Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til Félags heyrnarlausra, dags. 31. ágúst 2016, hljóðar svo:

I

Ég vísa til kvörtunar Félags heyrnarlausra fyrir hönd A, dags. 2. mars 2015, er lýtur að því að henni hafi verið synjað um námsvist við Leiðsöguskólann sem starfræktur er við Menntaskólann í Kópavogi. Þá hafi skólinn ekki aflað nægilegra upplýsinga áður en ákvörðun var tekin um að bjóða henni ekki í inntökupróf.

Gögn málsins ásamt skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 11. júní sl. Þá barst svarbréf frá Menntaskólanum í Kópavogi í tilefni af fyrirspurn minni um málið 11. september 2015 og athugasemdir félagsins við bréfið 29. sama mánaðar. Hinn 13. janúar sl. átti ég fund, ásamt lögfræðingi félagsins og A, með fyrirsvarsmönnum Leiðsöguskólans um stöðu málsins. Niðurstaða fundarins var sú að skólinn kannaði nánar ákveðin atriði varðandi möguleika á framkvæmd inntökuprófa þegar í hlut ættu einstaklingar sem óskuðu eftir að nota erlent táknmál við inntökupróf og síðan mögulega tilhögun kennslu slíkra nemenda ef þeir stæðust kröfur til inntöku. Ég óskaði eftir því að fá að fylgjast með framvindu þess. Ég fékk tilteknar upplýsingar um stöðu málsins frá skólanum 17. maí sl. og barst í kjölfarið annað bréf frá skólanum 15. júní sl., eins og nánar er rakið hér á eftir.

II

Fyrir liggur að A sótti um námsvist við Leiðsöguskólann með umsókn, dags. 29. maí 2013. Í umsókn hennar er tekið fram að hún tali íslenskt táknmál mjög vel, tali og riti íslensku vel, tali norskt táknmál vel og tali ensku sæmilega. Á umsóknareyðublaðinu er umsækjandi beðinn að tilgreina á hvaða erlenda tungumáli hann vilji taka inntökuprófið og kvaðst A vilja þreyta prófið á íslensku táknmáli.

Í kjölfarið fékk hún svar frá skólanum með tölvubréfi, dags. 4. júní 2013, þar sem segir meðal annars að skólinn treysti sér ekki til að bjóða upp á táknmál sem kjörmál og ekki sé hægt að bjóða henni skólavist og/eða að þreyta inntökupróf í skólann að þessu sinni. Þá kemur fram að inntökuskilyrði sé að umsækjendur hafi mjög gott vald á einu erlendu tungumáli og miðað hafi verið við að þrír nemendur að lágmarki séu saman í tungumálahóp til að kjörmál sé kennt. Í bréfi Leiðsöguskólans til Félags heyrnarlausra, dags. 26. júní 2013, kemur auk þess fram að umsóknir séu flokkaðar eftir tungumálum og sæki þrír eða fleiri um sama tungumálið sé þeim boðið að koma í inntökupróf, með þeim fyrirvara þó að skólinn geti ekki boðið upp á kennslu í fleiri en sjö tungumálum á ári. Þannig sé ljóst að ekki sé hægt að bjóða öllum umsækjendum að koma í inntökupróf og að þeim sem velji önnur tungumál en kennd séu við skólann standi ekki til boða að þreyta prófið.

Í kjölfarið áttu sér stað frekari samskipti um umsókn A milli skólans og Félags heyrnarlausra sem og lögmanns hennar. Þar á meðal barst félaginu bréf skólans, dags. 15. október 2013, þar sem fram kom að táknmál væri ekki eitt af þeim tungumálum sem kennt væri í áfanganum TMN102 Tungumálanotkun í Leiðsöguskólanum. Þá beindi lögmaður hennar erindi til mennta- og menningarmálaráðherra með bréfi, dags. 7. júlí 2014. Þar var óskað eftir því með vísan til 3. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, að ráðherra tæki afgreiðslu Menntaskólans í Kópavogi til skoðunar með það að leiðarljósi að réttarstaða A yrði skýrð með tilliti til laga nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Óskaði ráðuneytið eftir umsögn Menntaskólans í Kópavogi um málið. Í umsögninni, dags. 8. ágúst 2014, segir að skólinn hafni fullyrðingu í bréfi lögmanns A um að afstaða skólans til umsóknar hennar sé byggð á því að þekking hennar á íslensku táknmáli sé ekki jafngild íslensku í skólanum enda sé „litið á íslenskt táknmál sem jafngilt íslensku“. Þá segir að hvorki íslenska né íslenskt táknmál hafi verið kjörmál við skólann enda sé markmið hans að undirbúa nemendur undir að leiðsegja erlendum ferðamönnum á Íslandi.

