I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 12. október 2015 leitaði til mín einstaklingur sem kvartaði yfir því skilyrði í reglum Borgarbyggðar um skólaakstur og útboði sveitarfélagsins á skólaakstri vegna grunnskólabarna að bifreiðastjórar sem sinna skólaakstri mættu ekki vera eldri en 70 ára. Umræddar reglur Borgarbyggðar fela í sér útfærslu á reglugerð mennta- og menningarmálaráðherra um skólaakstur í grunnskóla. Fram kom í kvörtuninni að einstaklingurinn hefði ekki verið aðili að útboði sveitarfélagsins þar sem hann hefði hætt við að senda inn tilboð vegna umrædds skilyrðis sem hann uppfyllir ekki. Hann óskaði hins vegar eftir að umboðsmaður Alþingis tæki ofangreindar reglur sveitarfélagsins til skoðunar þar sem hann taldi þetta skilyrði meðal annars ekki hafa lagastoð og brjóta í bága við jafnræðisreglur.
Einstaklingurinn sem leitaði til mín hafði áður beint kæru vegna málsins til innanríkisráðuneytisins sem vísaði málinu frá með úrskurði 20. ágúst 2015. Byggðist frávísunin á því að kæran varðaði ekki stjórnvaldsákvörðun sem væri skilyrði samkvæmt 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 en reglur settar af sveitarfélaginu, eins og í þessu tilviki, féllu ekki undir kæruheimildina. Þá tæki kæruheimildin aðeins til aðila máls, en óumdeilt væri að umræddur einstaklingur hefði ekki tekið þátt í útboði sveitarfélagsins og því væri vandséð hvaða lögvörðu hagsmuni hann hefði í málinu.
Umræddar reglur sveitarfélagsins eru, eins og áður sagði, settar til útfærslu á reglugerð ráðherra um skólaakstur samkvæmt grunnskólalögum. Sú aðstaða varð mér tilefni til þess að rita mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf þar sem óskað var eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort eftirlit með efni slíkra reglna sveitarfélaganna félli undir það ráðuneyti. Í svarinu kom fram sú afstaða að umrætt aldursskilyrði í reglum sveitarfélagsins falli utan eftirlits ráðuneytisins á grundvelli laga um grunnskóla. Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína á þessu máli við það hvernig háttað er eftirliti ríkisins, þ.e. ráðuneyta, með því þegar sveitarfélög setja reglur af því tagi sem um er fjallað í kvörtuninni.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. júní 2016.
II Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda
Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég innanríkisráðuneytinu bréf, dags. 19. nóvember 2015. Ég tók fram að í úrskurði ráðuneytisins frá 20. ágúst 2015 í máli þess einstaklings sem kvartaði til mín kæmi fram að það myndi taka til athugunar hvort ástæða væri til að taka þau málefni sem einstaklingurinn hafði kært til ráðuneytisins til skoðunar sem frumkvæðismál á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Af því tilefni óskaði ég eftir upplýsingum um hvort tekin hefði verið ákvörðun um hvort álitaefnið yrði tekið til formlegrar umfjöllunar. Hefði slík ákvörðun ekki verið tekin var óskað eftir upplýsingum um hvenær hennar væri að vænta.
Í svari innanríkisráðuneytisins, dags. 2. desember 2015, kom fram að ráðuneytið teldi kæru einstaklingsins ekki gefa nægilegt tilefni til að hefja formlega athugun á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í framhaldinu ritaði ég mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf, dags. 28. desember 2015, og óskaði eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort það félli undir hlutverk ráðuneytisins samkvæmt 4. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, að hafa eftirlit með því hvort reglur sem sveitarfélag setur sér um hæfi og skyldur bifreiðastjóra skólabíla og fela í sér viðbótarskilyrði umfram reglur ráðuneytisins nr. 656/2009 sé í samræmi við lög, þ.m.t. almennar reglur um jafnræði og atvinnufrelsi. Teldi ráðuneytið svo vera óskaði ég jafnframt upplýsinga um á hvaða lagasjónarmiðum sú afstaða byggðist. Ég vakti einnig athygli á aðkomu innanríkisráðuneytisins að málinu.
Í svari mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 9. mars 2016, segir að sveitarfélög þurfi að mati ráðuneytisins að gæta þess við setningu reglna um skólaakstur að kröfur sem gerðar séu til verktaka sem sinna skólaakstri feli í sér málefnalegar hæfiskröfur í samræmi við meðalhóf með tilliti til krafna um öryggi þeirra nemenda sem njóta þjónustunnar. Setning slíkra reglna falli undir eftirlit ráðuneytisins samkvæmt 4. gr. laga um grunnskóla að því leyti sem þær fjalla um framkvæmd og fyrirkomulag skólaaksturs með tilliti til þjónustu við nemendur og forsjáraðila þeirra. Þannig sé í reglum ráðherra nr. 656/2009 kveðið á um að ákvæði 12. gr. laga um grunnskóla um þagnarskyldu starfsfólks skóla og tilkynningarskyldu til barnaverndaryfirvalda taki jafnframt til bílstjóra skólabíls þrátt fyrir að hann sé ekki starfsmaður sveitarfélags og að í samningi sveitarfélags um skólaakstur á þess vegum skuli kveðið á um hæfi og skyldur bílstjóra. Með hugtakinu „hæfi“ sé átt við almenna getu bílstjóra til að fást við það verkefni að aka skólabíl með tilliti til öryggis nemenda. Samkvæmt hinu umdeilda skilyrði í reglum Borgarbyggðar fari ekkert mat fram á getu bílstjóra til að sinna verkefninu með tilliti til aldurs heldur sé sett fortakslaust skilyrði um 70 ára aldurshámark.
