I Tildrög og afmörkun athugunar
Hinn 15. apríl 2011 leitaði einstaklingur til mín með kvörtun vegna svara umhverfisráðuneytisins við erindum hans til ráðuneytisins í tilefni af breytingum á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur sem gerðar voru á árinu 2010. Við athugun mína á þessari kvörtun komu fram upplýsingar um að þáverandi umhverfisráðherra, sem staðfest hafði breytingarnar í samræmi við fyrirmæli þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, hefði áður komið að undirbúningi þeirra í fyrra starfi sínu sem borgarfulltrúi í borgarstjórn Reykjavíkur og fulltrúi í skipulagsráði borgarinnar og borgarráði. Ég lauk umfjöllun minni um framangreint mál með áliti 30. apríl 2012 í máli nr. 6402/2011. Í álitinu komst ég að þeirri niðurstöðu að umhverfisráðherra hefði ekki uppfyllt þær hæfiskröfur sem leiddu af hinni óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi til að staðfesta breytingar skipulagsáætlana sem auglýstar voru í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingum nr. 197/2010, 198/2010 og 315/2010. Í álitinu beindi ég þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að það tæki hlutaðeigandi staðfestingar og auglýsingar umhverfisráðherra til endurskoðunar.
Með bréfi, dags. 22. maí 2012, gerði umhverfisráðuneytið forsætisráðherra grein fyrir niðurstöðu álits míns. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið teldi ljóst að skipaður umhverfisráðherra uppfyllti ekki hæfiskröfur til að taka „mál þessi til endurskoðunar og til að meta hvort vanhæfi ráðherra [ætti] að leiða til ógildingar á umræddum staðfestingum og auglýsingum“. Í bréfinu var þess óskað að forsætisráðuneytið setti ráðherra til að fara með „nefnd mál“. Hinn 12. júní 2012 setti forseti Íslands skipaðan velferðarráðherra sem umhverfisráðherra vegna málsins. Í bréfi forsætisráðuneytisins til setts umhverfisráðherra, dags. 18. sama mánaðar, var tekið fram að skipaður umhverfisráðherra hefði ákveðið að víkja sæti „vegna ákvörðunar um að staðfesta breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 [...] og á aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024“ og hefði forseti Íslands fallist á tillögu forsætisráðherra „um að setja [hann] til að fara með téð mál og taka ákvörðun í því“. Settur umhverfisráðherra tók ákvörðun sína í málinu 1. mars 2013. Það var niðurstaða hans í ákvörðuninni að framangreindar breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur „[skyldu] vera óhaggaðar“.
Hinn 13. júní 2013 leitaði sami einstaklingur til mín á nýjan leik með kvörtun vegna framangreindra viðbragða umhverfisráðuneytisins við áliti mínu. Ég lauk umfjöllun minni um þá kvörtun með bréfi til viðkomandi einstaklings, dags. 23. október 2013. Með bréfi til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. sama dag, vakti ég jafnframt athygli ráðuneytisins á því að ekki yrði séð að ákvörðun setts umhverfisráðherra hefði verið auglýst í Stjórnartíðindum. Í bréfinu óskaði ég eftir upplýsingum um hvort bætt yrði úr þessum skorti á birtingu auglýsinga. Væri það afstaða ráðuneytisins að ekki hefði að lögum verið þörf á að birta auglýsingar um staðfestingar setts umhverfisráðherra óskaði ég jafnframt eftir því að mér yrði gerð grein fyrir á hvaða lagagrundvelli sú afstaða væri byggð. Í bréfinu tók ég fram að ég myndi í framhaldinu taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til að ég fjallaði frekar um framangreind atriði og þá eftir atvikum á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Með bréfi, dags. 11. desember 2013, bárust mér svör frá velferðarráðuneytinu við framangreindu bréfi. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið hefði fengið bréf mitt framsent frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Þá kom fram að endurskoðun setts umhverfisráðherra hefði leitt í ljós að ekki væri tilefni til þess að hann breytti eða afturkallaði staðfestingar skipaðs umhverfisráðherra. Þar sem niðurstaða setts umhverfisráðherra hefði verið að staðfestingarnar skyldu standa óhaggaðar hefði velferðarráðuneytið ekki talið tilefni til að auglýsa þær að nýju.
