I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 15. desember 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði m.a. yfir þeirri niðurstöðu kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa frá 29. október 2015 að vísa frá beiðni hans um álit. Beiðnin varðaði þann ágreining hans við X að honum væri gert að greiða sama verð fyrir afhendingu á um 56°c heitu vatni vegna tiltekinnar fasteignar hans og aðrir greiða fyrir um 80°c heitt vatn.
A hafði áður borið ágreininginn upp við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Eftir nokkur samskipti við X benti ráðuneytið honum á með bréfi, dags. 4. febrúar 2015, að hann gæti leitað til kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa. Í tilefni af kvörtun A ritaði ég ráðuneytinu bréf og óskaði eftir nánar tilteknum skýringum og upplýsingum í tengslum við hlutverk og valdheimildir þess til að gefa óbindandi álit á túlkun á lögum og reglum á þessu sviði og að setja reglugerð um starfsemi X. Eftir að hafa kynnt mér svör ráðuneytisins ritaði ég A bréf, dags. í dag, þar sem ég lýk athugun minni á þeim þætti málsins er lýtur að ráðuneytinu með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í því sambandi hef ég m.a. horft til þeirrar vinnu sem ráðuneytið kveðst vera með í gangi við setningu nýrrar reglugerðar um X.
Í beiðni um álit frá kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa byggði A m.a. á því að afhending vatnsins með lægra hitastigi teldist vera galli í skilningi laga um neytendakaup. Frávísun nefndarinnar var reist á því að til þess að taka afstöðu til þess hvort afhending vatnsins teldist galli í skilningi neytendakaupalaga yrði að túlka orkulög og lög um X auk reglugerða settra á grundvelli þeirra laga. Slíkt félli utan við heimildir nefndarinnar. Athugun mín á málinu hefur beinst að því hvort frávísun kærunefndarinnar hafi verið í samræmi við lög.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. júlí 2016.
II Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins hefur A átt í samskiptum við X frá árinu 2005 í því skyni að fá afslátt og leiðréttingu á meintri ólögmætri gjaldtöku X vegna afhendingar á heitu vatni til hans. Ástæða þess er sú að það vatn sem hann fær á tiltekinni fasteign sinni er um 56°c heitt en fyrir það greiðir hann sama verð og aðrir sem fá afhent vatn sem er um 80°c. Af þessu tilefni leitaði A, sem fyrr greinir, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sem benti honum á að hann gæti borið ágreininginn upp við kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Í framhaldinu lagði hann fram beiðni um álit hjá nefndinni hinn 27. febrúar 2015 og gaf nefndin álit sitt hinn 29. október sama ár þar sem beiðninni var vísað frá.
Í forsendum niðurstöðu nefndarinnar kemur fram að ágreiningur í málinu snúist um hitastig á heitu vatni sem X afhendir í hús. Álitsbeiðandi telji að of lágt hitastig vatnsins feli í sér galla í skilningi 16. gr., sbr. 15. gr. laga nr. 48/2003, um neytendakaup. Þá kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 48/2003 falli afhending á vatni undir lögin. Sala á vatni hér á landi sé alla jafna háð einkaleyfi sem ráðherra veiti. Því gildi um sölu á vatni og samninga á milli seljenda og kaupenda m.a. orkulög nr. 58/1967 og sérstaklega í umræddu tilviki lög nr. 136/2013, um Orkuveitu Reykjavíkur, sem og reglugerðir sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga. Þá segir í álitinu:
„Til að taka afstöðu til þess hvort hið umþrætta heita vatn geti talist gallað í skilningi laga nr. 48/2003 um neytendakaup þarf því óhjákvæmilega að líta til og túlka framangreind lög, sem og reglugerðir settar á grundvelli þeirra. Slík túlkun fellur utan við heimildir kærunefndarinnar skv. [...] lögum nr. 87/2006 [sem breyttu m.a. lögum nr. 48/2003]. Af þessu leiðir að kærunefndin hefur ekki heimild til þess að gefa álit sitt á þeim ágreiningi sem lýst er í álitsbeiðni. Kærunefndinni ber því að vísa álitsbeiðninni frá sér.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa
Í tilefni af kvörtun A skrifaði ég kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa bréf, dags. 18. janúar 2016, þar sem ég óskaði eftir því að nefndin veitti mér nánari skýringar á þeirri afstöðu sinni að það félli utan heimilda nefndarinnar að fjalla um ágreining þann sem A ætti við X um kaup á heitu vatni, m.a. á hvaða lagagrundvelli afstaðan byggðist. Ég tók fram að í þessu sambandi hefði ég m.a. í huga hvort sá þáttur álitsbeiðni A um að afhending vatnsins væri gölluð í skilningi 15. og 16. gr. laga nr. 48/2003 teldist til ágreinings um „réttindi og skyldur samkvæmt lögunum“ í skilningi 63. gr. þeirra laga. Einnig hefði ég í huga hvort nefndin teldi sig ekki hafa heimildir til að fjalla um ágreining um hvort vara væri gölluð í skilningi laga nr. 48/2003 þegar þörf gæti verið á að túlka önnur lög við mat á því hvað teldist vera galli í skilningi laganna.
