Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 16. desember 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir áminningu sem forstjóri Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins veitti honum með bréfi, dags. 30. október 2015, á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Áminningin var byggð á atvikum er vörðuðu háttalag A, eins og það er orðað í áminningunni, og framgöngu í starfi sem starfsmaður og yfirlæknir hjá Heilsugæslunni X í tengslum við boðað verkfall tiltekinna starfshópa hjá stofnuninni, þ. á m. móttökuritara. A telur að forstjóri stofnunarinnar hafi farið offari þegar hann var áminntur og ekkert tilefni hafi verið til svo harkalegra viðbragða. Þá hafi Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins brotið gegn meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins.

Þrjár ástæður lágu til grundvallar áminningunni samkvæmt forstjóra Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. A var í fyrsta lagi veitt áminning vegna ummæla er fram komu í tveimur tölvubréfum sem hann sendi samstarfsfólki sínu innan Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, dags. 13. október 2015, í tilefni af fyrirhuguðu verkfalli móttökuritara hjá Heilsugæslunni X. Í því fyrra, sem undirritað var af A og yfirhjúkrunarfræðingi heilsugæslustöðvarinnar, var vísað til fréttatilkynningar stéttarfélags þeirra starfsmanna stöðvarinnar sem boðað höfðu verkfall og lýst afstöðu til þess hvernig þau töldu að haga þyrfti þjónustu Heilsugæslunnar X á meðan á verkfalli stæði. Efni síðara tölvubréfsins frá A laut að viðhorfi hans til mögulegra viðbragða lækna innan Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins í tilefni af boðuðu verkfalli móttökuritara. Áminningin byggði í öðru lagi á þeirri ákvörðun A að mæta ekki á fund yfirlækna sem boðaður var með tölvubréfi, dags. 14. október 2015, og fram fór næsta dag. Áminningin var í þriðja lagi reist á því að A hefði ekki fylgt fyrirmælum forstjóra heilsugæslunnar um framkvæmd heilbrigðisþjónustu á Heilsugæslunni X á meðan verkfallið stóð yfir.

Athugun mín á málinu lýtur að því hvort þær ástæður sem lágu til grundvallar áminningunni hafi verið í samræmi við lög í ljósi atvika málsins. Í áminningunni kemur fram að hún taki sjálfstætt til sérhvers þáttar og því mun ég í IV. kafla fjalla um hverja áminningarástæðu fyrir sig.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2016.

II Málavextir

Hinn 15. október 2015 hófst boðað verkfall tiltekinna starfshópa hjá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, þ. á m. móttökuritara. Í aðdraganda boðaðs verkfalls fóru fram viðræður á milli stjórnenda stofnunarinnar og hlutaðeigandi stéttarfélaga um fyrirkomulag starfa kæmi til verkfalls. Stóðu vinnustöðvanir yfir dagana 15.-16. og 19.-20. október 2015.

Af gögnum málsins má ráða að ágreiningur var á milli yfirstjórnar Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og tiltekins stéttarfélags um með hvaða hætti framkvæma ætti fyrirhugað verkfall. Stéttarfélagið taldi að ritari á heilsugæslustöð ætti eingöngu að sinna bráðaþjónustu og neyðartilvikum. Yfirstjórn heilsugæslunnar taldi aftur á móti að þeir skjólstæðingar sem ættu bókaða tíma skyldu halda þeim og að móttökuritarar skyldu gegna störfum sínum eftir getu.

Með bréfi, dags. 19. október 2015, tilkynnti forstjóri Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins A að stofnunin áformaði að beita einhverju eftirtalinna úrræða gagnvart honum, þ.e. að veita honum skriflega áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að segja upp ráðningarsamningi við hann eða að rifta ráðningarsamningi stofnunarinnar við hann. Ástæða þessa voru atvik er vörðuðu háttalag hans, eins og það er orðað í bréfi forstjórans, og framgöngu í starfi sem starfsmaður og yfirlæknir hjá Heilsugæslunni X í tengslum við boðað verkfall móttökuritara. Um þessi atvik og háttsemi sagði eftirfarandi í bréfi forstjóra:

„1. Að morgni þann 13. október sl., nánar tiltekið kl. 09:09, sendir þú tölvupóst á lækna, hjúkrunarfræðinga, skrifstofustjóra og ritara á heilsugæslustöðvum. Í tölvupósti vísar þú til tilkynningar frá [tilteknu stéttarfélagi] varðandi undanþágur og starfsskyldur félagsmanna komi til verkfalls. Í tölvupósti er efni tilkynningar [stéttarfélagsins] rakið og í niðurlagi sagði: „Með vísan í það, sem fram kemur hér að ofan er augljóst, að Heilsugæsla [X] mun aðeins sinna neyðartilfellum á þeim tíma, sem félagsmenn [stéttarfélagsins] verða í fyrrnefndu verkfalli.“

Þann sama dag, þ.e. 13. október sl., nánar tiltekið kl. 10:57, sendi framkvæmdastjóri lækninga tölvupóst á þig, sem og aðra viðtakendur tölvupósts frá þér og benti á að búið væri að taka út af heimasíðu [stéttarfélagsins] framangreinda tilkynningu enda hafi hún ekki staðist nánari skoðun. Hafi það verið gert eftir fund Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og [stéttarfélagsins]. Í tölvupósti sagði ennfremur að unnið væri að leiðbeiningum en fyrirkomulag síðdegisvaktar væri enn óljóst og beðið væri lögfræðiálits sem von væri á síðar þann sama dag. Jafnframt sagði í tölvupósti að stofnunin myndi senda skýrar leiðbeiningar um vinnufyrirkomulag vegna yfirvofandi verkfalls.

Um hádegisbil þann 13. október sl., nánar tiltekið kl. 13:18, sendir þú tölvupóst á starfandi lækna hjá stofnuninni, með afriti til ritara á heilsugæslustöðvum. Í tölvupósti þínum var vísað til upplýsinga frá [nafngreindum starfsmanni stéttarfélagsins] um innihald „samkomulags“ milli stéttarfélagsins og stofnunarinnar. Í framangreindum pósti þínum segir eftirfarandi:

„Greinilegt er hér, að stjórn HH hefur, með þessari „niðurstöðu“ fengið [stéttarfélagið] til að gera verkfallsaðgerðir sinna félaga svo til gagnslausar. Næstum óbreytt móttaka sjúklinga og vappandi hjúkrunarfræðingar í leit að bráðatilvikum gerir verkfall [stéttarfélagsins] að ömurlegum sýndarveruleika í starfsemi HH. Ég hef lengi haft áhyggjur af afar bágum starfskjörum ritaranna okkar og mig sárnar mjög sú staða, að þeir skuli nú reyksvældir út í erfið átök í stað þess að vera boðið friðsamlega upp á sömu kjarabætur og aðrir hafa fengið undanfarið. Annað er auðvitað fásinna. Nú lítur þannig allt út fyrir að verkfall [stéttarfélagsins] klúðrist að mestu leyti gagnvart HH og því vaknar sú ásækna spurning, hvort við, læknar, ættum ekki að velta því fyrir okkur, hvort ekki sé tilhlýðilegt, að við tækjum til okkar ráða og sýndum riturum okkar samstöðu með einhverri þeirri útgáfu af „samúðarverkfalli“ sem yrði þeim til stuðnings í réttmætri baráttu. Sjálfur væri ég til í að takmarka verulega öll viðtöl alla fjóra boðaða verkfallsdagana – þó þannig auðvitað, að allri bráðaþjónustu verði sinnt á dagvinnutíma.“

Í lok dags þann 13. október sl., nánar tiltekið kl. 17:24, sendi forstjóri út tilkynningu um leiðbeiningar vegna yfirvofandi verkfalls [...]. Hafði tilkynningin að geyma fyrirmæli og leiðbeiningar frá forstjóra og framkvæmdastjórn stofnunarinnar um útfærslu á þjónustu á meðan á verkfalli myndi standa.

2. Þann 14. október sl. var boðaður fundur yfirlækna/fagstjóra lækninga hjá stofnuninni sem fara skyldi fram næsta dag og hefjast kl. 08:15. Með fundarboði fylgdi dagskrá fundar en fyrsta mál á dagskrá varðaði verkfall [stéttarfélaganna]. Sama dag barst tölvupóstur frá þér til framkvæmdastjóra lækninga o.fl. þar sem sagði: „Ég treysti mér engan veginn til að vera utan [Heilsugæslunnar X] ef verkfall ritara skellur á um miðnætti. Mér þætti óviðeigandi með öllu, að sitja á tjattfundi á meðan verkfall væri að skerða þjónustu okkar. Ég vona því að hugsanleg fjarvera mín njóti skilnings.“

Skemmst er frá því að segja að þú mættir ekki á fundinn og [...] þrátt fyrir mikilvægi fundar fyrir alla starfsemi stofnunarinnar, einkum í ljósi yfirstandandi vinnustöðvana og hina brýnu þjónustu sem stofnunin veitir sjúklingum.