Síðan segir í bréfinu að svo virðist að mati ráðuneytisins að hið fortakslausa skilyrði sem fram komi í reglum Borgarbyggðar hafi verið sett án viðhlítandi lagastoðar í lögum um grunnskóla og reglum settum samkvæmt þeim. Slíkt skilyrði þurfi að eiga sér stoð í umferðarlögum nr. 50/1987 og reglum settum samkvæmt þeim og grundvallast á almannahagsmunum sem gangi framar almennum reglum um jafnræði og atvinnufrelsi. Þar sem slíkri lagastoð virðist ekki fyrir að fara megi telja að aldurshámarkið feli í sér ólögmætt skilyrði og er í því sambandi vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 13. október 1988 í máli nr. 22/1988.
Að lokum segir í bréfi ráðuneytisins svo:
„Í ljósi þess að hið fortakslausa skilyrði fjallar ekki um skólaakstur að því leyti sem að ofan greinir, þ.e. framkvæmd og fyrirkomulag hans m.t.t. þjónustu við nemendur og forsjáraðila þeirra, er það mat ráðuneytisins að það falli utan eftirlits þess skv. 4. gr. grunnskólalaga.“
III Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
1.1 Inngangur
Eins og áður sagði leitaði til mín einstaklingur í máli þessu með kvörtun yfir 70 ára aldursskilyrði í reglum sveitarfélagsins Borgarbyggðar um skólaakstur í grunnskóla sem hefur áhrif á möguleika hans til að sinna akstri grunnskólabarna í sveitarfélaginu. Áður hafði hann leitað til innanríkisráðuneytisins með stjórnsýslukæru vegna þessa, sem var vísað frá. Eins og ég vík að hér á eftir fer innanríkisráðuneytið með almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum sem lýtur að því að sveitarfélög fari að lögum og löglegum fyrirmælum að virtu því forræði eigin mála sem þeim eru tryggð í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Það eftirlit grundvallast ekki aðeins á meðferð svokallaðra stjórnsýslumála í tilefni af stjórnsýslukærum heldur tekur einnig til frumkvæðisathugana, sem geta hvort sem er beinst að einstökum stjórnvaldsákvörðunum og öðrum athöfnum sveitarfélaga. Í svari innanríkisráðuneytisins við bréfi mínu kemur fram að ráðuneytið hafi ekki talið nægilegt tilefni til að hefja formlega athugun á grundvelli frumkvæðisheimilda sinna á aldursskilyrðinu í reglum Borgarbyggðar. Í framhaldi af bréfi mínu til mennta- og menningarmálaráðuneytisins lýsti það ráðuneyti þeirri afstöðu sinni að umrætt aldursskilyrði kynni að skorta viðhlítandi lagastoð. Aftur á móti félli það utan eftirlits þess samkvæmt 4. gr. laga um grunnskóla. Í þessu máli er því uppi sú staða að allavega mennta- og menningarmálaráðuneytið telur vafa leika á lagastoð umrædds skilyrðis í reglum sveitarfélags en hvorki innanríkis- né mennta- og menningarmálaráðuneytið munu fjalla um það álitaefni. Af því leiðir að ekki verður séð að stjórnvöld ríkisins muni, að óbreyttri afstöðu ráðuneytanna, hafa eftirlit með þessu skilyrði í umræddum reglum sveitarfélagsins hvorki að eigin frumkvæði eða í tilefni af athugasemdum frá aðila um efni reglnanna eins og mál þetta liggur fyrir nú.
1.2 Um stjórnsýslueftirlit innanríkisráðuneytisins
Fjallað er um stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum í XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Samkvæmt fyrri málsl. 1. mgr. 109. gr. þeirra fer ráðherra, nú innanríkisráðherra, með eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í 2. málsl. 2. mgr. 109. gr. segir meðal annars að ráðherra hafi ekki eftirlit með stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélaganna og öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með. Í athugasemdum við 109. gr. segir meðal annars að í þessum lokamálslið ákvæðisins felist árétting þess almenna lögskýringarsjónarmiðs að sérákvæði laga um eftirlit með starfsemi sveitarfélaga gangi framar almennum ákvæðum sveitarstjórnarlaga um sama efni. Almenn heimild einstakra fagráðherra til að veita óbindandi álit um málefni sem stjórnarfarslega heyra undir þá ryðji á hinn bóginn ekki úr vegi því eftirliti sem ráðherra sveitarstjórnarmála sé falið með lögunum. (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)
Í 111. gr. er fjallað um stjórnsýslukærur og í 112. gr. um frumkvæðismál af hálfu innanríkisráðuneytisins. Í síðarnefnda lagaákvæðinu segir í 1. mgr. að ráðuneytið ákveði sjálft hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirlit þess skv. 109. gr. Réttur aðila máls til að kæra ákvörðun skv. 111. gr. hafi ekki áhrif á þá heimild. Í 2. mgr. segir að þegar ráðuneytið taki mál til meðferðar að eigin frumkvæði geti það 1) gefið út leiðbeiningar um túlkun laga og stjórnsýslu sveitarfélagsins að öðru leyti, 2) gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags eða annars er eftirlit beinist að, 3) gefið út fyrirmæli til sveitarfélags um að það taki ákvörðun í máli, felli ákvörðun úr gildi eða komi málum að öðru leyti í lögmætt horf, og 4) beitt öðrum úrræðum samkvæmt IX. kafla sé tilefni til.
