Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 29. desember 2014 leitaði Afstaða - félag fanga til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir gjaldskrá um þóknun og dagpeninga fanga sem sett var á grundvelli þágildandi laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga. Í kvörtuninni voru gerðar athugasemdir við fjárhæðir gjaldskrárinnar og að þær hefðu ekki verið endurskoðaðar. Þar sem kvörtunin laut að atriðum sem voru meðal þess sem settur umboðsmaður Alþingis hafði tekið til skoðunar að eigin frumkvæði í framhaldi af heimsókn í fangelsið Litla-Hraun 3. maí 2013 ákvað ég að bíða um sinn með taka afstöðu til þess í hvaða farveg athugun mín á kvörtuninni yrði lögð þar til séð yrði hvernig færi um viðbrögð stjórnvalda við þeim athugasemdum sem fram höfðu komið í drögum að skýrslu um heimsóknina sem birt var 30. september 2013. Ég tilkynnti félaginu um þessa ákvörðun með bréfi, dags. 23. mars 2015.

Hinn 31. mars 2016 tóku gildi ný lög um fullnustu refsinga þar sem m.a. voru gerðar breytingar á lagagrundvelli gjaldskrár um þóknun og dagpeninga fanga. Í ljósi þessara breytinga og þar sem boðuð viðbrögð um útgáfu reglugerðar um þessi mál í framhaldi af áðurnefndum skýrsludrögum sem birt voru 30. september 2013 hafa ekki gengið eftir hef ég ákveðið að taka tiltekin atriði framangreindrar kvörtunar til athugunar í þessu áliti. Nánar tiltekið hefur athugun mín nú lotið að því hvort gjaldskrá um þóknun og dagpeninga fanga hafi verið sett í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 27. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. desember 2016.

II Tildrög athugunar

Ég hef allt frá árinu 2000 haft til almennrar athugunar hjá embætti mínu ýmis atriði er varða málefni fanga og réttarstöðu þeirra. Á árinu 2002 hóf ég athugun að eigin frumkvæði á þeim greiðslum sem fangar fá fyrir störf innan fangelsa og tengdum atriðum. Vegna áforma stjórnvalda um lagabreytingar á þessu sviði og síðar framlagningar frumvarps til nýrra laga um fullnustu refsinga og samþykktar þess með lögum nr. 49/2005, um það efni, varð frestun á því að þessari athugun lyki með formlegum hætti af minni hálfu. Ég lauk athuguninni með áliti 14. desember 2007 í máli nr. 3671/2002. Þar gerði ég m.a. athugasemdir við að Fangelsismálastofnun hefði í 4. gr. reglugerðar nr. 961/2005, um fullnustu refsinga, verið falið að ákvarða fjárhæð þóknunar og dagpeninga afplánunarfanga með gjaldskrá. Var það niðurstaða mín í álitinu að ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 961/2005 væru að þessu leyti ekki í samræmi við 1. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005 en þar var kveðið á um að í reglugerð sem ráðherra setti væri m.a. heimilt að mæla fyrir um greiðslu og fjárhæð þóknunar fyrir vinnu og nám fanga.

Ég ritaði Fangelsismálastofnun bréf 13. október 2011 í tilefni af athugun á öðru máli, sbr. mál nr. 6679/2011 í málaskrá embættis míns, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um gjaldskrá um þóknun og dagpeninga fanga. Í bréfinu tók ég m.a. fram að ekki yrði séð að umrædd gjaldskrá hefði verið birt í Stjórnartíðindum. Í kjölfar fyrirspurnar minnar var gjaldskrá nr. 1018/2011, um þóknun fyrir vinnu og nám og upphæð dagpeninga til fanga, birt í B-deild Stjórnartíðinda af hálfu Fangelsismálastofnunar.

Framangreind athugun mín í máli nr. 6679/2011 var á árinu 2013 sameinuð frumkvæðisathugun þáverandi setts umboðsmanns Alþingis á málefnum fanga í fangelsinu Litla-Hrauni. Settur umboðsmaður skilaði drögum að skýrslu sinni í þessu máli 30. september 2013. Í skýrslunni benti settur umboðsmaður á að ég hefði í áliti mínu frá 14. desember 2007 í máli nr. 3671/2002 gert athugasemdir við lagastoð 4. gr. reglugerðar nr. 961/2005, enda hefði ráðherra verið falið það hlutverk að mæla fyrir um greiðslu og fjárhæð þóknunar fyrir vinnu og nám í 1. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005. Tók settur umboðsmaður fram í skýrslunni að hann fengi ekki séð að með birtingu gjaldskrárinnar í Stjórnartíðindum af hálfu Fangelsismálastofnunar hefði verið bætt úr þeim ágalla að ráðherra fangelsismála kæmi ekki að setningu reglnanna. Settur umboðsmaður tók af þessu tilefni fram að til greina kæmi að hann beindi tilmælum til innanríkisráðherra að reglur um greiðslu og fjárhæð þóknunar fyrir vinnu og nám yrðu settar í reglugerð sem ráðherra setti samkvæmt 1. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005.