3. Þann 16. október sl. barst forstjóra og framkvæmdastjóra lækninga hjá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins kvörtun frá móður vegna móttöku sem dóttir hennar fékk hjá Heilsugæslunni [X] þann sama dag. Í kvörtun móður var vísað til tilkynningar á heimasíðu stofnunarinnar þar sem skýrlega er tekið fram að tekið sé á móti bókuðum sjúklingum. Hafði dóttir hennar bókað tíma hjá heilsugæslunni viku áður en var vísað frá við komu. Þegar dóttirin vísaði til þeirra upplýsinga, sem fram koma á heimasíðunni, hafi henni verið sagt af hjúkrunarfræðingi sem var í móttökunni að „þetta væri bara mismunandi eftir heilsugæslustöðvum.“ Eftir að framangreind kvörtun barst kannaði stofnunin sérstaklega komur og viðtöl dagana 15. og 16. okt. sl. á heilsugæslustöðvum sem falla undir Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Leiðir skoðun í ljós að umfang starfsemi Heilsugæslunnar [X] var langt undir því sem tíðkast og eðlilegt er við þið þær aðstæður sem fyrir hendi voru. Þannig voru móttökur og viðtöl lækna einungis u.þ.b. 15-20% af því sem eðlilegt má telja, m.a. í samanburði við aðrar heilsugæslustöðvar af svipaðri stærð.“

Í bréfinu var síðan nánar rökstutt hvernig Heilsugæslan á höfuðborgarsvæðinu taldi A hafa brotið gegn starfsskyldum sínum m.a. samkvæmt 14. og 15. gr. laga nr. 70/1996. Að því er varðaði umfjöllun í 1. tölulið hér að framan var í fyrsta lagi vísað til þess að hann væri starfsmaður og yfirlæknir hjá stofnuninni. Honum bæri að rækja starfsskyldur sínar í þágu stofnunarinnar og fylgja fyrirmælum yfirmanna. Skyldur hans í starfi væru fólgnar í því að veita sjúklingum heilbrigðisþjónustu og tryggja sjúklingum sem best aðgengi að slíkri þjónustu. Af efni tölvupóstanna sem hann hafði sent mætti ætla að hann hefði í reynd leitast við að tryggja hið gagnstæða. Þótti sérstaklega ámælisvert að A skyldi hafa sent síðari tölvupóstinn 13. október 2015 kl. 13:18 þótt framkvæmdastjóri lækninga hefði áður upplýst að frekari leiðbeininga væri að vænta. Í öðru lagi var bent á að í háttalagi A kynni að hafa falist óviðeigandi og óhæfileg afskipti af boðuðum vinnustöðvunum stéttarfélags og samningaviðræðum þeirra. Í þriðja lagi var tekið fram að í tölvupóstinum sem A sendi 13. október 2015 kl. 13:18 hefði hann lagt að læknum stofnunarinnar að taka þátt í „samúðarverkfalli“. Með þessu var A talinn hafa gengið gegn þeim skyldum sem á honum hvíldu í starfi, þ.e. að tryggja sjúklingum aðgengi að þjónustu stofnunarinnar. Hvatning til „samúðarverkfalls“ væri bæði ólögmæt og ekki á hans færi að boða til slíkra aðgerða. Með þessu háttalagi taldi stofnunin að A hefði vanrækt skyldur sínar, óhlýðnast löglegu boði yfirmanna og að framkoma hans í starfi hefði verið ósæmileg, óhæfileg og ósamrýmanleg starfinu.

Í tengslum við umfjöllun í 2. tölulið var vísað til þess að efni fundarins hefði verið bæði mikilvægt og varðað starfsemi stofnunarinnar og sjúklinga miklu. Það væri ótvíræð afstaða stofnunarinnar að A hefði borið að mæta á boðaðan fund, einkum með hliðsjón af yfirstandandi vinnustöðvun, og vegna skyldna hans sem starfsmanns heilsugæslunnar og stöðu hans sem yfirlæknis. Með hliðsjón af fyrri afskiptum hans af boðuðum vinnustöðvunum hefði fjarvera hans á fundinum verið með öllu óásættanleg. Stofnunin taldi að með þessu háttalagi hefði A sýnt af sér vanrækslu og óhlýðni við löglegt boð yfirmanna.

Að því er varðaði umfjöllun í 3. tölulið var vísað til þess að sýnt þætti ef satt reyndist að tilhögun heilbrigðisþjónustu hjá Heilsugæslunni X hefði gengið gegn þeim leiðbeiningum sem fram hefðu komið í tölvupósti forstjóra til heilsugæslustöðva, dags. 13. október 2015, um útfærslu á þjónustu á meðan á verkfalli stæði. Stofnunin taldi að með þessu háttalagi hefði A sýnt af sér vanrækslu og óhlýðni við löglegt boð yfirmanna. Tekið var fram að veiting áminningar gæti komið til vegna allra fyrrnefndra þátta saman eða hvers um sig sjálfstætt. Í lok bréfsins var X veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna fyrrgreindra áforma.

Með bréfi, dags. 22. október 2015, mótmælti lögfræðingur Læknafélags Íslands fyrirhuguðum áformum fyrir hönd A.

Hinn 30. október 2015 boðaði forstjóri Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins A á fund. Á fundinum var honum afhent áminningarbréf dagsett sama dag þar sem hann var áminntur með vísan til IV. kafla laga nr. 70/1996, sbr. einkum ákvæði 14., 15. og 21. gr. laganna. Til grundvallar áminningunni lágu þau tilvik sem rakin voru í 1.-3. tölulið í bréfi forstjóra heilsugæslunnar til A, dags. 19. október 2015. Um þessi tilvik sagði eftirfarandi í bréfinu:

„1. Í fyrsta lagi varða áform um beitingu úrræða atriði er fram koma í tölvupóstum sem þú sendir til starfsfólks þann 13. október sl. Í tölvupóstum lýstir þú m.a. afstöðu þinni til umfangs og eðlis starfsemi Heilsugæslunnar [X] kæmi til verkfalls, þ.m.t. að einungis neyðartilfellum yrði sinnt, afstöðu til innihalds „samkomulags“ milli [tiltekins stéttarfélags] og stofnunar um starfsemi á meðan verkfalli stæði og jafnframt lagðir þú að læknum stofnunarinnar að taka þátt í „samúðarverkfalli“ [...] Í umfjöllun er jafnframt vísað til tölvupósta frá lækningaforstjóra til þín þar sem bent var á að upplýsingar, sem þú vísar til í fyrsta tölvupósti þínum, væru rangar og að stofnunin myndi senda skýrar leiðbeiningar um vinnufyrirkomulag vegna yfirvofandi verkfalls. Jafnframt er í umfjöllun vísað til tölvupósts sem forstjóri stofnunarinnar sendi þann 13. október sl. um leiðbeiningar vegna yfirvofandi verkfalls [stéttarfélaganna]. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar í 1. tölul. bréfs stofnunarinnar til þín, dags. 19. október sl.

2. Í öðru lagi varða áform um beitingu úrræða þá ákvörðun þína að mæta ekki á fund yfirlækna, sem boðaður var þann 14. október sl. og fram fór þann 15. október sl. Mættir þú ekki til fundar þrátt fyrir mikilvægi hans, einkum í ljósi yfirstandandi vinnustöðvana. Það er afstaða stofnunar að fjarvera þín af fundi hafi verið með öllu óásættanleg, m.a. í ljósi stöðu þinnar sem starfsmanns stofnunar og sem yfirlæknis. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar í 2. tölul. bréfs stofnunar til þín, dags. 19. október sl.

3. Í þriðja lagi varða áform um beitingu úrræða efni kvörtunar móður barns, sem átti pantaðan tíma á verkfallsdegi hjá lækni á Heilsugæslunni [X] en var við komu vísað frá. Var svo þrátt fyrir að skýrlega kæmi fram á heimasíðu stofnunar að tekið yrði á móti bókuðum sjúklingum. Fyrir liggur að framangreind tilhögun gekk skýrlega gegn fyrirmælum og leiðbeiningum forstjóra og framkvæmdastjórnar stofnunar um útfærslu á þjónustu á meðan á verkfalli stæði. Þá liggur fyrir að umfang starfsemi Heilsugæslunnar [X] var langt undir því sem tíðkast og eðlilegt var við þær aðstæður sem voru fyrir hendi. Verður ekki annað ráðið en að ákvörðun þín um starfsemi Heilsugæslunnar [X] í verkfalli, sem nánar er rakin hér að framan sem og í bréfi stofnunar til þín, dags. 19. október sl., hafi ráðið þar mestu um. Vísast að öðru leyti til umfjöllunar í 3. tölul. bréfs stofnunar til þín, dags. 19. október sl.“

Í lok bréfsins var síðan tekið fram að veiting áminningarinnar tæki sjálfstætt til sérhvers þáttar.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins

Gögn málsins bárust 11. janúar 2016 samkvæmt beiðni þar um. Með bréfi, dags. 25. janúar 2016, óskaði ég þess að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni þeirra samskipta að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína á málinu.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir því að heilsugæslan lýsti afstöðu sinni til þess hvort A hefði með tölvubréfum, dags. 13. október 2015, verið að tjá persónulega skoðun sína eða komið fram sem opinber starfsmaður í tengslum við framkvæmd starfs síns sem yfirlæknir, t.d. með því að gefa starfsmönnum heilsugæslunnar fyrirmæli eða „leggja að þeim“ að gera tiltekna hluti. Einnig óskaði ég eftir nánari skýringum á því hvað í umræddum tölvubréfum hefði farið í bága við fyrirmæli yfirstjórnar heilsugæslunnar, og þá hvaða fyrirmæli, þannig að A hefði með því óhlýðnast þeim, sbr. 15. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Jafnframt óskaði ég eftir nánari upplýsingum og skýringum á því hvernig háttsemi A, sem væri grundvöllur áminningarinnar í 1. tölulið, hefði farið í bága við 14. gr. laga nr. 70/1996. Í því sambandi hefði ég sérstaklega í huga hvort tjáning A hefði verið innan þess svigrúms sem opinberir starfsmenn njóta samkvæmt tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Í skýringum Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins kom fram að það væri afstaða stofnunarinnar að A hefði með umræddum tölvupóstssendingum tjáð sig sem opinber starfsmaður stofnunar. Í þessu sambandi bæri að líta til þess að hann hefði nýtt sér innanhúss tölvupóstskerfi stofnunarinnar og fjallað um málefni er vörðuðu framkvæmd starfseminnar. Umfjöllunin hefði farið fram á daglegum vinnutíma stofnunarinnar og á þeim tíma sem A naut launa. Þá hefði tjáning A farið fram á þeim tíma þegar starfsmenn og stjórnendur hefðu verið að bíða fyrirmæla um starfsemi stofnunarinnar í verkfalli. A væri yfirlæknir og stjórnandi hjá stofnuninni, færi með mannaforráð og því hefðu orð hans og skoðanir meiri vigt en ella. Afstaða hans hefði ekki einungis falið í sér tjáningu heldur hefði hún leitt til skerðingar á þjónustu við sjúklinga og hefði því haft alvarleg áhrif. Í umfjöllun sinni hefði A komið fram sem starfsmaður og stjórnandi hjá stofnuninni og beint orðum sínum til annarra yfirlækna og sérfræðinga. Samkvæmt skipulagi heilsugæslustöðva stýrði yfirlæknir öðrum læknum, riturum og móttökuriturum en yfirhjúkrunarfræðingur stýrði öðrum hjúkrunarfræðingum, sjúkraliðum og ljósmæðrum. Sérstök áhersla væri lögð á að tölvupóstssendingunum hefði ekki verið beint til forstjóra stofnunarinnar sem þó hefði verið eðlilegt að gera ef um tjáningu hans á persónulegum skoðunum hefði verið að ræða.

Nálgun og orðfæri A hefðu gefið skýra vísbendingu um aðkomu hans sem opinbers starfsmanns stofnunarinnar. Hann hefði lýst yfir stuðningi við aðgerðir stéttarfélags til að vinna að framgangi krafna sinna við gerð kjarasamnings og samhliða hefði hann lagt að yfirlæknum og sérfræðingum að hefja aðgerðir um frekari röskun starfseminnar. Efnislega hefði verið um að ræða málefni sem varðaði daglega starfsemi stofnunarinnar. Slík framsetning yrði á engan hátt talin fela í sér tjáningu persónulegra skoðana sem væru ótengdar starfi hans og stöðu. A hefði beint orðum sínum að öðrum yfirlæknum og sérfræðingum og komið þar fram sem einn úr hópnum. Hvorki yrði séð að A hefði leitast við að gera grein fyrir því að með þessu háttalagi hefði hann viljað tjá skoðanir sínar sem einstaklingur en ekki sem opinber starfsmaður. Jafnframt hefði komið fram í máli hans skýr og afdráttarlaus tilgangur. Þá hefði legið fyrir að tilteknir viðtakendur tölvupósta A hefðu litið svo á að fylgja bæri framkvæmd verkfallsins eins og hann hefði lagt upp með og fram hafði komið í tilkynningu frá stéttarfélaginu. Hvorki yrði séð að A hefði gert tilraunir til að leiðrétta slíkt né upplýsa að um persónulega skoðun hans væri að ræða óháð fyrirmælum stofnunarinnar um aðra framkvæmd.

Það væri afstaða Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins að A hefði með háttalagi og framgöngu sinni, um fyrirkomulag starfsemi í verkfalli, farið gegn fyrirmælum stofnunarinnar og brotið gegn skyldum sem á honum hvíldu sem starfsmanni. A hefði ekki fylgt fyrirmælum stofnunarinnar og í krafti stöðu sinnar sem stjórnandi hefði hann komið í veg fyrir að fyrirmæli um framkvæmd verkfallsins yrðu virt. A hefði lýst því yfir í kvörtun til umboðsmanns að stofnuninni hefði mátt vera ljóst að hann myndi haga starfseminni í verkfalli eins og stéttarfélagið hefði lagt upp með. Af efni tölvubréfa A yrði ráðið að hann hefði gengið gegn meginmarkmiðum í starfsemi stofnunarinnar um að veita sjúklingum þjónustu og tryggja aðgengi að henni. Með tölvubréfum sínum hefði A jafnframt tekið fram fyrir hendur forstjóra um starfsemina sem þó bæri ábyrgð á henni. A hefði lagt að yfirlæknum og sérfræðingum að sýna móttökuriturum samstöðu með útgáfu af „samúðarverkfalli“. Af efni tölvubréfsins yrði ráðið með óyggjandi hætti að A hefði verið ljóst að framangreint háttalag gengi gegn afstöðu stjórnenda stofnunarinnar um fyrirkomulag starfsemi í verkfalli. Í efni tölvubréfsins fælist að hann legði að yfirlæknum og sérfræðingum að ganga gegn löglegum fyrirmælum stofnunarinnar og beita til þess aðgerðum sem efnislega væru ólögmætar. Í tölvubréfum A hefðu falist afskipti af málefnum sem ekki væru á hans forræði heldur forstjóra. Umrætt stéttarfélag hefði á þessu tímamarki upplýst um þá afstöðu sína að það teldi afstöðu stofnunarinnar til framkvæmdar á verkfallinu lögmæta en fela í sér hroka gagnvart starfsmönnum. Sú afstaða sem hefði komið fram í tölvubréfum A hefði gert samskipti stofnunarinnar og stéttarfélagsins enn erfiðari.

Af hálfu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins væri því mótmælt að tjáning A hefði verið innan þess svigrúms sem opinberir starfsmenn nytu samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar. Opinberir starfsmenn nytu tjáningarfrelsis en slíku frelsi fylgdu jafnframt takmarkanir. Ganga yrði út frá því að tjáningarfrelsi þeirra væri verulegum takmörkunum háð þegar um væri að ræða mál sem varðaði daglega starfsemi stofnunar. Tjáningu A yrði því með engu móti jafnað við tjáningu skoðana á grundvelli tjáningarfrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar. Dagleg starfsemi væri á ábyrgð forstjóra og einstakra stjórnenda. Ákvarðanir um öll málefni væru því teknar af forstjóra að viðhöfðu samráði og samstarfi við stjórnendur. Undir slíkt féllu m.a. ákvarðanir um framkvæmd daglegrar starfsemi, þ.m.t. í verkföllum hjá öllum starfsstéttum stofnunar. A hefði upplýst um afstöðu sína undir meðferð máls og raunar áður en formleg ákvörðun stofnunarinnar hefði verið tilkynnt. Þá hefði hann ekki framfylgt fyrirmælum stofnunarinnar um framkvæmd verkfallsins þegar þau lágu fyrir. Það sé afstaða stofnunarinnar að meta verði háttalag og framgöngu A heildstætt með tilliti til tjáningarfrelsisákvæðis, m.a. með hliðsjón af orðalagi og orðfæri hans í tölvupóstum, aðgerðum hans sem og málavöxtum öllum.

Í öðru lagi vísaði ég til þess að í tengslum við 3. tölulið áminningarinnar yrði ráðið að sá þáttur hennar byggðist á því að tilhögun þjónustu á Heilsugæslunni X hefði gengið skýrlega gegn fyrirmælum og leiðbeiningum forstjóra og framkvæmdastjóra stofnunar um útfærslu á þjónustu á meðan á verkfallinu stæði. Af þessu tilefni óskaði ég eftir nákvæmum upplýsingum um á hvaða hátt þjónusta Heilsugæslunnar X hefði á umræddu tímabili verið í andstöðu við fyrirmæli yfirstjórnar heilsugæslunnar.

Í svari heilsugæslunnar sagði um þetta atriði að stofnunin hefði framkvæmt sérstaka skoðun á komum og viðtölum eftir að kvörtun hefði borist frá móður barns, dags. 16. október 2015. Fyrir lægi að stofnunin hefði gefið stjórnendum fyrirmæli með tilkynningu sem hefði verið send 13. október 2015. Daginn áður hefði mannauðsstjóri sent tölvubréf á stjórnendur og upplýst að unnið væri að leiðbeiningum vegna boðaðs verkfalls og að póstur yrði sendur næsta dag. Í ljós hefði komið að móttökur og viðtöl lækna á Heilsugæslunni X hefðu verið innan við 15-20% af því sem eðlilegt mætti telja, m.a. í samanburði við aðrar heilsugæslustöðvar af svipaðri stærð. Þessi munur hefði einkum helgast af tvennu. Í fyrsta lagi hefði sjúklingum sem áttu pantaða tíma fyrir upphaf verkfalls verið synjað um þá tíma hjá Heilsugæslunni X þrátt fyrir fyrirmæli um annað í leiðbeiningum stofnunar. Hefði það verið í samræmi við óskir stéttarfélagsins um framkvæmd verkfallsins. Í öðru lagi mætti rekja færri móttökur og viðtöl til annarrar framkvæmdar Heilsugæslunnar X á veitingu þjónustu en viðhöfð hefði verið á öðrum heilsugæslustöðvum. Í leiðbeiningum heilsugæslunnar hefði verið á því byggt að veita skyldi nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu eins og mælt væri fyrir um í 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Í óskum stéttarfélagsins um framkvæmd verkfallsins hefði verið á því byggt að einungis bráðaþjónustu og neyðartilvikum yrði sinnt.