Í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til lögmanns A, dags. 6. janúar 2015, kemur fram að synjun Leiðsöguskólans í Kópavogi á umsókn hennar hafi lotið að því að hún hafi sótt um að taka umrætt inntökupróf á íslensku/íslensku táknmáli, en skólinn geri hins vegar kröfu um að prófið sé tekið á erlendu tungumáli. Því verði ekki séð að synjunin feli í sér að íslenskt táknmál sé fellt undir eitt þeirra kjörmála sem kennd eru við skólann og þar með ekki skipaður sess sem mál jafngilt íslenskri tungu. Þá telji ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemdir við inntökuskilyrði skólans. Ráðuneytið lýsti sömu afstöðu í bréfi til mín, dags. 11. júní 2015.

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég jafnframt bréf til Leiðsöguskólans þar sem ég óskaði eftir skýringum á nánar tilteknum atriðum. Í svarbréfi skólans, dags. 11. september sl., kemur fram að af inntökuskilyrðum Leiðsöguskólans megi vera ljóst að umsækjendur þurfi að hafa gott vald á íslensku og einu erlendu tungumáli. Í tilviki A hafi verið gert ráð fyrir að hún uppfyllti skilyrði þess að hafa gott vald á íslensku/íslensku táknmáli. Þegar komi að skilyrðinu um „mjög gott vald á einu erlendu tungumáli“ horfi málið þannig við að skólinn bjóði inntökupróf að jafnaði á sjö erlendum tungumálum ár hvert. Inntökuprófið sé munnlegt og fari fram á því erlenda tungumáli sem umsækjandi tilgreini og sé eitt af þeim sjö erlendu tungumálum sem í boði eru. Þá kemur þar fram að á hverju ári berist skólanum umsóknir um inntöku í á annan tug erlendra tungumála/kjörmála. Því sé ljóst að skólinn geti aldrei orðið við beiðni allra um inngöngu og við afgreiðslu umsókna sé gætt samræmis þeirra sem hafi önnur kjörmál en skólinn bjóði. Áréttað er í bréfinu að íslenska/íslenskt táknmál hafi aldrei verið kjörmál við skólann enda markmið námsins að leiðsegja erlendum ferðamönnum um landið. Þá hafi erlend táknmál ekki verið kjörmál eins og fjölmörg önnur erlend tungumál sem umsækjendur tali, s.s. rússneska, japanska, pólska, gríska og finnska. Þeim umsækjendum sé ekki boðið að þreyta inntökupróf. Það er því mat skólans að umsókn A hafi hlotið sömu meðferð og aðrar umsóknir.

Eins og áður sagði átti ég fund, ásamt lögfræðingi félagsins og A, 13. janúar 2016 með fyrirsvarsmönnum Leiðsöguskólans. Þar var m.a. farið yfir kvörtun A og afstöðu skólans til umsóknar hennar og málsins. Niðurstaða fundarins var sú að skólinn skoðaði ákveðin atriði og þá með það að leiðarljósi að kanna nánar hvort og þá hvernig hægt væri að standa að inntökuprófi og eftir atvikum veita kennslu í leiðsögunámi á erlendu táknmáli. Í bréfi Leiðsöguskólans sem barst mér 15. júní 2016, er bent á að A hafi óskað eftir að taka inntökupróf í Leiðsöguskólann á íslensku táknmáli en til að innritast í skólann þurfi nemi að taka inntökupróf á því erlenda tungumáli sem hann ætlar að leiðsegja á enda sé markmið skólans að mennta leiðsögumenn til leiðsagnar fyrir erlenda ferðamenn. A hafi því verið hafnað en skólinn líti á íslenskt táknmál og íslensku sem jafngild mál. Bent er á í því sambandi að Menntaskólinn í Kópavogi hafi innritað nemendur með íslenskt táknmál á aðrar námsbrautir, s.s. í almennt bóknám og matreiðslu. Í bréfinu segir síðan:

Um innritun í leiðsögunám gilda hins vegar þau inntökuskilyrði að umsækjandi þarf að hafa „gott vald á einu erlendu tungumáli, auk íslensku.“ Miðað er við að a.m.k. þrír umsækjendur hafi sama erlenda tungumálið sem kjörmál til að skólinn geti boðið upp á kennslu/þjálfun í því máli. Árlega þarf að hafna umsóknum vegna þess að ekki eru nægilega margar umsóknir með tiltekið tungumál. Í umsókn A kemur fram að hún metur sig tala norskt táknmál vel (hægt er að velja um; mjög vel, vel, sæmilega) en A var eini umsækjandinn með norskt táknmál.

Í ljósi þess að A var ekki sátt við höfnun á skólavist í Leiðsöguskólann og leitaði til umboðsmanns Alþingis, var kannað hvaða möguleika skólinn hefði til að bjóða A inntökupróf á norsku táknmáli. Þrátt fyrir að vera eini umsækjandinn með þetta tungumál. Bæði prófdómarar og málstjórar þurfa að hafa, auk tungumálsins, yfirgripsmikla þekkingu á þeim málefnum sem lögð er áhersla á í náminu skv. námskrá.

Leitað var til X, [...] eftir upplýsingum um einstaklinga sem gætu tekið að sér að framkvæma og prófdæma A á norsku táknmáli. X gat ekki bent á slíka einstaklinga né var hún tilbúin til að taka að sér verkefnið.