Í svarbréfi kærunefndarinnar, dags. 2. mars 2016, var gerð grein fyrir 3. mgr. 1. gr. laga nr. 87/2006 og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Síðan sagði eftirfarandi:
„Framangreint hefur verið túlkað á þann hátt að valdsvið nefndarinnar sé takmarkað við að túlka ákvæði laga nr. 48/2003 um neytendakaup, laga nr. 50/2000 um lausafjárkaup og laga nr. 42/2000 um þjónustukaup og að ekki virðist gert ráð fyrir því að nefndin geti tekið önnur lög til skoðunar við álitsgerðir sínar, sbr. framanrakin ákvæði laga nr. 87/2006 og reglugerðar nr. 766/2006. Felur þetta m.a. í sér að í tilvikum þar sem leitað er til kærunefndarinnar vegna ágreinings um kaup á vatni, sbr. b-lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 48/2003 um neytendakaup, er nefndinni ekki heimilt að líta til orkulaga nr. 58/1967 né t.d. laga nr. 136/2013 um Orkuveitu Reykjavíkur, né heldur til reglugerða settra á grundvelli þeirra laga við úrlausn sína.
Í mörgum álitsbeiðnum til nefndarinnar er það svo að andlag þeirra viðskipta sem ágreiningur hefur vaknað um fellur í sjálfu sér undir lög um lausafjár-, þjónustu- eða neytendakaup, þ.e. um vöru eða þjónustu í skilningi þeirra laga er í sjálfu sér að ræða en ágreiningsefnið sjálft á hins vegar undir önnur lög. Þannig hefur það ítrekað gerst að kærunefndin vísi málum frá sér á grundvelli þess að kvörtun neytandans snúi að því að seljandi hafi t.a.m. ekki farið að ákvæðum laga um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga nr. 7/1936 eða lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu nr. 57/2005.
Af sömu ástæðum og að framan eru raktar hefur verið gengið út frá því við gerð álitsgerða nefndarinnar að þegar meta þarf hvort söluhlutur teljist gallaður í skilningi 16. gr., sbr. 15. gr. laga nr. 48/2003 um neytendakaup, og það mat ræðst af túlkun á öðrum lögum en lögum nr. 48/2003 um neytendakaup, lögum nr. 50/2000 um lausafjárkaup eða lögum nr. 42/2000 um þjónustukaup, hafi nefndin ekki heimild til að komast að niðurstöðu um það hvort um galla sé að ræða eður ei.“
Þá var bent á til samanburðar að valdsvið annarra nefnda væri afmarkað í lögum með öðrum hætti, t.d. við öll lög og reglur sem ættu við um tiltekin viðskipti eða störf tiltekinnar starfsstéttar. Kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa væri hins vegar ætlað að taka afstöðu til ágreinings á grundvelli tiltekinna laga.
Athugasemdir A við svör kærunefndarinnar bárust 14. mars 2016.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
Álitaefni málsins lýtur að því hvort frávísun kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa á beiðni A um álit hafi verið í samræmi við lög sem gilda um nefndina. Beiðnin varðaði ágreining um hvort afhending vatns á tiltekinni fasteign með ákveðnu hitastigi teldist til galla í skilningi laga um neytendakaup.
