Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 3. nóvember 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir málsmeðferð í tengslum við ákvörðun lögreglustjórans X um ráðningu í starf löglærðs fulltrúa við embættið. A var meðal umsækjenda um starfið.

Kvörtunin lýtur annars vegar að því að lögreglustjórinn X hafi ekki veitt A andmælarétt í tilefni af upplýsingum sem lögreglustjórinn aflaði um starf A og starfstíma hjá öðru embætti lögreglustjóra. Eins og vikið verður að hér á eftir var það mat lögreglustjórans X eftir þá upplýsingaöflun að starfsreynsla A hjá því embætti lögreglustjóra, eins og henni var lýst í umsókn hans um starfið, hafi ekki staðist skoðun eða í það minnsta verið óskýr. A var þó ekki veittur kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri við þessar upplýsingar. Hins vegar beinist kvörtunin að því að A hafi verið synjað um aðgang að ferilskrám umsækjenda sem boðaðir voru í viðtöl í tilefni af umsóknum sínum um starfið og sundurliðun stigagjafar þeirra.

Í samræmi við framangreint lýtur athugun mín á málinu að því hvort borið hafi að gefa A kost á að tjá sig í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um þær upplýsingar sem lögreglustjórinn X aflaði hjá öðrum lögreglustjóra um störf hans og starfstíma hjá því embætti. Jafnframt lýtur athugunin að því hvort synjun lögreglustjórans X á beiðni A um aðgang að hluta umbeðinna gagna málsins hafi verið í samræmi við 15.-17. gr. stjórnsýslulaga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. júlí 2016.

II Málavextir

Lögreglustjórinn X auglýsti starf löglærðs fulltrúa laust til umsóknar 4. júní 2015. Alls bárust 17 umsóknir um starfið og var fimm umsækjendum, sem þóttu best uppfylla hæfniskröfur er fram komu í auglýsingu, boðaðir í viðtal. A var ekki meðal þeirra. Að lokum var einn þeirra umsækjenda sem hafði verið boðaður í viðtal ráðinn í starfið.

A sótti um starfið með umsókn, dags. 30. júní 2015. Í umsókn hans og kynningarbréfi er fylgdi umsókninni kom m.a. fram að hann hefði á síðastliðnum fimm árum starfað sem lögfræðingur og lögreglumaður hjá tilteknu embætti annars lögreglustjóra. Við meðferð málsins aflaði lögreglustjórinn X nánari upplýsinga um starf A og starfstíma hjá þeim lögreglustjóra. Í minnisblaði sem lögreglustjórinn X tók af þessu tilefni saman, dags. 3. júlí 2015, sagði að í umsókn A hefði staðið undir liðnum „Starfsreynsla“ „Lögfræðingur og lögreglumaður hjá embætti lögreglustjórans [...]“ á fimm ára tímabili. Samkvæmt upplýsingum frá þeim lögreglustjóra, hefði A starfað hjá embættinu í afleysingum sem lögreglumaður en ekki sem lögfræðingur, en A væri ekki búinn með lögregluskólann. Starfstími hans hefði verið skammur hvert ár þar sem hann hefði verið í afleysingum eða í samtals 17 mánuði á tímabilinu. Þá hefði hann nýlega verið ráðinn aftur í afleysingar við tiltekið eftirlitsverkefni vegna veikinda starfsmanna. Samkvæmt lögreglustjóranum hefði A aldrei starfað sem lögfræðingur hjá embættinu. Í málinu liggur fyrir að A var ekki veittur kostur á að koma að athugasemdum sínum við þessar upplýsingar.

Með tölvubréfi, dags. 14. júlí 2015, tilkynnti lögreglustjórinn A um að ráðið hefði verið í starfið. Með tölvubréfi dagsettu sama dag óskaði A eftir því við lögreglustjórann að fá aðgang að ferilskrám þeirra fimm umsækjenda sem höfðu verið boðaðir í viðtal, sundurliðun stigagjafar þeirra og hans sjálfs, og rökstuðningi fyrir ráðningunni. Með tölvubréfi, dags. 27. júlí 2015, barst A rökstuðningur lögreglustjóra en ekki umbeðin gögn. Með tölvubréfi, dags. 28. júlí 2015, ítrekaði A beiðni sína um aðgang að gögnum. Með tölvubréfi lögreglustjórans, dags. 29. júlí 2015, var beiðni A um aðgang að gögnum synjað. Í bréfinu kom fram að lögreglustjórinn teldi sig hafa uppfyllt þá skyldu sem á honum hvíldi með því að senda A rökstuðning og að hann ætti ekki rétt á frekari upplýsingum. Í rökstuðningi hefði komið fram að A hefði hlotið 120 stig en sá umsækjandi sem var ráðinn 240 stig og taldi lögreglustjóri þær upplýsingar ásamt því sem fram kæmi í rökstuðningi fullnægjandi upplýsingar til að hann áttaði sig á því hvað réð úrslitum við ráðninguna.