Þá hafði skólinn samband við Y [...]. Y sagðist einungis hafa íslenskt táknmál og gat því ekki sinnt verkefninu.

Að ofangreindu má sjá að skólanum er vandkvæðum bundið að bjóða A inntökupróf og tungumálaþjálfun á norsku táknmáli.“

III

Í kvörtun A til mín voru gerðar athugasemdir við synjun Leiðsöguskólans á umsókn hennar. Var meðal annars á því byggt að Leiðsöguskólinn hefði ekki tekið mið af þeirri réttarstöðu sem íslensku táknmáli er skipað í lögum nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, heldur skipaði skólinn íslensku táknmáli sess með erlendum tungumálum. Ekki yrði annað ráðið af svörum skólans en að hann hefði frá upphafi tekið þá afstöðu að synja A um að þreyta inntökupróf og hugsanlega um skólavist þar sem hún reiðir sig á íslenskt táknmál til samskipta. Eftir að svör Menntaskólans í Kópavogi bárust í júní sl. átti ég í samskiptum við lögfræðing Félags heyrarlausra, fyrir hönd A, um stöðu málsins og afstöðu hennar til þess. Þar kom fram að A hefði ekki hug á að fylgja umsókn sinni um skólavist frekar eftir eða sækja á ný um nám við Leiðsöguskólann.

Ekki verður annað séð af þeim gögnum málsins, sem gerð er að nokkru grein fyrir hér að framan, en að það sé afstaða bæði Leiðsöguskólans og mennta- og menningarmálaráðuneytisins að íslenskt táknmál og íslenska séu jafnrétthá, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 61/2011. Samkvæmt umsókn A óskaði hún eftir því að þreyta inntökupróf á íslensku táknmáli, en ekki tilteknu erlendu táknmáli. Jafnframt tók hún fram að að hún hefði áhuga á að sérhæfa sig á táknmáli til að leiðsegja fyrir bæði erlenda og íslenska ferðamenn. Í framanröktum gögnum er einnig gerð grein fyrir þeirri afstöðu Leiðsöguskólans að markmið námsins sé að leiðsegja á erlendu máli en ekki íslensku eða íslensku táknmáli. Þá sé skólinn ekki í stakk búinn til að bjóða A inntökupróf og tungumálaþjálfun á norsku táknmáli. Eins og áður sagði liggur nú fyrir sú afstaða A að hún hafi ekki hug á að fylgja umsókn sinni um skólavist í Leiðsöguskólanum eftir. Í ljósi þess tel ég ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um og gera athugasemdir við að Leiðsöguskólinn hafi synjað umsókn A en í bréfi til skólans kem ég á framfæri tilteknum ábendingum um að betur hefði mátt standa að leiðbeiningum og útskýringum af hálfi skólans í tilefni af umsókn A.

Athugun mín á þessu máli hefur hins vegar orðið mér tilefni til þess að vekja athygli mennta- og menningarmálaráðherra á stöðu þeirra einstaklinga sem reiða sig á táknmál og óska eftir að takast á við leiðsögunám hér á landi sem fer fram á vegum ríkisins til að leiðsegja á erlendu táknmáli. Þetta geri ég með hliðsjón af þeim kröfum sem leiða má af stjórnarskrá, fjölþjóðlegum skuldbindingum og lögum sem og niðurstöðum dómstóla um jafnrétti til náms og sérstakar skyldur þegar í hlut eiga fatlaðir einstaklingar. Í málinu liggur fyrir sú afstaða Leiðsöguskólans að fyrir skólanum sé vandkvæðum bundið að bjóða upp á inntökupróf og tungumálaþjálfun á erlendu táknmáli og skólinn hefur gert grein fyrir könnun sinni á möguleikum þess að takast á við það verkefni. Hér verður líka að gæta að því að um er að ræða mjög sérstakt nám þar sem framkvæmd inntöku og skilyrði inntöku í það, sem og kennsla, tekur mið af ákveðnum lágmarksfjölda í hverjum tungumálahópi og takmörkuðum fjölda tungumála. Ég tel að framangreind svör skólans og sá vandi sem þar er lýst gefi tilefni til þess að gera mennta- og menningarráðherra grein fyrir málinu og þá með tilliti til þess að hugað verði nánar að því hvaða skyldur hvíla á íslenska ríkinu um úrlausn mála þegar einstaklingur sem notar táknmál óskar eftir að fá inngöngu í nám sem starfrækt er af hálfu ríkisins til þess að geta veitt leiðsögn á erlendu táknmáli. Af framangreindu tilefni hef ég ritað mennta- og menningarmálaráðherra hjálagt bréf.

IV

Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki tilefni til að aðhafast frekar í tilefni af kvörtuninni. Umfjöllun minni um mál A er því lokið, sbr. a-liður 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.