Viðbrögð innanríkisráðuneytisins við skýrsludrögum setts umboðsmanns Alþingis bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. mars 2014. Í bréfinu var m.a. tekið fram í tilefni af framangreindri umfjöllun í skýrsludrögunum að ráðuneytið myndi taka þær ábendingar sem þar hefðu komið fram til skoðunar með setningu reglugerðar á grundvelli 1. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005.

Kvörtun þessa máls barst mér sem fyrr segir 29. desember 2014. Mér hafa jafnframt á þeim tíma sem framanrakin mál hafa verið til meðferðar hjá embætti mínu borist fleiri kvartanir og ábendingar frá föngum vegna greiðslna til þeirra. Eins og rakið er hér að framan hef ég á þessum tíma gert athugasemdir við setningu og birtingu reglna um þessar greiðslur af hálfu fangelsisyfirvalda. Þá hefur settur umboðsmaður jafnframt bent á að ekki hafi verið bætt úr þessum annmörkum með birtingu gjaldskrár nr. 1018/2011. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að brugðist hafi verið við þessum ábendingum setts umboðsmanns af hálfu innanríkisráðuneytisins í gildistíð laga nr. 49/2005 með breytingum á reglugerð nr. 961/2005 þrátt fyrir framangreindar skýringar ráðuneytisins til mín af þessu tilefni.

Ég tek fram að athugasemdir í kvörtun Afstöðu og öðrum kvörtunum og ábendingum sem mér hafa borist á undanförnum árum hafa m.a. lotið að því að fjárhæðir greiðslna til fanga dugi ekki fyrir þeim nauðsynjum sem þær eru m.a. ætlaðar fyrir. Til þess að ég geti fjallað um athugasemdir af þessu tagi og þar með efni þeirra ákvarðana sem stjórnvöld hafa tekið um þessar greiðslur þurfa ákvarðanir fangelsisyfirvalda að liggja fyrir í því formi og af hálfu þess aðila sem löggjafinn hefur ákveðið. Það er jafnframt á ábyrgð þess aðila að byggja ákvarðanir um fjárhæðir sem þar koma fram á lögmætum og málefnalegum forsendum. Sama gildir um breytingar á þeim ef forsendur breytast. Athugun mín í þessu áliti er sem fyrr segir afmörkuð við það álitaefni hvort gjaldskrá um þóknun og dagpeninga fanga hafi verið sett í samræmi við lög. Athugun mín hefur hins vegar ekki á þessu stigi lotið að efni slíkrar gjaldskrár og þeim fjárhæðum sem þar kann að vera mælt fyrir um.

Eins og áður greinir tóku ný lög nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, gildi 31. mars 2016. Í athugasemdum við 27. gr. frumvarps þess er varð að þessum lögum kom fram að í ákvæðinu væri lagt til það nýmæli að ráðherra ákveði fjárhæð dagpeninga í gjaldskrá og tekið fram að þar væri komið til móts við athugasemdir umboðsmanns Alþingis frá árinu 2013 (145. löggjafarþing 2015-2016, 332. mál, þskj. 399, bls. 48-49).

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og ráðuneytisins

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég innanríkisráðherra bréf 2. nóvember 2016 þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort gjaldskrá um þóknun og dagpeninga fanga hefði verið sett í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 27. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, eftir gildistöku þeirra laga. Hefði gjaldskráin ekki enn verið sett óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvað liði setningu hennar og birtingu. Loks óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvaða gjaldskrá væri í gildi um þóknun og dagpeninga fanga. Í bréfinu tók ég fram ég hefði þá í huga hvort það væri afstaða ráðuneytisins að eldri gjaldskrá um það efni sem sett hefði verið í gildistíð eldri laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, væri enn í gildi.

Í skýringum innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 21. desember 2016, kom eftirfarandi fram af þessu tilefni:

„Í fyrsta lagi óskið þér upplýsinga um hvort gjaldskrá um þóknun og dagpeninga fanga hafi verið sett í samræmi við ákvæði 1. mgr. 27. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, eftir gildistöku laganna. Því er til að svara að í ráðuneytinu er unnið að gerð gjaldskrár í samvinnu við Fangelsismálastofnun ríkisins. Ráðuneytið gerir ráð fyrir að setja gjaldskrá fyrir lok þessa árs.

Í öðru lagi óskið þér eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvaða gjaldskrá sé nú í gildi um þóknun og dagpeninga fanga og sérstaklega hvort það sé afstaða ráðuneytisins að eldri gjaldskrá um þetta efni sem sett var í gildistíð laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga sé í gildi í ljósi annmarka sem hafi verið vikið að í áliti yðar frá 14. desember 2007 og drögum að skýrslu setts umboðsmanns Alþingis frá 30. september 2013.