Með tölvubréfi, dags. 29. júlí 2015, ítrekaði A beiðni sína og óskaði eftir því að lögreglustjórinn leysti úr beiðni sinni á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram kæmu í áliti umboðsmanns Alþingis frá 9. febrúar 2015 í máli nr. 8117/2014. Með tölvubréfi, dags. 13. ágúst 2015, sendi lögreglustjórinn honum afrit af umsókn og ferilskrá þess umsækjanda sem var ráðinn í starfið. Með tölvubréfi dagsettu sama dag óskaði A eftir því að honum yrði veittur aðgangur að umsóknum hinna fjögurra umsækjendanna sem höfðu verið boðaðir í viðtal ásamt sundurliðun stigagjafar. Með tölvubréfum, dags. 1. og 13. september 2015, ítrekaði A fyrri beiðni sína. Með tölvubréfi, dags. 20. september 2015, upplýsti lögreglustjórinn A um að hann liti svo á að hann hefði þegar svarað fyrirspurnum hans með fullnægjandi hætti og myndi því ekki svara frekari fyrirspurnum frá honum. Með tölvubréfi, dags. 21. september 2015, ítrekaði A beiðni sína enn á ný en því bréfi var ekki svarað.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og lögreglustjórans X

Með bréfi, dags. 19. nóvember 2015, óskaði ég þess að lögreglustjórinn X sendi mér afrit af öllum gögnum málsins er vörðuðu beiðni A um aðgang að gögnum málsins. Jafnframt óskaði ég þess að lögreglustjórinn lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess á hvaða lagagrundvelli ákvörðun hans um að synja beiðni A um aðgang að gögnunum hefði byggst.

Í svarbréfi lögreglustjórans, dags. 28. desember 2015, kom fram að synjun lögreglustjóra á að veita A afrit af starfsumsóknum og ferilskrám þeirra sem boðaðir hefðu verið í viðtöl hefði byggst á 17. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðunin hefði byggst á heildstæðu mati á málsatvikum og því grundvallarsjónarmiði að umsækjandi sem óskaði eftir aðgangi að gögnum hefði ekki eins ríka hagsmuni af því að fá upplýsingarnar eins og aðrir umsækjendur sem hefðu ríka einkahagsmuni af því að upplýsingar um þá úr starfsumsókn færu ekki í umferð. Í sumum tilvikum kynni umsækjendum að vera nauðsynlegt að fá slíkar upplýsingar afhentar til að gæta hagsmuna sinna en það hefði ekki verið talið eiga við í þessu tilviki, m.a. í ljósi þess mikla munar sem var á stigagjöf A og þess umsækjanda sem hlaut starfið. Í starfsumsókn og ferilskrá væri m.a. persónulegt mat umsækjenda á sjálfum sér og vandséð að þörf væri á því að slíkar upplýsingar færu á flakk þegar viðkomandi umsækjendur hefðu ekki einu sinni fengið starfið. Að mati lögreglustjóra væru engir hagsmunir fyrir því að afhenda gögnin. Hagsmunir A af að notfæra sér vitneskju úr starfsumsóknum ættu að víkja fyrir mun ríkari einkahagsmunum annarra umsækjenda. Lögreglustjórinn teldi að A gæti gætt hagsmuna sinna með fullnægjandi hætti með þær upplýsingar sem hann hefði þegar undir höndum, þ.e. skriflegan rökstuðning, upplýsingar um stigagjöf, starfsumsókn og ferilskrá þess sem ráðinn var.

Ég ritaði annað bréf til lögreglustjórans, dags. 15. janúar 2016. Þar óskaði ég m.a. eftir því að mér yrðu veittar nánari skýringar á því mati lögreglustjóra að einstök gögn og upplýsingar í gögnum, sem vörðuðu fjóra tiltekna umsækjendur sem hefðu verið boðaðir í viðtöl, teldust til einkahagsmuna sem væru „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr þeim. Einnig óskaði ég upplýsinga um hvort afstaða hefði verið tekin til þess hvort mögulegt hefði verið að veita A aðgang að hluta gagnanna eða hluta úr tilteknum gögnum, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Í svarbréfi lögreglustjóra, dags. 16. febrúar 2016, sagði að það væri mat lögreglustjóra að það kæmu fram einkahagsmunir í umsóknum umsækjenda, t.d. upplýsingar um lífshlaup þeirra, lýsing á persónueinkennum og hvernig þeir hefðu staðið sig í mismunandi störfum ásamt mati þeirra á sjálfum sér bæði kostum og göllum. Þær umsóknir sem málið vörðuðu, bæði kynningarbréf og ferilskrár, innihéldu allar svipaðar upplýsingar sem teldust til einkahagsmuna. Þetta væru upplýsingar sem ætla mætti að umsækjendur treystu á að færu ekki víðar. Það væri hlutverk lögreglustjóra að gæta þess að upplýsingar sem ekki ættu að fara í umferð gerðu það ekki. Á lögreglustjóra hvíldi trúnaðarskylda en aðili máls væri ekki bundinn trúnaði og því væri ekki möguleiki á að takmarka dreifingu upplýsinga úr starfsumsóknum stæði hugur aðila til þess. Að mati lögreglustjóra hefðu upplýsingar í starfsumsóknum og ferilskrám varðað einkahagsmuni sem hefðu verið mun ríkari heldur en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr þeim. Lögreglustjóri hefði ekki tekið afstöðu til þess hvort mögulegt hefði verið að veita A aðgang að hluta gagnanna.