Bréf umboðsmanns Alþingis til mennta- og menningarmálaráðherra, dags. 31. ágúst 2016, hljóðar svo:

I

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar Félags heyrnarlausra fyrir hönd A sem laut að því að henni hefði verið synjað um námsvist við Leiðsöguskólann sem starfræktur er við Menntaskólann í Kópavogi. Eins og fram kemur í bréfi mínu til félagsins, sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég lokið athugun minni á málinu með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir það taldi ég rétt að koma tilteknum ábendingum um meðferð málsins á framfæri við skólann í hjálögðu bréfi mínu til hans.

Kvörtun A lýtur, eins og áður sagði, einkum að því að Leiðsöguskólinn hafi synjað henni um námsvist við skólann. Byggir hún á því að skólinn hafi ekki tekið mið af þeirri réttarstöðu sem íslensku táknmáli er skipað í lögum nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Þá hafi skólinn ekki aflað nægilegra upplýsinga áður en ákvörðun var tekin um að bjóða henni ekki í inntökupróf. Eftir að skýringar og svör bárust mér frá ráðuneytinu og Menntaskólanum í Kópavogi vegna tiltekinna atriða málsins hitti ég aðila á fundi í janúar sl. þar sem málið var rætt og afstaða beggja aðila skýrð nánar. Niðurstaða þess fundar var að Menntaskólinn í Kópavogi tæki til frekari skoðunar hvort og þá með hvaða hætti skólinn gæti boðið A og öðrum sem nota táknmál að taka inntökupróf við skólann. Mér barst svar frá skólanum 15. júní sl. þar sem gerð var grein fyrir þeim atriðum sem skólinn hafði tekið til skoðunar í kjölfarið. Svör skólans eru nánar rakin í meðfylgjandi bréfi mínu til Félags heyrnarlausra. Af þeim má ráða að skólinn telur vandkvæðum bundið að bjóða upp á inntökupróf og tungumálaþjálfun á erlendu táknmáli.

Mál A varð mér samkvæmt framansögðu tilefni til að kanna hvernig Leiðsöguskólinn er í stakk búinn til að veita þá aðstoð og aðstöðu sem fötlun hennar krefst til að hún fái notið þeirrar þjónustu sem aðrir umsækjendur um nám í skólann njóta. Hafði ég þá í huga jafnrétti hennar og einstaklinga í hennar stöðu til náms og sérstakar skyldur þegar í hlut eiga fatlaðir einstaklingar. Eins og ég geri grein fyrir í bréfi mínu til Félags heyrnarlausra þá er það nám sem hér er fjallað um mjög sérhæft þar sem framkvæmd inntöku og skilyrði inntöku í það, sem og kennsla, tekur mið af ákveðnum lágmarksfjölda í hverjum tungumálahópi og takmörkuðum fjölda tungumála. Í ljósi framangreindra svara skólans hef ég ákveðið vekja athygli ráðuneytis yðar á þeirri stöðu sem er uppi í tilvikum eins og A með hliðsjón af þeim réttarreglum sem lýst er hér á eftir.

II

Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er fjallað um réttinn til aðstoðar af nánar tilgreindum ástæðum. Í 2. mgr. 76. gr. segir síðan að öllum skuli tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Þá er kveðið á um stjórnskipulega jafnræðisreglu í 1. mgr. 65. gr. Rétt er að rifja upp að Hæstiréttur hefur fjallað um samspil þessara stjórnarskrárákvæði í Hrd. 2000, bls. 4480 en af þeim dómi leiðir að þegar metið er hvort lög eða fyrirkomulag sem er komið er á fót við framkvæmd laga sé í samræmi við 76. gr. stjórnarskrárinnar verði að líta til þess hvort gætt hafi verið að jafnræðisreglu 65. gr. hennar.

Fjallað er um réttinn til menntunar í 2. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þar segir meðal annars að engum manni skuli synjað um rétt til menntunar. Við framkvæmd á þeim rétti verður að líta til 14. gr. sáttmálans þar sem segir meðal annars að réttindi þau og frelsi, sem lýst er í samningnum, skulu tryggð án nokkurs manngreinaálits. Ég vek athygli á því að fræðimenn hafa bent á að menntun í 2. gr. 1. viðauka tekur til grunnskólanáms, framhaldsnáms og æðri menntunar eða háskólastigs. (Sjá Ragnheiður Elfa Þorsteinsdóttir, „Réttur til menntunar og frjálsrar kosninga“. Mannréttindasáttmáli Evrópu. Meginreglur, framkvæmd og áhrif á íslenskan rétt. Ritstj. Björg Thorarensen o.fl. Reykjavík, 2005, bls. 511.)

Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur reynt á hvernig ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu horfa við aðgengi fatlaðs fólks að tiltekinni þjónustu, sjá t.d. Hrd. 1999, bls. 2015 og Hrd. 2005, bls. 3380. Í Hrd. 1999, bls. 390 reyndi á rétt blindrar stúlku til náms við Háskóla Íslands. Í forsendum dómsins segir meðal annars svo:

„Af framangreindum lagaákvæðum [meðal annars 14. gr. mannréttindasáttmálans] þykir leiða að Háskóla Íslands hafi borið að taka við áfrýjanda, svo sem hann gerði, og gera þær almennu ráðstafanir, sem fylgdi námi svo fatlaðs nemenda við skólann, til þess að hann fengi notið þeirrar þjónustu sem almennir stúdentar nutu við þá deild skólans sem hann kaus sér.“

Í tengslum við meðal annars dómana frá 1999 tel ég rétt að vekja athygli á þeim ályktunum sem fræðimenn hafa dregið af þeim um gildandi rétt.

