefur verið sýnt fram á að ekki sé kostur á öðrum aðferðum til að ná því lögmæta markmiði sem stefnt er að. Hér verður að líta til þess að það leiðir af 71. gr. stjórnarskrárinnar og reglum stjórnsýsluréttar að gæta þarf að því að opnun póstsendinga gangi ekki lengra en nauðsyn krefur og sé málefnaleg. Við frekara mat á því hvernig þessi sjónarmið eiga við og verða útfærð verður að huga að eðli takmörkunar á friðhelgi einkalífs hverju sinni, því lögmæta markmiði sem hún stefnir að og öðrum aðstæðum. Af 156. gr. tollalaga leiðir, eins og ákvæðið verður túlkað í ljósi sjónarmiða um friðhelgi einkalífs, að leggja verður mat á hvort tilefni sé til að ætla að umslag innihaldi annað en sendibréf, þ.e. vöru. Ég vek athygli á því að eins og áður hefur komið fram hefur tollstjórinn sett sér verklagsreglur um framkvæmd á tolleftirliti með innfluttum póstsendingum og líta verður svo á að þær byggi á mati og útfærslu embættisins á framanröktum reglum og sjónarmiðum. Ef stjórnvald velur að setja sér slíkar verklagsreglur verður almennt að ganga út frá því að borgararnir geti treyst því að málsmeðferð stjórnvaldsins sé í samræmi við þær enda séu þær í samræmi við lög.
1.2 Verklagsreglur tollstjóra
Tollstjórinn setti sér hinn 6. febrúar 2003 verklagsreglur um tolleftirlit með innfluttum póstsendingum. Samkvæmt 1. gr. þeirra var tilgangur tollgæslu með skoðun og rannsókn póstsendinga aðallega tvíþættur, annars vegar að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning til landsins og hins vegar að tryggja rétta álagningu aðflutningsgjalda. Í 2. gr. var kveðið á um lagaheimild til skoðunar og var vísað í þágildandi 45. gr. tollalaga nr. 55/1987. Í 3. gr. sagði að heimild tollgæslumanna til að skoða og rannsaka varning væri bundin ákveðnum málefnalegum mörkum. Tollgæslumenn yrðu við skoðun póstsendinga að virða ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs, meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og ákvæði annarra laga sem kvæðu á um réttarstöðu borgaranna. Í 4. gr. var kveðið á um opnun póstsendinga til öflunar vörureikninga og í 5. gr. um tolleftirlit án opnunar sendinga. Í 6. gr. verklagsreglnanna var kveðið á um í hvaða tilvikum væri heimilt að opna póstsendingu að viðtakanda fjarstöddum. Í 7. gr. var síðan að finna sérákvæði um bréfasendingar en það hljóðaði svo:
„Ekki er heimilt að opna bréfasendingu og rannsaka innihald hennar nema ástæða sé til að ætla að hún innihaldi annað en sendibréf.
Tollgæslumönnum er óheimilt að opna umslög sem einungis hafa að geyma sendibréf nema að undangengnum dómsúrskurði.“
Í 8. gr. var síðan ákvæði um merkingu póstsendinga sem hefðu verið opnaðar við tolleftirlit.
Hinn 26. mars 2015 voru síðan settar nýjar verklagsreglur tollstjóra. Samkvæmt þeim eru póstsendingar flokkaðar í bréfa- og bögglasendingar og hugtakið sendibréf skilgreint. Þar kemur m.a. fram að sendibréf séu bréfasending í umslagi með frímerki/stimpli sem kemst inn um venjulega bréfalúgu og inniheldur aðeins skrifleg boðskipti. Í a-lið 2. gr. reglnanna er tekið fram að tveir tollverðir skuli að jafnaði annast skoðun og gegnumlýsingu á bréfasendingum.
Samkvæmt b-lið 3. gr. nýju verklagsreglnanna er m.a. ekki heimilt að opna sendibréf og rannsaka innihald þess án leyfis viðtakanda nema ástæða sé til að ætla að það innihaldi ólögmætan varning, svo sem fíkniefni, og þar með sé ekki um eiginlegt sendibréf að ræða. Æðsti yfirmaður á vettvangi skuli taka ákvörðun um opnun sendibréfs eða að öðrum kosti tveir tollverðir. Þegar sendibréf hefur verið opnað skuli því lokað strax aftur ef í ljós kemur að það inniheldur ekki ólöglegan varning. Sendibréfi skuli lokað með límmiða sem upplýsir um að bréfið hafi verið opnað vegna tolleftirlits og skuli ábyrgur tollvörður/tollverðir rita númer sitt á límmiðann. Ef bréfið inniheldur ekki ólögmætan varning skuli nafn viðtakanda skráð niður í þar til gerða skrá og ástæða opnunar tiltekin. Þá kemur fram að tollvörðum sé með öllu óheimilt að kynna sér innihald umslags umfram það að ganga úr skugga um að það innihaldi ekki ólögmætan varning. Með öllu sé óheimilt að lesa sendibréf, t.d. kort í gjafasendingum o.s.frv.
