I Kvörtun, forsaga málsins og athugun umboðsmanns
Hinn 20. júlí 2013 leitaði A, þá fangi í fangelsinu Litla-Hrauni, til mín og kvartaði m.a. yfir vistun hans á öryggisdeild fangelsisins, að hann fengi ekki að hitta talsmenn fanga og að hann fengi ekki að taka þátt í störfum í stjórn Afstöðu – félags fanga, en hann hefði verið kosinn af föngum í stjórn félagsins.
Umboðsmanni höfðu strax síðla árs 2012 borist erindi sem m.a. vörðuðu vistun A og annars fanga á sérstakri öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni en vegna ákvæðis 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem fram kemur að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í máli, gátu þessi erindi ekki komið til athugunar hjá umboðsmanni á grundvelli kvörtunar. Þegar kvörtunin barst í júní 2013 var stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar um vistun A á öryggisdeildinni enn til meðferðar í innanríkisráðuneytinu og vegna áðurnefnds lagaákvæðis var athugun setts umboðsmanns því takmörkuð við málshraða ráðuneytisins í málinu. Þar sem stjórnvöld höfðu talið tilefni til að setja sérstakar reglur um vistun fanga á umræddri öryggisdeild taldi umboðsmaður jafnframt að um væri að ræða breytingu á fyrirkomulagi á vistun fanga í fangelsinu Litla-Hrauni. Því væri mikilvægt að það ráðuneyti sem færi með mál er varða fangelsi og fangavist fengi tækifæri til þess að taka afstöðu til málsins og þessa breytta fyrirkomulags, s.s. lagagrundvallar þess, aðbúnaðar fanga á deildinni og þátttöku þeirra í félagi fanga, áður en þau málefni kæmu til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis.
Þegar athugun setts umboðsmanns á framangreindum erindum lauk lá úrskurður innanríkisráðuneytisins í máli A fyrir og var lögmanni hans því í bréfi, dags. 6. mars 2013, leiðbeint um að ef A væri ósáttur við niðurstöðuna gæti hann leitað á ný til umboðsmanns með sérstaka kvörtun þar að lútandi. Slík kvörtun barst ekki en í ágúst 2013 kom A sjálfur þeirri ósk á framfæri að vistun hans á öryggisdeildinni yrði tekin til skoðunar. Þá hafði lögmaður hans hins vegar á ný kært nýja ákvörðun um framhald vistunar hans á öryggisdeildinni til ráðuneytisins. Af hálfu umboðsmanns var því ákveðið að bíða með frekari athugun á kvörtuninni og fyrirkomulagi þessara mála þar til nýr úrskurður ráðuneytisins yrði kveðinn upp. Eins og rakið verður hér á eftir lá sá úrskurður fyrir 6. október 2014.
Eins og nánar er gerð grein fyrir í III. kafla hér á eftir átti ég í nokkrum samskiptum við fangelsisyfirvöld vegna málsins auk þess sem ég átti samskipti við A og lögmann hans. Í síðarnefndu samskiptunum kom fram að hugur A stæði til þess að láta reyna á það með höfðun dómsmáls, þegar lyktir yfirstandandi sakamáls gegn honum lægju fyrir, hvort vistun hans á öryggisdeild fangelsisins og framkvæmd hennar hefði verið í samræmi við lög. Í þessum samskiptum benti ég á fyrir lægi að framkvæmd vistunarinnar hefði m.a. tekið breytingum meðan hún varði og það kynni því að vera rétt að upplýsa um slíkar breytingar og áhrif af vistuninni með sönnunarfærslu fyrir dómi. Hinn 14. september sl. tilkynnti lögmaður A mér að fallið væri frá kvörtuninni að því er varðaði dvöl A á öryggisdeildinni. Öðrum atriðum í kvörtuninni væri haldið til streitu. Ég lít svo á að þar með hafi verið fallið frá atriðum sem varða grundvöll þess að A var vistaður á öryggisdeildinni og hver var aðbúnaður hans og hagir meðan dvölin þar varði.
Með hliðsjón af framangreindu hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við synjun stjórnvalda á þátttöku A í störfum stjórnar Afstöðu – félags fanga og bann við að hitta talsmenn fanga á meðan hann var vistaður á öryggisdeildinni. Þrátt fyrir að A hafi nú fallið frá þeim þætti kvörtunar sinnar er lýtur að dvöl hans á öryggisdeildinni hef ég ákveðið að taka nokkur atriði er tengjast umkvörtunarefninu til athugunar. Nánar tiltekið hef ég ákveðið að fjalla um birtingu reglna fangelsisins Litla-Hrauni um vistun á öryggisdeildinni og afgreiðslutíma ráðuneytisins á stjórnsýslukærum A vegna ákvarðana um vistun hans á deildinni. Ég tel jafnframt að þau atriði sem ég fjalla um í þessu áliti hafi almenna þýðingu vegna málefna fanga.
Athugun mín hefur jafnframt orðið mér tilefni til að vekja athygli innanríkisráðherra á fyrirkomulagi þessara mála, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997 með það fyrir augum að tekin verði afstaða til þess hvort tilefni sé til að fjalla um þau tilvik sem hér um ræðir með beinum hætti í lögum um fullnustu refsinga, sbr. nánar hér á eftir.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. október 2016.
II Málavextir
Forstöðumaður fangelsisins Litla-Hrauni ákvað 12. júní 2012 að A yrði vistaður á öryggisdeild fangelsisins í þrjá mánuði, þ.e. frá 13. júní 2012 til 11. september 2012. Ákvörðunin var byggð á því að A væri grunaður um að hafa ráðist á eða átt aðild að líkamsárás á tvo samfanga sína í apríl það ár. Þá var hann grunaður um að hafa verið valdur að dauða samfanga síns 17. maí sama ár. Forstöðumaðurinn taldi hann hættulegan öðrum og því ekki forsvaranlegt að vista hann meðal annarra fanga á almennri deild. Hinn 10. september 2012 var A tilkynnt að honum yrði gert að sæta áframhaldandi vistun á öryggisdeild fangelsisins í þrjá mánuði þar sem aðstæður væru enn með þeim hætti að hann væri hættulegur öðrum og því ekki forsvaranlegt að vista hann meðal annarra fanga á almennri deild. Samkvæmt þeim gögnum sem ég hef undir höndum var vistun hans á deildinni framlengd með ákvörðunum 10. desember 2012, 8. mars 2013, 7. júní og 6. september sama ár. Samkvæmt síðastgreindri ákvörðun skyldi vistun A vera til 5. desember 2013. Samkvæmt gögnum málsins varði vistun A því frá 13. júní 2012 til 5. desember 2013 eða í um eitt og hálft ár.
