Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 11. janúar 2016 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir málsmeðferð í tengslum við ráðningu í störf stýrimanna og háseta hjá Hafrannsóknastofnun. Kvörtunin lýtur annars vegar að því að Hafrannsóknastofnun hafi gengið út frá því að hann hafi með umsókn sinni um störfin einungis sótt um starf stýrimanns og því hafi hann ekki komið til greina í starf háseta. A telur sig hafa sótt um bæði störfin. Eins og nánari grein verður gerð fyrir hér á eftir liggur fyrir í málinu að Hafrannsóknastofnun kannaði ekki sérstaklega hvort A væri að sækja um annað eða bæði störfin heldur taldi að hann væri einungis að sækja um starf stýrimanns. Hins vegar beinist kvörtunin að því að búseta hafi ráðið því hvort umsækjendur ættu möguleika á að koma til greina í störfin, þ.e. að þörf hafi verið á því að umsækjandi væri búsettur í Reykjavík eða nágrenni.

Í samræmi við framangreint hef ég ákveðið að fjalla um meðferð Hafrannsóknastofnunar á umsókn A út frá leiðbeiningar- og rannsóknarreglu 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í skýringum Hafrannsóknastofnunar til mín kemur fram að búseta hafi ekki haft áhrif á mat á umsækjendum, þ. á m. mat á umsókn A. Í því sambandi er vísað til þess að annar þeirra sem var ráðinn í starf stýrimanns hafi lögheimili úti á landi. Með vísan til þess tel ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna þessa atriðis í kvörtun A á grundvelli réttmætis- og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Af gögnum málsins verður þó ráðið að A hafi verið veittar þær leiðbeiningar að hann yrði að vera búsettur á Reykjavíkursvæðinu þar sem verulegur hluti vinnunnar færi fram í Reykjavík. Af því tilefni hefur athugun mín lotið að þessu atriði út frá leiðbeiningarreglu 7. gr. stjórnsýslulaga.

Í bréfi mínu til Hafrannsóknastofnunar, dags. 7. febrúar 2016, óskaði ég eftir upplýsingum og skýringum á nánar tilteknum atriðum er vörðuðu meðferð ráðningarmálsins, þ. á m. um efni rökstuðnings stofnunarinnar og tilkynningu um ráðningu í starfið. Í skýringum Hafrannsóknastofnunar til mín er að nokkru marki fallist á að meðferð málsins hafi um þessi atriði ekki verið að öllu leyti fullnægjandi miðað við þær kröfur sem viðeigandi lög og reglur hljóða á um. Ég ræð af þessum skýringum að stofnunin ætli framvegis að gæta betur að þessum atriðum í störfum sínum. Í ljósi þessa tel ég ekki tilefni til þess að fjalla frekar um meðferð málsins hvað þau atriði varðar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. júní 2016.

II Málavextir

Hafrannsóknastofnun auglýsti störf stýrimanna og háseta laus til umsóknar í nóvember 2015. Stofnunin leit svo á að alls hefðu borist 32 umsóknir um störf stýrimanna og 58 umsóknir um störf háseta. Að loknu mati á umsóknum var niðurstaðan sú að ráða tvo tiltekna umsækjendur í störf stýrimanna. Þá voru sjö umsækjendur ráðnir í störf háseta. Í auglýsingu um starfið sagði m.a. svo:

„Hafrannsóknastofnun auglýsir lausar til umsókna stöður stýrimanna og háseta á rannsóknaskipin Bjarna Sæmundsson og Árna Friðriksson. Um er að ræða 2-3 stöður stýrimanna og 6-7 stöður háseta. Starfsmenn munu vinna á báðum rannsóknaskipunum eftir því sem þörf krefur.

Menntunar- og hæfniskröfur:

Skipstjórnarréttindi á fiskiskipum vegna stöðu stýrimanna

Öryggisfræðslunámskeið hjá Slysavarnaskóla sjómanna

Reynsla af sjómannsstörfum á fiskiskipum

Hæfni til góðra samskipta og samvinnu.“

Með tölvubréfi, dags. 10. desember 2015, sótti A um auglýst störf. Í fyrirsögn tölvubréfsins stóð „Laus störf“. Fram kom í umsókninni að hann væri með 1. stigið frá Stýrimannaskólanum [...] og að hann hefði verið skipstjóri á bátum, háseti og 2. stýrimaður á togurum og hefði hann gegnt starfi 2. stýrimanns á tilteknum togara síðastliðin 6 ár. Hann hefði hætt þar í byrjun nóvember og rekist á auglýsingu frá Hafrannsóknastofnun og dottið í hug að sækja um.

