I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 8. ágúst 2016 leitaði A [...] til mín og kvartaði m.a. yfir því að Heilbrigðisstofnun X hefði sagt upp húsaleigusamningi hans um tiltekinn læknisbústað [...] í þeim tilgangi að hækka húsaleiguna. Hann telur að uppsögn leigusamningsins í þeim tilgangi sé ólögmæt en í reglugerð nr. 480/1992, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, sé að finna ákvæði sem mæli fyrir um hvernig skuli hækka húsaleiguna og viðmiðanir í því efni. Reglugerðin geri ekki ráð fyrir að unnt sé að segja leigusamningnum upp í þeim eina tilgangi að hækka leiguna. Í kvörtuninni kemur fram að Læknafélag Íslands hafi sent fjármála- og efnahagsráðuneytinu og velferðarráðuneytinu erindi þar sem m.a. var farið fram á að X afturkallaði uppsögn húsaleigusamningsins. A barst svar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, dags. 2. nóvember 2015, þar sem ekki voru gerðar athugasemdir við uppsögnina en ekkert svar barst frá velferðarráðuneytinu.
Eins og nánar verður gerð grein fyrir hér á eftir bendir fjármála- og efnahagsráðuneytið á að Ríkiseignir, sem starfa í umboði ráðuneytisins og fara með almenna umsjón eigna ríkisins, þ. á m. þeirrar fasteignar sem A leigir, ákveði ekki hvort eða hvaða starfsmaður á vegum ríkisins hafi afnot af húsnæði í eigu ríkissjóðs heldur sé það viðkomandi heilbrigðisstofnun. Af skýringum ráðuneytisins verður ráðið að það telji að velferðarráðuneytið, sem sé fagráðuneyti á sviðinu, sé „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi laga nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, og reglugerðar nr. 480/1992 og fari því með framkvæmd reglugerðarinnar, sbr. 3. gr. hennar. Samkvæmt skýringum velferðarráðuneytisins til mín telur það aftur á móti að fjármála- og efnahagsráðuneytið sé „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi laganna og reglugerðarinnar og fari þar af leiðandi með framkvæmd reglugerðarinnar.
Af framangreindu verður ráðið að í málinu sé ágreiningur milli fjármála- og efnahagsráðuneytisins og velferðarráðuneytisins um hvort ráðuneytið teljist „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi laganna og reglugerðarinnar en sá ágreiningur hefur þýðingu vegna þess að „hlutaðeigandi ráðuneyti“ fer með framkvæmd reglugerðarinnar vegna íbúðarhúsnæðis á þess vegum, sbr. 3. gr. hennar. Af sama reglugerðarákvæði og m.a. reglum stjórnsýsluréttar um valdframsal verður jafnframt ráðið að sé undirstofnun falin umsjón tiltekinna eignar á vegum „hlutaðeigandi ráðuneytis“ komi það í hlut þess ráðuneytis að hafa eftirlit með því að farið sé eftir ákvæðum reglugerðarinnar í öllu. Líkt og áður greinir fékk A svar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu vegna erindis síns. Það leiðir hins vegar af framanrakinni afstöðu ráðuneytisins að athugun og svar þess tók mið af því að ráðuneytið teldi sig ekki vera „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í þessu tilviki og var það því almenns eðlis. Þá fékk A ekkert svar frá velferðarráðuneytinu sem er yfirstjórnandi X. Samkvæmt framangreindu hefur A ekki fengið úrlausn erindis síns frá ráðuneyti sem telur sig hafa hlutverk „hlutaðeigandi ráðuneytis“ í skilningi laga nr. 27/1968 og reglugerðar nr. 480/1992.
Með hliðsjón af framangreindu hefur athugun mín lotið að því hvort ráðuneytin hafi lagt erindi Læknafélags Íslands fyrir hönd A í réttan farveg.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. janúar 2017.
II Málavextir
Af kvörtuninni og öðrum gögnum málsins fæ ég ráðið að A hafi verið læknir á heilsugæslu [...] frá níunda áratug síðustu aldar og yfirlæknir um áratuga skeið en heilsugæslan er rekin af X. Í staðarsamningi heilsugæslunnar við A frá 14. júlí 1993 kemur m.a. fram í 10. gr. að heilsugæslan tryggi ávallt viðunandi húsnæði fyrir starfandi lækni. Þar er jafnframt tilgreind tiltekin leigufjárhæð og tekið fram að hún taki breytingum í samræmi við breytingar á brunabótamati. Á grundvelli laga nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, sbr. reglugerð nr. 480/1992 um sama efni, var gerður ótímabundinn leigusamningur milli þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis og A um leigu á læknisbústaðnum að Y sem gilti frá og með 1. janúar 1994. Leiguverð í samningnum var ákvarðað í samræmi við 5. gr. reglugerðarinnar, þ.e. sem 5% af brunabótamati við upphaf leigutíma margfaldað með gildistölu búsetusvæðis samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar. Í samræmi við 6. gr. reglugerðarinnar skyldi húsaleigan taka breytingum fjórum sinnum á ári í samræmi við breytingar á byggingarvísitölu.