Lögmaður A kærði ákvörðun forstöðumanns Litla-Hrauns frá 12. júní 2012 til innanríkisráðuneytisins með erindi sem barst ráðuneytinu 19. júlí sama ár. Í úrskurði ráðuneytisins frá 11. febrúar 2013 var ákvörðunin staðfest. Í úrskurðinum var m.a. rakið ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, og tekið fram að reglur um vistun fanga á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni frá 6. júní 2012 væru settar með stoð í 3. mgr. 80. gr. sömu laga. Í tengslum við lagastoð reglnanna segir m.a.:
„Ráðuneytið bendir sérstaklega á í því sambandi að með umræddum reglum er tilgreint nánar verklag sem viðhaft skal þegar til greina kemur að vista fanga á öryggisdeild á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 49/2005, sem og í hvaða tilfellum slík ráðstöfun komi til greina. Kemur þar jafnframt fram að hámarkslengd slíkrar vistunar geti verið 3 mánuðir í senn. Þá er í reglunum mælt fyrir um þau réttindi sem tryggja skal fanga sem vistaður er á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni. Að mati ráðuneytisins verður að játa forstöðumanni fangelsis nokkuð svigrúm við að ákveða á hvaða deild fangi er vistaður, en hins vegar þarf forstöðumaður ávallt að gæta að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ber að gæta þeirra sjónarmiða sem ákvæðið byggir á þegar til greina kemur að vista fanga á öryggisdeild fangelsisins. Þá bendir ráðuneytið jafnframt á að setning reglna sem þessara er almennt til þess fallin að stuðla að jafnræði og gæta að samræmi í framkvæmd. Getur ráðuneytið því ekki fallist á það með [A] að umræddar reglur sæki ekki stoð til 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005 eða séu í ósamræmi við þau lög að öðru leyti.“
Varðandi tilefni þess að færa A yfir á öryggisdeildina segir m.a.:
„Fyrir liggur í máli þessu að lögregla hefur nú til rannsóknar dauðsfall fanga á Litla-Hrauni þann 17. maí 2012. Hefur [A] stöðu sakbornings í skilningi 1. mgr. 27. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 í því máli, sem felur í sér að hann er grunaður um að hafa orðið valdur að dauða umrædds fanga. Þá þegar af þeirri ástæðu hafa fangelsisyfirvöld að mati ráðuneytisins réttmæta ástæðu til að telja að [A] stefni öryggi fangelsisins í hættu og geti verið öðrum föngum hættulegur og að hann geti ekki, í ljósi þess, vistast með öðrum föngum. Hefur ráðuneytið þar ekki síst í huga alvarleika þess máls sem rannsókn lögreglu beinist að. Þá hefur jafnframt komið fram, af hálfu fangelsisyfirvalda, m.a. í skýrslu varðstjóra í fangelsinu, dags. 20. júlí 2012, að aðrir fangar hafi frá komu [A] í fangelsið ítrekað kvartað undan yfirgangi hans og ógnandi tilburðum í þeirra garð sem og að grunur leiki á um að hann hafi ráðist á eða átt aðild að líkamsárás á samfanga í apríl árið 2012. Þá hafi [A] haft frammi ógnandi hegðun m.a. í garð fangavarða og sýnt þeim dónaskap. Hafa komið fram frekari gögn sem styðja framangreindrar fullyrðingar fangelsisyfirvalda [...]“
Ákvörðun um vistun á öryggisdeildinni frá 8. mars 2013 var einnig kærð til innanríkisráðuneytisins með erindi sem barst ráðuneytinu 7. júní sama ár. Hinn 6. október 2014 kvað innanríkisráðuneytið upp úrskurð þar sem ákvörðun forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni var staðfest. Í úrskurðinum var, eins og í þeim fyrri, fjallað um 14. gr. og 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005. Sú afstaða ráðuneytisins kemur fram að það fallist ekki á með A að reglur fangelsismálastofnunar um vistun fanga á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni frá 6. júní 2012 „sæki ekki stoð til 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005 eða séu ósamrýmanlegar þeim lögum að öðru leyti“. Þá er fjallað um tilefni þess að vista A á öryggisdeildinni og tekið fram að ráðuneytið telji engan vafa leika á að skilyrði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 49/2005 sem og 2. gr. reglna um vistun fanga á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni hafi verið uppfyllt við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Í gögnum málsins er að finna bréf A og annars fanga, dags. 23. júlí 2012, til fangelsisins þar sem óskað er eftir að fá að tala við þá talsmenn sem fangar kusu sér til að vinna að málefnum þeirra og til að koma fram fyrir þeirra hönd, sbr. 43. gr. laga nr. 49/2005. Á bréfið er áritað af hálfu fangelsisins að erindið verði ekki skoðað fyrr en í fyrsta lagi ef af verður í næsta mánuði.
A sendi fyrir hönd stjórnar Afstöðu – félags fanga erindi til yfirstjórnar fangelsisins Litla-Hrauni með bréfi, dags. 15. júní 2013, þar sem óskað var eftir fundi til að ræða ýmis mál og leggja grunninn að samstarfi í þágu fanga fangelsisins. Forstöðumaður fangelsisins Litla-Hrauni svaraði erindi Afstöðu með bréfi, dags. 21. júní 2013, þar sem m.a. var vísað til fyrri erinda A fyrir hönd Afstöðu. Þá kom fram að samkvæmt vinnureglum yfirstjórnar væri ekki fundað með fanga sem vistaður væri á öryggisgangi um málefni annarra fanga. Vistun á öryggisgangi hefði í för með sér takmarkanir á umgengni þeirra sem þar dvelja við aðra fanga. Það eitt og sér væri næg ástæða fyrir því að fangi á öryggisgangi „[gæti] illa verið“ talsmaður annarra fanga. Fundur Afstöðu með yfirstjórn fangelsisins yrði því með öðrum fulltrúum Afstöðu en A.
Með bréfi, dags. 20. júlí 2013, bar A upp erindi við innanríkisráðuneytið þar sem hann lýsti óánægju sinni með að fá ekki að taka þátt í stjórnarstörfum Afstöðu – félags fanga og yfir því að fá ekki að ræða við kjörna talsmenn fanga. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 11. september 2013, kom fram að samkvæmt beiðni þess hefði fangelsismálastofnun veitt skýringar vegna málsins. Í skýringum fangelsismálastofnunar, dags. 19. ágúst 2013, kemur fram að ákæra hafi verið gefin út á hendur A fyrir stórfellda líkamsárás með því að hafa veist að samfanga sínum með ofbeldi með þeim afleiðingum að hann lést skömmu síðar. Þá segir:
„Með vísan til öryggissjónarmiða þótti ekki unnt að vista hann meðal annarra fanga og hefur hann því verið vistaður á öryggisdeild fangelsisins. Eins og fram kemur í bréfi [A] fær hann að fara í almenna útivist með öðrum föngum tvisvar sinnum í viku en sú útivist er undir sérstöku eftirliti fangavarða. Vert er að taka fram að fljótlega eftir að honum var heimilað að fara í almenna útivist barst fangelsisyfirvöldum til eyrna að hann væri með hótanir í garð ákveðinna fanga. Er það mat fangelsisyfirvalda að aðstæður séu enn með þeim hætti að hann sé talinn hættulegur öðrum föngum og því ekki forsvaranlegt út frá öryggissjónarmiðum að vista hann á almennri deild fangelsisins. Með sömu rökum er ekki talið unnt að heimila honum að hitta aðra stjórnarmeðlimi Afstöðu.“
Í framangreindu bréfi ráðuneytisins er síðan tekið undir það sem kemur fram í bréfi fangelsismálastofnunar og ekki talin ástæða til að aðhafast frekar í málinu að svo stöddu.
III Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda
Með bréfi til innanríkisráðuneytisins, dags. 31. júlí 2013, var óskað eftir því að umboðsmaður yrði upplýstur um hvort fjallað hefði verið um þátttöku A í félagsstarfi Afstöðu í ráðuneytinu í tengslum við önnur málefni hans. Hefði það verið gert var óskað eftir nánari upplýsingum um með hvaða hætti fjallað hefði verið um það og jafnframt að ráðuneytið afhenti umboðsmanni afrit af þeim gögnum sem lægju fyrir er vörðuðu málefnið.
Í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 23. ágúst 2013, kemur fram að því hafi borist erindi A, dags. 20. júlí sama ár, sem væri til skoðunar og hafi verið óskað eftir umsögn fangelsismálastofnunar. Ráðuneytið hafi ekki fjallað um þátttöku A í félagsstarfi Afstöðu í tengslum við önnur málefni hans en ekkert erindi hafi borist fyrr en 20. júlí 2013.
Hinn 31. júlí 2013 var einnig sent bréf til fangelsisins Litla-Hrauns þar sem óskað var eftir að umboðsmaður yrði upplýstur um hvort beiðni A um frekari skýringar eða rökstuðning vegna synjunar um að leyfa setu hans á fundi yfirstjórnar fangelsisins með Afstöðu hefði borist og hvað liði þá meðferð og afgreiðslu beiðninnar.
Í bréfi fangelsisins, dags. 23. ágúst 2013, kemur fram að allri stjórn Afstöðu hafi verið tilkynnt um að þar sem einn stjórnarmaður vistaðist á öryggisgangi hefði það í för með sér takmarkanir á umgengni þeirra sem þar dveldu við aðra fanga. Það væri mat yfirstjórnar fangelsisins að fangi á öryggisgangi gæti af þeim ástæðum ekki verið talsmaður fanga í samræmi við 43. gr. laga nr. 49/2005. Jafnframt kemur fram að erindum frá A hafi verið svarað og fundað væri með stjórn Afstöðu nokkuð reglulega.
Með bréfi til innanríkisráðuneytisins, dags. 17. desember 2013, óskaði ég m.a. eftir að ráðuneytið léti mér í té afrit af gögnum ráðuneytisins sem tengdust því annars vegar að A fengi ekki, þrátt fyrir að hafa verið kjörinn í stjórn Afstöðu – félags fanga, að taka þátt í stjórnarstörfum félagsins. Hins vegar afrit af gögnum vegna vistunar hans á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni auk ákvarðana um vist hans á þessum gangi og aðbúnaði þar. Bent var á að A hefði byggt á því að hann fengi ekki að hitta talsmenn fanga til að ræða málefni sín vegna vistunar þar. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. mars 2014. Úrskurður ráðuneytisins, dags. 6. október 2014, um að vista A á öryggisdeildinni barst mér með bréfi ráðuneytisins, dags. sama dag. Gögn málsins bárust mér síðan með bréfi ráðuneytisins, dags. 10. desember 2014.
Ég ritaði síðan innanríkisráðherra bréf, dags. 31. desember 2014, þar sem ég óskaði nánari upplýsinga og skýringa. Í samræmi við afmörkun athugunar minnar, sem rakin er að framan, verður hér einungis greint frá samskiptunum að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir umfjöllunarefni þessa álits. Ég óskaði m.a. eftir að fá afrit af reglum fangelsismálastofnunar um vistun fanga á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni og tók fram að ekki yrði séð að þær hefðu verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Jafnframt óskaði ég eftir afriti af öllum ákvörðunum, úrskurðum og öðrum gögnum sem kynnu að liggja fyrir um vistun A á öryggisdeild fangelsisins frá 13. júní 2012 þar til henni endanlega lauk.
Með bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 8. júní 2015, fylgdu afrit umbeðinna gagna. Í umsögn fangelsismálastofnunar til innanríkisráðuneytisins í tilefni af fyrirspurn minni, dags. 30. janúar 2015, kemur m.a. fram að ekki hafi fengist samþykki fyrir birtingu reglna fangelsa í Stjórnartíðindum fyrr en í janúar 2012. Stofnunin telji að þá hefði einnig átt að senda reglur um vistun fanga á öryggisdeild til birtingar þar.
Í framangreindri fyrirspurn óskaði ég jafnframt nánari skýringa á þeirri afstöðu ráðuneytisins að reglur fangelsismálastofnunar frá 6. júní 2012 ættu sér viðhlítandi lagastoð í 3. mgr. 14. gr. og 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005.
Í bréfi ráðuneytisins er tekið fram að fangelsið Litla-Hrauni sé deildaskipt og sé gert ráð fyrir því fyrirkomulagi í 3. mgr. 14. gr. og 32. gr. laga nr. 49/2005. Tekið er sem dæmi að ein deild sé undir svokallaðan meðferðargang, ein deildin visti menn sem afplána refsingu fyrir kynferðisbrot gegn börnum og ein deild sé fyrir fanga sem eru erfiðir við innkomu í fangelsið, t.d. vegna vímuefnaneyslu og hegðunarvanda. Síðastnefnda deildin verði ekki talin vera öryggisdeild því fangar á henni þurfi ekki að vera hættulegir öðrum föngum eða sjálfum sér. Þá sé útivistartími deilda misjafn. Til að mynda séu fangar sem vistaðir eru á deild fyrir þá sem gerst hafa sekir um kynferðisbrot gegn börnum ekki með föngum af öðrum deildum í útivist. Að mati ráðuneytisins sé skýrlega kveðið á um í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 49/2005 að flytja megi fanga milli deilda í öryggisskyni. Fangelsisyfirvöld geti, telji þau nauðsyn til, sett á fót sérstaka deild til að vista einstaklinga sem uppvísir hafa orðið að hótunum í garð annarra fanga eða starfsfólks, ógnunum eða kúgunum þannig að öryggi annarra fanga sé ógnað á sama hátt og heimilt sé að setja upp deild þar sem vistaðir eru þeir sem þurfa sérstaka vernd gegn samföngum sínum. Fangar sem vistaðir séu á mismunandi deildum njóti sömu réttinda samkvæmt III. kafla laga nr. 49/2005 að teknu tilliti til aðstæðna á hverri deild. Í svari ráðuneytisins kemur einnig fram að þessi réttindi geti verið skert að einhverju leyti með heimild í lögum um fullnustu refsinga. Þá er áréttað að réttindi fanga sem vistaðir eru á öryggisdeildinni séu þau sömu og annarra fanga, nema að því leyti sem nauðsyn krefji vegna þeirra ástæðna sem liggi til grundvallar vistuninni. Þannig sé það mat ráðuneytisins að reglur um vistun fanga á öryggisdeildinni hafi viðeigandi stoð í lögum nr. 49/2005.