Fjallað er um gildissvið laga nr. 48/2003, um neytendakaup, í I. kafla þeirra. Í 1. mgr. 1. gr. segir að lögin gildi um neytendakaup að svo miklu leyti sem ekki er á annan veg mælt í lögunum. Með neytendakaupum er átt við sölu hlutar til neytanda þegar seljandi eða umboðsmaður hans hefur atvinnu sína af sölu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Þá er tekið fram í b-lið 1. mgr. 2. gr. að lögin gildi um afhendingu á vatni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum um neytendakaup segir m.a. að rétt hafi þótt, með tilliti til skýrleika laganna, að taka þetta sérstaklega fram þó að í sjálfu sér falli vatn innan gildissviðs laganna, sbr. skilgreiningu 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 3791.)
Í IV. kafla laganna er fjallað um eiginleika söluhlutar, galla o.fl. Í 15. gr. er fjallað um eiginleika söluhlutar. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að söluhlutur skuli, hvað varðar tegund, magn, gæði, aðra eiginleika og innpökkun, fullnægja þeim kröfum sem leiðir af samningi. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að ef annað leiði ekki af samningi skuli söluhlutur m.a. henta í þeim tilgangi sem sambærilegir hlutir eru venjulega notaðir til, hafa þá eiginleika til að bera sem neytandinn mátti vænta við kaup á slíkum söluhlut að því er varðar endingu og annað eða vera í samræmi við þær kröfur opinbers réttar sem gerðar eru í lögum eða opinberum ákvörðunum sem teknar eru á grundvelli laga á þeim tíma sem kaup eru gerð, ef neytandinn ætlar ekki að nota hlutinn á þann hátt að kröfurnar séu þýðingarlausar, sbr. a-, b- og f-lið. Í 16. gr. er fjallað um galla. Í a-lið 1. mgr. ákvæðisins segir að söluhlutur teljist gallaður ef hann er ekki í samræmi við þær kröfur sem koma fram í 15. gr.
Fjallað er um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa m.a. í 63. gr. laga nr. 48/2003. Þar segir að ef aðila að neytendakaupum greinir á um réttindi sín og skyldur samkvæmt lögunum geti þeir, einn eða fleiri, snúið sér til kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa, sbr. 40. gr. laga um þjónustukaup, nr. 42/2000, með síðari breytingum, og 99. gr. laga um lausafjárkaup, nr. 50/2000, með síðari breytingum, og óskað eftir álitsgerð nefndarinnar um ágreiningsefnið. Í tilvísuðum ákvæðum í lögum um þjónustukaup og lausafjárkaup, sem eru að mestu samhljóða, er einnig fjallað um nefndina. Í þeim ákvæðum er m.a. fjallað um skipan nefndarinnar, að niðurstöðum hennar verði ekki skotið til annarra stjórnvalda svo og heimildir ráðherra til að setja reglugerð um nefndina, þ.m.t. nánari ákvæði um valdsvið og verkefni hennar.
Ákvæði 63. gr. laga nr. 48/2003, 40. gr. laga nr. 42/2000, um þjónustukaup og 99. gr. laga nr. 50/2000, um lausafjárkaup, komu inn í tilvitnuð lög með lögum nr. 87/2006. Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 87/2006 er ekki sérstaklega fjallað um valdsvið nefndarinnar en þar segir þó m.a.: „Lagaúrræði, þar sem unnt er að fara með ágreiningsmál fyrir úrskurðarnefnd með þeim hætti sem kveðið er á um í framangreindum lögum er bæði skjótvirk og ódýr leið til að leita úrlausnar á lögfræðilegum deilum í tengslum við þau viðskipti sem fjallað er um í framangreindum lögum.“ (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4402). Þegar lög nr. 87/2006 tóku gildi hafði kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa starfað í fimm ár á grundvelli bráðabirgðaákvæða við lög nr. 42/2000 og 50/2000. Tilurð framangreindra bráðabirgðaákvæða var breytingartillaga efnahags- og viðskiptanefndar við frumvörpin. Í nefndaráliti sagði m.a. eftirfarandi um hlutverk kærunefndarinnar vegna laga um lausafjárkaup:
„Þar sem um er að ræða nýja heildarlöggjöf um lausafjárkaup telur nefndin að sú leið að aðilar að lausafjárkaupum geti leitað til óháðs stjórnvalds til að fá túlkun á lögunum ætti að gefast vel. Eru fjölmargar slíkar nefndir starfandi, m.a. kærunefnd húsaleigumála og kærunefnd fjöleignarhúsa, og hafa þær reynst vel.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 5226)
Á grundvelli 40. gr. laga nr. 42/2000 og 99. gr. laga nr. 50/2000, sbr. lög nr. 87/2006, hefur ráðherra sett reglugerð nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Í 2. gr. hennar er fjallað um valdsvið nefndarinnar. Þar segir m.a. að aðilar að lausafjár-, þjónustu- og neytendakaupum geti óskað eftir áliti nefndarinnar á ágreiningi um réttindi og skyldur samkvæmt lögum nr. 50/2000 um lausafjárkaup, lögum nr. 42/2000 um þjónustukaup og lögum nr. 48/2003 um neytendakaup. Í 7. gr. reglugerðarinnar er fjallað um frávísun. Í 1. mgr. ákvæðisins segir m.a. að nefndin taki afstöðu til þess hvort ágreiningur aðila heyri undir hana og hvort ágreiningur sé þess eðlis eða studdur þeim gögnum að nefndin geti tekið efnislega afstöðu til ágreiningsins með álitsgerð. Telji nefndin svo ekki vera skuli hún vísa málinu frá.