Ég ritaði á ný bréf til lögreglustjórans X, dags. 3. maí 2016, þar sem ég vísaði til þess að í fyrra bréfi lögreglustjórans til mín, dags. 28. desember 2015, hefði komið fram að lögreglustjórinn hefði aflað upplýsinga um starfsreynslu A hjá öðru embætti lögreglustjóra og þegar reynsla umsækjenda af sakamálaréttarfari hefði verið skoðuð hefði lögreglustjóra verið ljóst að það sem fram hefði komið í umsókn A um starfstíma hans hjá því embætti lögreglustjóra og stöðu sem lögfræðings og lögreglumanns hefði ekki staðist skoðun. Þessar upplýsingar hefðu ásamt stigagjöf A vegið þungt við þá ákvörðun að bjóða honum ekki í starfsviðtal. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því að lögreglustjórinn lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort þessi málsmeðferð hefði verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt óskaði ég eftir því að fá afrit af þeim upplýsingum eða minnisblöðum sem kynnu að hafa verið skráð samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga í tilefni þess að lögreglustjórinn aflaði nánari upplýsinga um starfsreynslu A.

Í svarbréfi lögreglustjórans til mín, dags. 18. maí 2016, kom fram að samkvæmt ferilskrá A hefði litið út fyrir að hann hefði starfað sem lögfræðingur hjá öðru embætti lögreglustjóra og þar sem reynsla og þekking af sakamálaréttarfari hefði skipt máli við matið hefði þótt nauðsynlegt að fá staðfest hvort A hefði starfað þar sem fulltrúi og hversu lengi enda hefði það ekki komið skýrt fram í umsókn hans. Haft hefði verið samband við þann lögreglustjóra sem hefði veitt upplýsingar um starfstíma og stöðu A hjá embættinu. Lögreglustjórinn hefði staðfest að A hefði ekki starfað sem lögfræðingur hjá embættinu auk þess sem upplýst hefði verið um starfstíma hans við afleysingar sem lögreglumaður hjá embættinu. Í bréfinu sagði síðan:

„Að mati lögreglustjóra [X] voru upplýsingar um stöðu og starfshlutfall ekki þess eðlis að ástæða þótti til að bera þær undir umsækjanda [...] enda voru þetta aðeins upplýsingar um staðreyndir [...] um stöðu [A] og starfstíma hjá [öðru embætti lögreglustjóra]. Umsækjanda var auðvitað fullkunnugt um við hvað hann starfaði hjá [því embætti lögreglustjóra] og á hvaða tíma enda kom fram í umsókn hans í grófum dráttum hvaða verkefnum hann hefði sinnt hjá embætti [þess lögreglustjóra] þó það hafi ekki verið skýrt tekið fram að hann hafi ekki verið ráðinn sem lögfræðingur og vantað upp á nákvæman starfstíma. Að mati lögreglustjóra lá afstaða hans til þessa því fyrir.

[E]kki er hægt að mati lögreglustjóra að líta svo á að um nýjar upplýsingar hafi verið að ræða [...] enda [umsækjanda] fullkunnugt um hvar hann hafði starfað og við hvað. [...] Þá var litið til þess að ekki var um að ræða neikvæð meðmæli eða matskennda umsögn sem var umsækjanda í óhag, heldur upplýsingar um staðreyndir sem stöfuðu frá opinberum aðila.