Í bréfi mínu óskaði ég enn fremur eftir upplýsingum um hvort málsmeðferð ráðuneytisins hefði verið í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðun um vistun á öryggisgangi hefði verið kærð til ráðuneytisins 7. júní 2013 en úrskurður í málinu kveðinn upp 6. október 2014. Hefði ég þá í huga hvers eðlis þessi mál væru. Þá tók ég fram að upphafleg ákvörðun um vistun A hefði verið kærð til innanríkisráðuneytisins í júní 2012 en úrskurður verið kveðinn upp í febrúar 2013. Ég óskaði jafnframt eftir upplýsingum um hvort innanríkisráðuneytið teldi ástæðu til að setja sér viðmiðunarreglur um málshraða í kærumálum af þessu tagi, hefði það ekki verið gert.
Í bréfi ráðuneytisins kemur m.a. fram að ástæða þess að svo langur tími hafi liðið hafi verið sú að sá tími sem A var vistaður á öryggisdeildinni hafi verið liðinn undir lok þegar málið var kært til ráðuneytisins og því ástandi sem kært var um það bil lokið. Því hafi lokið daginn eftir að ráðuneytinu barst kæran. Sökum mikils málafjölda hjá ráðuneytinu hafi þótt rétt að raða þessu máli ekki í forgang þar sem því ástandi sem um ræddi væri lokið. Ráðuneytið geti hins vegar ekki tekið aðra afstöðu til málsmeðferðartímans en að hann hafi ekki verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga.
Þá óskaði ég eftir afstöðu til þess hvort ákvörðun um að ekki væri unnt að heimila A að hitta aðra stjórnarmeðlimi Afstöðu hefði verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og ef svo væri hvernig meðferð málsins hefði samrýmst ákvæðum laganna. Teldi ráðuneytið að ekki hefði verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun óskaði ég eftir nánari skýringum á þeirri afstöðu.
Í bréfi ráðuneytisins kemur m.a. fram að ákvarðanir er lúta t.d. að skipulagi fangelsa, röðun fanga í klefa og heimildir fanga til að hitta aðra fanga innan fangelsa séu ekki þess eðlis að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Fangar hitti almennt ekki aðra fanga en þá sem eru vistaðir á sömu deild og þeir sjálfir nema í útivist. Algengt sé að fangar vilji hitta aðra fanga sem eru á öðrum deildum. Ástæður þess geti verið mismunandi. Fangar eigi ekki skilyrðislausan rétt á því að fá að hitta aðra fanga sem afplána refsivist í sama fangelsi og búi öryggissjónarmið þar að baki. Telji fangi sig vera órétti beittan í tengslum við þetta geti þeir kvartað til fangelsismálastofnunar eða eftir atvikum ráðuneytisins sem á grundvelli eftirlitsskyldna með undirstofnunum sínum tekur málið til skoðunar. Þannig fái viðkomandi svar við athugasemdum sínum og afstöðu ráðuneytisins til málsins. Í ljósi þess að A hafi verið synjað um að taka þátt í stjórnarstörfum Afstöðu er bent á að talsmenn séu ekki rétthærri en aðrir fangar í fangelsinu og lúti reglum fangelsisins á sama hátt og aðrir fangar.
Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli ákvörðun um að heimila ekki A að hitta aðra stjórnarmenn Afstöðu hefði byggst. Auk þess óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig ákvörðun um að heimila honum ekki að taka þátt í stjórnarstörfum Afstöðu hefði samrýmst meðalhófsreglunni. Hefði ég þá í huga hvort hægt hefði verið að leyfa honum að taka þátt í stjórnarstörfum með öðrum leiðum en að hitta aðra stjórnarmeðlimi. Í því samhengi óskaði ég einnig eftir afstöðu til þess hvernig það samrýmist meðalhófsreglum og reglu 43. gr. laga nr. 49/2005, um heimild fanga til að kjósa sér talsmann til að vinna að málefnum fanga og til að koma fram fyrir þeirra hönd, að fangar sem hefðu vistast á öryggisdeildinni fengju ekki að hitta talsmann.
Í svari ráðuneytisins er tekið fram að talsmenn fanga lúti sömu reglum og aðrir fangar. Væri nauðsynlegt vegna öryggissjónarmiða að vista fanga, sem valinn hefði verið talsmaður fanga, á deild sem fæli í sér takmörkun á samvistum við aðra fanga yrði umræddur fangi að lúta þeim reglum sem um vistun hans gilda. Það eitt að hann sé talsmaður veiti honum ekki undanþágu frá þeim reglum. Ráðuneytið féllst hins vegar á að um slíkt gildi meðalhófsreglan en ekki yrði séð að sú regla hefði verið brotin í því tilviki sem um ræðir.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
1.1 Lög nr. 49/2005, um fullnustu refsinga
Atvik máls þessa áttu sér stað í gildistíð laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga. Þau lög féllu úr gildi 31. mars 2016 við gildistöku nýrra laga sama efnis nr. 15/2016. Ekki var kveðið á um vistun á sérstakri öryggisdeild með beinum hætti í lögum nr. 49/2005. Slíkt ákvæði var að finna í lögum nr. 38/1973, um fangelsi og vinnuhæli, sbr. 3. gr. Í lögum nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sem tóku við af lögum nr. 38/1973, var að finna ákvæði sem heimilaði skiptingu fangelsa í deildir, sbr. 10. gr., og var ráðherra heimilað að setja í reglugerð nánari ákvæði um lögin, sbr. 36. gr.
Í 14. gr. laga nr. 49/2005 var aftur á móti kveðið á um ákvörðun um vistunarstað. Í 1. mgr. var fjallað um ákvörðun um í hvaða fangelsi afplánun skyldi fara fram og í 2. mgr. var fjallað um flutning milli fangelsa. Samkvæmt 3. mgr. gat forstöðumaður fangelsis í öryggisskyni eða vegna sérstakra aðstæðna tekið ákvörðun um að flytja fanga á milli deilda og klefa. Ekki var skylt að gefa fanga kost á að tjá sig áður en slík ákvörðun væri tekin en gæta skyldi hagsmuna fangans í því sambandi. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum var gert ráð fyrir að flutningur gæti átt sér stað vegna öryggissjónarmiða, skipulagsástæðna og tekið fram að fangar gætu ekki krafist þess að vera vistaðir í einu fangelsi umfram annað þótt þeim væri heimilt að bera fram óskir í því sambandi. Óhjákvæmilegt væri að hagsmunamat færi fram við ákvörðun sem þessa. (Alþt. 2004-2005, 131. löggj.þ., þskj. 379.)