Í athugasemdum við IX. kafla frumvarps þess er varð að sveitarstjórnarlögum segir:
„Rétt er þó að taka fram að almennt hefur viðkomandi fagráðherra heimild til að láta í ljós óbindandi álit á störfum og ákvörðunum viðkomandi sveitarfélags um þau atriði og málefni sem undir hann heyra samkvæmt [þágildandi] ákvæðum laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þá verður einnig að gera ráð fyrir því að viðkomandi fagráðherra hafi ákveðnar almennar skyldur gagnvart þeim málaflokkum sem undir hann heyra, þrátt fyrir að framkvæmd þeirra hafi með lögum verið falin stjórnvöldum sem hann ber ekki stjórnarfarslega ábyrgð á eins og sveitarfélagi.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)
Jafnframt segir þar um frumkvæðiseftirlit:
„Frumkvæðiseftirlit getur verið mjög þýðingarmikill þáttur í stjórnsýslueftirliti með sveitarfélögum enda eru ýmsar ákvarðanir og aðgerðir sem ráðist er í af hálfu sveitarfélaganna þess eðlis að ekki er víst að neinir ákveðnir aðilar, íbúar eða aðrir, hafi þá sérstöku hagsmuni af úrlausn máls umfram aðra að þeir gætu átt aðild að kærumáli eða dómsmáli, jafnvel þó að viðkomandi ákvörðun geti haft mikla þýðingu fyrir þá. [...] Í slíkum tilvikum er mikilvægt að utanaðkomandi eftirlitsaðili geti gripið inní og gætt þeirra almannahagsmuna sem er að tefla hverju sinni.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)
Í athugasemdum við 111. gr. segir meðal annars svo um 112. gr.:
„Skv. 112. gr. er ákvörðunarvaldið um það hvort tilefni sé til að hefja mál hins vegar hjá ráðuneytinu sjálfu, a.m.k. í orði kveðnu. Í reynd er þetta ekki þó svo einfalt því eftirlitsaðili, eins og ráðuneytið, sem fær tilkynningu um ákvörðun eða athöfn af hálfu sveitarfélags sem bendir til þess að hún sé ólögmæt hefur ekki frjálst val um það hvort hann sinnir því eftirliti sem honum er falið með lögum. Þó svo að réttur aðila máls til þess að ráðuneytið taki mál hans til ítarlegrar skoðunar sé ekki jafn ríkur og ef um kærurétt væri að ræða, þá er hann samt engu að síður sterkur. Ráðuneytinu ber einfaldlega að fullnægja því lögbundna hlutverki sínu að hafa eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)
Í athugasemdum við 112. gr. er síðan vísað til þess að frumkvæðisheimildin hafi sérstakt gildi meðal annars þegar enginn íbúi sveitarfélags hefur kærurétt eða ekki er um stjórnvaldsákvörðun að ræða.
Með ýmsum sérlögum hefur löggjafinn síðan falið svokölluðum fagráðherrum á viðkomandi málefnasviði eftirlit með sveitarfélögum á þeim sviðum sem heyra stjórnarfarslega undir þá. Í þessu máli reynir á hvernig eftirliti mennta- og menningarmálaráðherra með grunnskólum og reglum um skólaakstur í grunnskólum er háttað.
1.3 Um skólaakstur í grunnskóla og yfirstjórn mennta- og menningarmálaráðherra
Í 4. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, er fjallað um yfirstjórn málefnaflokksins. Þar segir að ráðherra, sem nú er mennta- og menningarmálaráðherra, fari með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taki til, setji grunnskólum aðalnámskrá, leggi grunnskólum til námsgögn, hafi eftirlit með gæðum skólastarfs, annist öflun, greiningu og miðlun upplýsinga, styðji þróunarstarf í skólum og hafi úrskurðarvald í ágreiningsmálum eftir því sem lögin kveða á um. Ráðuneytið hafi eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin, reglugerðir og reglur settar samkvæmt þeim og aðalnámskrá grunnskóla kveði á um.
Samkvæmt 22. gr. laga nr. 91/2008 bera sveitarfélög ábyrgð á skipulagi skólaaksturs þar sem hann á við og standa straum af kostnaðinum. Tekið er fram að ráðherra setji nánari reglur um tilhögun skólaaksturs í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga.
Á grundvelli þessa ákvæðis setti mennta- og menningarmálaráðherra reglur nr. 656/2009, um skólaakstur í grunnskóla. Í 1. gr. reglnanna kemur fram að þær taki til skipulags skólaaksturs milli heimilis og grunnskóla. Í 1. mgr. 2. gr. segir að sveitarfélög beri kostnað og ábyrgð á öryggi, velferð og hagsmunum nemenda í skólaakstri og að uppfylltar séu kröfur laga og reglugerða um umferðaröryggi. Í 3. mgr. 2. gr. segir að sveitarfélög, sem fela aðila sem ekki er starfsmaður sveitarfélags að annast skólaakstur, beri eftir sem áður ábyrgð á framkvæmd skólaaksturs.
Í 3. gr. er kveðið á um fyrirkomulag skólaaksturs og akstursáætlun. Þar segir að sveitarstjórn setji, að fenginni umsögn skólanefndar, reglur um fyrirkomulag skólaaksturs er taki meðal annars mið af kennsluskipan, fjölda nemenda, aldri þeirra, samsetningu nemendahóps og umhverfisaðstæðum. Þá segir í 1. mgr. 4. gr. að skólaakstur skuli skipulagður í samræmi við þarfir nemenda með hliðsjón af öryggi þeirra, velferð og umhverfisaðstæðum, svo sem fjarlægðar milli heimilis og skóla. Sveitarfélag geti í reglum, sbr. 1. mgr. 3. gr., sett almenn viðmið um skipulag skólaaksturs. Í 5. gr. er fjallað um öryggi og búnað skólabifreiða og í 6. gr. um bifreiðastjóra skólabifreiða. Ákvæði 6. gr. reglnanna hljóðar svo:
„Bifreiðastjóri skólabifreiða skal hafa aukin ökuréttindi og hafa sótt skyndihjálparnámskeið og önnur þau námskeið sem sérstaklega eru ætluð bifreiðastjórum fólksflutningabíla.
Óheimilt er að ráða bifreiðastjóra til skólaaksturs eða gæslumann, sbr. 3. mgr. 5. gr., sem hlotið hefur refsidóm fyrir brot á ákvæðu XXII. kafla almennra hegningarlaga. Við afgreiðslu umsóknar um starf bifreiðastjóra eða gerð ráðningarsamnings skal liggja fyrir sakavottorð eða heimild skólastjóra, eða þegar svo ber undir, sveitarstjórnar til þess að afla upplýsinga úr sakaskrá, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla.