Í desember 2013 tilkynnti X A um verulega hækkun á húsaleigu frá og með næstu mánaðamótum. Boðuð hækkun var síðan dregin til baka. Þess í stað var leigusamningi A sagt upp í janúar 2014 með eins árs uppsagnarfresti og skyldi uppsögnin taka gildi frá og með 31. janúar 2015. Af hálfu X kom fram að uppsögnin byggðist á ákvæði í leigusamningnum og 3. tölul. 56. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994. A var boðið að gera nýjan húsaleigusamning þar sem leigufjárhæð hafði verið ákveðin að nýju á grundvelli 5. gr. reglugerðarinnar. Um var að ræða töluverða hækkun frá þeirri leigu sem hann greiddi áður. A neitaði að skrifa undir nýjan húsaleigusamning þar sem hann taldi að uppsögn húsaleigusamningsins í þeim tilgangi að hækka húsaleiguna væri ólögmæt.
Með bréfi, dags. 29. júní 2015, beindi Læknafélag Íslands erindum til velferðarráðuneytisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins fyrir hönd tiltekinna lækna þ. á m. A þar sem byggt var á því að uppsagnir á leigusamningum læknanna væru óheimilar. Þær væru ekki í samræmi við lög nr. 27/1968, reglugerð nr. 480/1992 og ákvæði húsaleigusamninganna. Í því sambandi var m.a. vísað til 6. gr. reglugerðarinnar og tekið fram að reglugerðin byggði ekki á því að unnt væri að segja húsaleigusamningi upp í þeim eina tilgangi að fá nýrra brunabótamat sem viðmiðun leigugjaldsins. Þá hafi Fasteignir ríkissjóðs, sem nú eru Ríkiseignir, staðfest að slík vinnubrögð tíðkuðust ekki. Í bréfinu var tekið fram að leitað væri til fjármála- og efnahagsráðuneytisins vegna þess að Ríkiseignir heyri undir það ráðuneyti og velferðarráðuneytisins vegna þess að X sé undirstofnun þess. Farið var m.a. fram á að ráðuneytin blönduðu sér í málið, gerðu X grein fyrir ólögmæti uppsagnanna og gæfu X fyrirmæli um að afturkalla þær og sjá til þess að innheimta á hærra leigugjaldi yrði felld niður.
Velferðarráðuneytið svaraði ekki erindi læknafélagsins en fjármála- og efnahagsráðuneytið svaraði því með bréfi, dags. 2. nóvember 2015. Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins kom fram að það væri almenn stefna ráðuneytisins, sem færi með eignamál ríkisins, að greiða bæri eðlilegt endurgjald fyrir afnot af eigum ríkissjóðs eða því sem næst kæmist markaðsverði. Það samræmdist ekki stefnu ráðuneytisins að eignir ríkissjóðs væru boðnar á lægra verði í því skyni að bæta upp launakjör með einhverjum hætti. Meginreglan væri sú að greiða bæri markaðsleigu fyrir afnot af eignum ríkissjóðs, sbr. 5. gr. laga nr. 27/1968. Þegar eðlilegur húsaleigumarkaður væri ekki fyrir hendi væri hins vegar heimilt að miða við brunabótamat, staðsetningu og notagildi, eins og fram kæmi í reglugerð nr. 480/1992.
Í bréfinu sagði að í lokamálslið 2. mgr. 3. gr. laga nr. 27/1968 kæmi jafnframt fram að ákvæði gildandi húsaleigulaga um uppsögn ótímabundins leigumála skyldi að öðru leyti eiga við húsaleigusamninga sem gerðir væru við starfsmenn ríkisins. Þar af leiðandi væri heimilt samkvæmt almennum lagaákvæðum að segja upp húsaleigusamningum þótt það kæmi ekki fram í reglugerðinni sem slíkri. Í 55. gr. húsaleigulaga kæmi fram að báðum aðilum húsaleigusamnings væri heimilt að segja upp ótímabundnum leigusamningi með því skilyrði að uppsögnin væri skrifleg og send með sannanlegum hætti. Samkvæmt 3. tölul. 56. gr. húsaleigulaga væri uppsagnarfrestur ótímabundins leigusamnings eitt ár eftir tíu ára leigutíma.