Með vísan til alls framangreinds er það mat lögreglustjóra að það hafi verið augljóslega óþarft að bjóða umsækjanda að tjá sig um stöðu og starfstíma sinn hjá [öðru embætti lögreglustjóra] enda hafði hann þegar gert grein fyrir starfsreynslu sinni í umsókn um starfið þó það hafi ekki verið gert með skýrum hætti. [...] Jafnframt var litið til skilvirknissjónarmiða, þ.e. að embættið væri ekki að leggja meiri tíma og fjármuni skattborgara í mál en nauðsynlegt væri, þar sem atvik voru byggð á staðreyndum frá embætti [tiltekins lögreglustjóra].“

Í bréfinu sagði síðan að þessar upplýsingar ásamt stigagjöf A hefðu vegið þungt við þá ákvörðun að bjóða honum ekki í starfsviðtal. Hins vegar myndi embætti lögreglustjórans X, að virtum málsatvikum, hafa þau atriði sem umboðsmaður hefði vísað til í bréfum sínum í huga framvegis kæmi upp sambærileg staða síðar. Yrði umsækjandi þá krafinn skýringa á því hvernig stæði á því að upplýsingar í starfsumsókn stönguðust verulega á við upplýsingar sem vinnuveitandi hefði veitt um verkefni og stöðu umsækjanda.

Athugasemdir A við bréf lögreglustjórans bárust mér með bréfum, dags. 5. janúar, 24. febrúar og 9. júní 2016.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Var meðferð málsins í samræmi við andmælareglu stjórnsýslulaga?

Eins og að framan er rakið aflaði lögreglustjórinn X upplýsinga um störf og starfstíma A hjá öðru embætti lögreglustjóra áður en ákveðið var hvaða umsækjendur yrðu boðaðir í viðtal. A var ekki gefið færi á að tjá sig um þessar upplýsingar. Athugun mín lýtur, sem fyrr greinir, að því hvort meðferð málsins hafi að þessu leyti verið í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi er varð að stjórnsýslulögum, sem varð að lokum 13. gr., segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Líkt og fram kemur í tilvitnuðum athugasemdum verður andmælarétturinn virkur þegar nokkur skilyrði eru uppfyllt. Þau eru að aðila máls sé ókunnugt um að ný gögn eða upplýsingar hafi bæst við málið, telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins. Í þessu máli byggir lögreglustjórinn X á því að skilyrðunum hafi ekki verið fullnægt vegna þess að A hafi sjálfum verið kunnugt um þær upplýsingar sem var aflað um hann, þ.e. um störf hans og starfstíma hjá öðru embætti lögreglustjóra, og hann hafi gert grein fyrir starfsreynslu sinni í umsókn sinni þó það hafi ekki verið gert með skýrum hætti. Þá hafi upplýsingarnar ekki falið í sér neikvæð meðmæli eða matskennda umsögn heldur hafi verið um að ræða staðreyndir um störf og starfstíma A sem stöfuðu frá opinberum aðila, þ.e. frá embætti tiltekins lögreglustjóra. Einnig hafi verið litið til skilvirknissjónarmiða.

Eins og ferilskrá A er fylgdi umsókn hans er fram sett virðist mega draga þá ályktun af henni að hann hafi starfað sem lögfræðingur og lögreglumaður hjá tilteknu embætti lögreglustjóra í fimm ár eða yfir fimm ára tímabil. Við könnun lögreglustjórans X á starfsreynslu A kom síðar í ljós að hann hafði starfað sem lögreglumaður í afleysingum í tiltekinn fjölda mánaða yfir fimm ára tímabil, þ.e. í samtals 17 mánuði, og að hann hefði ekki starfað þar sem lögfræðingur. Í skýringum lögreglustjórans til mín frá 28. desember 2015 kemur fram í tengslum við þetta atriði að upplýsingar í umsókn A hafi „ekki staðist skoðun“. Af skýringum lögreglustjórans frá 18. maí 2016 verður jafnframt ráðin sú afstaða að um hafi verið að ræða tilvik þar sem upplýsingar í umsókn hafi „stangast verulega á“ við upplýsingar sem vinnuveitandi hafði veitt um verkefni og stöðu umsækjanda. Í þeim skýringum segir einnig að A hafi gert grein fyrir starfsreynslu sinni þó það hafi ekki verið gert með „skýrum hætti“ og að það hafi ekki verið skýrt tekið fram að hann hafi ekki verið ráðinn sem lögfræðingur og vantað nákvæman starfstíma.