„Báðir ofangreindir dómar ganga út frá því að þegar um er að ræða jaðarhópinn fatlaða sem hefur sérstöðu sem almennar „hlutlausar“ reglur koma ekki til móts við er kröfunni um jafnrétti ekki fullnægt nema með því að grípa til sérstakra aðgerða til að vega upp á móti þeirri stöðu. Dómarnir sýna þannig að jafnrétti og bann við mismunun fela ekki einungis í sér að gjalda skulu líku líkt, heldur einnig efnislega kröfu til þess að gjalda ólíku ólíkt. Á grundvelli ofangreindra dóma verður að telja óhætt að slá því einnig föstu að einungis mjög veigamiklar ástæður geti réttlætt mismunandi meðferð sem hefur í för með sér neikvæðar afleiðingar fyrir fatlaða.“ (Sjá Oddný Mjöll Arnardóttir, „Bann við mismunun“. Mannréttindasáttmáli Evrópu. Meginreglur, framkvæmd og áhrif á íslenskan rétt. Ritstj. Björg Thorarensen o.fl. Reykjavík, 2005, bls. 466-467.)

„Þó má slá því föstu að eftir tilkomu jafnræðisreglunnar í stjórnarskrá hafa fleiri mál en áður komið til úrlausnar dómstóla þar sem reynir á jákvæðar skyldur stjórnvalda til að tryggja að réttinda manna verði raunhæf og virk. Einnig er víst að dómstólar líta nú frekar en áður til sjónarmiða um mikilvægi þess að rétta hlut þeirra, sem höllum fæti standa í samfélaginu, og að réttur til aðstoðar feli í sér efnisreglur um mikilvæg stjórnarskrárvernduð mannréttindi, sem dómstólum beri skylda til að taka afstöðu til.“ (Sjá Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Reykjavík, 2008, bls. 593.)

Síðarnefndi fræðimaðurinn bendir einnig á að enn er óljóst hve langt þessar jákvæðu skyldur sem leiða af jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar nái. Það velti á heildarmati á því hversu vel framkvæmanlegar og kostnaðarsamar þær eru auk þess um hve stóran hóp og hve mikilvæg réttindi sé að ræða.

Vernd mannréttinda fatlaðs fólks í stjórnarskránni og í alþjóðlegum samningum sem Ísland hefur undirgengist hefur verið útfærð meðal annars í lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Markmið þeirra laga er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Við framkvæmd laganna skal tekið miða af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 1. gr. þeirra. Í 7. gr. laganna er fjallað um almenna þjónustu. Þar segir að fatlað fólk skuli eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skuli leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði m.a. menntunar. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skuli hann fá þjónustu samkvæmt lögunum

Í lögum nr. 59/1992 er vísað til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Markmið þess samnings er samkvæmt 1. gr. hans að stuðla að því að fatlað fólk njóti allra mannréttinda og mannfrelsis til fulls og jafns við aðra, jafnframt því að vernda og tryggja slík réttindi og frelsi, og að auka virðingu fyrir meðfæddri göfgi þess. Meðal almennra meginreglna samningsins er bann við mismunun og jöfn tækifæri, sbr. b- og e-lið 2. gr. Kveðið er nánar á um jafnrétti og bann við mismunun í 5. gr. samningsins.

Samkvæmt 4. gr. samningsins skuldbinda aðildarríkin sig til þess að tryggja og stuðla að því að öll mannréttindi og mannfrelsi verði í einu og öllu að veruleika fyrir fatlað fólk án mismununar af nokkru tagi vegna fötlunar. Aðildarríkin skuldbinda sig í því skyni til meðal annars a) að samþykkja öll viðeigandi lagaákvæði og ráðstafanir á sviði stjórnsýslu og aðrar ráðstafanir til þess að þau réttindi sem eru viðurkennd með samningi þessum nái fram að ganga, b) að gera allar viðeigandi ráðstafanir, þar með talið á sviði lagasetningar, til þess að gildandi lögum, reglum, venjum og starfsháttum, sem fela í sér mismunun gagnvart fötluðu fólki, verði breytt eða þau afnumin, c) að taka mið af vernd og framgangi mannréttinda fatlaðs fólks við alla stefnumótun og áætlanagerð og h) að láta fötluðu fólki í té aðgengilegar upplýsingar um hreyfibúnað, tæki og hjálpargögn, þar með talið nýja tækni, og um annars konar aðstoð, stoðþjónustu og aðstöðu.