Þá kom fram í bréfinu að í ljósi ofangreinds og þeirra aðstæðna sem væru fyrir hendi geri ráðuneytið ekki athugasemdir við uppsögn X á húsaleigusamningnum hjá þeim læknum sem erindi læknafélagsins laut að þar sem það hefði verið liður í því að leiðrétta óeðlilega lága leigu á eignum ríkissjóðs sem væri í samræmi við almenna stefnu ráðuneytisins við ráðstöfun eigna ríkissjóðs. Heimildir til að segja upp ótímabundnum húsaleigusamningum væru til staðar í almennum lagaákvæðum húsaleigulaganna og telja yrði að X væri heimilt að beita slíkum ákvæðum í samningum sem gilda við starfsmenn ríkisins um leigu á íbúðarhúsnæði.
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Með bréfi til velferðarráðuneytisins, dags. 5. september 2016, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort erindi A frá 29. júní 2015 hefði verið svarað með einhverjum hætti og ef svo hefði ekki verið gert hverjar hefðu verið ástæður þess. Jafnframt óskaði ég eftir að ráðuneytið veitti mér upplýsingar og gögn um hvort tekin hefði verið ákvörðun í samræmi við 3. gr. laga nr. 27/1968 um að „leggja“ A „til íbúðarhúsnæði“ í tengslum við leigusamning um Y frá 1. janúar 1994 og hvort ráðherra hefði ákveðið að falla frá þeirri ákvörðun. Hefðu engar slíkar ákvarðanir verið teknar af hálfu ráðherra óskaði ég eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli leiguafnot A af húsnæðinu byggðu í upphafi. Að síðustu óskaði ég eftir upplýsingum um hvort tekin hefði verið ákvörðun í samræmi við 3. gr. reglugerðar nr. 480/1992 um að fela X umsjón með Y.
Í svari velferðarráðuneytisins, dags. 10. október 2016, sagði m.a. að erindi A hefði ekki verið svarað enda hefði verið ljóst af því að það hefði einnig verið sent fjármála- og efnahagsráðuneytinu sem hefði svarað erindinu 2. nóvember 2015. Þá kom fram að velferðarráðuneytið teldi að fjármála- og efnahagsráðuneytið væri „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi 1. málsl. 3. gr. reglugerðar nr. 480/1992 því að fasteignin að Y hefði verið færð úr umsjón stofnana þáverandi heilbrigðisráðuneytis til þáverandi fjármálaráðuneytis, sem fól Fasteignum ríkissjóðs, sem nú héti Ríkiseignir, að taka við umsjón fasteignarinnar með samkomulagi, dags. 24. janúar 2008. Þá kom fram að engin gögn fyndust í skjalasafni ráðuneytisins um ákvörðun ráðherra um að leggja A til íbúðarhúsnæðið eða um að fallið hefði verið frá slíkri ákvörðun.
Með bréfi, dags. 21. nóvember 2016, var þess óskað að fjármála- og efnahagsráðuneytið veitti mér nánari upplýsingar og skýringar á nánar tilteknum atriðum. Var þess m.a. óskað að fjármála- og efnahagsráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort það teldist vera „hlutaðeigandi ráðuneyti“ samkvæmt 1. málsl. 3. gr. reglugerðar nr. 480/1992, hvort það gæti veitt upplýsingar eða gögn um hvort A hefði verið lagt til húsnæði og ef svo væri ekki, á hvaða lagagrundvelli leiguafnotin byggðu í upphafi og hvort heilbrigðisstofnuninni hefði verið falin umsjón umræddrar fasteignar. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvort til stæði að endurskoða reglugerð nr. 480/1992 í ljósi þess að með 2. gr. laga nr. 134/1996 hefði 5. gr. laga nr. 27/1968 verið breytt á þá leið að húsaleigugjaldið „skuli ákveðið með reglugerð og miðast við markaðsleigu“. Hins vegar yrði ekki séð að reglugerðinni hefði verið breytt eftir framangreinda lagabreytingu.
Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 12. desember 2016, kom fram að „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi reglugerðar nr. 480/1992 væri fagráðuneyti þess aðila sem færi með afnot fasteignar á vegum ríkisins í samræmi við opinberar þarfir hverju sinni. Velferðarráðuneytið teldist því vera „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í því máli sem um ræddi. Þá kom fram að í kjölfar þess að Ríkiseignir tóku við umsjón Y hinn 1. janúar 2009 hefði verið gerður leigusamningur við X um afnot stofnunarinnar af fasteigninni. Hlutverk Ríkiseigna væri að fara með almenna og daglega umsýslu með stórum hluta fasteigna í eigu ríkisins. Þegar fasteignir væru nýttar fyrir starfsmenn á sviði heilbrigðisþjónustu leigðu Ríkiseignir stofnuninni fasteignina en stofnunin leigði hana áfram til þess starfsmanns sem á henni þyrfti að halda. Þar af leiðandi væri það ekki hlutverk Ríkiseigna að ákveða hvort eða hvaða starfsmaður á vegum ríkisins hefði afnot af húsnæði í eigu ríkissjóðs heldur væri það hlutverk viðkomandi stofnunar í samráði við sitt fagráðuneyti. Leigusamband viðkomandi starfsmanns væri því ekki við Ríkiseignir þótt Ríkiseignir færu með almenna umsjón fasteignarinnar.