Í kjölfar framangreindra bréfaskipta ákvað settur umboðsmaður Alþingis að taka mál þetta til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Frumkvæðisathugun mín á málinu hefur beinst að því hvort sú afstaða stjórnvalda, að ekki hafi verið þörf á að birta ákvörðun setts umhverfisráðherra frá 1. mars 2013 í B-deild Stjórnartíðinda, sé í samræmi við lög.
Líkt og ég hef áður gert Alþingi grein fyrir hefur mér einungis veist tækifæri til að sinna athugun frumkvæðismála hjá embætti mínu í mjög takmörkuðum mæli á undanförnum árum vegna fjölda kvörtunarmála og fjárveitinga til embættisins. Þau frumkvæðismál sem ég hef haft til meðferðar hjá embætti mínu hafa því í mörgum tilvikum beðið afgreiðslu lengri tíma en ég hefði kosið og er þetta mál þeirra á meðal. Alþingi hefur nú samþykkt sérstaka fjárveitingu til embættisins til að unnt verði að sinna betur þessum þætti í starfsemi þess. Ég hef í samræmi við þessa ákvörðun Alþingis ákveðið að leggja aukna áherslu á að ljúka meðferð þeirra frumkvæðismála sem beðið hafa afgreiðslu hjá embætti mínu og stefni að því að ljúka afgreiðslu fleiri slíkra mála á fyrri hluta þessa árs.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. janúar 2017.
II Ákvörðun setts umhverfisráðherra
Eins og áður greinir setti forseti Íslands þáverandi skipaðan velferðarráðherra sem umhverfisráðherra 12. júní 2012 til að fara með mál „vegna ákvörðunar um að staðfesta breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 [...] og á aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024“ og taka ákvörðun í því og tók settur umhverfisráðherra sem fyrr segir ákvörðun í málinu 1. mars 2013. Í inngangi ákvörðunarinnar, sem ber yfirskriftina „Endurskoðun setts umhverfisráðherra á staðfestingu breytinga á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024“, kemur fram að í ljósi niðurstöðu álits míns og tilmæla minna í því sambandi hafi velferðarráðuneytið talið rétt að taka til athugunar þá málsmeðferð sem stjórnvöld hafi fylgt við undirbúning þeirra breytinga sem umhverfisráðherra staðfesti og hvort umræddar breytingar hafi verið haldnar efnislegum annmörkum að lögum. Hafi sú athugun einkum miðast við hvort tilefni væri til þess að settur ráðherra breytti eða afturkallaði staðfestingar umhverfisráðherra á umræddum breytingum vegna hugsanlegra annmarka á undirbúningi og efnislegu innihaldi þeirra skipulagsbreytinga sem í hlut ættu. Tæki athugunin í aðalatriðum til þess hvort stjórnvöld hefðu gætt ákvæða skiplags- og byggingarlaga nr. 73/1997 við gerð og undirbúning breytinga á svæðis- og aðalskipulagi. Þá sagði m.a. í ákvörðuninni:
„Af framangreindum lagaákvæðum og þeim málsatvikum sem hér eru til úrlausnar leiðir enn fremur að athugun setts umhverfisráðherra á undirbúningi og efni svæðisskipulags fer fram á grundvelli þeirra valdheimilda sem umhverfisráðherra eru fengnar í 5. mgr. 13. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig 2. mgr. 14. gr. sömu laga, en 1. mgr. 19. gr. sömu laga að því er snertir staðfestingu breytinga á aðalskipulagi.