Í 24. gr. samningsins er síðan fjallað um réttinn til menntunar. Þar segir í 1. mgr. að aðildarríkin viðurkenni rétt fatlaðs fólks til menntunar. Þau skulu, í því skyni að þessi réttur verði að veruleika án aðgreiningar og þannig að allir hafi jöfn tækifæri, koma á menntakerfi á öllum skólastigum án aðgreiningar og símenntun sem miða að nánar tilgreindum aðstæðum. Í 2. og 3. mgr. er fjallað nánar um skyldur aðildarríkjanna. Í 4. mgr. segir síðan að í því skyni að tryggja að fyrrnefnd réttindi verði að veruleika skulu aðildarríkin gera viðeigandi ráðstafanir til þess að ráða kennara, þ.m.t. fatlaða kennara, sem eru sérhæfðir í táknmáli og/eða blindraletri, og að þjálfa fagmenn og starfsmenn sem starfa á öllum sviðum menntakerfisins. Fyrrnefnd þjálfun skuli meðal annars fela í sér vitund um fötlun og notkun bættra og óhefðbundinna aðferða, leiða og forma í samskiptum, auk kennslutækni og kennsluefnis sem er ætlað að styðja fatlað fólk. Þá er fjallað um almennt nám á háskólastigi í 5. mgr.

Til hliðsjónar tel ég að lokum rétt að minna á að í 3. mgr. 24. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, segir að markmið náms og kennslu og starfshættir grunnskóla skulu vera þannig að komið sé í veg fyrir mismunun t.d. vegna fötlunar.

III

Mennta- og menningarmálaráðherra fer með yfirstjórn menntamála, sbr. 5. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálaefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Í samræmi við framangreint hlutverk ráðherra menntamála ber hann ábyrgð á stjórnarframkvæmdum undirstofnana sinna, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar, og hefur yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart þeim. Ég minni á að þessar heimildir ráðherra hafa verið áréttaðar og útfærðar í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Jafnframt árétta ég að það er almennt á valdi ráðherra að ákveða í hvaða mæli hann beitir yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sínum. Við vissar aðstæður kann ráðherra aftur á móti að vera skylt að eigin frumkvæði að aðhafast. Fyrir frekari sjónarmið um þessa aðstöðu sjá álit setts umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2010 í máli nr. 5347/2008, álit mín frá 8. febrúar 2012 í máli nr. 6259/2011 og 18. nóvember 2011 í máli nr. 5986/2010. Af þessum skyldum ráðherra leiðir að honum getur eftir atvikum borið skylda til að bregðast við aðsteðjandi vanda.

Ástæða þess að ég geri grein fyrir þessum lagaákvæðum er til að vekja athygli ráðuneytisins á því að það hefur yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir og ber ábyrgð á málefnasviðinu, og getur eftir atvikum verið skylt að beita þeim, t.d. ef það verður þess var að skapast hafi ástand sem kann að vera í andstöðu við stjórnarskrá eða lög sem er ætlað að útfæra stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna og það mál er ekki í slíkum farvegi að það verður leyst á vettvangi þeirra stjórnvalda sem heyra undir ráðuneytið. Eins og vikið var að hér að framan hefur Leiðsöguskólinn bent á að skólanum sé vandkvæðum bundið að bjóða A, og þá að sama skapi einstaklingum sem eru í hennar stöðu, inntökupróf og tungumálaþjálfun á tilteknu táknmáli. Sambærileg staða kann að vera fyrir hendi á fleiri stöðum í menntakerfinu. Af áðurgreindu ákvæði 7. gr. laga nr. 59/1992 leiðir að ávallt skuli leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði meðal annars menntunar og við framkvæmd þess ákvæðis skuli meðal annars taka mið af samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 1. gr. laganna. Í 4. mgr. 24. gr. samningsins er, eins og áður er rakið, lögð sú skylda á aðildarríki að gera viðeigandi ráðstafanir meðal annars til að ráða kennara sem eru sérhæfðir í táknmáli og að þjálfa fagmenn og starfsmenn sem starfa „á öllum sviðum menntakerfisins“. Til viðbótar við framangreindar skyldur hefur Hæstiréttur talið að ekki aðeins geti menntastofnun borið að taka við fötluðum nemanda heldur einnig að gera þær almennu ráðstafanir sem fylgja námi fatlaðs nemenda til þess að hann fái notið þeirrar þjónustu sem aðrir njóta. Sem fyrr er getið gætir þó enn ákveðinnar óvissu hve langt jákvæðar skyldur sem leiða af jafnræðisreglum ná og getur það ráðist af mati á aðstæðum hverju sinni.

Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga að jöfn tækifæri til menntunar geta skipt sköpum fyrir það að tilteknir einstaklingar eða þjóðfélagshópar geti tekið virkan þátt í þjóðfélaginu, þroskað sig sem einstaklinga og notið annarra mannréttinda sinna. Þá getur „útilokun eða lakari tækifæri eins þjóðfélagshóps til menntunar haft afdrifarík áhrif á stöðu hans almennt í þjóðfélaginu“. (Sjá Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Reykjavík, 2008, bls. 555. Sjá einnig Manfred Nowak: „The Right to Education“. Economic, Social and Cultural Rights. Ritsj. Asbjørn Eide o.fl. London 2001, bls. 245.)