Samkvæmt 1. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005 setti ráðherra reglugerð um nánari framkvæmd laganna, þar á meðal reglur um fangelsismálastofnun og hlutverk hennar, t.d. um vinnslu persónuupplýsinga í stofnuninni og í fangelsum. Í reglugerð var einnig heimilt að mæla fyrir um vinnu og nám fanga, um greiðslu og fjárhæð þóknunar fyrir vinnu og nám, um leyfi til dvalar utan fangelsis og um viðtöl við fanga og talsmenn fanga í fjölmiðlum. Í 2. mgr. 80. gr. kom fram að ráðherra væri heimilt að kveða í reglugerð nánar á um önnur atriði er vörðuðu framkvæmd ákvæða um réttindi og skyldur fanga, fyrirkomulag og framkvæmd einangrunar, agaviðurlög, haldlagningu og upptöku muna, svo og um veitingu reynslulausnar, þar á meðal útfærslu skilyrða reynslulausnar, sem og um fullnustu refsinga utan fangelsis. Í 3. mgr. 80. gr. kom að lokum fram að fangelsismálastofnun setti reglur fangelsa.
Í III. kafla laganna var fjallað um réttindi og skyldur fanga. Til að mynda var í 33.-35. gr. fjallað um heimsóknir, fyrirkomulag þeirra og eftirlit með þeim. Í 36. gr. var fjallað um símtöl, í 37. gr. var fjallað um bréfaskipti, í 38. gr. um aðgang að fjölmiðlum, í 39. gr. um útiveru og tómstundir og í 42. gr. um muni í klefa. Í 43. gr. laganna kom síðan fram að fangar gætu kosið sér talsmenn til að vinna að málefnum fanga og til að koma fram fyrir þeirra hönd. Í athugasemdum við ákvæðið kom m.a. fram að hlutverk talsmanna yrði fyrst og fremst að vinna að málefnum fanga og koma fram fyrir þeirra hönd í viðræðum við fangelsisyfirvöld og út á við. Það teldist hins vegar ekki hlutverk þeirra að fjalla um atriði er vörðuðu öryggi í fangelsi eða að fylgja eftir afgreiðslu mála einstakra fanga. (Alþt. 2004-2005, 131. löggj.þ., þskj. 379.) Nánar er síðan kveðið á um réttindi fanga í reglugerð nr. 961/2005, um fullnustu refsinga, með síðari breytingum.
1.2 Reglur um vistun á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni
Eldri reglur um vistun á sérstökum öryggisgangi voru settar 25. september 1996 með reglum um öryggisálmu fangelsisins Litla-Hrauni. Við af þeim tóku reglur um vistun fanga á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni frá 8. nóvember 2007, sem voru settar með stoð í 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005. Eftir það voru settar reglur um vistun fanga á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni sem eru frá 6. júní 2012, einnig með stoð í 80. gr. laga nr. 49/2005, sbr. 10. gr. reglnanna.
Samkvæmt 2. gr. reglnanna er unnt að vista fanga á öryggisdeild sem gerst hafa sekir um alvarleg og ítrekuð agabrot, eru taldir stefna öryggi fangelsisins í hættu eða geta ekki vistast með öðrum föngum vegna hegðunar sinnar. Í 3. gr. kemur fram að forstöðumaður fangelsis taki ákvörðun um að vista skuli fanga á öryggisdeild, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 49/2005. Slíka ákvörðun skuli rökstyðja skriflega og skrá. Vistun á öryggisdeild megi ákvarða í allt að 3 mánuði í senn.
Í 4. gr. reglnanna segir að stundi fangi, sem vistaður er á öryggisdeild, vinnu eða nám skuli sú starfsemi að jafnaði fara fram þar. Í 5. gr. segir að um heimsóknir til fanga sem vistaðir eru á öryggisdeild gildi ákvæði 33.-35. gr. laga nr. 49/2005, 7.-13. gr. reglugerðar nr. 961/2005 og verklagsreglur fangelsismálastofnunar um heimsóknir í fangelsi. Í 6. gr. segir að um símtal fanga sem vistaðir eru á öryggisdeild gildi 36. gr. laga nr. 49/2005. Hlusta skuli á öll símtöl fanga á öryggisdeild að undanskildum símtölum við lögmann, opinberar stofnanir og umboðsmann Alþingis.
Í 7. gr. segir að fangi sem vistaður er á öryggisdeild eigi rétt á útiveru og að iðka tómstundastörf, líkamsrækt og íþróttir í frítíma eftir því sem aðstæður í fangelsi leyfi í að minnsta kosti eina og hálfa klukkustund á dag nema það sé ósamrýmanlegt góðri reglu og öryggi í fangelsi. Útivera og tómstundir fanga á öryggisdeild skulu að jafnaði fara fram á öðrum tíma en útivera og tómstundir annarra fanga.
Í 8. gr. segir að forstöðumaður geti leyft fanga sem vistaður er á öryggisdeild að hafa í klefa sínum sjónvarpstæki, útvarpstæki og leikjatölvu án nettengingar. Þá segir í 9. gr. að forstöðumaður geti ákveðið að klefar fanga sem vistast á öryggisdeild séu ekki opnir á sama tíma ef nauðsynlegt þyki vegna öryggis í fangelsinu.
Ég hef einnig fengið afrit af „reglum á öryggisgangi“ um nánari framkvæmd vistunarinnar en ég tel ekki þörf á að lýsa efni þeirra nánar hér í ljósi afmörkunar athugunar minnar. Þá verður ráðið af gögnum málsins að breytingar hafi orðið á því fyrirkomulagi sem mælt er fyrir um í þessum reglum eftir því sem vistun A vatt fram. Þannig hafi heimsóknartími A verið lengdur, símatími aukinn og farið fram tvisvar á dag auk þess sem að A hafi verið heimilað að fara í útvist með öðrum föngum undir eftirliti fangavarða.
2 Þátttaka í stjórnarstörfum Afstöðu og aðgangur að talsmönnum fanga
Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi verið vistaður á svokallaðri öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni frá 13. júní 2012 til 5. desember 2013 samkvæmt sex ákvörðunum forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni. Hann var því vistaður í tæplega eitt og hálft ár á öryggisdeildinni. Annar fangi var vistaður með honum á ganginum. Að baki vistun A á öryggisdeildinni bjó það mat fangelsisyfirvalda að nauðsynlegt væri að aðskilja hann frá öðrum föngum til að tryggja öryggi þeirra. A hafi verið grunaður um að hafa verið, ásamt hinum fanganum sem var vistaður á öryggisdeildinni, valdur að dauða fanga. Auk þess var hann grunaður um líkamsárás gegn tveimur öðrum föngum sem og að hafa verið með ógnandi tilburði gagnvart öðrum föngum og fangavörðum.