Þegar umsækjandi um opinbert starf hefur gert grein fyrir stöðu og starfsreynslu sinni með óljósum eða ónákvæmum hætti í umsókn sinni getur stjórnvaldi verið heimilt að afla frekari eða nákvæmari upplýsinga til glöggvunar á þessu atriði í umsókninni án þess að þörf sé á að gefa viðkomandi andmælarétt vegna þess enda verði ekki talið að um sé að ræða nýjar upplýsingar sem raski grundvelli málsins. Í þessu máli háttar á hinn bóginn þannig til að ráðið verður af skýringum lögreglustjórans að um hafi verið að ræða töluvert misræmi milli þeirra upplýsinga sem fram komu í ferilskrá A, eins og þær voru þar fram settar, og þeirra upplýsinga sem lögreglustjórinn aflaði í framhaldinu. Hef ég þá í huga að samkvæmt þeim upplýsingum sem lögreglustjórinn aflaði hafði A ekki starfað sem lögfræðingur, þ.e. löglærður fulltrúi, hjá tilteknu öðru embætti lögreglustjóra og starfstíminn, þ.m.t. sem lögreglumaður, var styttri en álykta mátti af umsókninni. Þegar horft er til þess hve mikið ber á milli framangreindra upplýsinga og þess viðhorfs sem birtist í framangreindum skýringum lögreglustjórans, að upplýsingar í umsókn A hafi „ekki staðist skoðun“ og „stangast verulega á“ við þær upplýsingar sem lögreglustjórinn aflaði, er það mat mitt að um nýjar upplýsingar hafi verið að ræða sem höfðu bæst við málið. Þó að A eigi að hafa verið kunnugt um tilvist þeirra upplýsinga mátti honum ekki vera kunnugt um að þær hefðu bæst við það mál sem var til meðferðar hjá lögreglustjóranum X.

Af gögnum málsins verður ráðið að það hafi skipt máli fyrir mat á reynslu A af sakamálaréttarfari hvort hann hafi starfað hjá öðru embætti lögreglustjóra aðeins sem lögreglumaður eða einnig sem lögfræðingur. Þá kemur fram í skýringum lögreglustjórans X til mín frá 28. desember 2015 og 18. maí 2016 að þær upplýsingar sem lögreglustjórinn aflaði um störf og starfstíma A hafi ásamt stigagjöf hans vegið þungt við þá ákvörðun að bjóða honum ekki í starfsviðtal. Því verður ekki annað ráðið af gögnum málsins og skýringum lögreglustjórans en að þær upplýsingar sem lögreglustjórinn aflaði hafi verið A í óhag og að þær hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Það breytir ekki þessari niðurstöðu að um hafi verið að ræða staðreyndir sem stöfuðu frá opinberum aðila en ekki matskennda umsögn, enda getur aðila greint á um hvað séu réttar staðreyndir málsins. Þá er andmælarétturinn í málum er varða ráðningar í opinber störf ekki takmarkaður við neikvæð meðmæli. Þær upplýsingar sem stjórnvald kann að afla í slíkum málum og andmælareglan tekur til geta verið af fjölbreytilegum toga.

Lögreglustjórinn X byggir einnig á því að sú undantekning sem fram kemur í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga, að „augljóslega óþarft“ sé að gefa aðila færi á að tjá sig, eigi við í málinu en A hafi þegar gert grein fyrir störfum og starfstíma sínum í umsóknargögnum þó það hafi ekki verið gert með skýrum hætti. Í því sambandi árétta ég það sem sagði hér fyrr að líta verði svo á að um nýjar upplýsingar hafi verið að ræða í þeim skilningi að töluvert misræmi var á milli þeirra og þeirra upplýsinga sem mátti ráða af umsókn A miðað við framsetningu hennar. Einnig verður að horfa til þess að niðurlag 13. gr. stjórnsýslulaga hefur að geyma undantekningu frá meginreglunni um að gæta skuli að andmælarétti aðila máls og ber því að túlka þröngt. Við mat á því hvort þessi undantekning eigi við verður m.a. að líta til þess hvers eðlis upplýsingarnar eru og hvort almennt megi búast við því að athugasemdir aðila máls við þær upplýsingar geti haft þýðingu við endanlega úrlausn á málinu með hliðsjón af eðli fyrirhugaðrar ákvörðunar. Ekki er útilokað að A hafi getað komið að frekari upplýsingum sem kynnu að varpa ljósi á það af hverju umsókn hans var sett fram með þeim hætti sem hún var og hvort hann hafi sinnt lögfræðilegum verkefnum þar eins og vísað er til í umsókn hans sem ekki féllu undir hefðbundið starf lögreglumanns í afleysingum. Með vísan til framanrakins, eðli þeirra upplýsinga sem um ræddi og atvika málsins get ég ekki fallist á að undanþágan í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga, um að það hafi verið „augljóslega óþarft“ að veita A andmælarétt, hafi átt við í málinu. Ég tek að lokum fram að ég fæ ekki séð að sjónarmið um skilvirkni, sem lögreglustjórinn vísar til í skýringum til mín, hafi þýðingu í málinu.

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að borið hafi að gefa A kost á að tjá sig um framangreindar upplýsingar áður en ákvörðun var tekin um frekari meðferð á umsókn hans. Þar sem það var ekki gert var meðferð málsins að því leyti ekki í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.