Með bréfi, dags. 22. desember 2015, tilkynnti Hafrannsóknastofnun A um að ráðið hefði verið í störf háseta og stýrimanna. Með tölvubréfi dagsettu sama dag óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ráðningunum. Í rökstuðningnum, dags. 4. janúar 2016, var gerð grein fyrir menntun og reynslu þeirra tveggja umsækjenda sem ráðnir voru í störf stýrimanna, en þeir höfðu báðir starfað hjá Hafrannsóknastofnun.

Með tölvubréfi til Hafrannsóknastofnunar, dags. 4. janúar 2016, benti A á að hann hefði einungis fengið rökstuðning fyrir ráðningu í störf stýrimanna en ekki í störf háseta. Hann hefði „ekkert endilega [verið] að sækja um stýrimannsstöðu“ heldur í „raun frekar hásetastöðu“. Í svari aðstoðarforstjóra Hafrannsóknastofnunar, dags. 5. janúar 2016, sagði m.a. að aðstoðarforstjórinn hefði skilið umsókn A þannig að hann væri að sækja um stýrimannsstarf en ekki hásetastarf þar sem hann hefði verið skipstjóri og 2. stýrimaður auk þess að hafa verið háseti.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Hafrannsóknastofnunar

Gögn málsins bárust embætti umboðsmanns 25. janúar 2016 samkvæmt beiðni þar um. Með bréfi, dags. 7. febrúar 2016, óskaði ég þess að Hafrannsóknastofnun veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni þeirra samskipta að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína á málinu.

Í bréfi mínu vísaði ég til þess að ekki yrði séð að Hafrannsóknastofnun hefði leiðbeint A um að skýra umsókn sína nánar eða tilgreina hvaða starf eða störf hann væri að sækja um. Af því tilefni óskaði ég eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvort meðferð málsins hefði að þessu leyti samrýmst 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 10. gr. laganna.

Í bréfi Hafrannsóknastofnunar, dags. 30. mars 2016, sagði um þetta atriði að í umsókn A hefði verið tilgreint að hann væri með skipstjórnarréttindi og því hefði verið álitið að hann væri að sækja um starf stýrimanns. Enginn efi hefði verið um það hjá þeim starfsmönnum sem mátu umsóknir. Umsókn A hefði því verið flokkuð með umsóknum um stýrimannsstarf og meðhöndluð sem slík. Aldrei hefði því komið til þess að meta hvort leiðbeina þyrfti A eða óska upplýsinga frá honum um hvaða störf hann væri að sækja. Betra hefði þó verið að birta tvær auglýsingar eða taka skýrt fram í auglýsingu að fram ætti að koma í umsókn um hvaða starf væri sótt um. Gætt yrði að því framvegis.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Var meðferð Hafrannsóknastofnunar á umsókn A í samræmi við leiðbeiningar- og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga?

Eins og ráðið verður af framangreindu sótti A um „laus störf“ hjá Hafrannsóknastofnun en ekki kom fram í umsókn hans hvaða störf hann væri að sækja um, þ.e. starf stýrimanns, háseta eða hvort tveggja. Stofnunin lagði umsókn hans í þann farveg að hann væri einungis að sækja um starf stýrimanns en ekki háseta en af því leiddi að hann kom ekki til mats í það starf. Athugun mín hefur, sem fyrr greinir, lotið að því hvort þessi meðferð á umsókn A hafi verið í samræmi við leiðbeiningar- og rannsóknarreglu 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Almennt er talið að í þeim tilvikum þegar aðili máls kemur ekki fram með þau gögn og upplýsingar sem ætlast má til af honum þegar taka á stjórnvaldsákvörðun beri viðkomandi stjórnvaldi að kynna honum hvaða gögn og upplýsingar skorti og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef þær berast ekki, sbr. leiðbeiningarreglu 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga. Í auglýsingu um opinbert starf ber hins vegar að veita upplýsingar um starfið sem eru nægilega greinargóðar til þess að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst, sbr. 5. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum. Slíkar upplýsingar í auglýsingu geta leiðbeint umsækjanda um hvaða upplýsingar ætlast er til að veittar séu með umsókn. Almennt kemur það síðan í hlut umsækjenda um opinber störf að ganga frá umsóknum og fylgigögnum með þeim hætti að fram komi skilmerkilegar og greinargóðar upplýsingar um þau atriði sem áskilin eru til að gegna starfinu að virtu efni auglýsingar um viðkomandi starf. Hvað sem því líður kunna atvik að vera með þeim hætti í einstökum tilvikum að á stjórnvaldi hvíli samt sem áður sú skylda að afla frekari upplýsinga um einstök atriði. Ég hef áður fjallað um það í álitum mínum að telji stjórnvöld efni erindis óljóst kunni það að leiða af 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga, að stjórnvaldinu beri að hafa samband við viðkomandi í því skyni að staðreyna efni erindisins og leggja málið að svo búnu í réttan farveg, sjá m.a. álit mitt frá 14. júlí 2004 í máli nr. 3927/2003.