Vegna vistunar A á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni var honum meinað að sitja fundi með stjórn Afstöðu – félags fanga, en hann hafði verið kosinn ritari félagsins. Af gögnum málsins verður einnig ráðið að áður hafi honum verið synjað um að ræða við talsmenn fanga. Byggðist synjunin á því að af vistun A á öryggisdeildinni, sem fæli í sér aðskilnað frá öðrum föngum, leiddi að ekki væri unnt að heimila honum að ræða við aðra fanga. Í skýringum innanríkisráðuneytisins til mín er bent á að fangar eigi ekki skilyrðislausan rétt á að hitta aðra fanga og talsmenn fanga verði að sæta sömu takmörkunum og aðrir fangar, s.s. þeim sem leiða af vistun á öryggisdeild fangelsisins. Athugun mín hefur m.a. lotið að því hvort meðferð á framangreindum beiðnum A hafi verið í samræmi við lög.
Meðalhófsreglan er ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og er m.a. kveðið á um hana í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Reglan hefur hins vegar víðtækara gildissvið en lögin og er því ekki takmörkuð við þær ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulögin. Inntak meðalhófsreglunnar er að stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þessi grundvallarregla felur það í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Þau verða að líta bæði til þess markmiðs sem starf þeirra stefnir að og taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Við mat á vægi þessara hagsmuna verður að ganga út frá því að hagsmunir einstaklinga, sem njóta verndar í mannréttindaákvæðum stjórnarskrár eða alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, vegi þungt og þá sérstaklega hagsmunir er varða frelsi manna og friðhelgi. Meðal þeirra eru frelsisskerðingar samkvæmt 67. gr. stjórnarskrár og 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og til friðhelgi einkalífs sem nýtur verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmálans.
Meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins hefur verið talin hafa þrjá efnisþætti. Í fyrsta lagi að efni íþyngjandi ákvörðunar verður að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Þetta þýðir þó ekki að markmiðinu verði að ná að fullu. Í öðru lagi að ef fleiri úrræða er völ sem þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. Í þriðja lagi verður að gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3294-3295.) Þá leiðir af rannsóknar- og leiðbeiningarreglum stjórnsýsluréttarins að stjórnvaldi getur verið skylt að kanna hvort önnur og vægari úrræði séu möguleg auk þess sem skylda getur hvílt á stjórnvaldinu að leiðbeina borgaranum um möguleika hans á að óska eftir slíkum úrræðum.
Kosning talsmanna til að vinna að málefnum fanga og koma fram fyrir þeirra hönd er meðal réttinda fanga sem kveðið var á um í 43. gr. laga nr. 49/2005. Þá kann það að vera liður í félagafrelsi fanga samkvæmt 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að fangar standi saman að félagi sem vinnur að hagsmunamálum þeirra innan ramma laga. Að mínu áliti verður að gæta að því að fangar njóti þessara réttinda að því marki sem það samrýmist vistun þeirra í fangelsi og nánari aðstæðum þeirra þar.
Ég geri ekki athugasemdir við að vistun á deild þar sem fangi er aðskilinn frá öðrum föngum til að vernda þá fyrir t.d. líkamsárás og hótunum geti haft í för með sér takmarkanir á því að fanginn geti setið stjórnarfundi með öðrum föngum eða hitt talsmenn fanga með þeim hætti sem almennt tíðkast. Aftur á móti verður við slíkar aðstæður að kanna hvort viðkomandi fanga sé unnt að eiga í samskiptum við aðra stjórnarmeðlimi og talsmenn með öðrum hætti. Slík samskipti gætu mögulega farið fram í aðstöðu sem er til staðar innan fangelsa, s.s. í heimsóknarherbergjum sem aðskilja aðila með gleri, undir eftirliti og með bréfasendingum eða fjarskiptatækjum. Slíkt er liður í að kanna hvort fangi geti notið framangreindra réttinda eins og mögulegt er miðað við þær takmarkanir sem leiða af vistun hans. Í því sambandi bendi ég á að í skýringum ráðuneytisins er byggt á því að í vistun á öryggisdeildinni hafi t.d. ekki falist beiting úrræða VI. kafla laga nr. 49/2005 heldur hafi verið um það að ræða að fangelsið Litla-Hrauni sé deildarskipt og öryggisdeildin sé ein deild fangelsisins. Þá njóti fangar vistaðir á öryggisdeildinni sömu réttinda og fangar vistaðir á öðrum deildum að öðru leyti en því sem leiðir af vistun þeirra á deildinni og aðskilnaði þeirra frá öðrum föngum nema réttindin séu skert með stoð í lögum um fullnustu refsinga.
Af þeim gögnum sem ég hef undir höndum verður ekki ráðið að kannað hafi verið hvort aðrir möguleikar væru fyrir hendi eða að A hafi verið leiðbeint um að hann gæti óskað eftir að nýta slíka möguleika. Í þessu sambandi bendi ég á að við þessar aðstæður gat það hvílt á fangelsisyfirvöldum að sýna frumkvæði í þessum efnum, enda vistun á öryggisdeildinni fordæmalaus að þeirra sögn og ekki víst að fanga sem sætti slíkri vistun kæmi til hugar að óska eftir því að aðrar leiðir yrðu kannaðar. Þegar framanrakið er haft í huga og sá langi tími sem A var vistaður á öryggisdeildinni tel ég að fangelsisyfirvöldum hafi borið að kanna hvort A væri unnt að eiga samskipti við talsmenn fanga og síðar aðra stjórnarmeðlimi Afstöðu – félags fanga með öðrum hætti líkt og vísað er til að framan. Í málinu hafa fangelsisyfirvöld ekki leitast við að rökstyðja að ekki hafi verið unnt að fara aðrar leiðir en að banna framangreind samskipti við aðra fanga. Svo fortakslaust bann sem hér var raunin, án þess að fangelsisyfirvöld könnuðu leiðir til að A gæti persónulega rætt við kjörna talsmenn fanga eða fengið tækifæri til að koma að starfi Afstöðu sem kjörinn stjórnarmaður, var að mínu áliti ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.
3 Birting reglna um vistun á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni
Ákvarðanir um vistun A á öryggisdeildinni voru m.a. teknar á grundvelli reglna um vistun á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni frá 6. júní 2012. Ekki verður séð að þær reglur hafi verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Þrátt fyrir að athugun mín í þessu áliti hafi ekki lotið að vistun A á öryggisdeildinni hefur mál þetta orðið mér tilefni til að fjalla um birtingu framangreindra reglna.