2 Var frávísun kærunefndarinnar í samræmi við lög?
Eins og að framan greinir vísaði kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa frá beiðni A um álit af þeirri ástæðu að til þess að taka afstöðu til þess hvort það vatn sem hann fengi afhent teldist gallað í skilningi laga um neytendakaup yrði að túlka lög og reglugerðir um orku og X en það félli utan heimilda nefndarinnar. Í skýringum kærunefndarinnar til mín kemur m.a. fram að eins og valdsvið nefndarinnar sé afmarkað í lögum og reglugerð um hana sé hlutverk hennar aðeins að taka afstöðu til ágreinings samkvæmt tilteknum lögum, þ. á m. lögum um neytendakaup. Þegar mat á galla ræðst af túlkun á öðrum lögum hafi nefndin ekki heimild til að komast að niðurstöðu um það hvort um galla sé að ræða. Athugun mín lýtur, sem fyrr greinir, að því hvort frávísunin hafi verið í samræmi við lög.
Hlutverk kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa er m.a. að gefa álit á ágreiningi um réttindi og skyldur samkvæmt lögum um neytendakaup, sbr. 63. gr. laga nr. 48/2003 og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 766/2006. Líkt og kærunefndin gerir grein fyrir í áliti sínu fellur afhending vatns sem slík undir lög um neytendakaup, sbr. 1. gr. og 2. gr. laganna. Í beiðni A um álit var m.a. byggt á því að afhending vatnsins teldist til galla í skilningi 16. gr., sbr. 15. gr., laga nr. 48/2003. Ekki verður því annað séð en að A hafi beðið um álit nefndarinnar á ágreiningi sem varðaði „réttindi og skyldur“ samkvæmt lögum um neytendakaup í skilningi 63. gr. þeirra laga og sem heyrir sem slíkur undir valdsvið nefndarinnar.
Ég skil skýringar kærunefndarinnar á þann hátt að nefndin sé í sjálfu sér sammála þessu. Nefndin telji hins vegar að í þeim tilvikum þegar mat á því hvort um galla sé að ræða í skilningi laga um neytendakaup ræðst af túlkun á öðrum lögum og reglum hafi hún ekki heimild til að komast að niðurstöðu. Af þessu tilefni tek ég fram að hlutverk kærunefndarinnar í málinu var að taka afstöðu til þess hvort afhending vatnsins væri í samræmi við þau viðmið sem koma fram í 15. og 16. gr. laga nr. 48/2003. Þótt valdsvið kærunefndarinnar sé afmarkað við ágreining um réttindi og skyldur samkvæmt þeim lögum kann nefndinni þó að vera nauðsynlegt að líta til annarra laga og reglna að því marki sem það hefur þýðingu við mat á þeim viðmiðum sem er að finna í lögum um neytendakaup. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að við mat á galla í kröfurétti getur verið nauðsynlegt að líta til þeirra sérstöku laga og reglna sem eftir atvikum gilda um eiginleika söluhlutar. Til að mynda getur vara sem fullnægir ekki opinberum reglum um gæði og eiginleika greiðslu talist vera gölluð. (Sjá t.d. Þorgeir Örlygsson, Benedikt Bogason og Eyvindur G. Gunnarsson: Kröfuréttur I: efndir kröfu, Reykjavík 2009, bls. 345-350.) Í neytendakaupum er tekið fram berum orðum í f-lið 2. mgr. 15. gr. laga nr. 48/2003 að leiði ekki annað af samningi skuli söluhlutur m.a. vera í samræmi við þær kröfur opinbers réttar sem gerðar eru í lögum. Af þessu leiðir að það getur verið beinlínis þáttur í mati á því hvort vara teljist gölluð að hún sé í samræmi við þau sérstöku lög og reglur sem gilda um gæði og eiginleika hennar.