Þá kom fram að ráðuneytið hefði ekki upplýsingar um það hvort ákveðið hefði verið að leggja A til íbúðarhúsnæðið eða hvort fallið hefði verið frá þeirri ákvörðun. Ef ákvörðun um að leggja A til íbúðarhúsnæði hefði verið tekin hefði það verið af hálfu heilbrigðisráðuneytisins enda hefði eignin verið í umráðum þess á þeim tíma. Hefði engin formleg ákvörðun verið tekin í þessum efnum mætti gera ráð fyrir að leiguafnotin byggðu á þeim grunni að fasteignin hefði verið notuð undir starfsemi á vegum heilbrigðisþjónustu frá því hún var byggð.
Að lokum kom fram að ráðuneytið hefði ekki tekið ákvörðun um hvort endurskoða ætti reglugerð nr. 480/1992 m.a. vegna þeirra lagabreytinga sem vísað væri til í fyrirspurninni.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur
Lög nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, með síðari breytingum, taka til þess húsnæðis sem notað er til íbúðar fyrir starfsmenn ríkisins og ríkið á að einhverju eða öllu leyti, sbr. 1. gr. laganna. Í 1. mgr. 3. gr. segir að „hlutaðeigandi ráðherra“ ákveði í samráði við ráðherra, þ.e. nú fjármála- og efnahagsráðherra, hvar ríkið skuli leggja starfsmönnum til íbúðarhúsnæði samkvæmt lögunum, eftir þeim meginreglum um svæðaskiptingu, er settar verða í reglugerð, sbr. 11. gr. Með 1. gr. laga nr. 134/1996 var 2. mgr. bætt við 3. gr. en það ákvæði hljóðar svo:
„Þar sem ákveðið er að leggja starfsmanni til húsnæði skal gera skriflegan húsaleigusamning á þar til gerðu eyðublaði, útgefnu af ráðuneytinu. Slíkur leigumáli fellur niður án sérstakrar uppsagnar ef um leigjanda eiga við einhver þau atvik sem upp eru talin í 25. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Jafnframt fellur leigumáli niður án sérstakrar uppsagnar ef leigjandi segir starfinu upp eða er sagt upp á grundvelli gagnkvæms uppsagnarfrests í ráðningarsamningi eða vegna þess að fyrir fram umsömdum ráðningartíma er lokið. Ákvæði gildandi húsaleigulaga um uppsögn ótímabundins leigumála eiga við að öðru leyti.“
Ákvæði 5. gr. laganna var breytt með 2. gr. laga nr. 134/1996 og hljóðar það nú svo:
„Þeim starfsmönnum ríkisins, er hafa afnot íbúðarhúsnæðis samkvæmt lögum þessum, ber að greiða ríkissjóði leigu fyrir húsnæðið. Húsaleigugjaldið skal ákveðið með reglugerð og miðast við markaðsleigu. Þar sem eðlilegur húsaleigumarkaður er ekki fyrir hendi skal þó miða húsaleigu við brunabótamat, staðsetningu og notagildi. Heimilt er að setja í reglugerð viðmiðunarreglur um lágmark og hámark leigu sem taki breytingum eftir vísitölu.“
Fyrir þá breytingu sem var gerð á 5. gr. var tekið fram í ákvæðinu að húsaleigugjaldið skyldi ákveðið með reglugerð og miðast við brunabótamat húsnæðisins, staðsetningu þess og notagildi fyrir hlutaðeigandi starfsmann. Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 134/1996 kom m.a. fram að lagt væri til að meginviðmið húsaleigu yrði markaðsleiga, en þar sem ekki væri eðlilegur húsaleigumarkaður fyrir hendi væri eldri viðmiðunin notuð, þ.e. brunabótamat, staðsetning og notagildi. Hingað til hefði húsaleiga íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins á flestum stöðum verið mun lægri en markaðsleiga. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 735.)
Í 8. gr. laganna segir að bygging og viðhald íbúðarhúsnæðis þeirra starfsmanna ríkisins, er lögin taka til, svo og endurbætur á því, skuli innan ramma fjárlaga vera undir yfirstjórn þess ráðherra, er hlutaðeigandi starf heyrir undir.
Í 11. gr. laganna segir að ráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna, þar á meðal um stærð, gerð og búnað íbúðarhúsnæðis, sem ríkið eignast eða kostar að einhverju leyti, svo og um eftirlit með slíku íbúðarhúsnæði og viðhald þess. Í reglugerð skulu enn fremur sett ákvæði um úttekt á leiguhúsnæði við upphaf og lok leigutíma.