Í 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblað, kemur fram að birta skuli í B-deild Stjórnartíðinda reglur sem stjórnvöldum og opinberum stofnunum, öðrum en ráðuneytum, er falið lögum samkvæmt að setja. Reglur um vistun á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni frá 6. júní 2012 voru settar með stoð í 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005, þar sem sagði að fangelsismálastofnun setti reglur fangelsa. Reglurnar beinast út á við að borgurunum, þ.e. föngum, auk þess sem þær varða vistun fanga á öryggisdeild og fyrirkomulag slíkrar vistunar. Í reglunum er m.a. kveðið á um skilyrði fyrir vistun á öryggisdeild og tímalengd ákvarðana um slíka vistun. Aðgengi að slíkum reglum hefur ekki aðeins þýðingu fyrir fanga heldur einnig aðstandendur þeirra og eftirlitsaðila. Þegar litið er til þessa bar að mínu áliti að birta reglurnar í B-deild Stjórnartíðinda. Ég fæ aftur á móti ekki séð, sem fyrr greinir, að þær hafi verið birtar á þeim vettvangi eða með öðrum opinberum hætti. Í umsögn fangelsismálastofnunar til innanríkisráðuneytisins, dags. 30. janúar 2015, sem rakin var í II. kafla, kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að eftir að samþykki hafi fengist til að birta reglur fangelsa í B-deild Stjórnartíðinda hafi einnig borið að senda reglur um vistun á öryggisdeild þangað. Ég tek undir þessa afstöðu fangelsismálastofnunar.
Kveðið er á um réttaráhrif birtingar í 8. gr. laga nr. 15/2005. Eins og afmörkun athugunar minnar er háttað í þessu máli tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þýðingu þess að framangreindar reglur voru ekki birtar með réttum hætti. Á slíkt getur hins vegar t.d. reynt í dómsmálum sem kunna að fjalla um gildi þeirra ákvarðana sem teknar voru í tíð umræddra reglna.
4 Meinbugir á lögum
Innanríkisráðuneytið hefur byggt á því að vistun á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni hafi átt sér lagastoð í 3. mgr. 14. gr. og 3. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga. Í fyrra ákvæðinu kom m.a. fram að forstöðumaður fangelsis gæti í öryggiskyni eða vegna sérstakra aðstæðna tekið ákvörðun um að flytja fanga á milli deilda og klefa en í síðara ákvæðinu var kveðið á um að fangelsismálastofnun setti reglur fangelsa. Í núgildandi lögum nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, er kveðið með skýrari hætti á um að fangelsi séu deildaskipt í 18. gr. þeirra. Þar kemur jafnframt fram að ráðherra setji nánari reglur um fyrirkomulag fangelsa í reglugerð, s.s. um deildaskiptingu fangelsa. Þá er sambærilegt ákvæði við 3. mgr. 14. gr. laga nr. 49/2005 að finna í 5. mgr. 21. gr. laga nr. 15/2016.
Í núgildandi lögum um fullnustu refsinga er þó ekki að finna ákvæði um atriði sem ég tel að þurfi að gæti að við ákvörðun um og framkvæmd vistunar á öryggisdeild, s.s. tímalengd og skilyrði vistunar, málsmeðferð sem ber að viðhafa, þær takmarkanir á réttindum og skyldum fanga sem leiða af vistun þeirra á öryggisdeild og aðskilnaði frá öðrum föngum og um læknisskoðun. Eins og áður segir er nú gert ráð fyrir í lögum að ráðherra en ekki fangelsismálastofnun setji nánari reglur um deildaskiptingu fangelsa. Ég tel að við setningu þeirrar reglugerðar sé mikilvægt að huga að þeim atriðum sem ég hef gert að umtalsefni hér að framan.
Í þessu sambandi má ekki gleyma því að vistun á öryggisdeild getur verið fanga afar þungbær. Þótt á þeim tíma sem A var vistaður á öryggisdeildinni hafi annar fangi verið vistaður þar verður ráðið af gögnum málsins að samneyti hans við aðra fanga hafi verið verulega takmarkað. Þetta fyrirkomulag á vistun fanga verður að teljast sérstaklega íþyngjandi. Á það ekki síst við eftir því sem vistun varir lengur. Slík vistun getur haft áhrif á líkamlegt og andlegt heilbrigði annars vegar og félagsleg samskipti og færni hins vegar. Þó að slíkri vistun verði ekki að öllu leyti jafnað saman við t.d. einangrunarvist þá felur hún í sér takmörkun á samneyti og umgengni við aðrar manneskjur og þátttöku í félagslífi með þeim. Af þeim sökum tel ég að hagsmunir fanga mæli með því að búið sé með traustum og vönduðum hætti um grundvöll slíkrar vistunar í lögum.
Þegar framangreint er haft í huga tel ég ekki aðeins mikilvægt að hugað sé að því að ákveða fyrirkomulag vistunar öryggisdeildar í reglugerð heldur tel ég jafnframt rétt að vekja athygli innanríkisráðherra á framangreindu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, með það fyrir augum að tekin verði afstaða til þess hvort tilefni sé til að búa þessum málum tryggari og vandaðri grundvöll í lögum en nú er gert.
5 Afgreiðslutími innanríkisráðuneytisins
Fyrri stjórnsýslukæra A til innanríkisráðuneytisins vegna vistunar á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni barst 19. júlí 2012 og úrskurður ráðuneytisins í því máli var kveðinn upp 11. febrúar 2013. Síðari stjórnsýslukæra A var lögð fram 7. júní 2013 og úrskurður í því máli var kveðinn upp 6. október 2014. Í fyrra tilvikinu liðu því tæplega sjö mánuðir og í því síðara rúmlega fimmtán mánuðir frá því að stjórnsýslukæra barst og þar til úrskurður ráðuneytisins lá fyrir. Ráðuneytið hefur tekið fram að málsmeðferðartími þess hafi ekki verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tek undir þá afstöðu ráðuneytisins. Jafnframt tel ég tilefni til að árétta mikilvægi þess að sérstaklega sé gætt að því að hraða málum af þessum toga enda getur vistun á öryggisdeild verið fanga afar þungbær.
Í skýringum ráðuneytisins kemur fram að síðara máli A hafi verið raðað aftar í forgangsröðina vegna þess að vistun hans á öryggisdeildinni hafi verið við það að renna út þegar stjórnsýslukæra hans barst ráðuneytinu. Í því sambandi má rifja upp að samkvæmt reglum um vistun á öryggisdeild er aðeins heimilt að taka ákvörðun um vistun í þrjá mánuði í senn. Vegna skýringanna tek ég fram að A var gert að sæta áframhaldandi vistun samkvæmt sex ákvörðunum forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni sem vörðu í tæplega eitt og hálft ár. Þegar síðari stjórnsýslukæra A barst ráðuneytinu hafði hann verið vistaður á öryggisdeildinni í um eitt ár og ekkert var fram komið um að vistun hans myndi ljúka þar í bráð. Í þessu sambandi bendi ég á að teknar voru ákvarðanir um áframhald vistunar hans 7. júní 2013 og 6. september sama ár. Vistun hans varði til 5. desember 2013 eða í rúmlega fimm mánuði eftir að hann lagði fram síðari stjórnsýslukæru sína. Þar sem ekki hafði orðið hlé á vistun hans á öryggisdeildinni í lengri tíma var ekki loku fyrir það skotið að það gæti skipt hann máli að fá afstöðu ráðuneytisins til lögmætis ákvörðunarinnar innan skamms tíma. Það hefði t.d. getað haft þýðingu fyrir mat á lögmæti síðari ákvarðana forstöðumanns fangelsisins um áframhaldandi vistun hans.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að svo fortakslaust bann fangelsisyfirvalda sem um ræddi í máli þessu, við því að A gæti á meðan hann var vistaður á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni rætt við kjörna talsmenn fanga eða hefði tækifæri á að taka þátt í störfum Afstöðu – félags fanga sem stjórnarmaður, án þess að kannaðar væru hvort aðrar leiðir en þær hefðbundnu væru færar hafi ekki verið í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.