Í ljósi þeirra upplýsinga sem ég hef fengið við athugun mína á þessu máli og með hliðsjón af þeim reglum sem ég hef gert grein fyrir hér að framan tel ég sérstaka ástæðu til að vekja athygli ráðuneytis yðar á þeim vandkvæðum sem Leiðsöguskólinn hefur talið vera fyrir hendi. Þetta geri ég með tilliti til þess að hugað verði nánar að því hvaða skyldur hvíla á íslenska ríkinu um úrlausn mála þegar einstaklingur sem notar táknmál óskar eftir að fá inngöngu í nám sem starfrækt er af hálfu ríkisins til þess að geta veitt leiðsögn á erlendu táknmáli. Ég tek það fram að áþekk staða kann að vera uppi fleiri tilvikum þótt umgjörð og skilyrði vegna náms í Leiðsöguskólanum séu með vissum hætti sérstök. Við þetta bætist að af þeim réttarreglum sem lýst hefur verið hér að framan er ekki að öllu leyti skýrt hvaða skyldur hvíla á íslenska ríkinu í þessum tilvikum og það er því eðlilegt að stjórnvöld hugi að hvernig rétt sé að haga úrlausn þessara mála áður en eftirlitsaðili eins og umboðsmaður Alþingis tekur afstöðu til einstakra tilvika.

Ég óska að síðustu eftir að ráðuneyti yðar upplýsi mig ef bréf þetta verði ráðuneytinu tilefni til aðgerða en ég get þá gert grein fyrir þeim í skýrslu minni til Alþingis.

IV.

Í bréfi sem barst frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu, dags. 3. febrúar 2017, er þakkað fyrir þær ábendingar sem settar voru fram í bréfi mínu. Upplýst er um að ráðuneytið hafi ritað Menntaskólanum í Kópavogi bréf með beiðni um upplýsingar frá skólanum um hvort og þá hvernig skólinn teldi sér fært að bregðast við ábendingum í tilefni af málinu. Fylgdi afrit af svari skólans til ráðuneytisins, dags. 29. desember 2016. Þar er í upphafi tekið fram að Menntaskólinn í Kópavogi starfi samkvæmt lögum nr. 61/2011, um jafna stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, og að nokkur hópur heyrnarskertra nemenda hafi útskrifast frá skólanum. Skólinn hafi tekið mjög alvarlega þeirri ábendingu að Leiðsöguskólinn hefði mátt gæta betur að leiðbeiningum til A áður en umsókn hennar var synjað. Upplýsingatexta á heimasíðu hafi verið breytt þannig að enginn vafi leiki á því að auk íslensku þurfi nemi að standast inntökupróf í erlendu tungumáli, en eins og áður segi sé íslenskt táknmál jafngilt íslensku. Þá hafi fagstjóri námsins verið upplýstur um stöðuna.

Bréf umboðsmanns Alþingis til Menntaskólans í Kópavogi, dags. 31. ágúst 2016, hljóðar svo:

I

Ég vísa til fyrri samskipta vegna kvörtunar Félags heyrnarlausra fyrir hönd A yfir synjun um námsvist við Leiðsöguskólann. Það tilkynnist hér með að ég hef lokið málinu með hjálögðu bréfi til Félags heyrnalausra með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir það tel ég rétt að senda Menntaskólanum í Kópavogi vegna Leiðsöguskólans hjálagt bréf mitt til mennta- og menningarmálaráðuneytisins þar sem ég vek athygli á stöðu leiðsögunámsins með hliðsjón af reglum um jafnrétti til náms og stöðu fatlaðra. Jafnframt tel ég rétt að koma eftirfarandi ábendingum um meðferð málsins á framfæri við skólann með það fyrir augum að betur verði gætt að þeim atriðum framvegis.

II

Leiðbeiningarskylda stjórnvalda er lögfest meðal annars í 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Auk þess er hún reist á óskráðri meginreglu sem hefur víðtækara gildissvið en framangreind lög, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004. Í reglunni felst að stjórnvöldum er skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi málefni sem falla undir starfssvið viðkomandi stjórnvalds. Það ræðst af atvikum máls hverju sinni í hvaða tilvikum og þá hversu ítarlega stjórnvaldi er skylt að leiðbeina aðila, annað hvort í tilefni af fyrirspurn frá honum eða að eigin frumkvæði. Við mat á því skipta meðal annars máli möguleikar stjórnvalds til að veita leiðbeiningar með tilliti til málafjölda og annarra aðstæðna og þörf aðila fyrir leiðbeiningar og hagsmunir hans af því.