Ráðuneytið telur að gjaldskrá nr. 1018/2011 sem sett er af Fangelsismálastofnun hafi ekki lengur gildi og því sé mjög brýnt að gjaldskrá verði sett hið fyrsta.“

IV Álit umboðsmanns Alþingis

Eins og áður greinir tóku lög nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, gildi 31. mars 2016 og leystu þá af hólmi eldri lög nr. 49/2005, um sama efni. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 15/2016 skal greiða fanga þóknun fyrir ástundun vinnu eða náms. Sé ekki unnt að útvega fanga vinnu, eða hann getur samkvæmt læknisvottorði ekki sinnt vinnuskyldu eða námi, skal hann fá greidda dagpeninga fyrir þá daga sem hann hefði ella unnið. Í ákvæðinu er tekið fram að ráðherra ákveði fjárhæð dagpeninga með gjaldskrá og skuli hún miðast við að fangi eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu.

Í 1. mgr. 20. gr. eldri laga nr. 49/2005 var gert ráð fyrir því að Fangelsismálastofnun skyldi ákveða fjárhæð dagpeninga. Þá var ráðherra fangelsismála falið í 1. mgr. 80. gr. laganna að setja reglugerð um nánari framkvæmd þeirra þar sem m.a. var heimilt að mæla fyrir um greiðslu og fjárhæð þóknunar fyrir vinnu og nám, sbr. reglugerð nr. 961/2005, um fullnustu refsinga. Í 4. gr. reglugerðarinnar var Fangelsismálastofnun falið að setja gjaldskrá um þóknun fyrir vinnu og nám, upphæð dagpeninga fanga og greiðslufyrirkomulag. Á þessum grundvelli gaf Fangelsismálastofnun út gjaldskrá nr. 1018/2011, um þóknun fyrir vinnu og nám og upphæð dagpeninga til fanga, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 31. október 2011. Í ljósi þess að löggjafinn hefur nú með 1. mgr. 27. gr. laga nr. 15/2016 skýrlega falið ráðherra fangelsismála það hlutverk að ákveða fjárhæð dagpeninga með gjaldskrá er það álit mitt að framangreind gjaldskrá, sem gefin var út af Fangelsismálastofnun í gildistíð laga nr. 49/2005, geti ekki komið í stað stjórnvaldsfyrirmæla sem ráðherra gefur út samkvæmt lögum. Ég minni í þessu sambandi á að í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna var sérstaklega tekið fram að það fæli í sér það nýmæli að ráðherra skyldi ákveða fjárhæð dagpeninga í gjaldskrá og að þar væri komið til móts við athugasemdir umboðsmanns Alþingis frá árinu 2013. Ég tek því undir þá afstöðu innanríkisráðuneytisins sem fram kemur í skýringum þess til mín að umrædd gjaldskrá sé ekki lengur í gildi eftir gildistöku laga nr. 15/2016.

Með 1. mgr. 27. gr. laga nr. 15/2016 hefur löggjafinn kveðið á um réttindi afplánunarfanga til tiltekinna greiðslna úr hendi hins opinbera og falið ráðherra fangelsismála að ákveða fjárhæð þeirra með útgáfu gjaldskrár. Þegar löggjafinn hefur með þessum hætti falið stjórnvaldi að útfæra nánar lögbundin réttindi borgaranna með útgáfu almennra stjórnvaldsfyrirmæla hvílir sú skylda á viðkomandi stjórnvaldi að sjá til þess að slík fyrirmæli verði gefin út og birt í samræmi við lögin og þá þannig að borgararnir fái notið þeirra réttinda sem þau mæla fyrir um. Ég minni á í þessu sambandi að umræddar greiðslur til fanga eru m.a. ætlaðar til þess að fangi „eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu“. Slíkar greiðslur eru því eftir atvikum liður í því að tryggja fanga viðunandi skilyrði í fangavistinni í samræmi við mannréttindareglur og alþjóðleg viðmið um aðbúnað fanga.

Samkvæmt skýringum innanríkisráðuneytisins til mín hefur ráðherra ekki sett gjaldskrá um þóknun og dagpeninga fanga eftir gildistöku laga nr. 15/2016 en setning hennar er boðuð. Með vísan til framangreinds er það álit mitt að sá dráttur sem orðið hefur á því sé ekki í samræmi við 1. mgr. 27. gr. laganna. Það er jafnframt álit mitt að dregist hafi úr hófi að setja þessa gjaldskrá. Ég ítreka að lokum að með þessari niðurstöðu hef ég enga afstöðu tekið til efnis umræddrar gjaldskrár eða þeirra fjárhæða sem þar kann að verða mælt fyrir um.

V Niðurstaða

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að skortur á setningu gjaldskrár um þóknun og dagpeninga fanga af hálfu innanríkisráðherra eftir gildistöku laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, sé ekki í samræmi við 1. mgr. 27. gr. laganna. Þá er það jafnframt niðurstaða mín að setning gjaldskrárinnar hafi dregist úr hófi. Ég beini þeim tilmælum til innanríkisráðuneytisins að gjaldskrá samkvæmt ákvæðinu verði sett án frekari tafa.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 12. apríl 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, er upplýst um að sett hafi verið ný reglugerð nr. 162/2017, um þóknun fyrir vinnu og nám og dagpeninga til fanga.