Í tölvubréfi aðstoðarforstjóra Hafrannsóknastofnunar til A, dags. 5. janúar 2016, segir að hann hafi skilið umsókn A þannig að hann væri að sækja um stýrimannsstarf en ekki hásetastarf þar sem hann hafi verið skipstjóri og 2. stýrimaður auk þess að hafa verið háseti. Í skýringum Hafrannsóknastofnunar til mín, dags. 22. janúar 2016, segir að óljóst hafi verið um hvaða starf A var að sækja. Í efni tölvubréfs A hafi einungis staðið „Laus störf“ en ekki komið fram um hvaða starf hann var að sækja. Í umsókn hans komi fram að hann sé með 1. stigið frá Stýrimannaskólanum [...] og að hann hafi verið skipstjóri á bátum, háseti og 2. stýrimaður á togurum og 2. stýrimaður á tilteknu skipi síðastliðin 6 ár. Í ljósi þess að það skip sem A hafi starfað hjá síðast sé stór togari hafi verið ályktað að A væri að sækja um stýrimannsstöðu. Umsókn hans hafi því verið metin með öðrum umsóknum um starf stýrimanns en ekki með umsóknum um starf háseta. Í skýringum Hafrannsóknastofnunar til mín, dags. 30. mars 2016, segir að í umsókn A hafi komið fram að hann væri með skipstjórnarréttindi og því álitið að hann væri að sækja um starf stýrimanns. Enginn efi hafi ríkt um það hjá þeim sem mátu umsóknir.

Af framanröktu verður ráðið að mat Hafrannsóknastofnunar á því í hvaða farveg bæri að leggja umsókn A hafi byggst annars vegar á starfsreynslu hans og hins vegar á því að hann væri með skipstjórnarréttindi. Ég tel að við mat á því hvort stofnunin hafi lagt umsókn A í réttan farveg verði að líta bæði til þess hvernig auglýsing starfanna var sett fram sem og umsóknar A. Störf stýrimanna og háseta voru auglýst með einni og sömu auglýsingunni þar sem gerðar voru að meginstefnu sömu menntunar- og hæfniskröfur til umsækjenda fyrir utan það að óskað var sérstaklega eftir skipstjórnarréttindum á fiskiskipum í tengslum við störf stýrimanna. Í auglýsingunni var ekki tiltekið að umsækjendur skyldu gera grein fyrir hvaða starf þeir sæktu um. A sótti um störfin með tölvubréfi en fyrirsögn þess var „Laus störf“. Í umsókninni er, eins og áður segir, ekki vikið að því hvort hann sé að sækja um annað eða bæði störfin. Þar er tekið fram að hann hafi nýlega hætt á tilteknu skipi og gerð grein fyrir starfsreynslu hans, m.a. að hann hafi bæði reynslu sem háseti og stýrimaður. Þegar litið er til framangreinds fæ ég ekki séð að hægt hafi verið að álykta af umsókninni með nokkuð skýrum hætti að A væri einungis að sækja um starf stýrimanns. Ég tel að það að hann sé með skipstjórnarréttindi og hafi síðast gegnt starfi stýrimanns, sem telst vera yfirmannsstaða í skilningi 5. gr. sjómannalaga nr. 35/1985, hafi ekki verið fullnægjandi grundvöllur undir þá ályktun að hann hefði einungis áhuga á starfi stýrimanns enda kann umsækjandi af ýmsum ástæðum að sækja um starf sem ekki gerir sömu kröfur til menntunar og starfsréttinda og hann hefur áður gegnt. Það er því álit mitt að umsókn hans hafi í það minnsta verið óljós um hvort hann væri einnig að sækja um starf háseta.