Í þriðja lagi benti ég á að A héldi því fram að brotið hefði verið gegn jafnræðisreglu við meðferð málsins. Hann hefði aflað sér upplýsinga um starfsemi annarra heilsugæslustöðva á tímabilinu sem um ræddi. Starfsemi þar hefði verið m.t.t. almennrar læknishjálpar sambærileg við Heilsugæslustöðina X. A hefði þó einn fengið áminningu. Af þessu tilefni óskaði ég eftir afstöðu heilsugæslunnar til þess hvort meðferð málsins hefði verið í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum sem varpað gætu ljósi á þetta atriði.

Í svari heilsugæslunnar kom fram, sem fyrr greinir, að athugun stofnunarinnar hefði leitt í ljós að umfang starfsemi Heilsugæslunnar X, þ.e. komur og viðtöl, hefði verið langt undir því sem eðlilegt mætti telja miðað við heilsugæslustöðvar af svipaðri stærð og umfangi. Við þessa skoðun hefði jafnframt verið farið yfir stöðu annarra heilsugæslustöðva og frávik könnuð og metin með hliðsjón af aðstæðum hverju sinni. Því væri hafnað að jafnræðisregla hefði verið brotin.

Athugasemdir A við bréf Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins bárust með bréfi, dags. 15. mars 2016.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Starfsskyldur ríkisstarfsmanna og heimildir til að áminna þá

Áminning ríkisstarfsmanns er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem getur almennt byggst á því mati forstöðumanns að viðkomandi starfsmaður hafi m.a. brotið gegn starfsskyldum sínum, hann hafi ekki sinnt starfinu í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til þess eða að athafnir hans hafi ekki verið viðeigandi í ljósi þess starfs sem hann gegnir. Áminning felur jafnframt í sér viðvörun um að ítrekun þeirrar hegðunar sem hefur leitt til áminningarinnar kunni að leiða til uppsagnar. Í 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eru talin upp þau lagasjónarmið sem ákvörðun um áminningu opinbers starfsmanns getur byggst á. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.?

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70/1996 kemur fram að við mat á því hvort skilyrði séu til að veita áminningu beri að hafa hliðsjón af reglum 14. gr. frumvarpsins. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3150.) Í 1. mgr. 14. gr. laganna segir:

„Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.?

Af ákvæðum þessum er ljóst að gera verður þá kröfu til opinberra starfsmanna að þeir gæti þess að sýna ekki af sér hegðun sem er þeim til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á starfið eða starfsgreinina. Geta slíkar kröfur um vammleysi ríkisstarfsmanna náð jafnt til hegðunar í starfi sem utan þess. Þá ber ríkisstarfsmanni að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt, sbr. 15. gr. laganna. Ef starfsmaður sýnir af sér hegðun af því tagi sem mælt er fyrir um í 14. og 15. gr. er heimilt samkvæmt 21. gr. laganna að áminna hann skriflega. Ef hann bætir ekki ráð sitt er, sem fyrr greinir, heimilt að segja honum upp störfum samkvæmt 44. gr. laganna.

Við veitingu áminningar þarf jafnframt að gæta þess að eðlilegt samræmi sé milli eðlis þeirrar hegðunar sem til greina kemur að áminna fyrir annars vegar og þeirra úrræða sem gripið er til hins vegar, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt þarf áminning að vera reist á málefnalegum sjónarmiðum og gæta þarf að jafnræði.

2 Tjáningarfrelsi opinberra starsfmanna og félagafrelsi þeirra

Þegar það atvik sem til greina kemur að áminna fyrir varðar hagsmuni sem njóta verndar mannréttindareglna stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, ber jafnframt að gæta að kröfum þeirra reglna.

Opinberir starfsmenn njóta verndar tjáningarfrelsisákvæðis 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Meginreglan er því sú að opinberir starfsmenn eiga rétt á að láta í ljós hugsanir sínar og skoðanir, þ.m.t. þær er lúta að mati á atriðum er tengjast starfi þeirra, án afskipta stjórnvalda og takmarkanir á þeim rétti má eingöngu gera að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans. Slíkar takmarkanir verða þannig að byggjast á lögum, stefna að lögmætum markmiðum og mega ekki ganga lengra en nauðsyn krefur. Ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, geta sett ákveðnar skorður við tjáningu opinberra starfsmanna, sbr. t.d. 14., 15. og 18. gr. laganna og þau viðurlög sem heimilt er að beita samkvæmt 21. gr. þeirra laga. Tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna kann þó að sæta takmörkunum þegar tjáning er liður í starfi þeirra. Þrátt fyrir það verða stjórnvöld að gæta varfærni þegar slíkar skorður eru settar. Þannig verður almennt að leggja til grundvallar að opinberum starfsmönnum sé heimilt að koma á framfæri athugasemdum við verklag og daglega starfsemi í opinberri stjórnsýslu, þ.m.t. við yfirstjórnendur sína.

Þegar lagt er mat á hvort takmörkun á tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna gangi lengra en nauðsyn krefur þarf að líta heildstætt til efnis og tilefnis tjáningarinnar, í hvaða samhengi og á hvaða vettvangi hún fer fram auk aðstæðna að öðru leyti. Í því sambandi skiptir einnig máli að horfa til þeirra hagsmuna sem búa að baki tjáningunni og hvernig hún er sett fram, hve víðtæk takmörkunin er á tjáningarfrelsi starfsmannsins og hversu alvarlegum viðurlögum hann er beittur í tilefni af henni. Þannig getur þurft að taka afstöðu til þess hvort starfsmaður tjáir sig annars vegar fyrir hönd tiltekins stjórnvalds eða í nafni þess eða hins vegar hvort hann sé að tjá persónulegar skoðanir sínar. Opinberum starfsmanni ber almennt séð að hlíta löglegum fyrirmælum yfirmanns síns um tjáningu sem er liður í starfi hans. Svigrúm starfsmanns til að tjá persónulegar skoðanir sínar getur aftur á móti verið rýmra en þegar tjáning er þáttur í framkvæmd opinbers starfs. Í þessu sambandi hefur þýðingu að á opinberum starfsmönnum hvíla trúnaðar- og hollustuskyldur auk hlýðniskylda gagnvart vinnuveitanda sínum, sbr. 14. og 15. gr. laga nr. 70/1996. Um þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar við mat á því hvort takmörkun á tjáningarfrelsi sé í samræmi við 10. gr. mannréttindasáttmálans má til hliðsjónar m.a. sjá dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudeshkina gegn Rússlandi frá 26. febrúar 2009, í máli Rubins gegn Lettlandi frá 13. janúar 2015 og í máli Kharlamov gegn Rússlandi frá 8. október 2015.

Vegna atvika þessa máls árétta ég jafnframt að verkfallsrétturinn nýtur ákveðinnar verndar félagafrelsisákvæðis 74. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Tjáningarfrelsið er nátengt rétti manna til að stofna félög í því skyni að gæta að efnahags- og félagslegum hagsmunum sínum, sjá til hliðsjónar um þessi sjónarmið dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Palomo Sánches o.fl. gegn Spáni frá 12. september 2011.

3 Voru ástæður áminningarinnar og málsmeðferð í samræmi við lög?

3.1 Tölvubréf A

Sú áminning sem A hlaut byggðist, sem fyrr greinir, á þremur ástæðum. Hún var í fyrsta lagi byggð á tveimur tölvubréfum sem A sendi 13. október 2015, en gerð er nánari grein fyrir efni þeirra í II. kafla hér að framan. Í upphafi fyrra tölvubréfsins, sem var sent kl. 09:09, var vitnað til fréttatilkynningar sem stéttarfélag móttökuritara hafði sent út 8. október 2015 um hvernig það teldi að framkvæma ætti verkfallið og í lok tölvubréfsins var tekið fram að augljóst væri að Heilsugæsla X myndi aðeins sinna neyðartilfellum á þeim tíma sem félagsmenn stéttarfélagsins yrðu í verkfalli. Þetta tölvubréf var undirritað af A og yfirhjúkrunarfræðingi heilsugæslustöðvarinnar X og sent á forstjóra og framkvæmdastjóra lækninga Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Afrit af bréfinu var sent á alla lækna, hjúkrunarfræðinga, skrifstofustjóra og heilsugæsluritara Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Þennan sama dag kl. 10:57 sendi framkvæmdastjóri lækninga tölvubréf þar sem m.a. kom fram að afstaða stéttarfélagsins væri breytt og síðar þann dag yrðu sendar skýrar leiðbeiningar um vinnufyrirkomulag vegna yfirvofandi verkfalls. Í framhaldinu sendi A annað tölvubréf kl. 13:16 til lækna á heilsugæslustöðvum innan Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og afrit á alla heilsugæsluritara. Í upphafi ávarpar hann viðtakendur: „Sælir kollegar!“ Síðan lýsir hann því að hann hafi fengið sendar upplýsingar frá fulltrúa stéttarfélags móttökuritara um hver hefði orðið niðurstaðan af fundi stéttarfélagsins og Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins daginn áður um framkvæmd verkfallsins. Þar kæmi fram að móttökuritarar mættu taka á móti fólki og á móti greiðslu en ekki svara í síma. Þá skyldi hjúkrunarfræðingur vera „á vappi frammi“ ef bráðatilvik kæmu inn. A lýsti í tölvubréfinu viðhorfi sínu til þess vinnufyrirkomulags sem ætti að viðhafa meðan á fyrirhuguðu verkfalli stæði. Hann tók jafnframt fram að spurning væri hvort læknar ættu að velta því fyrir sér hvort þeir ættu að sýna móttökuriturum samstöðu með einhverri útgáfu af „samúðarverkfalli“. Hann sjálfur væri til í að takmarka öll viðtöl þá daga sem verkfallið yrði þó þannig að allri bráðaþjónustu yrði sinnt á dagvinnutíma.