2 Byggðist úrskurður ráðuneytisins á fullnægjandi upplýsingum?
Af úrskurði og skýringum ráðuneytisins verður ráðið að 7. gr. þágildandi verklagsreglna tollstjóra frá 2003 hafi haft þýðingu við mat þess á því hvort framkvæmd tollstjóra hafi tekið nægjanlegt mið af vernd friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar. Eins og áður er rakið kom þar fram, m.a. með vísan til áðurrakinnar verklagsreglu tollstjóra, að ekki væri heimilt að opna bréfasendingu og rannsaka innihald hennar nema ástæða væri til og ætla mætti að hún innihéldi annað en sendibréf. Þá væri tollgæslumönnum óheimilt að opna umslög sem einungis hefðu að geyma sendibréf nema að undangengnum dómsúrskurði. Með setningu framangetinnar verklagsreglu útfærði tollstjórinn hvernig bæri að framkvæma þá heimild sem felst í 1. mgr. 156. gr. tollalaga til að skoða og rannsaka vörur í ljósi þeirrar verndar sem leiðir af 71. gr. stjórnarskrárinnar. Eins og ég hef gert grein fyrir hér að framan er það álit mitt að tollyfirvöld hafi heimild til að opna umslög sem talin eru hafa að geyma vöru á grundvelli 1. mgr. 156. gr. tollalaga en skoðun og rannsókn eiginlegra bréfasamskipta falli utan heimildarinnar. Það gat því haft þýðingu við úrlausn málsins hvort opnun tollstjóra á póstsendingu A hefði verið í samræmi við verklagsregluna.
Í úrskurði ráðuneytisins segir: „Þrátt fyrir að tollstjóri treysti sér ekki til að fullyrða um hver hafi verið ástæða þess að sendibréfið sem barst kæranda var opnað hefur komið fram að póstsendingar séu ekki opnaðar nema rökstuddur grunur sé um að þær innihaldi ólögmætan varning og ekki sé unnt að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti.“ Í umsögn tollstjóra til ráðuneytisins í tilefni af kæru A er að finna ágiskanir um ástæður opnunarinnar. Þar er m.a. vísað til þess að um fyrirtækjapóst hafi verið að ræða, hvernig umslagið var merkt og að mögulega hafi boðsbréfið verið upphleypt og það hafi fundist við þreifingu umslagsins. Hvað sem líður þeim getgátum verður ekki horft framhjá því að í málinu liggja ekki fyrir neinar upplýsingar um það af hvaða ástæðu póstsending A var opnuð í umrætt sinn og þá af hverju tollyfirvöld töldu að fyrir hendi væri rökstuddur grunur um að sendingin innihéldi einhvers konar vöru. Það liggja því ekki fyrir upplýsingar um hvort og þá hvernig 7. gr. þágildandi verklagsreglna tollstjóra hafi verið fylgt. Aðeins liggja fyrir upplýsingar um almenna framkvæmd tollstjóra og mögulegar ástæður opnunar sendingarinnar. Niðurstaða ráðuneytisins var að „tollstjóra hafi verið heimilt að opna póstsendingu til kæranda“. Af framanröktu verður aftur á móti ekki séð að fyrir ráðuneytinu hafi legið fullnægjandi upplýsingar til að komast að þeirri efnislegu niðurstöðu. Það getur ekki breytt því að aflað hafi verið allra tiltækra upplýsinga í málinu að mati ráðuneytisins ef þær upplýsingar geta ekki undirbyggt niðurstöðu málsins.
Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að A hafi ekki gert reka að því að ákvörðun um opnun hafi verið tekin í tilgangi sem færi gegn markmiðum lögheimillar skerðingar á friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmálans. Af þessu tilefni tek ég fram að ráðuneytinu var ekki fært að fella sönnunarbyrði um þetta atriði á A enda stóð það tollyfirvöldum nær að tryggja sönnun um ástæðu opnunarinnar.