Ráðherra hefur sett reglugerð nr. 480/1992, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins. Í 2. gr. hennar kemur m.a. fram að fjármálaráðherra ákveði í samráði við hlutaðeigandi ráðherra hvaða starfsmönnum ríkisins sem búsettir eru á tilteknum svæðum skuli leggja til húsnæði. Ákvæði 3. gr. er svohljóðandi:
„Hlutaðeigandi ráðuneyti annast framkvæmd þessarar reglugerðar vegna íbúðarhúsnæðis á þess vegum. Ráðuneyti geta falið ríkisfyrirtækjum og stofnunum umsjón tiltekinna eigna, enda sé í öllu farið eftir ákvæðum þessarar reglugerðar.“
Í 4. gr. segir m.a. að aðilum þeim, er afnot hafa af íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins eða sem ríkið lætur þeim í té, beri að greiða ríkissjóði leigugjald fyrir húsnæðið.
Í 5. gr. er kveðið á um hvernig húsaleigugjald sé ákvarðað m.a. í samræmi við brunabótamat. Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar segir að þegar húsnæði er selt á leigu skuli gera skriflegan húsaleigusamning á þar til gerðu eyðublaði útgefnu af fjármálaráðuneyti. Í húsaleigusamningi skuli tilgreina umsjónaraðila húseignarinnar. Húsaleiga greiðist mánaðarlega fyrirfram og tekur breytingum fjórum sinnum á ári í samræmi við breytingar á byggingavísitölu samkvæmt auglýsingu Hagstofu Íslands.
2 Voru erindi A lögð í réttan farveg?
Eins og áður sagði er ágreiningur milli A og X um það hvort uppsögn X á húsaleigusamningi um tiltekna fasteign hafi verið ólögmæt, s.s. hvort farið hafi verið á svig við reglugerð nr. 480/1992, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins. Við athugun mína á málinu hefur komið í ljós að fjármála- og efnahagsráðuneytið annars vegar og velferðarráðuneytið hins vegar eru ekki sammála um verkaskiptingu sín á milli í þessu máli. Ágreiningur ráðuneytanna lýtur að því hvort þeirra teljist vera „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi laga nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, og reglugerðar nr. 480/1992 en það ráðuneyti fer m.a. með framkvæmd reglugerðarinnar, sbr. 3. gr. hennar.
Af lögum nr. 27/1968 og reglugerð nr. 480/1992 verður ráðið að íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins séu á málaefnasviði fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sbr. einnig 3. tölul. 3. gr. núgildandi forsetaúrskurðar nr. 1/2017, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Bæði lögin og reglugerðin gera síðan ráð fyrir að önnur ráðuneyti gegni ákveðnu hlutverki. Þannig er t.d. gert ráð fyrir því að hlutaðeigandi ráðherra ákveði í samráði við fjármála- og efnahagsráðherra hvar skuli leggja starfsmönnum ríkisins til húsnæði, sbr. 3. gr. laganna og 2. gr. reglugerðarinnar.
Í 3. gr. reglugerðarinnar er síðan, sem fyrr greinir, tekið fram að „hlutaðeigandi ráðuneyti“ annist framkvæmd reglugerðarinnar vegna íbúðarhúsnæðis „á þess vegum“. Ráðuneyti geta falið ríkisfyrirtækjum og stofnunum umsjón tiltekinna eigna, enda sé í öllu farið eftir ákvæðum reglugerðarinnar. Það leiðir af framagreindu ákvæði sem og m.a. reglum stjórnsýsluréttarins um valdframsal að sé tekin ákvörðun af hálfu ráðuneytis að fela undirstofnun umsjón tiltekinnar fasteignar á vegum ráðuneytisins hefur það ráðuneyti eftirlit með því að undirstofnunin fari í öllu eftir reglugerðinni. A hefur haldið því fram að uppsögn X á húsaleigusamningnum hafi ekki verið í samræmi við reglugerðina einkum 6. gr. hennar sem kveður á um hvernig hækkun leigu fyrir íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins skuli fara fram. Það hefur því grundvallarþýðingu í málinu að ákvarða hvaða ráðuneyti telst vera „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi ákvæðisins.
Húsaleigusamningur A um þá fasteign sem hér um ræðir var upphaflega gerður við þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti. Af skýringum ráðuneytanna til mín verður ráðið að sú fasteign sem A leigir hafi verið færð undir fjármála- og efnahagsráðuneytið með samkomulagi árið 2008. Aftur á móti hafi Ríkiseignir, sem starfa í umboði ráðuneytisins, leigt húsnæðið til X, sem hefur framleigt það til A. X heyrir undir velferðarráðuneytið. Af framangreindri lýsingu verður ekki skýrlega ráðið hvort það hafi verið Ríkiseignir fyrir hönd fjármála- og efnahagsráðuneytisins eða velferðarráðuneytið sem hafi ákveðið á grundvelli 2. málsl. 3. gr. reglugerðarinnar að fela X umsjón fasteignarinnar.