Í áminningunni sagði að með þessum tölvubréfum hefði A sýnt óhlýðni við löglegt boð, haft óviðeigandi og óhæfileg afskipti af vinnustöðvunum, lagt að læknum stofnunarinnar að taka þátt í „samúðarverkfalli“ og vanrækt skyldur sínar.

Við mat á því hvort heimilt hafi verið að veita A áminningu fyrir ummæli í tölvubréfunum samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 14. og 15. gr., verður að líta til framangreindra sjónarmiða sem leiða af 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Fyrra tölvubréfið var sent til yfirstjórnenda Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og afrit til tiltekinna starfshópa innan stofnunarinnar. Á þessum tíma voru enn nær tveir vinnudagar þar til verkfallið átti að hefjast og af gögnum málsins verður ráðið að A og yfirhjúkrunarfræðingi heilsugæslustöðvarinnar var kunnugt um að uppi var ágreiningur milli stéttarfélagsins og yfirstjórnenda heilsugæslunnar um hvaða takmarkanir verkfallið hefði í för með sér fyrir starf heilsugæslustöðvanna. Þrátt fyrir að sent hafði verið tölvubréf daginn áður um að unnið væri að leiðbeiningum um vinnufyrirkomulagið var það ekki fyrr en eftir að síðari tölvupósturinn var sendur sem yfirstjórn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins sendi frá sér leiðbeiningar um hvernig haga ætti þjónustu heilsugæslustöðvanna í fyrirhuguðu verkfalli. Þegar þessi aðstaða er virt og efni tölvubréfsins skoðað í ljósi þess að því var aðallega beint til yfirstjórnenda stofnunarinnar tel ég ljóst að með tölvubréfinu voru bréfritarar, þ.m.t. A, að koma á framfæri persónulegum skoðunum sínum um hvernig þeir teldu „augljóst“, sem stjórnendur heilsugæslustöðvarinnar, að haga þyrfti starfsemi hennar í ljósi þess sem fram hafði komið af hálfu stéttarfélags þeirra sem voru að fara í verkfall. Af fyrirliggjandi gögnum er ljóst að á þessum tíma voru fleiri stjórnendur heilsugæslustöðva á höfuðborgarsvæðinu sama sinnis eða í óvissu um hvernig haga ætti þjónustu stöðvanna ef til verkfalls kæmi. Við þessar aðstæður var það einmitt hlutverk yfirstjórnenda stofnunarinnar að bregðast við og gera stjórnendum einstakra starfsstöðva grein fyrir því hvernig stofnunin teldi að haga ætti þjónustunni og þá sérstaklega að því er varðaði þann ágreining sem verið hafði uppi um hvort þjónustan ætti að miðast við bráðaþjónustu og neyðartilvik eða hvort einnig ætti t.d. að taka á móti sjúklingum sem ættu bókaða tíma. Það eitt að starfsmenn stofnunarinnar, eins og A, létu uppi skoðanir sínar með þeim hætti sem gert var í tölvubréfinu um hvernig rétt væri að haga starfsemi heilsugæslustöðvarinnar að þessu leyti nær tveimur vinnudögum áður en verkfallið átti að hefjast og áður en yfirstjórnendur stofnunarinnar höfðu látið starfsmönnum í té leiðbeiningar og afstöðu sína um hvernig haga ætti þjónustunni kæmi til verkfalls gat ekki að mínu áliti orðið tilefni áminningar á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996. Með því væri gengið lengra í skerðingu á tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna heldur en samrýmist reglum þar um.

Síðara tölvubréfið sendi A til „kollega“ sinna í hópi lækna innan heilsugæslustöðva höfuðborgarsvæðisins og afrit til heilsugæsluritara innan stofnunarinnar. Þegar bréfið var sent var uppi sú staða að yfirstjórn heilsugæslunnar hafði aðeins boðað að verið væri að vinna að leiðbeiningum um vinnufyrirkomulag í yfirvofandi verkfalli og þær yrðu sendar þegar lögfræðiálit sem beðið væri eftir þá um daginn hefði borist. Þær voru ekki sendar fyrr en í lok þessa dags, 13. október 2015, kl. 17:24. Tilefni þessa tölvubréfs A voru upplýsingar sem honum höfðu borist frá fulltrúa stéttarfélags móttökuritaranna um niðurstöðu af fundi stéttarfélagsins og yfirstjórnenda heilsugæslunnar daginn áður. Framhald tölvubréfsins er tekið upp í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 19. október 2015, en það bréf er birt í II. kafla hér að framan. A lýsir í bréfinu persónulegum skoðunum sínum á því hvaða áhrif hann telur að þessi niðurstaða aðila kjaradeilunnar hafi fyrir samstarfsmenn lækna heilsugæslustöðvanna sem boðað höfðu til verkfalls. Hann varpar því fram hvort „við, læknar ættum ekki að velta því fyrir okkur“ hvernig þeir geti sýnt riturum sínum samstöðu.

Ég tel að leggja verði til grundvallar að opinberir starfsmenn hafi almennt talsvert rúmar heimildir til að láta í ljós skoðanir sínar og gagnrýni sem beinist að innri málefnum og starfsemi þeirrar stofnunar sem þeir starfa hjá. Ég get því ekki fallist á það sem fram kemur í skýringum heilsugæslunnar til mín að ganga verði út frá því að tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna sé verulegum takmörkunum háð þegar um er að ræða mál sem varða daglega starfsemi stofnunar. Efni síðara tölvubréfs A fjallar um skoðanir hans í tilefni af verkfallsboðun tiltekins hóps starfsmanna heilsugæslustöðvanna og þar með samstarfsmanna hans og þeirra lækna sem bréfinu var beint til. Af gögnum málsins verður ráðið að hann taldi að ekki væri staðið eins að málum í þessu tilviki og þegar aðrar starfstéttir innan stofnunarinnar hefðu farið í verkfall. Bréfið var því leið hans til að tjá „kollegum“ sínum ákveðnar áhyggjur sem hann hafði persónulega af þessu máli og þar með kjarabaráttu þessa hóps samstarfsmanna læknanna og hvort tilefni væri til og leiðir til að styðja þennan hóp.

Ég tel að þegar forstöðumenn opinberra stofnana standa frammi fyrir því að einhver úr hópi starfsmanna stofnunarinnar, og þótt í hlut eigi stjórnandi innan hennar, hefur uppi slík sjónarmið og skoðanir í tilefni af kjaradeilu samstarfsmanna þurfi þeir sérstaklega að gæta að þeirri vernd sem verkfallsrétturinn nýtur samkvæmt félagafrelsisákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Af þessu leiðir að almennt verður að fara varlega í að setja hömlur á tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna þegar þeir kjósa að tjá sig um hvernig verkfallsrétti einstakra starfsstétta er beitt, og það þótt þeir séu ekki hluti af henni. Það sama gildir um athugasemdir í tilefni af því hvernig opinber stofnun hefur brugðist við verkfallsboðun. Hvað varðar nánari atvik þessa máls tek ég fram að ekki verður dregin sú ályktun af síðara tölvubréfinu að A hafi „lagt að læknum stofnunarinnar að taka þátt í „samúðarverkfalli“, eins og fram kemur í áminningarbréfinu til hans. Í tölvubréfinu sagði „því vaknar sú ásækna spurning, hvort við, læknar, ættum ekki að velta því fyrir okkur, hvort ekki sé tilhlýðilegt, að við tækjum til okkar ráða og sýndum riturum okkar samstöðu með einhverri þeirri útgáfu af „samúðarverkfalli“ sem yrði þeim til stuðnings í réttmætri baráttu“. Ekki verður annað séð af varfærnislegu orðalagi bréfsins en að með því hafi A varpað fram spurningu um þetta atriði og lýst því að hann sjálfur væri til í að haga vinnu sinni með ákveðnum hætti. Þegar efni tölvubréfsins er virt fæ ég því ekki séð að A hafi haft óviðeigandi og óhæfileg afskipti af vinnustöðvunum eða lagt að læknum að fara í samúðarverkfall.