Ákvæði um þagnarskyldu starfsfólks skóla og tilkynningarskyldu til barnaverndaryfirvalda taka til bifreiðastjóra skólabifreiðar þó að hann sé ekki starfsmaður sveitarfélags. Í samningi sveitarfélags um skólaakstur á þess vegum skal kveðið sérstaklega á um hæfi og skyldur bifreiðastjóra.“
Reglur Borgarbyggðar um skólaakstur í grunnskóla voru samþykktar í fræðslunefnd Borgarbyggðar 10. júní 2013 og staðfestar af sveitarstjórn 13. júní s.á. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra gilda reglur um skólaakstur í grunnskóla nr. 656/2009, um skólaakstur í Borgarbyggð, ásamt sérákvæðum samkvæmt reglunum. Ákvæði 8. gr. reglnanna fjallar um bifreiðastjóra skólabifreiða og er 2. mgr. þess svohljóðandi:
„Með vísan í starfsmannastefnu Borgarbyggðar skulu bifreiðastjórar skólabíla ekki vera eldri en 70 ára.“
Í útboðslýsingu 23. maí 2014 á skólaakstri og akstri í tómstundastarf skólaárin 2014-2015 og 2015-2016 fyrir grunnskóla í Borgarbyggð segir í 3. mgr. gr. 3.3 að í samræmi við reglur Borgarbyggðar um skólaakstur í grunnskóla skulu bifreiðastjórar ekki vera eldri en 70 ára. Í 4. mgr. segir að ef verkkaupi hefur rökstudda ástæðu til að efast um að ökumaður sem sinnir akstrinum uppfylli öryggissjónarmið, geti hann kallað eftir vottorði til staðfestingar á hæfni ökumannsins.
Rétt er að minna á að í umferðarlögum nr. 50/1987 er mælt fyrir um almenn skilyrði fyrir því að fá ökuréttindi. Samkvæmt 2. mgr. 50. gr. laganna getur ráðherra, nú innanríkisráðherra, sett reglur um frekari skilyrði til að mega stjórna bifreið til farþega- eða vöruflutninga í atvinnuskyni, sbr. a-lið ákvæðisins. Nánar er mælt fyrir um gildistíma ökuskírteinis í 22. gr. reglugerðar nr. 830/2011, um ökuskírteini, þ. á m. fyrir akstur í atvinnuskyni, og er þá gert ráð fyrir að gildistími ökuskírteinis þess sem hefur náð 70 ára aldri sé styttri en þeirra sem yngri eru en ekki er mælt fyrir um aldurshámark.
2 Fellur aldursskilyrði bifreiðastjóra í reglum um skólaakstur utan eftirlits mennta- og menningarmálaráðuneytisins?
Af framanröktu er ljóst að Borgarbyggð hefur sett það skilyrði í 2. mgr. 8. gr. reglna sveitarfélagsins um skólaakstur í grunnskóla að bifreiðastjórar skólabíla skuli ekki vera eldri en 70 ára. Á grundvelli reglnanna varð skilyrðið hluti af skilmálum sem þurfti að fullnægja í útboði sveitarfélagsins á skólaakstri. Af skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín verður ráðið það viðhorf að umrætt skilyrði kunni að skorta viðhlítandi lagastoð og vera ólögmætt. Það sé aftur á móti afstaða ráðuneytisins að setning reglna um skólaakstur falli aðeins undir eftirlit þess samkvæmt 4. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, að því leyti sem reglurnar fjalla um framkvæmd og fyrirkomulag skólaaksturs með tilliti til þjónustu við nemendur og forsjáraðila þeirra. Það falli því ekki undir eftirlit þess samkvæmt lögum um grunnskóla að taka afstöðu til aldursskilyrðisins. Jafnframt liggur fyrir að innanríkisráðuneytið hefur ekki talið nægilegt tilefni til hefja frumkvæðisathugun á aldursskilyrðinu. Af því leiðir, eins og fyrr sagði, að ekkert stjórnvald ríkisins mun taka til skoðunar umrætt aldursskilyrði sem meðal annars er til þess fallið að hafa áhrif á atvinnumöguleika einstaklinga eins og þess sem leitaði til mín. Í máli þessu reynir því á hvort afstaða mennta- og menningarmálaráðuneytisins sé, að þessu leyti, í samræmi við lög og hvernig eftirliti ríkisins með sveitarfélögum er háttað á þessu málaefnasviði.
Eins og fyrr greinir fer mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn og eftirlit þeirra málefna sem lög um grunnskóla taka til, sbr. 4. gr. laganna. Þrátt fyrir að sveitarfélögum sé falin sjálfstæð ábyrgð á rekstri grunnskóla, sbr. upphafsmálslið 5. gr. laga um grunnskóla, felur þetta hlutverk og eftirlit ráðherrans í sér að hann er almennt bær til að fjalla um og taka afstöðu til verkefna sveitarfélaga sem þau sinna á grundvelli umræddra laga. Beinar valdheimildir ráðherrans í því sambandi, og beiting þeirra, ráðast hins vegar af nánari fyrirmælum laga hverju sinni.