Athugun setts umhverfisráðherra er þannig í samræmi við það hlutverk sem umhverfisráðherra er falið almennt samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 við staðfestingu á breytingum á skipulagsáætlunum að hafa eftirlit með því hvort meðferð sveitarstjórna og Skipulagsstofnunar á umræddum skipulagsbreytingum hafi verið í samræmi við lög og hvort breytingarnar samræmist efnislega fyrirmælum laga. Það verkefni er jafnframt liður í hinu almenna yfirstjórnunarhlutverki ráðherra samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna. Í þessu felst að ráðherra ber í staðfestingarferli að kanna efnislega hvort undirbúningur, meðferð og ákvarðanir annars vegar sveitarstjórna og hins vegar Skipulagsstofnunar séu í samræmi við lög.“
Í ákvörðuninni voru ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 rakin ítarlega og gerð grein fyrir tillögum Skipulagsstofnunar um staðfestingu ráðherra á breytingum á svæðisskipulagi Reykjavíkur og aðalskipulagi höfuðborgarsvæðisins. Þá kom fram eftirfarandi niðurstaða setts umhverfisráðherra:
„Með vísan til þeirra röksemda og lagasjónarmiða sem lýst er í kafla III hér að framan er það afstaða setts umhverfisráðherra að ekki sé tilefni til að hagga við þeirri breytingu á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 frá 20. desember 2002 [...] sem umhverfisráðherra staðfesti 23. febrúar 2010 samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulags- og byggingarlaga og auglýsing nr. 197/2010 var birt um í B-deild Stjórnartíðinda 10. mars 2010.
Á grundvelli ofangreindra röksemda og lagasjónarmiða hefur settur umhverfisráðherra enn fremur tekið þá afstöðu að ekki sé ástæða til að hagga við þeirri breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 frá 20. desember 2002 sem ráðherra staðfesti samkvæmt 19. gr. laga nr. 73/1997 og laut að [...], sbr. auglýsingu nr. 198/2010 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda sama dag og undirrituð var af umhverfisráðherra.
Loks telur settur umhverfisráðherra ekki tilefni til breytinga í tengslum við staðfestingu umhverfisráðherra 25. mars 2010 samkvæmt 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 á breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 frá 20. desember 2002 [...], sbr. auglýsingu nr. 315/2010 um breytinguna sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 16. apríl 2010 og undirrituð af ráðuneytisstjóra fyrir hönd umhverfisráðherra.
Er það niðurstaða setts umhverfisráðherra að ofangreindar breytingar á svæðisskipulagi og aðalskipulagi fullnægi öllum þeim kröfum skipulags- og byggingarlaga um form og efni við gerð skipulags sem þýðingu hafa vegna staðfestingar ráðherra á þeim.“
Í lok ákvörðunarinnar var efni hennar loks dregið saman á eftirfarandi hátt:
„Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðherra að eftirfarandi breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur skuli vera óhaggaðar:
1. Breyting á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 frá 20. desember 2002 [...] sem umhverfisráðherra staðfesti 23. febrúar 2010 samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulags- og byggingarlaga og auglýsing nr. 197/2010 var birt um í B-deild Stjórnartíðinda 10. mars 2010.
2. Breyting á aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 frá 20. desember 2002 sem ráðherra staðfesti samkvæmt 19. gr. laga nr. 73/1997 og laut að [...], sbr. auglýsingu nr. 198/2010 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda sama dag og undirrituð var af umhverfisráðherra.
3. Breyting á aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 frá 20. desember 2002 [...], sbr. auglýsingu nr. 315/2010 um breytinguna sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 16. apríl 2010 og undirrituð af ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins fyrir hönd umhverfisráðherra.
Afstaða setts umhverfisráðherra byggist á 13.-14. gr., svo og 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. ákvæði 2. mgr. 56. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Í tilefni af athugun á þessu máli ritaði settur umboðsmaður Alþingis umhverfis- og auðlindaráðherra bréf 19. maí 2014 þar sem hann óskaði eftir nánari upplýsingum og skýringum frá ráðuneytinu, eftir atvikum með atbeina velferðarráðuneytisins. Svör umhverfis- og auðlindaráðuneytisins við bréfi setts umboðsmanns bárust mér með bréfi, dags. 20. ágúst 2014. Þá bárust mér svör frá velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 12. september 2014.
Í bréfi setts umboðsmanns óskaði hann m.a. eftir nánari skýringum á því hvað hefði falist í ákvörðun setts umhverfisráðherra frá 1. mars 2013 um að ákvarðanir skipaðs ráðherra skyldu vera óhaggaðar. Í svörum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins við bréfi setts umboðsmanns kom fram ráðuneytið hefði óskað eftir því við velferðarráðuneytið að það svaraði framangreindri fyrirspurn. Í svörum síðarnefnda ráðuneytisins sagði m.a. eftirfarandi:
„Af framangreindu má vera ljóst að settur umhverfisráðherra tók undirbúning og setningu þeirra skipulagsáætlana sem skipaður umhverfisráðherra hafði staðfest á fyrri hluta ársins 2010 til heildstæðrar athugunar, meðal annars með það fyrir augum hvort einhverjir slíkir annmarkar væru á undirbúningi eða efni áætlananna að rétt væri að afturkalla staðfestingu skipaðs umhverfisráðherra, eftir atvikum þannig að mælt væri fyrir um nýja staðfestingu, sem þá væri auglýst í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við ákvæði þeirra laga sem við ættu.