Þá tel ég að reglur um vistun á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni frá 6. júní 2012 hafi ekki verið birtar með réttum hætti, þ.e. í B-deild Stjórnartíðinda.
Enn fremur tel ég mikilvægt að hugað sé að tilteknum atriðum við ákvörðun um og framkvæmd vistunar á öryggisdeild í reglugerð sem innanríkisráðherra setur á grundvelli 18. gr. núgildandi laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga. Í ljósi þess hversu þungbær vistun á öryggisdeild getur verið tel ég jafnframt rétt að vekja athygli innanríkisráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á þessum atriðum með það fyrir augum að tekin verði afstaða til þess hvort tilefni sé til að búa þessum málum tryggari og vandaðri grundvöll í lögum en nú er gert.
Að lokum er það niðurstaða mín að afgreiðslutími innanríkisráðuneytisins á kærum A í málum sem lauk með úrskurðum ráðuneytisins 11. febrúar 2013 og 6. október 2014 hafi ekki verið í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt tel ég tilefni til að árétta mikilvægi þess að sérstaklega sé gætt að því að hraða málum af þessum toga enda getur vistun á öryggisdeild verið fanga afar þungbær.
A er ekki lengur vistaður á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni. Með hliðsjón af því beini ég þeim tilmælum til innanríkisráðuneytisins og fangelsismálastofnunar að framvegis verði betur gætt að þeim sjónarmiðum sem ég geri grein fyrir í álitinu. Telji A að hann hafi orðið fyrir bótaskyldu tjóni vegna athafna stjórnvalda verður það að vera verkefni dómstóla að skera úr um það. Með því hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvort tilefni sé til að höfða slíkt mál eða hver líkleg niðurstaða þess yrði.
Að lokum tel ég rétt að senda fangelsismálastofnun afrit af álitinu.
VI. Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi Fangelsismálastofnunar, dags. 1. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að A hafi verið heimilað að koma erindum sínum á framfæri við Afstöðu – félag fanga skriflega og að hann hafi getað fengið svör frá félaginu með sama hætti. Hafi því ekki verið um að ræða fortakslaust bann við því að hann ræddi við kjörna talsmenn fanga. Telji Fangelsismálastofnun að með þessu móti hafi meðalhófsreglunnar verið gætt. Hvað varðar reglur um vistun á öryggisdeild fangelsisins Litla-Hrauni er upplýst um að þær hafi verið birtar með réttum hætti í B-deild Stjórnartíðinda 11. nóvember 2016.
Í bréfi Fangelsismálastofnunar kemur einnig fram að á grundvelli 18. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, þar sem m.a. er kveðið á um að ráðherra setji nánari reglur um fyrirkomulag fangelsa í reglugerð, svo sem um deildaskiptingu þeirra, sé verið að vinna að nýrri reglugerð. Í drögum að henni sé m.a. að finna ákvæði um slíka deildaskiptingu. Þá sé enn fremur verið að skoða hvort rétt sé að færa ákvæði um öryggisdeild, sem nú sé í reglum settum af Fangelsismálastofnun, yfir í reglugerð og verði þar tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu, svo sem varðandi eftirlit heilbrigðisstarfsmanna.
Í ljósi svara Fangelsismálastofnunar taldi ég tilefni til að stofnuninni yrði ritað annað bréf, dags. 4. apríl 2017. Þar var tekið fram að mér hafi verið kunnugt um að A hafi staðið til boða að eiga í hefðbundnum bréflegum samskiptum við aðra stjórnarmeðlimi Afstöðu og talsmenn fanga. Það hafi hins vegar ekki verið hægt að ráða af þeim gögnum sem ég hafði undir höndum að kannað hefði verið hvort aðrir möguleikar væru fyrir hendi eða að A hafi verið leiðbeint um að hann gæti óskað eftir að nýta slíka möguleika. Þannig hafi áherslan verið á að ekki hefðu verið kannaðir og kynntir möguleikar á að A gæti átt í persónulegum samskiptum og rætt við aðra stjórnarmenn eða talsmenn fanga persónulega. Vísaði því orðalagið „svo fortakslaust bann sem hér var raunin“, eins og það kemur fram í samhengi álitsins, til þeirrar stöðu sem uppi var í málinu, þ.e. banns við samskiptum öðrum en skriflegum, án þess að kannað væri hvort færar væru einhverjar aðrar leiðir í þessum efnum.
Í ljósi framangreinds var óskað eftir því að mér yrðu veittar upplýsingar um hvort hér kynni að hafa orðið misskilningur um niðurstöðu álitsins hvað þennan þátt málsins varðar og ef svo væri þá hvort það breytti þeirri afstöðu Fangelsismálastofnunar sem lýst væri í svarbréfi stofnunarinnar. Í svari Fangelsismálastofnunar, dags. 26. apríl 2017, eru veittar ítarlegar upplýsingar um þá hegðun A sem stofnunin hafi talið að kallaði á verulegur takmarkanir á samskiptum hans við samfanga. Talið hafi verið að samskipti við stjórnarmenn Afstöðu með bréflegum hætti væru nægjanleg til að sinna þeim störfum sem um ræddi og að á engum væri brotið með því að leyfa ekki formlega fundi, hvort sem væri undir eftirliti, í glerheimsóknaraðstöðu eða með öðrum hætti. Hafi þetta verið mat þeirra fagaðila sem að málinu hafi komið. Aðrar mögulegar leiðir hafi því ekki verið skoðaðar sérstaklega enda mat fangelsisyfirvalda að ekki væri rétt að leyfa A að hitta talsmenn Afstöðu vegna þeirra hegðunar sem hann hefði sýnt af sér og þess ástands sem ríkti. Hafi þetta fyrirkomulag verið nauðsynlegt fangelsisyfirvöldum til að uppfylla þá skyldu að tryggja öryggi í fangelsinu.
Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 16. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að ráðuneytið muni eftirleiðis gæta þeirra sjónarmiða sem fram koma í álitinu. Reglur nr. 946/2016, um vistun fanga á öryggisdeild Fangelsisins Litla-Hrauni, hafi verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Ábending mín á grundvelli 11. gr. laga nr. 85/1997, um hvort ástæða kunni að vera til að skipa ákvæðum um vistun fanga á öryggisdeild í lög nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, sé til athugunar hjá ráðuneytinu.