Alþingi hefur með 22. gr. laga nr. 91/2008 falið mennta- og menningarmálaráðherra að setja nánari reglur um tilhögun skólaaksturs. Þetta hlutverk hefur hann rækt með setningu reglna nr. 656/2009, um skólaakstur í grunnskóla. Í þeim kemur fram að ráðherra feli sveitarfélögum að setja eða heimilar þeim að setja nánari reglur um fyrirkomulag og skipulag skólaaksturs í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Á þeim grundvelli hefur Borgarbyggð sett reglur Borgarbyggðar um skólaakstur í grunnskóla þar sem umrætt aldursskilyrði bifreiðastjóra kemur fram. Aðstaðan er með öðrum orðum sú að ráðherra hefur með almennum stjórnvaldsfyrirmælum, sem honum er falið að setja með sérstöku lagaákvæði, heimilað sveitarfélögum að útfæra reglur um skólaaksturinn nánar með tilliti til staðbundinna forsendna. Þá er það lögbundið hlutverk sveitarfélaga að tryggja skólaakstur samkvæmt grunnskólalögum. Í þessu ljósi verður að telja að ráðherrann sé almennt til þess bær að fjalla um skólaakstur og þær reglur sem sveitarfélögin setja um hann. Ég tel jafnframt, með vísan til orðalags 4. og 22. gr. grunnskólalaga og með vísan til þess hvernig ráðherra hefur framselt vald til sveitarfélaganna til að setja reglur um tilhögun skólaakstursins, að á ráðherranum hvíli ákveðin ábyrgð og eftirlitsskylda um efni þeirra reglna sem sveitarfélögin setja á þeim grundvelli, enda hefur löggjafinn falið ráðherra að fara með þetta vald og málefni. Það leysir ekki ráðherra undan þessari eftirlitsskyldu ef sveitarfélag setur reglu sem fer að mati ráðherra mögulega út fyrir valdframsalið eða er ekki í samræmi við lög. Við þetta eftirlit getur þannig meðal annars reynt á hvort þau skilyrði sem sveitarfélög ákveða að setja fyrir því að einstaklingar og/eða lögaðilar geti tekið að sér þjónustu á vegum sveitarfélagsins í þágu íbúanna séu í samræmi við lög.
Ég tek í þessu sambandi fram að sú staða kann vissulega að vera fyrir hendi að við framkvæmd tiltekinna verkefna sem falla undir grunnskólalög reyni einnig á önnur lög þar sem gert er ráð fyrir sérstöku eftirliti annarra innan stjórnsýslunnar. Hér má nefna heilbrigðiseftirlit, vinnueftirlit, eftirlit á sviði opinberra innkaupa o.s.frv. Slíkt eftirlit kann að ganga framar eftirliti samkvæmt grunnskólalögum eftir almennum lögskýringarreglum. Það verður hins vegar ekki séð að í þessu máli reyni á sérlög sem beinlínis leiða til þess að mennta- og menningarmálaráðherra sé ekki valdbær til að fjalla um þá ákvörðun Borgarbyggðar að setja aldursskilyrði skólabílstjóra í reglur um skólaakstur eins og háttað er lagagrundvelli þeirra auk þess sem slík valdmörk, væru þau til staðar, myndu ekki útiloka að mennta- og menningarmálaráðherra hefði hlutverki að gegna við að tryggja að viðkomandi málefni sem varða grunnskólann kæmu til umfjöllunar hjá réttum yfirvöldum.
Vegna skýringa ráðuneytisins tek ég fram að ekki verður séð að reglur ráðherra séu takmarkaðar við framkvæmd og fyrirkomulag skólaaksturs með tilliti til þjónustu við nemendur og forsjáraðila. Í 3. mgr. 6. gr. reglnanna kemur til dæmis fram að í samningi sveitarfélags um skólaakstur á þessum vegum skuli kveðið sérstaklega á um „hæfi og skyldur bifreiðastjóra“. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að umrætt aldursskilyrði leiði til þess að ekki fari fram mat á getu bílstjóra til að sinna verkefni. Af þessu verður ráðið að umrætt aldursskilyrði standi í beinum efnislegum tengslum við ákvæði reglnanna.
Einnig tek ég fram að í reglunum er vísað í öryggi, velferð og hagsmuni nemenda, sbr. 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 4. gr. hennar. Í því sambandi bendi ég til hliðsjónar á að Borgarbyggð vék að grundvelli skilyrðisins í umsögn sinni, sem barst innanríkisráðuneytinu 7. apríl 2015 í tilefni af kæru einstaklingsins til ráðuneytisins. Þar er tekið fram að heimilt sé að setja í reglur um skólaakstur þau ákvæði sem talið er að tryggi sem best öryggi skólabarna og annarra. Ekki verður annað séð en að með þessu hafi Borgarbyggð tengt umrætt skilyrði í reglum sínum við framangreind ákvæði reglugerðarinnar.
Samkvæmt framangreindu eru náin efnisleg tengsl milli setningar skilyrðis 2. mgr. 8. gr. reglna Borgarbyggðar um hámarksaldur skólabílstjóra í skólaakstri við grunnskóla sveitarfélagsins og framanrakinna ákvæða laga- og reglna enda eru reglur Borgarbyggðar settar á grundvelli reglna ráðherra. Við slíkar aðstæður, og meðan önnur lagaákvæði leiða ekki til annarrar niðurstöðu, fellur það undir það eftirlit sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur með því hvernig sveitarfélögin standa að málefnum grunnskóla að bregðast við ef í reglum þeirra sem sækja heimild í stjórnvaldsfyrirmæli ráðuneytisins koma fram skilyrði sem ráðuneytið telur ekki byggja á fullnægjandi lagaheimild.
3 Samspil eftirlitsheimilda innanríkisráðuneytisins og mennta- og menningarmálaráðuneytisins
Ég tel ekki tilefni að svo stöddu til að taka afstöðu til þess hvaða eftirlitsúrræða mennta- og menningarmálaráðuneytinu kann að vera fært að grípa til í máli þessu. Meðal þeirra er þó að gefa Borgarbyggð óbindandi álit á lagastoð aldursskilyrðisins í reglum sveitarfélagsins.