Þegar lög um valdsvið kærunefndarinnar eru túlkuð tel ég að líta verði einnig til þeirra sjónarmiða um það hlutverk sem nefndinni var ætlað þegar henni var komið á fót. Með kærunefndinni hefur löggjafinn komið á fót úrræði sem er ætlað að gefa einkaaðilum, sem greinir á um viðskipti á grundvelli þeirra laga sem nefndin fjallar um, möguleika á að geta með skjótvirkum og ódýrum hætti fengið álit um ágreiningsefni sem uppi eru. Væri fallist á afstöðu nefndarinnar til valdsviðs síns væri þrengt að möguleikum borgaranna til að geta nýtt sér þetta úrræði sem löggjafinn hefur komið á fót til hagsbóta fyrir þá og þá á þann hátt að nefndin gæti aðeins tekið afstöðu til réttinda og skyldna samkvæmt lögum um neytendakaup í sumum tilvikum en ekki öðrum.
Eins og valdsvið kærunefndarinnar er afmarkað í lögum fæ ég því ekki séð að nefndinni sé ekki heimilt að taka afstöðu til ágreinings um réttindi og skyldur samkvæmt lögum um neytendakaup í þeim tilvikum þegar við mat á því reynir á túlkun annarra laga og reglna. Þvert á móti leiðir af þeim lagaákvæðum sem henni ber að beita að nefndinni geti verið nauðsynlegt að túlka önnur lög og reglur. Með vísan til framanrakins er það álit mitt að frávísun kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa á beiðni A um álit hafi ekki verið í samræmi við lög. Með þessari niðurstöðu minni hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort öðrum skilyrðum reglugerðar nr. 766/2006 hafi verið fullnægt í málinu.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að frávísun kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa frá 29. október 2015 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég beini því til kærunefndarinnar að taka mál A aftur til meðferðar og leysa úr því í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu komi fram beiðni þess efnis frá honum. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka mið af þeim sjónarmiðum sem gerð er grein fyrir í álitinu í framtíðar störfum sínum.
Í skýringum nefndarinnar til mín kemur fram að kærunefndin hafi „ítrekað“ vísað málum frá á þeim grundvelli að kvörtun neytandans snúi að því að seljandi hafi ekki farið að öðrum lögum en þeim sem nefndin fjallar um. Vegna þess er ekki loku fyrir það skotið að sama staða sé uppi í öðrum málum sem nefndin hefur vísað frá og í þessu máli. Sé það raunin geta þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu átt við í fleiri tilvikum og kærunefndin þurft að endurskoða almennt þá framkvæmd sína.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 11. apríl 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að frá síðustu áramótum hafi kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa verið án formanns. Hafi það óheppilega valdið því að nefndin hafi ekki komið saman frá þeim tíma. Unnið sé að því í ráðuneytinu að skipa kærunefndinni formann sem og að ráða starfsmann. Dregist hafi að skipa formann kærunefndarinnar aðallega vegna flutnings neytendamála frá innanríkisráðuneytinu til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins með forsetaúrskurði nr. 1/2017 frá 11. janúar 2017. Vegna framangreinds hafi ekki verið tekin efnisleg afstaða í ráðuneytinu til þess hvort álit umboðsmanns í málinu kalli á sérstök viðbrögð af hálfu þess en það verði tekið til skoðunar þegar nýr formaður hafi verið skipaður.
Í bréfi frá formanni kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa, dags. 19. maí 2017, kemur fram að nefndin hafi nú verið skipuð og unnið sé að ráðningu starfsmanns. Þá er upplýst um að A hafi óskað eftir því að mál hans verði tekið til nýrrar meðferðar og bíði málið nú efnislegrar afgreiðslu. Við skoðun hafi ekki fundist nein sambærileg mál sem vísað hafi verið til nefndarinnar. Í ljósi niðurstöðu umboðsmanns muni nefndin fara yfir hvert sé valdsvið hennar.