Líkt og áður greinir leitaði Læknafélag Íslands fyrir hönd A til beggja ráðuneyta. Velferðarráðuneytið svaraði ekki erindinu. Af svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins verður ekki ráðið á hvaða grundvelli málið var tekið til athugunar, t.d. hvort um hafi verið að ræða stjórnsýslukæru. Af þeirri afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins að það sé ekki „hlutaðeigandi ráðuneyti“ og það komi ekki að ákvörðun um hvort og þá hvaða starfsmaður leigi húsnæði verður ráðið að svar þess, dags. 2. nóvember 2015, hafi falið í sér almenna afstöðu í samræmi við það hlutverk sem það fer með sem yfirstjórnandi á því málefnasviði sem eignir ríkisins heyra undir. Það hafi ekki tekið málið til athugunar sem „hlutaðeigandi ráðuneyti“. Af framangreindu verður ráðið að hvorki fjármála- og efnahagsráðuneytið né velferðarráðuneytið hafi brugðist við erindum A sem „hlutaðeigandi ráðuneyti“ sem fer með eftirlit með því að ríkisfyrirtæki eða stofnun fari í öllu eftir ákvæðum reglugerðarinnar og þá hvort það hafi verið gert í umrætt sinn. Með vísan til þess verður ekki séð að erindi A hafi verið lögð í réttan farveg þannig að hann fengi afstöðu frá „hlutaðeigandi ráðuneyti“ til umkvörtunarefna sinna. Á meðan erindi A hafa ekki fengið fullnægjandi umfjöllun innan stjórnsýslunnar tel ég ekki tilefni að svo stöddu að taka afstöðu til efnis málsins.
Vegna þess vafa sem er fyrir hendi um verkaskiptingu milli ráðuneytanna minni ég á að samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, sker forsætisráðherra úr vafa eða ágreiningi um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir. Þar sem ekki hefur enn reynt á hvort ráðuneytin geti leyst úr þessum ágreiningi sín á milli og, ef þau geta það ekki, að forsætisráðuneytið hafi skorið úr þeim ágreiningi, tel ég ekki rétt að svo stöddu að taka afstöðu til þess hvaða ráðuneyti teljist vera „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í þessu tilviki í skilningi laga nr. 27/1968 og reglugerðar nr. 480/1992. Eins og ég geri nánari grein fyrir í V. kafla mælist ég til þess að ráðuneytin taki erindi A á ný til umfjöllunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr því hvort þeirra sé „hlutaðeigandi ráðuneyti“ og það ráðuneyti fjalli um málið efnislega í samræmi við eftirlitsskyldur sínar. Ég tek fram að við þá umfjöllun kann hlutaðeigandi ráðuneyti einnig að þurfa að taka afstöðu til þess hvort réttur grundvöllur hafi verið lagður að ákvörðun X og hvort stofnunin hafi fylgt öðrum reglum stjórnsýsluréttar sem um málsmeðferðina kunna að gilda. Jafnframt bendi ég á að framangreindur ágreiningur um verkaskiptingu milli ráðuneytanna kann að hafa þýðingu í öðrum málum og því brýnt að leyst verði úr honum.
Vegna þeirra skýringa velferðarráðuneytisins að það hafi ekki svarað erindi A vegna þess að það hafi einnig verið sent fjármála- og efnahagsráðuneytinu tel ég rétt að minna á þá óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar að svara beri skriflegum erindum skriflega, nema svars sé eigi vænst. Hafi það verið afstaða ráðuneytisins að málið heyrði ekki undir það bar engu að síður að gera A grein fyrir því svo ljóst væri í hvaða farveg málið hefði verið lagt af hálfu ráðuneytisins og að frekari viðbragða væri ekki að vænta frá því. Hef ég þá í huga að erindið var sent velferðarráðuneytinu m.a. með tilliti til hlutverks þess sem yfirstjórnanda X.
3 Samskipti ríkisins sem leigusala við leigjendur
Á undanförnum árum hafa mér borist kvartanir þar sem reynt hefur á samskipti og framgöngu stofnana ríkisins sem leigusala við leigjendur. Til að mynda var fjallað um einhliða ákvarðanir um hækkun leigugjalds ríkisjarða og lóða í áliti setts umboðsmanns frá 23. maí 2014 í máli nr. 7394/2013 og áliti mínu frá 28. október 2015 í máli nr. 8322/2015. Í framangreindum málum og því máli sem hér um ræðir hefur reynt á eftir hvaða reglum ríkið sem leigusali á að fara. Um sum málefni hafa verið settar sérstakar reglur í lög, eins og á t.d. við í þessu máli, þ.e. lög nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, og reglugerð nr. 480/1992 um sama málefni. Í samræmi við þær reglur sem gilda um leigusambandið hverju sinni hafa verið gerðir leigusamningar þar sem er að finna samningsákvæði um ýmis atriði, s.s. ákvörðun leigugjalds. Borgararnir sem leigjendur eiga að geta lagt traust sitt á að sem leigusali fylgi ríkið bæði þeim sérstöku reglum sem löggjafinn hefur sett um leigusambandið og þeim leigusamningi sem gerður hefur verið. Sama gildir um þær reglur sem stjórnvaldið hefur sjálft sett sér.