Í áminningunni var byggt á því að með sendingu tölvubréfanna hefði A óhlýðnast löglegu boði og vanrækt þær skyldur sem hvíldu á honum sem heilbrigðisstarfsmanni og yfirlækni. Eins og áður sagði verður ráðið af gögnum málsins að þegar tölvubréf A voru send höfðu leiðbeiningar yfirstjórnar, um með hvaða hætti starfsemi heilsugæslunnar yrði háttað á meðan boðuðu verkfalli stæði, aðeins verið boðaðar en lágu ekki fyrir. Þær komu undir lok vinnudags hinn 13. október 2015 eftir að síðara tölvubréf A hafði verið sent. Þá tel ég að líta verði til þess sem áður sagði um efni og tilefni tölvubréfanna sem og að tjáning hans laut að viðhorfi hans til viðbragða yfirstjórnenda Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins í tilefni af beitingu verkfallsréttar tiltekins hóps starfsmanna stofnunarinnar sem nýtur verndar samkvæmt 74. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. mannréttindasáttmálans. Ég fæ þannig ekki séð að A teljist hafa óhlýðnast lögmætum fyrirmælum eða vanrækt skyldur sínar með því einu að hafa stungið upp á því við aðra lækna að þeir „veltu því fyrir [sér]“ hvort þeir ættu að fara í einhverja útgáfu af „samúðarverkfalli“ eða lýsa því hvernig hann sjálfur væri til í að haga vinnufyrirkomulagi sínu meðan á verkfalli stæði. Það fær ekki breytt þessari afstöðu minni að A hafi verið yfirlæknir. Ég get því ekki fallist á að A hafi með sendingu tölvubréfanna einna farið gegn beinum fyrirmælum yfirstjórnarinnar á þeim tíma eða að hann hafi með þeim vanrækt starfsskyldur sínar. Það er svo annað og sjálfstætt mál hvort starfsmenn þeirrar heilsugæslustöðvar,sem hér um ræðir, hafi fylgt því fyrirkomulagi við starfsemi hennar, þegar til verkfalls kom, sem yfirstjórendur stofnuninnar höfðu lýst að fara ætti eftir.

Þá verður að hafa í huga að áminning felur í sér íþyngjandi stjórnsýsluviðurlög en við hana eru bundin þau sérstöku réttaráhrif að hún getur verið undanfari brottvikningar úr starfi, sbr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Við veitingu áminningar ber að gæta meðalhófs. Við mat á því hvort farið hafi verið strangar í sakirnar en efni standa til verður að taka mið af því að áminning vegna tjáningar getur haft letjandi áhrif á að opinberir starfsmenn tjái sig almennt en ekki aðeins á þann tiltekna starfsmann sem í hlut á í tilteknu máli.

Þegar litið er til alls framangreinds, efnis þeirra ummæla sem fram koma í tölvubréfunum og samhengis þeirra að öðru leyti, tel ég að tjáning A hafi verið innan þess svigrúms sem opinberir starfsmenn njóta samkvæmt tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Það er því álit mitt að sú ákvörðun að veita A áminningu vegna tölvubréfanna hafi ekki verið í samræmi við lög.

3.2 Fjarvera A á boðuðum fundi

Áminningin var í öðru lagi byggð á þeirri ákvörðun A að mæta ekki á vikulegan fund yfirlækna sem framkvæmdastjóri lækninga boðaði með tölvubréfi, dags. 14. október 2015, kl. 09:15, og fram fór daginn eftir 15. október s.á. Í tölvubréfi framkvæmdastjórans kom m.a. fram að fyrsti dagskrárliðurinn væri verkfall umræddra stéttarfélaga. A sendi tölvubréf kl. 10:40, sama dag og fundarboðið barst, til framkvæmdastjóra lækninga og allra annarra yfirlækna sem fengu fundarboð, og afboðaði sig á fundinn. Í tölvubréfinu sagði eftirfarandi:

„Ég treysti mér engan veginn til að vera utan [Heilsugæslunnar X} ef verkfall ritara skellur á um miðnætti. Mér þætti óviðeigandi með öllu, að sitja á tjattfundi á meðan verkfall væri að skerða þjónustu okkar. Ég vona því að hugsanleg fjarvera mín njóti skilnings.“

Það var afstaða yfirstjórnar heilsugæslunnar að fjarvera A á fundinum hefði verið með öllu óásættanleg í ljósi stöðu hans sem yfirlæknis og fyrri afskipta af boðuðum vinnustöðvunum. Með þessari háttsemi var A talinn hafa sýnt af sér vanrækslu og óhlýðni við löglegt boð yfirmanna í skilningi 21. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 15. gr. sömu laga.

Þegar lagt er mat á hvort heimilt hafi verið að veita A áminningu fyrir að hafa ekki mætt á umræddan fund tel ég að líta verði til þess að A afboðaði komu sína á fundinn en um var að ræða 302. fund yfirlækna Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Þarna var því um að ræða reglubundna fundi þessara yfirmanna en ekki einstakan fund sem boðaður var sérstaklega í tilefni af yfirvofandi verkföllum. Þá verður ekki séð að A hafi fengið viðbrögð frá framkvæmdastjóra lækninga eða öðrum stjórnendum vegna afboðunar sinnar, t.d. bein fyrirmæli um að mæta á fundinn og að hann hafi að fengnum slíkum fyrirmælum ekki fylgt þeim. Enn fremur afboðaði A komu sína á fundinn með ákveðnum fyrirvara eða tæpum sólarhringi áður en fundurinn átti að hefjast. Þannig liggur ekki annað fyrir en að yfirstjórn heilsugæslunnar hafi haft svigrúm til að bregðast við afboðuninni. Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga að eðlilegt samræmi verður að vera á milli þeirrar hegðunar sem til greina kemur að áminna fyrir annars vegar og þeirra úrræða sem gripið er til hins vegar, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu er það álit mitt að ekki hafi verið nægilegt tilefni til að telja að A hafi óhlýðnast löglegu boði um að mæta á fundinn eða hafi með því vanrækt skyldu sína. Það er því álit mitt að ekki hafi verið í samræmi við lög að áminna A fyrir að hafa ekki mætt á boðaðan fund.

3.3 Framkvæmd heilbrigðisþjónustu meðan á verkfalli stóð

Áminningin var í þriðja lagi byggð á því að A hefði ekki fylgt fyrirmælum yfirstjórnar Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins um framkvæmd heilbrigðisþjónustu á Heilsugæslunni X meðan á vinnustöðvun móttökuritara stóð en þeir voru í verkfalli 15.-16. og 19.-20. október 2015. Með þessari háttsemi var A talinn hafa vanrækt skyldur sínar og óhlýðnast löglegu boði yfirmanna sinna í skilningi 21. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 15. gr. sömu laga.

Samkvæmt áminningarbréfi frá forstjóra Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins var tilefni þessa liðar áminningarinnar annars vegar að stofnuninni hafði 16. október 2015 borist kvörtun frá móður barns, sem átti pantaðan tíma á verkfallsdegi hjá lækni á Heilsugæslunni X en við komu hafði dóttur hennar verið vísað frá. Hins vegar að starfsemi Heilsugæslunnar X hefði verið langt undir því sem tíðkast og eðlilegt var við þær aðstæður sem voru fyrir hendi. Síðan sagði í bréfinu: „Verður ekki annað ráðið en ákvörðun þín um starfsemi Heilsugæslunnar [X] í verkfalli, sem nánar er rakin hér að framan sem og í bréfi stofnunar til þín, dags. 19. október sl., hafi ráðið þar mestu um.“ Í þessu sambandi var vísað til efnis þeirra tölvubréfa og fundarboðs, sem fjallað hefur verið um í liðum 2.1 og 2.2 í áliti þessu. Eins og fram kemur í bréfinu frá 19. október 2015, sem tekið er upp í II. kafla hér að framan, leiddi athugun stofnunarinnar í ljós að móttökur og viðtöl lækna á Heilsugæslunni X hefðu einungis verið u.þ.b. 15-20% tvo fyrri verkfallsdagana af því sem eðlilegt mætti telja, m.a. í samanburði við aðrar heilsugæslustöðvar af svipaðri stærð og umfangi. Í tilefni af fyrirspurn minni sendi Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins mér upplýsingar vegna þessara sömu stöðva dagana 19. og 20. október 2015, þ.e. síðari verkfallsdagana, og samanburð við tiltekna nærliggjandi daga utan verkfallsdaganna. Þarna var um að ræða nýja samantekt sem ekki verður séð að hafi verið kynnt A á fyrri stigum málsins.

Samkvæmt skýringum Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins til mín, sem gerð er grein fyrir í III. kafla hér að framan, helgaðist þessi munur einkum af tvennu „eftir því sem best verður séð.“ Í fyrsta lagi hafi sjúklingum, sem áttu pantaða tíma fyrir upphaf verkfalls, verið synjað um þá tíma hjá Heilsugæslunni X. Í öðru lagi megi rekja færri móttökur og viðtöl til annarrar framkvæmdar Heilsugæslunnar X á veitingu þjónustu en viðhöfð var á öðrum heilsugæslustöðvum. Í skýringunum er vísað til þess að þessi framkvæmd hafi verið í samræmi við afstöðu stéttarfélags móttökuritaranna en ekki í samræmi við leiðbeiningar stofnunarinnar. Samkvæmt þeim hafi verið byggt á því að veita skyldi nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu í samræmi við 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, en stéttarfélagið hafi byggt á því að einungis skyldi sinna bráðaþjónustu og neyðartilvikum. Ég skil það svo að ágreiningurinn hafi sérstaklega lotið að framkvæmd á þeim lið leiðbeininga yfirstjórnarinnar um að læknar og aðrir starfsmenn ættu að taka á móti sjúklingum sem hefðu bókað tíma fyrir upphaf verkfallsins og hvernig brugðist var við gagnvart þeim sem leituðu til stöðvarinnar með tilliti til þess hversu brýn þörf þeirra væri á þjónustu starfsmanna stöðvarinnar.