Það er því niðurstaða mín að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi ekki haft fullnægjandi upplýsingar til að komast að þeirri niðurstöðu sem raun ber vitni í úrskurði sínum.
3 Skráning upplýsinga
Eins og áður er vikið að liggja ekki fyrir í máli þessu skráðar upplýsingar um ástæður opnunar póstsendingarinnar til A í umrætt sinn. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram sú afstaða að opnun sendibréfsins hafi ekki falið í sér töku stjórnvaldsákvörðunar. Þrátt fyrir það telji ráðuneytið að slík framkvæmd sé kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga. Í því ákvæði segir þó að aðila máls sé heimilt að kæra „stjórnvaldsákvörðun“ til æðra stjórnvalds. Vegna fyrirspurnar minnar til ráðuneytisins óskaði það eftir upplýsingum frá tollstjóra. Í svari tollstjóra til ráðuneytisins, dags. 14. júlí 2015, sem ég hef fengið afrit af, kemur fram að haustið 2014 hafi verið ákveðið að taka upp skráningu á ástæðum fyrir opnun sendibréfa til þess að geta veitt betri upplýsingar við kærumeðferð. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur einnig fram að ráðuneytið telji sig hafa gætt yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldna sinna gagnvart tollstjóra en það hafi verið meðvitað um breytt verklag embættisins sem hafi verið staðfest með setningu tiltekinnar verklagsreglu 26. mars 2015. Af þessu verður ráðið að tollstjóri skrái nú upplýsingar, m.a. um ástæður opnunar sendibréfa. Með hliðsjón af því tel ég ekki tilefni til að ganga lengra að svo stöddu en að benda á eftirfarandi.
Í 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er gerður greinarmunur á skráningarskyldu eftir því hvort um meðferð máls er að ræða þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. mgr., og öðrum tilfellum, sbr. 2. mgr. Í fyrra tilvikinu ber að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Í síðara tilvikinu ber að gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum. Í athugasemdum við 2. mgr. 27. gr. í frumvarpi til laganna kemur fram að ákvæðið feli í sér áréttingu á ólögfestri skyldu stjórnvalda til að tryggja eðlilega meðferð opinberra hagsmuna og að ákvæðið geti náð til athafnar þar sem reynir á umtalsverða hagsmuni. (Alþt. 2012-2013, 141. löggj.þ., þskj. 223.)
Þegar tekin er afstaða til þess hvort 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga eigi við verður því að leggja mat á hvort um mál sé að ræða þar sem taka skal ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki verður annað ráðið en að skoðun og rannsókn á grundvelli 156. gr. tollalaga geti verið liður í slíku máli. Samkvæmt 1. mgr. 183. gr. annast tollstjóri rannsókn brota gegn refsiákvæðum þess kafla sem ákvæðið tilheyrir að svo miklu leyti sem slík rannsókn er ekki í höndum lögreglu. Skal hann hvenær sem þess gerist þörf hefja rannsókn út af rökstuddum grun eða vitneskju um refsivert brot. Ég minni á að samkvæmt 7. gr. verklagsreglna tollstjóra voru sendibréf aðeins opnuð ef ástæða var til að ætla að sending innihéldi ólögmætan varning. Mál þar sem grunur er um að sending innihaldi ólögmætan varning geta m.a. endað með tilkynningu til lögreglu, sbr. 1. mgr. 184. gr., og sektarákvörðun tollstjóra samkvæmt 185. gr. tollalaga. Sektarákvörðun tollstjóra er ótvírætt stjórnvaldsákvörðun. Skráningarskylda 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga getur því t.d. átt við um þær upplýsingar sem verða til við meðferð þeirra mála sem hefjast vegna rökstudds gruns um refsivert brot sem leiðir til þess að póstsending er opnuð og geta endað með sektarákvörðun tollstjóra.