2 Var synjun um að veita aðgang að tilteknum gögnum málsins í samræmi við lög?

A óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun um ráðningu í starfið og aðgangi að tilteknum gögnum ráðningarmálsins, þ.e. ferilskrám þeirra fimm umsækjenda sem voru boðaðir í viðtal, sundurliðun stigagjafar þeirra og hans sjálfs. Honum barst rökstuðningur frá lögreglustjóranum X en ekki umbeðin gögn. A ítrekaði beiðni sína um aðgang að gögnum málsins en var synjað. Byggði lögreglustjórinn X á því að hann teldi sig hafa fullnægt skyldu sinni með því að senda A rökstuðning og að A ætti ekki rétt á frekari upplýsingum. A ítrekaði beiðni sína enn á ný. Þá fyrst fékk hann upplýsingar um stigagjöf, starfsumsókn og ferilskrá þess sem var ráðinn og um sína eigin stigagjöf en var synjað um aðgang að umsóknum og stigagjöf annarra sem voru boðaðir í viðtal.

Í skýringum lögreglustjórans X til mín kemur m.a. fram að synjunin hafi byggst á heildstæðu mati á málsatvikum og því grundvallarsjónarmiði að umsækjandi sem óski eftir aðgangi að gögnum hafi ekki eins ríka hagsmuni af því að fá upplýsingarnar eins og aðrir umsækjendur sem hafi ríka einkahagsmuni af því að upplýsingar um þá úr starfsumsókn færu ekki í umferð. Athugun mín hefur, sem fyrr greinir, lotið að því hvort synjun á aðgangi að hluta umbeðinna gagna hafi verið í samræmi við 15.-17. gr. stjórnsýslulaga.

Ég hef áður fjallað um að einhverju leyti sambærilegt álitaefni í álitum mínum frá 9. febrúar 2015 í máli nr. 8117/2014 og 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015. Þá hef ég fjallað um almenn sjónarmið í tengslum við aðgang að gögnum í starfsmannamálum m.a. í álitum mínum frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001 og frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999. Hvað varðar umfjöllun um almenn sjónarmið um aðgang að gögnum í slíkum málum og þá um aðra umsækjendur en þann sem var ráðinn í starf vísast til þeirra álita. Hvað varðar álitaefni þessa máls tek ég fram að meginreglan samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er að aðili máls á rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er málið varðar. Í 5. mgr. sama ákvæðis segir að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessari grein. Réttur aðila samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga fellur ekki niður eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Af ákvæðinu leiðir að stjórnvöld hafa ekki í hendi sér hvaða gögn falla undir upplýsingarétt aðila og geta ekki heitið trúnaði um slík gögn eða synjað um aðgang að þeim með vísan til þess að sanngjarnt sé að umsækjendur um opinber störf geti treyst því að trúnaðar sé gætt um slíkar upplýsingar eða að það væri ella minni áhugi á að sækja um opinber störf.

Stjórnvöld geta aftur á móti takmarkað aðgang að gögnum málsins með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga, sem er undantekning frá meginreglunni um aðgang aðila að gögnum málsins, verður að leggja mat á þá andstæðu hagsmuni sem eru uppi í hverju máli fyrir sig. Verða einkahagsmunir annarra að vera „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum máls. Eru þannig gerðar töluvert ríkar kröfur til þess að heimilt sé að synja aðila máls um aðgang að gögnum þess með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga enda hefur ákvæðið að geyma þrönga undantekningarreglu. Eins og fram kemur í lögskýringargögnum byggir ákvæðið m.a. á tilliti til einstaklinga sem hafa „verulega hagsmuni“ af því að upplýsingar um þá fari leynt. Því nægir ekki að aðrir en aðili máls hafi aðeins hagsmuni af því að gögn og upplýsingar þeim tengdum fari leynt. Dæmi um gögn sem gætu fallið undir undantekninguna eru upplýsingar í umsögnum, læknisvottorðum og þess háttar gögnum. (Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 199.)

Þá er sú meginregla lögfest í 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga að ef skjal geymir aðeins að hluta upplýsingar, sem aðili á ekki rétt til aðgangs að, skuli veita honum aðgang að öðru efni skjalsins. Þessi meginregla og þau rök sem ákvæðið byggir á hefur þýðingu þegar ákveðið er að takmarka aðgang að gögnum með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvaldi ber að taka afstöðu til þess hverju sinni hvort mögulegt sé að veita aðila máls aðgang að hluta gagnanna telji það gögn málsins þess eðlis að 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við um hluta þeirra upplýsinga sem þar koma fram.