Þegar lög nr. 27/1968 voru sett var í 5. gr. kveðið á um að húsaleigugjald skyldi ákveðið í reglugerð og miðast við brunabótamat húsnæðisins, staðsetningu þess og notagildi fyrir hlutaðeigandi starfsmann. Með 2. gr. laga nr. 134/1996 var 5. gr. laga nr. 27/1968 breytt í núverandi horf. Nú kemur m.a. fram í 2. málsl. að húsaleigugjaldið „skuli ákveðið með reglugerð og miðast við markaðsleigu“. Samkvæmt 3. málsl. skal þó miða húsaleigu við brunabótamat, staðsetningu og notagildi þar sem eðlilegur húsaleigumarkaður er ekki fyrir hendi og samkvæmt 4. málsl. er heimilt að setja í reglugerð viðmiðunarreglur um lágmark og hámark leigu sem taki breytingum eftir vísitölu. Í umræðum á Alþingi um framvarp það sem varð að lögum nr. 134/1996 kom m.a. fram í máli fjármálaráðherra varðandi það hvernig bæri að skýra orðin „þar sem eðlilegur húsaleigumarkaður er ekki fyrir hendi“ að viðmiðun vegna þess yrði „að meta á hverjum tíma og [þyrfti] að koma fram í reglugerð.“ (Alþt. 1996-1997, B-deild, bls. 827.) Í þessu sambandi vek ég einnig athygli á því að í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins vegna erindis Læknafélags Íslands, dags. 2. nóvember 2015, er sérstaklega bent á að meginreglan sé sú samkvæmt 5. gr. laga nr. 27/1968 að greidd sé markaðsleiga fyrir afnot af eignum ríkissjóðs.
Af framangreindu verður ráðið að ákveðin stefnubreyting hafi orðið í þessum málaflokki með lögum nr. 134/1996 á þann hátt að miða skyldi húsaleigugjald að meginreglu til við markaðsleigu en í undantekningum við það viðmið sem gilti fyrir breytinguna, þ.e. brunabótamat, staðsetningu og notagildi. Af orðalagi 5. gr. laga nr. 27/1968, eins og ákvæðið hljóðar nú, verður ekki annað ráðið en að skylt sé að ákveða leigugjald og nánar tiltekin önnur atriði með reglugerð. Þrátt fyrir þá grundvallarbreytingu sem gerð var með lögum nr. 134/1996 hefur ekki verið gerð breyting á reglugerð nr. 480/1992. Þar er áfram gert ráð fyrir því í 5. gr. að húsaleigugjaldið taki mið af brunabótamati hins leigða húsnæðis. Þetta misræmi er til þess fallið að skapa rugling í framkvæmd og jafnvel ákveðnar væntingar hjá borgurunum. Ég legg áherslu á að stjórnvöld verða að fylgja þeim reglum sem þeim hefur verið falið að fara eftir af hálfu löggjafans hvort sem er við töku ákvarðana eða framkvæmd laga í formi reglusetningar. Þegar gerð hefur verið grundvallarbreyting á þeim viðmiðum sem gilda samkvæmt lögum skiptir máli að þeim sé fylgt eftir af hálfu stjórnvalda í þeim almennu stjórnvaldsfyrirmælum sem gilda á sviðinu.
Með hliðsjón af framanröktu og þeim langa tíma sem liðinn er frá því lög nr. 134/1996 voru sett, tel rétt að vekja athygli fjármála- og efnahagsráðuneytisins á framangreindu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, með það fyrir augum að reglugerð nr. 480/1992 verði tekin til skoðunar að þessu leyti. Ég tek að lokum fram að með þessu hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvaða þýðingu slík breyting á reglugerð geti haft fyrir þá leigutaka sem hafa gert leigusamninga í samræmi við eldri reglur.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að erindi A hafi ekki verið lögð í réttan farveg en hvorki fjármála- og efnahagsráðuneytið né velferðarráðuneytið hafa fjallað um þau sem „hlutaðeigandi ráðuneyti“ í skilningi laga nr. 27/1968, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, og reglugerðar nr. 480/1992 um sama málefni. Á meðan það hefur ekki verið gert tel ég ekki tilefni að svo stöddu að taka til athugunar þann ágreining sem er undirliggjandi í málinu.