Sú athugun leiddi hins vegar ekki í ljós aðra annmarka á efni og undirbúningi ákvörðunar skipaðs ráðherra en þann sem umboðsmaður hafði þegar fjallað um í áliti sínu frá 30. apríl 2012. Þar sem ný athugun setts ráðherra hafði falið í sér sjálfstæða athugun á grundvelli valdheimilda umhverfisráðherra í stað þeirrar athugunar sem farið hafði fram á vegum skipaðs umhverfisráðherra og þar með án þess annmarka sem verið hafði á upphaflegri meðferð málsins taldi settur ráðherra ekkert því til fyrirstöðu að upphafleg ákvörðun stæði óbreytt.
Í því sambandi leit settur ráðherra ekki einvörðungu til þeirra sjónarmiða sem leidd urðu af lögum nr. 73/1997 um efni og markmið skipulagsáætlana og aðskilin hlutverk ráðherra og sveitarstjórna. Ráðherra hafði einnig í huga sjónarmið um að afturköllunarheimildum skuli almennt beitt af varfærni sem og þau almennu sjónarmið sem viðurkennd eru í norrænum stjórnsýslurétti um að stjórnvald geti bætt úr annmarka sem að öllu jöfnu kann að leiða til ógildingar ákvörðunar fyrir dómstólum og látið ákvörðun standa óbreytta þrátt fyrir annmarkann (n. ratihabisjon, d. helbredelse).
Forsenda þess að slíkar eftirfarandi úrbætur á málsmeðferð geti átt sér stað þannig að upphafleg réttaráhrif ákvörðunar standi óbreytt er að stjórnvaldið sem gengst fyrir úrbótunum sé sjálft bært til að taka ákvörðun í málinu og að það hafi komist að þeirri niðurstöðu, að undangenginni sjálfstæðri og annmarkalausri athugun málsins, að forsvaranlegt sé að upphaflega ákvörðunin standi óhögguð. Ef upphafleg ákvörðun var haldin málsmeðferðarannmarka er það jafnframt skilyrði að unnt sé að bæta úr þeim annmarka í hinni eftirfarandi málsmeðferð.“
Í bréfi setts umboðsmanns var einnig óskað eftir upplýsingum um hvort umhverfisráðuneytið væri sammála þeirri afstöðu velferðarráðuneytisins að ekki hefði verið nauðsynlegt að birta ákvörðun setts umhverfisráðherra í B-deild Stjórnartíðinda. Ef svo væri var jafnframt óskað eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem byggju að baki þeirri afstöðu. Í svörum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins sagði:
„Auglýsingar um staðfestingu umhverfisráðherra á breytingu á umræddu svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur birtust í B-deild Stjórnartíðinda þann 10. mars 2010 og 16. apríl 2010. Samkvæmt framangreindu bréfi velferðarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis frá 11. desember 2013 leiddi endurskoðun setts umhverfisráðherra í ljós að ekki væri tilefni til þess að hann breytti eða afturkallaði staðfestingar skipaðs umhverfisráðherra sem auglýstar höfðu verið í B-deild Stjórnartíðinda. Þar sem niðurstaða setts umhverfisráðherra var sú að staðfestingarnar skyldu standa óhaggaðar taldi velferðarráðuneytið ekki tilefni til að auglýsa þær að nýju. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 15/2005 skal í B-deild Stjórnartíðinda birta auglýsingar sem gefnar eru út eða staðfestar af ráðherra. Eru réttaráhrif birtingar á auglýsingu um skipulagsabreytingar þau að fyrirmæli þau sem felast í skipulagsbreytingunni skuli taka gildi við birtingu auglýsinganna í B-deild Stjórnartíðinda sbr. 8. gr. laga nr. 15/2005, í þessu tilfelli þann 10. mars 2010 og 16. apríl 2010. Telur ráðuneytið að í endurskoðun setts umhverfisráðherra á staðfestingu skipaðs umhverfisráðherra á umræddum skipulagsbreytingum hafi ekki falist ákvörðun um að staðfesta skipulagsbreytingar að nýju. Ekki hafi því verið þörf á nýjum staðfestingum á umræddum auglýsingum og birtingu á þeim í B-deild Stjórnartíðinda enda leiddi endurskoðun setts umhverfisráðherra ekki til breytinga á þeim fyrirmælum er fram komu í auglýsingum um umræddar skipulagsbreytingar í B-deild Stjórnartíðinda.