Ég tek einnig fram að þótt ég hafi hér að framan fjallað um hlutverk og eftirlit mennta- og menningarmálaráðuneytisins og heimild þess samkvæmt grunnskólalögum til að fjalla um reglur sveitarfélagsins Borgarbyggðar um skólaakstur þá kann í tilvikum eins og hér um ræðir einnig að reyna á samspil heimilda og hlutverks mennta- og menningarmálaráðuneytisins annars vegar og innanríkisráðuneytisins hins vegar. Má í því sambandi meðal annars hafa í huga að mál þetta kom í upphafi til umfjöllunar hjá mér vegna kvörtunar yfir ákvörðun innanríkisráðuneytisins.
Innanríkisráðuneytið hefur með höndum almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum. Framar hinu lögmælta eftirliti þess ganga lagaákvæði sem með beinum hætti fela öðrum stjórnvöldum ríkisins eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna, sbr. niðurlag 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Í athugasemdum við umrætt ákvæði segir að möguleikar fagráðuneytis á því að gefa óbindandi álit komi þó ekki í veg fyrir eftirlit innanríkisráðuneytisins. Málaflokkar sem sveitarfélögum hefur verið falið að framkvæma en heyra stjórnarfarslega undir tiltekinn fagráðherra, hann er bær til að tjá sig um með óbindandi álitum og hefur eftir atvikum afmarkaðar valdheimildir um, kunna því jafnframt að heyra undir almennt stjórnsýslueftirlit innanríkisráðherra og valdheimildir hans. Sú staða kann til dæmis að vera fyrir hendi að fagráðuneyti hafi gefið sveitarfélagi óbindandi álit um lögmæti framkvæmdar laga sem heyra undir málefnasvið þess en sveitarfélag bregst ekki við því. Þá reynir á hvort fagráðuneytið hafi aðrar heimildir sem það getur beitt í framhaldinu. Þar gæti til dæmis reynt á hvort ráðuneytið telur mögulegt með breytingu á þeim stjórnvaldsfyrirmælum sem því ber að setja samkvæmt lögum að setja því skorður að sveitarfélög setji í reglum sínum ákvæði sem athugasemdir ráðuneytisins beinast að. Sé raunhæfum og virkum heimildum ekki til að dreifa kann að vera tilefni fyrir fagráðuneyti að vekja athygli innanríkisráðuneytisins, sem hins almenna eftirlitsaðila með sveitarfélögum, á þeirri stöðu sem er uppi með það fyrir augum að það ráðuneyti taki við keflinu og fjalli um málið og beiti, eftir atvikum, þeim úrræðum sem því eru fengin með lögum, sbr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Þetta er hér aðeins nefnt sem dæmi um mögulega framkvæmd laga og eftirlits með sveitarfélögum. Þá er ekki síður mikilvægt að tryggja að mál fái rétta og lögmæta umfjöllun bærra stjórnvalda þegar þau koma í upphafi til kasta innanríkisráðuneytisins.
Ég legg áherslu á mikilvægi þess að ráðuneytin sinni eftirlitshlutverki sínu að þessu leyti í tilefni af umkvörtunum borgaranna og leiti lausna í þeim málum með samráði sín á milli. Það á auðvitað ekki síst við þegar fyrir liggur afstaða ráðuneytis sem fer með umræddan málaflokk um mögulegan skort á lagastoð fyrir tilteknu ákvæði í reglum sveitarfélags, sbr. þá afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins sem fyrir liggur í þessu máli. Í þessu sambandi árétta ég áðurtilvitnaðar athugasemdir við 111. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem fjallað er um frumkvæðisheimildina í 112. gr. þeirra laga. Þar er lögð áhersla á að innanríkisráðuneytið sinni því lögbundna hlutverki sínu að hafa eftirlit með því að sveitarfélög starfi í samræmi við lög og lögleg fyrirmæli. Fái það tilkynningu um að til dæmis athöfn sé möguleg ólögmæt hefur það ekki frjálst val um hvort það sinni umræddu eftirliti. Í því máli sem hér um ræðir liggur fyrir að mennta- og menningarmálaráðuneytið telur að umrætt aldursskilyrði kunni að skorta lagastoð. Verði það niðurstaða þess ráðuneytis að skilyrðið skorti viðhlítandi lagastoð en þörf sé á aðkomu innanríkisráðuneytisins verður að telja að öðru óbreyttu að fram sé komið nægilegt tilefni til að innanríkisráðuneytið hefji formlega athugun á grundvelli þeirrar heimildar sem því er fengið í 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
4 Almennt um valdmörk mennta- og menningarmálaráðuneytisins og innanríkisráðuneytisins vegna eftirlits með skólum á vegum sveitarfélaga og þegar sveitarfélög setja reglur
Með hliðsjón af atvikum þessa máls tel ég fullt tilefni til að minna á þau sjónarmið sem ég hef áður komið á framfæri vegna mála sem tengjast valdmörkum milli ráðuneyta þegar kemur að eftirliti með starfsemi grunnskóla sveitarfélaganna, sbr. bréf mitt til mennta- og menningarmálaráðherra, dags. 9. desember 2014. Sjá einnig umfjöllun í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2014, bls. 31-32.
Ég minni á að sú óvissa sem virðist vera til staðar milli mennta- og menningarmálaráðuneytisins og innanríkisráðuneytisins um valdmörk þeirra vegna eftirlits á landsvísu í málum grunnskóla er ekki ný af nálinni. Breytingar sem gerðar voru á lögum um grunnskóla á árinu 2008 með ákvæðum um meðferð ágreiningsmála og reglum sveitarstjórnarlaga á árinu 2011 um stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum virðast ekki hafa náð að koma þessum málum í skýrari farveg.