Í kvörtun sinni til mín lýsir A því að hann hafi ekki verið „eini yfirlæknirinn sem ákvað að vinna í verkfalli á heilsugæslustöð hans skyldi vera bráðaþjónusta eingöngu.“ Ég tel ljóst af þessu að í málinu sé ekki ágreiningur um að starfsemi Heilsugæslunnar X hafi umrædda verkfallsdaga ekki að öllu leyti verið í samræmi við leiðbeiningar sem yfirstjórn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins sendi til stjórnenda heilsugæslustöðvanna síðdegis 13. október 2015.

A telur hins vegar að það hafi ekki verið fullnægjandi grundvöllur til að áminna hann vegna þessa. A vísar í því efni til þess að í 21. gr. laga nr. 70/1996 sé það forsenda áminningar að starfsmaður hafi ekki farið að löglegum fyrirmælum yfirmanns síns. Jafnframt vísar hann til þess ágreinings sem var milli stéttarfélags móttökuritara og yfirstjórnar heilsugæslunnar um framkvæmd verkfallsins. Hann telur að sá ágreiningur hafi enn verið til staðar meðan á verkfallinu stóð. Þá hafi framkvæmd verkfallsins átt samkvæmt leiðbeiningum yfirstjórnarinnar að vera með öðrum hætti en áður hafði verið þegar aðrir starfshópar á heilsugæslustöðvunum fóru í verkfall. A hafði í andmælum sínum áður en til áminningarinnar kom lýst því að hann teldi að það hefði ríkt verulegur vafi um hvort þau fyrirmæli sem forstjóri heilsugæslunnar sendi til starfsmanna hennar hefðu staðist og þegar lögmæti fyrirmæla yfirmanns væru umdeilanleg væri hæpið að slíkt gæti orðið áminningarsök.

Miðað við gögn málsins er ljóst að umræddur ágreiningur um framkvæmd verkfalls móttökuritaranna varð tilefni viðræðna milli fulltrúa stéttarfélags þeirra og yfirstjórnar heilsugæslunnar. Heilsugæslan leitaði einnig eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins um hvernig haga bæri framkvæmd verkfallsins en svarbréf ráðuneytisins var sent til stjórnenda heilsugæslustöðvanna að morgni 14. október 2015. Ráða má af fyrirliggjandi gögnum að eftir að forstjóri heilsugæslunnar sendi út leiðbeiningar sínar um framkvæmd verkfallsins 13. október 2015 og nefnt bréf ráðuneytisins daginn eftir hafi A m.a. fengið í tölvubréfi, sem stéttarfélag ritaranna sendi að morgni fyrsta verkfallsdagsins 15. október 2015, upplýsingar um þá afstöðu stéttarfélagsins að sameiginlegur skilningur um fyrirkomulag starfs móttökuritara á undanþágu hefði ekki náðst við yfirstjórn heilsugæslunnar. Stéttarfélagið teldi að ekki væri gætt jafnræðis við framkvæmd verkfallsins miðað við verkföll annarra starfshópa á heilsugæslustöðvunum þar sem eingöngu bráðatilvikum hefði verið sinnt. Fram kom að stéttarfélagið ætlaði að leita eftir áliti lögmanna félagsins á þessari framkvæmd Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins.

Hér var aðstaðan því sú að yfirmaður A, forstjóri Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, hafði sent honum og öðrum stjórnendum heilusgæslustöðvanna leiðbeiningar vegna útfærslu á þjónustu stöðvanna meðan á verkfallinu stæði og kynnt þeim hver væri afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Samkvæmt erindisbréfi forstjórans ber hann ábyrgð á að starfsemi og þjónusta heilsugæslunnar sé í samræmi við lög um heilbrigðisþjónustu og önnur gildandi lög. Ég fæ ekki annað séð en að það hafi samrýmst verkefnum forstjórans að setja fram samræmdar leiðbeiningar um hvernig starfseiningar innan heilsugæslunnar ættu að haga framkvæmd þjónustunnar meðan umrædd verkföll stæðu yfir. Það var líka á ábyrgð hans sem yfirstjórnanda stofnunarinnar að efni leiðbeininganna væri í samræmi við lög. Þegar horft er til þess ágreinings sem A vísar til að hafi verið um framkvæmd verkfallsins og í ljósi þeirra gagna málsins sem ég hef undir höndum tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að honum hafi verið heimilt að líta framhjá leiðbeiningunum vegna þess að þær væru ekki „löglegt boð“ yfirmanns. Það getur síðan haft sjálfstæða þýðingu þegar kemur að mati forstöðumanns hvort tilefni sé til áminningar ef möguleg áminningarsök tengist framkvæmd verkfallsréttar í ljósi þeirrar verndar sem slík úrræði starfsmanna njóta og takmarkana á því að aðrir sinni störfum í verkföllum.

A byggir einnig á því að með þessum hluta áminningarinnar hafi forstjóri Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins brotið gegn jafnræðisreglu með því að taka hann einan út úr þeim hópi yfirlækna sem framkvæmdu verkfallið ekki að fullu í samræmi við leiðbeiningar forstjórans. Ég tel rétt að vekja sérstaka athygli á að í andmælum sínum í aðdraganda áminningarinnar vísar A einnig til þessa atriðis og til upplýsinga sem hann aflaði um starfsemi annarra heilsugæslustöðva á því timabili sem um ræðir. Af þessu tilefni óskaði ég eftir upplýsingum frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins sem varpað gætu ljósi á þetta atriði auk afstöðu stofnunarinnar til þess hvort meðferð málsins hefði verið í samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Gerð er grein fyrir svari stofnunarinnar í niðurlagi III. kafla hér að framan.

Í þessu sambandi tek ég fram að ákvörðun um áminningu samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 er stjórnvaldsákvörðun en við töku slíkra ákvarðana ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Skylda stjórnvalds til að upplýsa mál tekur einnig til þess að leggja fullnægjandi grundvöll að því að jafnræðis hafi verið gætt. Í þessu máli var sérstakt tilefni til að kanna þennan þátt málsins í ljósi andmæla A.

Í skýringum Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins til mín er vísað til samanburðar á móttöku og viðtölum vegna almennrar læknishjálpar hjá Heilsugæslunni X við þrjár aðrar heilsugæslustöðvar, sem teljast sambærilegar að stærð og Heilsugæslan X, og samanburðar á þessum þætti við tiltekna aðra daga hjá þeirri heilsugæslustöð við þá daga sem verkfall móttökuritara stóð yfir. Af skýringunum og gögnum málsins verður ráðið að þessi tölfræðilegi samanburður sé til stuðnings þeirri ályktun að framkvæmd Heilsugæslunnar X á almennri læknisþjónustu hafi ekki verið í samræmi við leiðbeiningar þar um ólíkt því sem var í tilviki hinna þriggja heilsugæslustöðvanna. Í skýringunum er einnig vísað til þess að skoðun Heilsugæslu höfuðborgarsvæðsins „varðaði allar heilsugæslustöðvar á vegum“ heilsugæslunnar. Í þeim gögnum málsins sem mér hafa verið afhent er þó ekki að finna neinar upplýsingar um hvernig almenn læknisþjónusta var framkvæmd á öðrum heilsugæslustöðvum en þeim fjórum sem koma fram í tölfræðilega samanburðinum og þá hvernig könnun á því atriði hafi verið framkvæmd af hálfu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Það liggur því ekki fyrir í gögnum málsins hvernig aðrar heilsugæslustöðvar en þær þrjár sem notaðar voru til samanburðar hafi framkvæmt almenna læknisþjónustu umrædda daga. Það liggur þannig ekki fyrir hvort í öðrum tilvikum hafi leiðbeiningum yfirstjórnar ekki verið fylgt og þá hvort Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi vitað af því og metið það svo að það varðaði ekki áminningu í þeim tilvikum.

Meðal þeirra skjala sem Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins afhenti mér vegna athugunar minnar á þessu máli er afrit af tölvubréfi sem A fékk sent frá lækni á annarri heilsugæslustöð að morgni 19. október 2015 en þar segir m.a.: „Endurtekin viðtöl við [forstjóra Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins] um helgina gefa fólki þá hugmynd að þeir sem eiga pantaðan tíma fái þjónustu. Það brýtur í bága við praksis síðustu viku og heimasíða stéttarfélagsins um að undanþágur séu fyrir neyðartilvik.“ Af þessu tölvubréfi má draga þá ályktun að umrædd heilsugæslustöð hafi heldur ekki hagað framkvæmd almennar læknisþjónustu fyrri verkfallsdagana í samræmi við leiðbeiningar yfirstjórnar. Tekið skal fram að þessi læknir starfaði ekki á einni af þeim fjórum heilsugæslustöðvum sem hinn tölfræðilegi samanburður tók til. Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að stjórnandi umræddrar heilsugæslustöðvar hafi ekki verið áminntur af því tilefni, ef rétt reynist, ólíkt A.