Jafnframt er það niðurstaða mín að velferðarráðuneytinu hafi borið að svara erindi Læknafélags Íslands fyrir hönd A, dags. 29. júní 2015, í samræmi við þá óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar sem kölluð hefur verið svarreglan.
Þá tel ég rétt að vekja athygli fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á því að ekki verður séð að fylgt hafi verið eftir þeim breytingum sem gerðar voru á lögum nr. 27/1968, með lögum nr. 134/1996, með það fyrir augum að reglugerðin verði tekin til skoðunar að þessu leyti. Ég minni einnig á það sem komið hefur fram í fyrri álitum mínum að þegar stjórnvöld koma fram sem leigusalar þurfa þau í samskiptum sínum við leigjendur og öðrum athöfnum ekki einungis að fylgja ákvæðum viðkomandi leigusamnings og eftir atvikum reglum samningaréttarins heldur einnig þeim sérstöku lögum og reglum sem leigusambandið kann að vera grundvallað á.
Ég beini þeim tilmælum til velferðarráðuneytisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins að mál A verði tekin til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leyst verði úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Sérstaklega mælist ég til þess að leyst verði úr þeim ágreiningi sem er á milli ráðuneytanna um verkaskiptingu í tengslum við framkvæmd laga nr. 27/1968 og reglugerðar nr. 480/1992 en það kann einnig að hafa þýðingu í öðrum tilvikum en því sem hér er til umfjöllunar. Vegna þess ágreinings minni ég á að forsætisráðherra sker úr um vafa eða ágreiningi um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir, sbr. 4. mgr. 4. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.
Að lokum mælist ég til þess að ráðuneytin taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 13. mars 2018, kemur fram að hinn 14. mars 2017 hafi bæði því ráðuneyti og velferðarráðuneytinu borist erindi þar sem Læknafélag Íslands hafi fyrir hönd A óskað eftir að málið yrði tekið upp að nýju. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi sent velferðarráðuneytinu bréf, dags. 5. júlí 2017 þar sem fram kom að ráðuneytið liti svo á að velferðarráðuneytið væri hlutaðeigandi ráðuneyti í skilningi reglugerðar nr. 480/1992, um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins. Það væri reiðubúið að gera breytingar á þessu fyrirkomulagi kæmi fram ósk þess efnis frá velferðarráðuneytinu. Ekki hafi borist slík beiðni frá velferðarráðuneytinu og erindi A ekki verið ítrekað. Þar sem engin beiðni hafi borist frá velferðarráðuneytinu um breytingar á núverandi fyrirkomulagi sé ekki gert ráð fyrir öðru en að það ráðuneyti hafi tekið mál A til skoðunar sem hlutaðeigandi ráðuneyti í skilningi reglugerðar nr. 480/1992. Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins kemur jafnframt fram að ráðuneytið vinni að endurskoðun á reglugerð nr. 480/1992. Vonast sé til að þeirri vinnu ljúki á komandi mánuðum. Breytingar á reglugerðinni muni m.a. taka mið af breyttum reikningsskilareglum sem innleiddar hafi verið með lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál. Innleiðing á þeirri vinnu hafi tekið lengri tíma en búist hafi verið við.
Í bréfi velferðarráðuneytisins, dags. 20. mars 2018, kemur fram að Læknafélag Íslands, fyrir hönd A, hafi farið fram á að mál hans yrði tekið til meðferðar að nýju. Samkvæmt upplýsingum frá Heilbrigðisstofnuninni X hafi framkvæmdastjórn stofnunarinnar tekið ákvörðun um að falla frá áður ákveðnum breytingum á leigusamningum fyrir húsnæði lækna á [...] og [...]. Þeir leigusamningar sem upphaflega hafi verið gerðir séu því í gildi og taki breytingum samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 480/1992. Ráðuneytið hafi því ekki séð ástæðu til að taka málið til meðferðar að nýju þar sem fallið hafi verið frá því sem A hafi kvartað undan.
Í bréfinu segir enn fremur að á milli ráðuneytanna sé enginn ágreiningur um verkaskiptingu í tengslum við framkvæmd laga nr. 27/1968 og reglugerðar nr. 480/1992. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi sent velferðarráðuneytinu bréf þar sem fram kæmi hvernig verkaskiptingunni skyldi háttað og hafi velferðarráðuneytið fallist á þá lýsingu. Ráðuneytið hafi farið yfir þau sjónarmið sem umboðsmaður hafi gert grein fyrir í álitinu. Það hafi endurskoðað verklag og breytt því til að tryggja að erindum um leiguhúsnæði á vegum heilbrigðisstofnana verði svarað með tilliti til þess að velferðarráðuneytið sé hlutaðeigandi ráðuneyti í þeim málum.