Í því máli sem hér um ræðir fékk A aðgang að umsókn og ferilskrá þess umsækjanda sem var ráðinn í starfið auk stigagjafar þess umsækjanda en ekki aðgang að gögnum um aðra umsækjendur sem höfðu verið boðaðir í viðtal, þ.e. umsóknargögn og stigagjöf þeirra. Í skýringum lögreglustjórans X kemur fram að synjunin hafi byggst á heildstæðu mati þar sem einkahagsmunir annarra umsækjenda hafi vegið þyngra en hagsmunir A af því að fá að kynna sér upplýsingar um þá. Af skýringunum verður þó ráðið að ekki hafi verið lagt atviksbundið mat á hvort einkahagsmunir annarra umsækjenda af því að halda þeim leyndum væru „mun ríkari“ en hagsmunir A hvað varðar tiltekin gögn eða tilteknar upplýsingar. Þvert á móti verður ráðið að synjunin hafi byggst á almennu mati eða almennri afstöðu stjórnvaldsins til aðgangs að gögnum í málinu í heild sinni þó þar sé ekki útilokað að umsækjandi geti haft hagsmuni af aðgangi að gögnum í slíkum málum í öðrum tilfellum. Af framangreindu verður ráðið að með vísan til almenns sjónarmiðs um einkahagsmuni umsækjenda hafi verið lagt fortakslaust til grundvallar að A ætti ekki rétt á gögnum í heild sinni um aðra umsækjendur sem voru boðaðir í viðtal en þann sem var ráðinn í starfið. Eins og lagareglum er fyrir komið hér á landi og með vísan til þess sem að framan er rakið get ég ekki fallist á að slíkt almennt mat eða almenn afstaða sé í samræmi við 17. gr. stjórnsýslulaga enda áskilur það ákvæði að atviksbundið mat eigi sér stað á tilteknum gögnum og upplýsingum.

Í ljósi þess sem fram kemur í skýringum lögreglustjórans X um að A hafi „enga hagsmuni“ af því að kynna sér gögn málsins tek ég fram að ekki verður séð að aðili að ráðningarmáli geti ekki haft neina hagsmuni af því að fá að kynna sér gögn um aðra umsækjendur en þann sem hlaut starfið. Hann getur haft hagsmuni af slíkum aðgangi til að meta réttarstöðu sína, forsendur ákvörðunar og mat stjórnvaldsins á gögnum málsins. Í þessu sambandi bendi ég á að þeir fimm umsækjendur sem þóttu uppfylla best þær kröfur sem fram komu í auglýsingu voru boðaðir í viðtöl. A var ekki meðal þeirra. Í rökstuðningi fyrir ráðningu í starfið kom fram að A hefði hlotið 120 stig fyrir þá matsþætti sem lagðir voru til grundvallar mati á umsækjendum. Samkvæmt skýringum lögreglustjóra hlutu þeir umsækjendur sem boðaðir voru í viðtöl 120, 160, 240 og 250 stig. Þá fékk A upplýsingar um matskvarða sem lagður var til grundvallar einkunnagjöf, upplýsingar um sína einkunnagjöf og þess sem var ráðinn. Í þessu máli er ekki útilokað að A geti haft hagsmuni af því að kynna sér umsóknargögn til að átta sig á því hvernig mat stjórnvaldsins fór fram og bera sig saman við þá umsækjendur sem voru boðaðir í viðtal með hliðsjón af þeim upplýsingum sem liggja fyrir um þá aðila. Ég minni á að þegar hópur umsækjenda er afmarkaður með einhverjum hætti, t.d. þegar einhverjum úr hópnum er boðið að koma í viðtal, felst í þeirri ákvörðun að jafnaði að aðrir koma ekki til frekara mats og ferlinu gagnvart þeim lýkur í reynd. Þannig verður ekki séð að A hafi „enga hagsmuni“ af því að kynna sér þessi gögn, eins og fram kemur í skýringunum, eða að þær upplýsingar sem hann hefur nú þegar fengið séu fullnægjandi í þessu tilliti.

Lögreglustjórinn hefur, sem fyrr greinir, byggt á því að umsóknargögn hafi að geyma upplýsingar sem varða einkahagsmuni umsækjenda. Í því sambandi hefur verið bent á upplýsingar í umsóknargögnum um lífshlaup umsækjenda, lýsingu á persónueinkennum þeirra og hvernig þeir hafa staðið sig í mismunandi störfum sem og mat þeirra á sjálfum sér. Af þessu tilefni tek ég fram að í umsóknargögnunum er einkum að finna upplýsingar um starfshæfni þessara aðila, þ.e. upplýsingar um menntun og starfsreynslu þeirra, sem byggt var á við mat á því hver væri hæfasti umsækjandinn í starfið. Aðeins lítill hluti gagnanna varða persónuleg málefni, eins og ljósmyndir, upplýsingar um fjölskylduhagi og önnur atriði, sem ekki verður séð að hafi haft þýðingu við úrlausn málsins. Ekki er hægt að ganga út frá því almennt séð að upplýsingar um menntun og starfsreynslu umsækjenda séu upplýsingar sem varða verulega einkahagsmuni þeirra. Einnig árétta ég að löggjafinn hefur falið stjórnvöldum með setningu 17. gr. stjórnsýslulaga að meta hvort einkahagsmunir aðila af því að gögn séu ekki afhent séu „mun ríkari? en hagsmunir aðila máls af aðgangi að þeim upplýsingum. Við það mat er tekið tillit til hagsmuna annarra umsækjenda og það getur verið heimilt að takmarka aðgang að persónuupplýsingum sem varða mikla einkahagsmuni eða hafa ekki þýðingu við mat á starfshæfni viðkomandi. Ég ítreka þó að aðili máls á þá að jafnaði rétt á öðrum upplýsingum í gögnum málsins en þeim sem ekki er veittur aðgangur að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. meginreglu 2. mgr. 16. gr. sömu laga. Í þessu máli liggur fyrir að ekki var tekin afstaða til þess hvort A gæti fengið aðgang að hluta umbeðinna gagna, t.d. aðgang að upplýsingum um menntun og starfsreynslu sem voru lagðar til grundvallar mati á umsækjendum.