Hér að framan lýsti ég þeirri afstöðu minni að Hafrannsóknastofnun hafi ekki verið rétt að álykta á grundvelli umsóknar A og í ljósi framsetningar auglýsingar um störfin að hann væri einungis að sækja um starf stýrimanns en ekki háseta enda var umsókn hans að minnsta kosti óljós um það atriði. Það leiðir af leiðbeiningar- og rannsóknarreglu 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að það var við þessar aðstæður forsenda þess að stjórnvaldið legði málið í þann farveg sem það gerði að það hefði fyrst óskað eftir frekari upplýsingum frá A um hvaða störf hann væri að sækja. Það var aftur á móti ekki gert. Með vísan til framangreinds er það álit mitt að Hafrannsóknastofnun hafi borið að leiðbeina og afla frekari upplýsinga hjá A um hvaða starf hann var að sækja , þ.e. hvort hann hafi með umsókn sinni verið að sækja um starf stýrimanns, háseta eða bæði störfin, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.

2 Voru þær leiðbeiningar sem A fékk í samræmi við leiðbeiningarreglu stjórnsýslulaga?

Í málinu liggur fyrir að A voru veittar þær leiðbeiningar að starfsmenn yrðu að vera búsettir á Reykjavíkursvæðinu eða í akstursfjarlægð frá Reykjavík þar sem verulegur hluti vinnunnar færi fram í Reykjavík. Í skýringum Hafrannsóknastofnunar til mín, dags. 30. mars 2016, kemur fram að réttara hafi verið að segja að starfsmenn yrðu að hafa aðstöðu eða íbúð á Reykjavíkursvæðinu til að geta sinnt daglegri vinnu um borð í rannsóknarskipunum í heimahöfn í Reykjavík. Líkt og vikið er að hér að framan kemur einnig fram í skýringunum að búseta hafi ekki haft áhrif á mat á umsóknum og að annar þeirra sem var ráðinn í starf stýrimanns eigi lögheimili úti á landi. Þá leiddu þessar leiðbeiningar ekki til þess að A sótti ekki um störfin. Í skýringunum segir síðan að almennt sé í auglýsingu um störf hjá Hafrannsóknastofnun tekið fram hvar starfsstöð sé en láðst hafi að gera það í þessu tilviki. Framvegis verði bætt úr því svo umsækjendum sé ljóst hvar starfsstöðin sé.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég ástæðu til að árétta mikilvægi þess að þær leiðbeiningar sem eru veittar í tengslum við ráðningu í opinber störf séu skýrar, réttar og lögum samkvæmt. Þar sem fram kemur í skýringum Hafrannsóknastofnunar að réttara hefði verið að orða leiðbeiningarnar með öðrum hætti tel ég þó ekki tilefni til að fjalla frekar um þær.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að meðferð Hafrannsóknastofnunar á umsókn A hafi ekki verið í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá tel ég tilefni til að árétta mikilvægi þess að leiðbeiningar sem eru veittar í tengslum við ráðningu í opinber störf séu skýrar, réttar og lögum samkvæmt.

Niðurstaða mín hér að framan felur ekki í sér afstöðu til þess hver hafi verið hæfastur umsækjenda af þeim sem sóttu um störfin. Að þessu virtu og að teknu tilliti til hagsmuna þeirra einstaklinga sem hlutu störfin tel ég ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunum. Telji A að framangreindir annmarkar á málsmeðferð Hafrannsóknastofnunar hafi valdið honum bótaskyldu tjóni verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins. Ég beini aftur á móti þeim tilmælum til Hafrannsóknastofnunar að stofnunin taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi Hafrannsóknarstofnunar, dags. 14. febrúar 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að það snúi að ferli og vinnubrögðum Hafrannsóknarstofnunar við ráðningar í störf. Í ljósi álitsins hafi verið gætt að því í starfsauglýsingum að auglýsa hverja tegund starfs sérstaklega. Síðastliðið haust, þegar auglýst hafi verið störf háseta og stýrimanna, hafi aðgreindar auglýsingar verið birtar svo ekki færi á milli mála um hvaða starf viðkomandi væri að sækja. Jafnframt hafi þess verið gætt að fram kæmi í auglýsingu að heimahöfn rannsóknarskipanna væri í Reykjavík þannig að umsækjendum væri það ljóst. Álitið hafi því bætt vinnubrögð Hafrannsóknarstofnunar varðandi starfsauglýsingar og ráðningar.