Ég hef á síðastliðnum árum haft til athugunar ýmsar kvartanir og athugasemdir vegna ákvörðunartöku í grunnskólum á vegum sveitarfélaga sem hafa lotið að óljósum valdmörkum milli menntamálaráðuneytisins og ráðuneytis sveitarstjórnarmála. Í kjölfar þess að settur umboðsmaður lauk einu slíku máli ákvað hann meðal annars að óska eftir skýringum menntamálaráðuneytisins á tilteknum atriðum. Málið hlaut málsnúmerið 5700/2009 hjá umboðsmanni. Í svörum menntamálaráðuneytisins, dags. 8. júlí 2009, var gerð grein fyrir valdmörkum milli ráðuneytanna tveggja þar sem segir meðal annars að í menntamálaráðuneytinu væri verkaskipting milli þeirra ljós en til þess að bæta stjórnsýslu á sviðinu hefðu ráðuneytin sameiginlega haldið námskeið fyrir þá starfsmenn sína sem kæmu að þessum málum.
Að fengnum framangreindum svörum ákvað ég því að bíða um sinn með að ljúka athugun minni á málinu og fylgjast með því hvort frekari vandamál kynnu að koma upp í framkvæmd. Ég lauk síðan málinu 9. desember 2014 með bréfi til mennta- og menningarmálaráðuneytisins í ljósi þess að mennta- og menningarmálaráðherra hafði þá lagt fram frumvarp á Alþingi, um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008 (þskj. 634, 426. mál á 144. löggjafarþingi 2014-2015). Þar var meðal annars gert ráð fyrir að einfalda kæruferli vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á grundvelli laga nr. 91/2008. Í bréfi mínu benti ég þó á að burtséð frá þeirri réttarbót sem myndi felast í því að einfalda slíkt kæruferli kynni að vera að það eitt leysti ekki úr allri óvissu um verkaskiptingu ráðuneytisins og ráðuneytis sveitarstjórnarmála. Frumvarp um þessa breytingu hlaut ekki afgreiðslu fyrr en í byrjun sumars 2016 en nú hefur kæruheimildin til ráðherra í 47. gr. grunnskólalaga verið útvíkkuð og tekur nú til ákvarðana um réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laganna nema ákvarðana um námsmat. Kæruheimildin er þannig bundin við stjórnvaldsákvarðanir.
Þessi mál voru enn til umfjöllunar hjá mér á árinu 2015 en 30. október það ár lauk ég athugun minni á kvörtun sem hlotið hafði málsnúmerið 7660/2013 í málaskrá embættis míns. Kvörtunin beindist að ágreiningi við sveitarfélag vegna þátttöku þess í kostnaði vegna skólaaksturs barna þess sem bar fram kvörtunina og fyrirkomulagi snjómoksturs á vegum að lögheimili hans vegna skólaakstursins. Einstaklingurinn hafði á árinu 2012 leitað til innanríkisráðuneytisins með stjórnsýslukæru í tilefni ágreiningsmála vegna skólaaksturs og snjómoksturs. Í þessu máli, eins og í því sem fjallað hefur verið um fyrr í þessu áliti, var það afstaða innanríkisráðuneytisins að það gæti ekki tekið erindið til meðferðar á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga og að lokinni öflun gagna frá sveitarfélaginu taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að aðhafast að eigin frumkvæði vegna málsins á grundvelli heimildar í sömu lögum.
Við athugun mína á málinu kom fram sú afstaða innanríkisráðuneytisins að mál af því tagi sem erindið hljóðaði um heyrðu almennt undir mennta- og menningarmálaráðuneytið. Í gögnum málsins kom jafnframt fram að 30. apríl 2013 hafði innríkisráðuneytið með bréfi til mennta- og menningarmálaráðuneytisins vakið athygli á því að valdmörk ráðuneytanna í málefnum grunn- og leikskóla væru ekki alltaf ljós og fyrrnefnda ráðuneytið væri til samráðs um breytingar ef það síðarnefnda óskaði eftir því. Þrátt fyrir áðurnefnda afstöðu innanríkisráðuneytisins um að erindi þess sem kvartaði í máli nr. 7660/2013 ætti undir mennta- og menningarmálaráðuneytið hafði það ekki verið framsent því ráðuneyti. Til þess kom ekki fyrr en í október 2015 í framhaldi af fyrirspurn minni þar um. Í ljósi þess að fyrir lá sú afstaða mennta- og menningarmálaráðuneytisins að ef því bærist málið yrði það tekið til skoðunar lauk ég málinu með bréfi til beggja ráðherra og taldi ekki tilefni til að aðhafast frekar í tilefni af kvörtuninni. Hins vegar ítrekaði ég í bréfinu fyrri sjónarmið mín um nauðsyn þess að leitað yrði leiða til þess að skýra valdmörk þessara ráðuneyta vegna eftirlits á landsvísu í málum grunnskóla.
Eins og áður sagði lúta þær breytingar sem gerðar hafa verið á kæruheimildum í grunnskólalögunum að stjórnvaldsákvörðunum sem teknar eru á grundvelli þeirra laga bæði af sveitarfélögum og einkareknum skólum. Það var áður nefnt að í sveitarstjórnarlögunum frá 2011 var skerpt á því að hin beina kæruheimild vegna ákvarðana sveitarfélaga til innanríkisráðuneytisins og þar með úrskurðarskylda þess tæki til stjórnvaldsákvarðana, sbr. 111. gr. Í nýjum sveitarstjórnarlögum og með nýjum lögum um Stjórnarráð Íslands sem bæði voru sett á árinu 2011 var líka skerpt á almennum eftirlitsheimildum ráðherra, og þá líka að eigin frumkvæði, með þeim málefnum sem heyra undir þá. Ég tel mig hins vegar hafa veitt því athygli í störfum mínum að þegar borgararnir leita til ráðuneytanna eða annarra stjórnvalda sem fara með eftirlitsheimildir gagnvart lægra settum stjórnvöldum eða sveitarfélögum þá gæti þeirrar tilhneigingar hjá eftirlitsaðilunum að láta við það sitja að fjalla fyrst og fremst um þau mál þar sem ótvírætt er að stjórnvaldsákvörðun liggi fyrir.