Þar sem ekki verður annað séð en að lögreglustjórinn X hafi byggt synjun á aðgangi að umræddum gögnum málsins á almennu mati eða almennum sjónarmiðum sem leiddi til þess að takmarkaður var aðgangur að gögnunum í heild sinni en ekki atviksbundnu mati á þeim eða upplýsingum málsins eins og 17. gr. stjórnsýslulaga áskilur, sbr. meginreglu 2. mgr. 16. gr. sömu laga, er það álit mitt að synjunin hafi ekki byggst á réttum lagagrunvelli. Vegna þess að mat á þeim gögnum sem A óskaði eftir aðgangi að hefur ekki farið fram í samræmi við framangreind lagaákvæði, og þá eftir atvikum hvort rétt sé að veita honum aðgang að hluta þeirra upplýsinga sem þar koma fram, tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um hvort hann eigi rétt á að fá allar upplýsingar sem fram koma í umræddum umsóknargögnum enda hefur ekki reynt á hvernig 17. gr. stjórnsýslulaga á við um einstök gögn eða upplýsingar í málinu.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að málsmeðferð lögreglustjórans X hafi ekki verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar hann tók ákvörðun um ráðningu í starf löglærðs fulltrúa hjá embættinu. Borið hafi að gefa A færi á að tjá sig um þær upplýsingar sem lögreglustjórinn aflaði um störf og starfstíma hans hjá öðru embætti lögreglustjóra.

Það er einnig niðurstaða mín að synjun lögreglustjórans á að veita aðgang að hluta umbeðinna gagna, þ.e. gögnum um aðra umsækjendur sem boðaðir voru í viðtal en þann sem var ráðinn í starfið, hafi ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli enda fór atviksbundið mat á gögnunum ekki fram eins og 17. gr. stjórnsýslulaga áskilur, sbr. einnig meginreglu 2. mgr. 16. gr. sömu laga.

Með vísan til dómaframkvæmdar og að teknu tilliti til hagsmuna þess sem hlaut starfið tel ég þó ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunni. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins gagnvart A, telji hann að lögreglustjórinn X hafi valdið sér bótaskyldu tjóni. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða mál eða hver yrði líkleg niðurstaða slíks máls. Þá hef ég ekki tekið afstöðu til þess hver hafi verið hæfastur umsækjenda af þeim sem sóttu um störfin.

Ég beini þeim tilmælum til lögreglustjórans X að leyst verði úr beiðni A um aðgang að gögnum í samræmi við þau sjónarmið sem reifuð hafa verið í álitinu komi fram beiðni þess efnis frá honum. Jafnframt beini ég því til lögreglustjórans að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi lögreglustjórans X, dags. 3. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur m.a. fram að með tölvupósti 30. júlí 2016 hafi A óskað eftir því að hann fengi afhentar ferilskrár umsækjenda sem boðið hafi verið í starfsviðtal og sundurliðaða stigagjöf þeirra. Einnig upplýsingar um starfstíma hans hjá lögreglustjóranum Y sem aflað hafi verið vegna rangra upplýsinga í starfsumsókn. Með bréfi, dags. 26. ágúst 2016, hafi lögreglustjóri svarað bréfi A og afhent honum umbeðin gögn og upplýsingar.

Þá segir í bréfinu að varðandi almenn sjónarmið sem rakin séu í álitinu muni lögreglustjóri framvegis afhenda umsækjendum ferilskrár umsækjenda um opinbert starf sé óskað eftir því og taka sérstaklega til skoðunar í hverju tilfelli fyrir sig hvort tilefni sé til að takmarka aðgang að gögnum í starfsumsóknum. Varðandi brot á andmælarétti hafi embættið fullan hug á að virða allar reglur stjórnsýsluréttarins hér eftir sem hingað til. Vakni grunur um að upplýsingar í starfsumsókn séu ekki réttar verði umsækjanda boðið að koma að athugasemdum.