Ef stjórnvald verður þess áskynja að aðili máls sé í villu eða geri sér ekki grein fyrir mikilvægum atriðum sem varða hagsmuni hans getur hvílt á því skylda til að vekja athygli aðila á þeim atriðum, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 3. desember 2014 í máli nr. 7775/2013. Í þessu sambandi bendi ég á að af leiðbeiningarskyldu stjórnvalda leiðir að þau verða að taka mið af atvikum og aðstæðum í hverju máli til að tryggt sé að borgararnir geti metið stöðu sína í ljósi þeirra réttinda sem þeir kunna að eiga lögum samkvæmt. Þegar synjun á umsókn hefur þær afleiðingar í för með sér að aðili getur t.d. ekki sótt um réttindi á ný eða innan skamms tíma kann að vera enn frekari ástæða til að gæta að því að veita umsækjanda slíkar leiðbeiningar. Þá er það einnig liður í því að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Á umsóknareyðublaði Leiðsöguskólans kemur fram að tilgreina skuli á hvaða erlenda tungumáli umsækjandi vilji taka inntökupróf í skólann. Af gögnum málsins verður ráðið að það sé meðal inntökuskilyrða í skólann að umsækjendur þurfa að standast munnlegt inntökupróf í því tungumáli sem þeir hyggjast leiðsegja á og er í boði við skólann. Í umsókn A kemur fram að hún vilji taka prófið á íslensku táknmáli. Auk þess kemur þar fram að hún sé heyrnarskert frá fæðingu og noti bæði táknmál og íslenska tungumálið og hafi áhuga á að sérhæfa sig á táknmáli í leiðsögn fyrir bæði erlenda og íslenska ferðamenn. Þá kemur þar fram að hún tali íslenskt táknmál mjög vel, tali og riti íslensku vel, tali norskt táknmál vel og tali ensku sæmilega.

Með hliðsjón af gögnum málsins og skýringum stjórnvalda ræð ég að ástæða þess að A hafi verið synjað um skólavist hafi byggst á því að hún tilgreindi íslenskt táknmál, en ekki eitt af þeim erlendu tungumálum sem kennd voru við skólann, sem það mál sem hún óskaði eftir að fá að þreyta inntökupróf á og þar með að hafa sem sitt kjörmál í skólanum. Af gögnum málsins og skýringum stjórnvalda verður ráðið að lagt hafi verið til grundvallar að kunnátta A í íslensku táknmáli hafi verið lögð að jöfnu við íslenskt mál, sbr. til hliðsjónar lög nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Eins og komið hefur fram í skýringum Leiðsöguskólans er markmið leiðsögunámsins að kenna nemendum að leiðsegja á erlendu tungumáli en ekki á íslensku máli.

Eins og umsókn A var fram sett gaf hún að mínu mati Leiðsöguskólanum tilefni til að kanna hvort hún óskaði eftir að stunda nám á tilteknu erlendu máli við skólann óháð því hvaða háttur yrði hafður á inntökuprófinu ef til þess kæmi. Í þessu sambandi hef ég í huga að frá sjónarhóli skólans var ekki loku fyrir það skotið miðað við framsetningu umsóknarinnar að misskilnings gætti hjá A um á hvaða máli hún gæti tekið inntökupróf og lært að leiðsegja á, þ.e. að hún gæti gert það á íslensku táknmál en ekki erlendu táknmáli. Ef við nánari könnun hefði komið í ljós að misskilnings gætti ekki hjá henni kann að vera að hún hefði getað fært nánari skýringar á því af hverju umsóknin væri sett fram með þessum hætti, t.d. vegna þess að hún teldi sig þurfa njóta aðstoðar táknmálstúlks.

Aðrar upplýsingar í umsókn A voru jafnframt þess eðlis að ekki var útilokað að leiðbeiningar skólans hefðu getað haft raunhæfa þýðingu fyrir hana. Þannig tilgreindi hún norskt táknmál og ensku í umsókn sinni um tungumálakunnáttu og tók fram að hún hefði áhuga á að sérhæfa sig á táknmáli til að leiðsegja bæði erlendum og íslenskum ferðamönnum. Að fengnum leiðbeiningum hefði hún haft tök á að meta stöðu sína og taka afstöðu til hvort hún vildi tilgreina tiltekið erlent mál í umsókn sinni vegna inntökuprófs og náms og um leið varpa ljósi á þau atriði sem skólinn virðist ekki hafa talið fullnægjandi við umsóknina.

Þegar framanrakið er haft í huga gaf umsókn A að mínu áliti tilefni til að skólinn kannaði nánar framangreind atriði áður en umsókn hennar var tekin til afgreiðslu og þar með að skýrar lægi fyrir hvort hún óskaði eftir að stunda nám á tilteknu erlendu máli við skólann og hvernig hafa mætti inntökuprófið í ljósi þess ef til þess kæmi. Ég tel því að betur hefði mátt gæta að því að A fengi fullnægjandi leiðbeiningar af hálfu Leiðsöguskólans áður en umsókn hennar var synjað. Ég tel rétt að vekja athygli skólans á framangreindu, sem fyrr segir, með það fyrir augum að skólinn taki betur mið af leiðbeiningarskyldunni við þessar aðstæður í framtíðarstörfum sínum.