Ég nefni þetta hér þar sem mér hafa að undanförnu borist kvartanir sem lúta að reglum sem sveitarfélög hafa sett, sem eftir atvikum varða tiltölulega þröngan og afmarkaðan hóp einstaklinga og/eða lögaðila án þess að teknar hafi verið stjórnvaldsákvarðanir í málum þeirra. Í sumum tilvikum, eins og í því sem er tilefni þessa álits, er um að ræða nánari útfærslu á málum sem ráðherra hefur mælt fyrir um í reglugerðum eða reglum settum á grundvelli laga. Hér að framan var líka nefnd önnur kvörtun sem laut að kostnaði foreldra við skólaakstur og snjómokstur honum tengdum. Þar reyndi meðal annars á reglur sem sveitarfélagið hafði sett um þessi mál og auk þess sem reglur Vegagerðarinnar um snjómokstur komu við sögu.
Í ljósi þess að ég hef merkt aukningu í málum sem lúta þeim reglum sem sveitarfélögin setja tel ég tilefni til þess að vekja athygli á þeim vandkvæðum borgaranna sem þeir virðast oft lenda í, ef þeir telja til dæmis að slíkar reglur hafi ekki lagastoð, til þess að fá leyst úr slíkum málum innan stjórnsýslunnar. Það getur jafnframt verið vandkvæðum bundið að leggja slík mál fyrir dómstóla vegna þeirra krafna sem þar reynir á um fyrirliggjandi úrlausn og lögvarða hagsmuni. Hér kann því öðru fremur að reyna á það eftirlit sem ráðuneytum, og eftir atvikum öðrum stjórnvöldum, er falið að sinna að eigin frumkvæði en tilefni þeirra mála kunna að vera erindi frá borgurunum. Það er líka mikilvægt við túlkun hinna beinu kæruheimilda að viðkomandi ráðuneyti, bæði viðkomandi fagráðuneyti og innanríkisráðuneytið, líti til þess almenna hlutverks sem þeim er ætlað um framkvæmd þeirra laga og verkefna sem um ræðir. Kæruheimildir vegna stjórnvaldsákvarðana verða því ekki, nema annað komi til, túlkaðar svo að þær útiloki að viðkomandi ráðuneyti eigi að hafa almennt eftirlit eða leiðbeinandi hlutverk vegna þeirra málaflokka sem um ræðir. Þetta leiðir með beinum hætti af 109., 110. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga hvað varðar almennt eftirlit innanríkisráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaganna en er einnig mikilvægt hvað varðar framkvæmd viðkomandi fagráðuneyta á þeim málaflokkum sem undir þau heyra. Það er síðan, eins og fyrr segir, athugunarefni hverju sinni hversu ríkar valdheimildir viðkomandi ráðuneyti hafa til að fylgja niðurstöðum sínum og afstöðu eftir.
Eins og áður segir tel ég jafnframt fullt tilefni til að árétta hér þau sjónarmið sem ég hef áður komið á framfæri um mikilvægi þess að greitt sé úr þeirri óvissu og vafa sem gætt hefur að mínu áliti innan ráðuneytis menntamála og ráðuneytis sveitarstjórnarmála um eftirlit ríkisins í tilefni af umkvörtunum vegna málefna grunnskóla sveitarfélaganna. Nýleg breyting á grunnskólalögum þar sem kæruheimildin er látin taka almennt til ákvarðana samkvæmt lögunum ætti að auðvelda lausn þessara mála en þá er jafnframt mikilvægt að gætt sé að því að mál á þessu málefnasviði fái viðeigandi umfjöllun og borgararnir fái réttar leiðbeiningar um það hvert þeir geti leitað með mál sín.
IV Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að þar sem skilyrði um hámarksaldur skólabílstjóra var sett í reglur Borgarbyggðar um skólaakstur í grunnskóla, sem fólu í sér útfærslu á stjórnvaldsfyrirmælum sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hafði sett á grundvelli laga, falli það undir eftirlit ráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 91/2008, um grunnskóla.
Ráðuneytið hefur lýst þeirri afstöðu sinni að umrætt skilyrði kunni að skorta viðhlítandi lagastoð og vera ólögmætt. Í því ljósi beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki umrætt skilyrði til skoðunar í ljósi hlutverks síns sem yfirstjórnanda á málefnasviðinu, eftir atvikum í samráði við innanríkisráðuneytið. Ég legg áherslu á mikilvægi þess að ráðuneytin sinni eftirliti sínu, eftir atvikum með samráði og samvinnu sín á milli. Jafnframt beini ég þeim almennu tilmælum til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að það hafi þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu í huga í framtíðarstörfum sínum. Ég tel einnig tilefni til þess að senda innanríkisráðuneytinu þetta álit og vekja athygli þess á þeim sjónarmiðum sem gerð er grein fyrir í álitinu að því marki sem þau eiga við um starfsemi þess.
Að lokum árétta ég þau sjónarmið sem ég hef áður komið á framfæri við stjórnvöld um mikilvægi þess að greitt verði úr óvissu um valdmörk ráðuneytis menntamála og ráðuneytis sveitarstjórnarmála að því er varðar eftirlit með málefnum grunnskóla sveitarfélaganna. Þá vek ég athygli á því að möguleikar borgaranna til þess að bera mál vegna ákvarðana sveitarfélaga undir ríkið eru almennt takmarkaðir við stjórnvaldsákvarðanir. Ég tel að huga þurfi að eftirliti ríkisins að þessu leyti þegar í hlut eigi reglur sem sveitarfélögin setja.
V Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 29. maí 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að álitið hafi orðið til þess að ráðuneytið telji rétt að gefa út álit sitt í málinu. Hins vegar hafi þótt rétt, áður en að því kæmi, að kalla eftir viðbrögðum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins vegna málsins og hafi það verið gert með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. maí 2017. Að þeim fengnum muni ráðuneytið gefa út álit í málinu og verði umboðsmanni sent afrit af því.