Eins og að framan greinir hvíla víðtækari skyldur á stjórnvöldum til skráningar upplýsinga en leiða af 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Undir gildissvið 2. mgr. 27. gr. geta fallið athafnir þar sem reynir á umtalsverða hagsmuni. Rannsóknar- og þvingunarúrræði á borð við þá heimild sem tollgæslan hefur samkvæmt 156. gr. tollalaga geta falið í sér takmörkun á friðhelgi einkalífs sem nýtur verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í þeim tilfellum þegar beiting slíkra úrræða er ekki í tengslum við töku stjórnvaldsákvörðunar getur engu að síður verið skylt að skrá upplýsingar vegna beitingu þeirra á grundvelli 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi árétta ég að á stjórnvöldum geta einnig hvílt skyldur til að skrá upplýsingar í ólögfestum tilvikum. Hef ég þá í huga að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur við mat sitt á því hvort gætt hafi verið meðalhófs samkvæmt 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmálans litið til þess hvort nægjanlegar varúðaráðstafanir séu fyrir hendi til að sporna gegn misnotkun, þ. á m. í formi málsmeðferðarkrafna. Sjá t.d. Klass o.fl. gegn Þýskalandi frá 6. september 1978 í máli nr. 5029/71, mgr. 50, M.N. o.fl. gegn San Marinó frá 7. júlí 2015 í máli nr. 28005/12, mgr. 76 og 83, og Dragojevic gegn Króatíu frá 15. apríl 2015 í máli nr. 68955/11, mgr. 83-84. Ég tel að skráning og varðveisla upplýsinga um athafnir eins og þær sem hér um ræðir geti verið liður í mati á því hvort nægjanlegar varúðarráðstafanir séu fyrir hendi til að sporna gegn misnotkun.
Að framan hef ég gert grein fyrir því hvernig tolleftirlit á borð við það sem hér um ræðir geti horft við ákvæði 27. gr. upplýsingalaga með ólíkum hætti. Þar sem ekki liggja fyrir upplýsingar um ástæður opnunar póstsendingarinnar í þessu máli tel ég ekki tilefni til að taka frekari afstöðu til þess hvaða regla um skráningarskyldu hafi átt við í málinu. Ég tel þó að lokum rétt að árétta þau ummæli sem er að finna í lögskýringargögnum um að þegar ekki er fyrirséð hvort skráningarskylda sé fyrir hendi geti það mælt með því að skrá meira en minna. (Alþt. 2012-2013, 141. löggj.þ., þskj. 223.) Það eðli þeirra úrræða sem hér um ræðir að þrengja að friðhelgi einkalífs mælir að mínu áliti með því að upplýsingar um ástæður opnunar póstsendingar séu skráðar.
4 Meinbugir á lögum
Eins og áður er vikið að er friðhelgi einkalífs tryggð ákveðin vernd í 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar má ekki gera rannsókn á „skjölum og póstsendingum“ nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Persónuleg samskipti borgaranna sín á milli, m.a. í formi einkabréfa, geta fallið að kjarna friðhelgi einkalífs og njóta því almennt ríkrar verndar samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Lagaákvæði sem heimilar stjórnvaldi að þrengja að þeirri einkalífsvernd verður almennt að vera ótvírætt um þá skerðingu og þannig úr garði gert að í því felist ákveðnar takmarkanir fyrir stjórnvaldið á beitingu þess. Það kemur því almennt í hlut löggjafans að kveða á um meginatriði réttindaskerðingarinnar í lögum. Hér undir falla til að mynda atriði er lúta að því að hvaða skilyrðum fullnægðum sé heimilt að þrengja að þessum hagsmunum.
Í 1. mgr. 156. gr. tollalaga nr. 88/2008 er að finna heimild til „að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins“ og nær heimildin m.a. til vara sem koma með „póstflutningi“. Helstu reglur sem gilda um opnun bréfaumslaga sem kunna að innihalda vörur en geta innihaldið sendibréf er aðeins að finna í verklagsreglum tollstjóra. Þegar horft er til þeirra krafna sem gerðar eru til skýrleika lagaheimilda sem þrengja að friðhelgi einkalífs með þeim hætti sem hér um ræðir tel ég æskilegra að ákvæði tollalaga séu fyllri um þessi atriði. Vegna þess tel ég rétt að vekja athygli Alþingis og fjármála- og efnahagsráðuneytisins á framangreindu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, með það fyrir augum að tekin verði afstaða til þess hvort tilefni sé til að kveða nánar á um þessi atriði í lögum.
Ég tek að lokum fram að ákvæði 156. gr. tollalaga fjallar um „vörur“. Í lögum nr. 19/2002, um póstþjónustu, er fjallað um póstsendingar. Eins og málsatvik í þessu máli bera með sér getur tolleftirlit haft snertifleti við póstsendingar. Vegna þess tek ég fram að athugun mín hefur ekki lotið að lögum nr. 19/2002 enda reynir hér á tolleftirlit samkvæmt tollalögum en ekki póstþjónustu í skilningi 1. og 4. gr. laga nr. 19/2002. Ég vek þó athygli á því að í þeim lögum hafa verið settar reglur um meðferð og opnun póstsendinga. Sjá í þessu sambandi t.d. 3. mgr. 32. gr. um óskilasendingar og XV. kafla um póstleynd og undanþágur. Þar er að finna ítarlegra mat löggjafans á því hvernig fara ber með friðhelgi einkalífs í tilviki póstsendinga og takmarkanir á því en er að finna í tollalögum. Verði ráðist í endurskoðun á viðeigandi ákvæðum tollalaga kann að vera ástæða til að hafa þá útfærslu í huga að því marki sem hún á við.
V Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi ekki haft fullnægjandi upplýsingar til að komast að þeirri niðurstöðu sem það gerði í úrskurði sínum frá 23. febrúar 2015 í máli A. Jafnframt er það afstaða mín að upplýsingar um skoðun og rannsókn á vöru samkvæmt 1. mgr. 156. gr. tollaga nr. 88/2005 geti fallið undir skráningarskyldu 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Ég tel einnig rétt að vekja athygli Alþingis og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á því að æskilegra sé að kveðið verði nánar á um í lögum um beitingu heimildar 1. mgr. 156. gr. tollalaga nr. 88/2005 í þeim tilvikum þegar ekki er ljóst hvort póstsending innihaldi vöru eða sendibréf.
Í málinu hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið byggt á því að aflað hafi verið allra tiltækra upplýsinga í málinu og fyrir liggur að ástæður opnunar póstsendingarinnar í umrætt sinn voru ekki skráðar. Að líkindum mun því málið ekki upplýsast frekar við nýja rannsókn á því. Í ljósi þess tel ég ekki tilefni til að beina því til ráðuneytisins að taka málið til meðferðar að nýju. Telji A að stjórnvöld hafi bakað sér bótaskyldu með athöfnum sínum verður það að vera verkefni dómstóla að taka afstöðu til þess.
Ég mælist þó til þess að betur verði gætt að þeim sjónarmiðum sem gerð er grein fyrir í álitinu í framtíðarstörfum ráðuneytisins. Vegna þess að umfjöllun um skráningu upplýsinga varðar embætti tollstjóra hef ég ákveðið að senda því afrit af álitinu.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, er upplýst um að brugðist hafi verið við álitinu með tvennum hætti. Annars vegar muni ráðuneytið framvegis gæta þeirra sjónarmiða sem fram koma í því varðandi að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir í máli áður en tekin er ákvörðun í því. Hins vegar hafi ráðuneytið sett endurskoðun ákvæða tollalaga á dagskrá og hafi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis verið upplýst um þá fyrirætlan.
Í bréfinu er þess getið að gert sé ráð fyrir að sú endurskoðun verði þó víðtækari en svo að hún nái einungis til 156. gr. tollalaga nr. 88/2008. Mat ráðuneytisins sé að taka þurfi ákvæði 154.-163. gr. til endurskoðunar með heildarsamhengi þeirra í huga en allar greinarnar séu í kaflanum „Handtaka, leit og hald á munum“. Í þessu samhengi muni ráðuneytið taka tillit til þess að gildandi tollalög voru samþykkt á Alþingi 18. maí 2005 en rúmum þremur árum síðar hafi Alþingi samþykkt ný lög um meðferð sakamála nr. 88/2008. Í nánar tilteknum köflum þeirra laga sé kveðið á ítarlegri hátt um heimildir til að leggja hald á muni og bréf, leitir og líkamsrannsóknir og önnur þvingunarúrræði en gert sé í ákvæðum tollalaga. Mörg þeirra ákvæða hafi töluverða samstöðu með ákvæðum 154.-163. gr. tollalaga.
Loks kemur fram í bréfi ráðuneytisins að upphaflega hafi staðið til að vinna við endurskoðunina hæfist haustið 2016 en vegna anna í ráðuneytinu, sem m.a. tengdust stjórnarskiptum og breyttum áherslum í skattamálum, hafi vinnunni verið slegið á frest. Áætlanir ráðuneytisins geri nú ráð fyrir að vinna við endurskoðunina hefjist á haustmánuðum 2017.
VII Viðbrögð stjórnvalda 2019
Í bréfi, dags. 21. febrúar 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að vegna starfsmannabreytinga hjá ráðuneytinu á sviði tollamála hafi ekki gefist svigrúm til að vinna að breytingum á ákvæðum 154. – 163 gr. tollalaga. Stefnt sé að því að ljúka endurskoðun á þessu ári og vonir séu bundnar við að frumvarp vegna málsins verði á þingmálaskrá Alþingis fyrir haustið 2019.