Ég tek einnig fram að þótt A hafi ekki tilgreint hvaða heilsugæslustöðvar hann hafi aflað upplýsinga um að hafi framkvæmt almenna læknisþjónustu með sambærilegum hætti og hann gerði verður heldur ekki séð að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi óskað eftir þeim upplýsingum frá honum og þá til að leggja mat á hvort um sambærileg tilvik væri að ræða.

Við úrlausn á því hvort gætt hafi verið að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga í málinu reynir á hvort Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins hafi verið kunnugt um að aðrir stjórnendur hafi ekki framkvæmt almenna læknisþjónustu í samræmi við leiðbeiningar yfirstjórnar og, ef svo er, hvort það hafi verið metið svo í þeim tilvikum að ekki væri tilefni til að veita þeim stjórnendum áminningu eins og gert var í tilviki A. Eins og ég hef rakið hér að framan liggja ekki fyrir nægar upplýsingar í málinu um hvernig heilbrigðisþjónusta var framkvæmd á öðrum heilsugæslustöðvum en þeim þremur sem stuðst var við til samanburðar við mat á því hvort A hafi fylgt leiðbeiningunum og hvort Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins hafi verið kunnugt um þá framkvæmd.

Til stuðnings þessa liðar áminningarinnar var einnig byggt á kvörtun frá móður um að barni hennar hefði verið vísað frá þótt hún hefði átt bókaðan tíma. A lýsir því í kvörtun sinni til mín að hann hafi fyrst vitað um þessa kvörtun móðurinnar þegar honum voru kynnt áform yfirstjórnar heilsugæslunnar um að áminna hann. Hann hafi sjálfur ekki talað við móðurina þegar hún kom á stöðina og sá hjúkrunarfræðingur sem sagt er að hafi vísað henni frá hafi ekki gert það í samráði við hann. Samkvæmt skýringum heilsugæslunnar til mín var tilefni áminningarinnar það að sjúklingum sem áttu pantaða tíma hafði verið synjað um þá tíma á verkfallsdögunum. Þrátt fyrir þetta verður ekki séð af gögnum málsins að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi við undirbúning ákvörðunar um áminningu A aflað upplýsinga um hversu margar bókanir lágu fyrir vegna beiðna um tíma á Heilsugæslustöðinni X eða öðrum stöðvum á verkfallsdögum og hvernig farið hafi um þá tíma, t.d. hvort viðkomandi skjólstæðingar hafi mætt. Ég tel ekki unnt að útiloka að slíkar upplýsingar hafi getað haft þýðingu við mat á því hvort tilefni hafi verið til að áminna A. Þá tel ég að með öflun slíkra upplýsinga hefði verið lagður traustari grundvöllur að ákvörðun í málinu. Í þessu sambandi tek ég fram að það getur verið varhugavert að draga of víðtækar ályktanir af tölfræðilegum samanburði eins og þeim sem er vísað til hér að framan um fjölda viðtala umrædda daga annars vegar hjá Heilsugæslunni X og hins vegar hjá þremur öðrum heilsugæslustöðvum og þá án þess að kanna nánar þær forsendur sem búa að baki þeirri tölfræði.

Í gögnum málsins liggur einnig fyrir bréf til forstjóra Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, dags. 21. október 2015, undirritað af 21 starfsmanni Heilsugæslunnar X þar sem þeir lýsa fullum stuðningi við A „varðandi ákvarðanir hans í sambandi við skipulag vinnu starfsmanna við stöðina í verkfalli læknaritara stöðvarinnar“. Ekki verður séð að gerður hafi verið reki að því að afla upplýsinga um þær ákvarðanir sem þarna er vísað til, t.d. með því að ræða við aðra starfsmenn heilsugæslustöðvarinnar um þær og hvernig skipulagi starfseminnar var háttað umrædda daga.

Ég tel einnig rétt að taka fram að það eitt að starfsmaður hafi lýst persónulegum skoðunum sínum, eins og fyrir liggur í þessu máli, til þess hvernig hann telur að stofnunin eigi að haga framkvæmd starfsemi á heilsugæslustöðvunum í umræddu verkfalli getur ekki eitt og sér ráðið úrslitum við mat á því hvort hann hafi í reynd óhlýðnast löglegum fyrirmælum án þess að lagður sé fullnægjandi grundvöllur að þeirri niðurstöðu.

Með tilliti til þess sem rakið hefur verið í þessum kafla er það álit mitt að skort hafi á að rannsókn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á atvikum þessa liðar í áminningunni hafi uppfyllt þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga. Meðan ekki hefur verið bætt úr þeim annmarka tel ég ekki tilefni til taka að öðru leyti afstöðu til þess hvort skilyrði hafi verið til þess samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, og í samræmi við reglur um jafnræði og meðalhóf, að áminna A vegna þeirra atriða sem stofnunin vísar til undir þessum lið.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er niðurstaða mín sú að ákvörðun forstjóra Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins um að veita A áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 14. og 15. gr. laganna, vegna tölvubréfa sem hann sendi, dags. 13. október 2015, og vegna þeirrar ákvörðunar hans að mæta ekki á boðaðan fund yfirlækna 15. október 2015, hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá er það niðurstaða mín, varðandi þann lið áminningarinnar sem laut að því að A hefði ekki fylgt leiðbeiningum yfirstjórnar heilsugæslunnar um framkvæmd heilbrigðisþjónustu á Heilsugæslunni X á meðan verkfallið stóð yfir, að skort hafi á að rannsókn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á atvikum þessa liðar í áminningunni hafi uppfyllt þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga. Meðan ekki hefur verið bætt úr þeim annmarka tel ég ekki tilefni til taka að öðru leyti afstöðu til þess hvort skilyrði hafi verið til þess samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, og í samræmi við reglur um jafnræði og meðalhóf, að áminna A vegna þeirra atriða sem stofnunin vísar til undir þessum lið.

Í samræmi við þessa niðurstöðu mína eru það tilmæli mín til Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins að mál A verði tekið til meðferðar að nýju, komi fram ósk frá honum þar um, og leyst verði úr málinu í samræmi við það sem fram kemur í áliti þessu. Telji A að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi valdið sér bótaskyldu tjóni verður það að vera verkefni dómstóla að taka afstöðu til þess. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða mál eða hver yrði líkleg niðurstaða slíks máls.

Þá mælist ég til þess að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Með bréfi frá A, dags. 2. febrúar 2017, barst umboðsmanni afrit af bréfi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins til hans, dags. 30. janúar 2017. Þar kemur m.a. fram að af hálfu heilsugæslunnar hafi álit umboðsmanns í málinu verið yfirfarið og metið. Það sé afstaða stofnunarinnar að niðurstaða þess raski ekki þeim forsendum og grundvelli sem áminningin byggði á. Jafnframt liggi fyrir að eftir að málinu var vísað til meðferðar hjá umboðsmanni en áður en álitið var birt hafi A hætt störfum hjá stofnuninni og verði því ekki séð að hann hafi nú lögvarða hagsmuni af því að málið verði tekið til meðferðar að nýju. Með vísan til framanritaðs sé beiðni hans um endurupptöku málsins synjað. Þá segir að um rökstuðning þessarar ákvörðunar vísist til fyrirliggjandi afstöðu heilsugæslunnar sem fram komi í gögnum málsins, einkum í áminningarbréfi til A og greinargerðum stofnunarinnar til umboðsmanns.

Af þessu tilefni var Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins ritað bréf, dags. 24. maí 2017, þar sem þess var í fyrsta lagi óskað að mér yrðu veittar upplýsingar um hvort endanlegri afstöðu heilsugæslunnar væri rétt lýst í bréfi stofnunarinnar til A. Í öðru lagi var óskað eftir upplýsingum um hvort og þá með hvaða hætti hugað hafi verið að þeim almennu sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Í svari heilsugæslunnar, dags. 16. júní 2017, er staðfest að afstöðu hennar til beiðni A sé rétt lýst. Þá er tekið fram að afstaða heilsugæslunnar til álitsins endurspegli mismunandi viðhorf og ólíka afstöðu til þeirra atriða sem um ræði, þ.m.t. túlkana og skýringa á þeim lagareglum sem vísað er til. Loks er tekið fram að atvik hliðstæð þeim í þessu máli hafi ekki komið upp hjá stofnuninni frá árinu 2015. Engu að síður þyki ástæða til að árétta þá afstöðu stofnunarinnar að ákvæði stjórnsýslulaga og annarra laga séu og hafi ávallt verið höfð í heiðri og þeirra gætt í tengslum við meðferð og afgreiðslu mála.

Mér barst síðan afrit af bréfi velferðarráðuneytisins til heilsugæslunnar, dags. 19. júlí 2017. Þar bendir ráðuneytið á að heilbrigðisstarfsmaður sem lokið hefur störfum hjá viðkomandi stofnun kunni eftir sem áður að hafa lögvarða hagsmuni af umfjöllun hennar um mál sitt, t.a.m. vegna áhrifa á möguleika viðkomandi til annarra starfa innan heilbrigðiskerfisins og faglega stöðu hans. Vísað er til þess að umboðsmaður hafi bent á að séu aðstæður með þeim hætti hafi hlutaðeigandi starfsmaður verulega og brýna hagsmuni af því að fá niðurstöðu um hvort leyst hafi verið úr máli hans í samræmi við lög. Á grundvelli reglna yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra beinir ráðuneytið í bréfinu þeim fyrirmælum til heilsugæslunnar að endurupptaka mál A með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem komu fram í áliti umboðsmanns.