Í ljósi framangreinds tekur ráðuneytið undir þá afstöðu setts umhverfisráðherra að ekki hafi verið tilefni til að auglýsa niðurstöðu setts umhverfisráðherra í B-deild Stjórnartíðinda.“
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
Samkvæmt því sem fram kom í ákvörðun setts umhverfisráðherra var hún reist á ákvæðum 13., 14. og 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Líkt og vikið var að í ákvörðuninni féllu umrædd lög úr gildi 1. janúar 2011 við gildistöku skipulagslaga nr. 123/2010. Í 2. mgr. 56. gr. síðarnefndu laganna kemur fram að ákvæði þeirra taki ekki til þeirra skipulagsáætlana sem sendar hafi verið Skipulagsstofnun samkvæmt 4. mgr. 13. gr. og 14. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða sendar stofnuninni til athugunar samkvæmt 2. mgr. 17. gr. sömu laga fyrir gildistöku laga nr. 123/2010. Um meðferð slíkra mála fari samkvæmt lögum nr. 73/1997, með síðari breytingum. Í ákvörðun setts umhverfisráðherra var lagt til grundvallar að þar sem erindi um hlutaðeigandi breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur hefðu verið send Skipulagsstofnun 1. september og 29. október 2009 hafi ákvæði laga nr. 73/1997 átt við um meðferð málsins, sbr. framangreint ákvæði 2. mgr. 56. gr. laga nr. 123/2010.
Um svæðisskipulag var fjallað í ákvæðum 12.-15. gr. skiplags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og um aðalskipulag í ákvæðum 16.-22. gr. sömu laga. Samkvæmt þessum ákvæðum voru breytingar á svæðisskipulagi og aðalskipulagi háðar staðfestingu ráðherra. Í lögunum var jafnframt gert ráð fyrir því að auglýsingar í tilefni af slíkum breytingum skyldu birtar í B-deild Stjórnartíðinda samkvæmt nánari fyrirmælum sem fram komu m.a. í 2. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 19. gr. laganna. Ákvæði 2. mgr. 14. gr. hljóðaði svo:
„Nú telur sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á staðfestu svæðisskipulagi er séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 3. mgr. 13. gr. og skal hún þá senda rökstudda tillögu um breytinguna til Skipulagsstofnunar. Áður skal hún hafa kynnt breytinguna öðrum sveitarstjórnum sem aðild eiga að svæðisskipulaginu og auglýst hana með áberandi hætti. Tillögunni skal fylgja yfirlýsing sveitarstjórnar um að hún taki að sér að bæta það tjón er einstakir aðilar kunni að verða fyrir við breytinguna. Skipulagsstofnun skal senda tillöguna áfram til ráðherra ásamt umsögn sinni. Fallist ráðherra á breytinguna skal hún auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.“
Ákvæði 1. mgr. 19. gr. var svohljóðandi:
„Aðalskipulag, eða breyting á því, er háð staðfestingu ráðherra og tekur gildi þegar staðfestingin hefur verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.“
Af framangreindu orðalagi 1. mgr. 19. gr. verður skýrlega ráðið að skylt var samkvæmt því að birta „staðfestingu ráðherra“ á aðalskipulagi eða breytingu á slíku skipulagi í B-deild Stjórnartíðinda. Þótt orðalag 2. mgr. 14. gr. hafi verið frábrugðið orðalagi 1. mgr. 19. gr. hvað þetta varðar verður að mínu áliti að ganga út frá því að sambærileg regla hafi átt við um birtingu staðfestingar ráðherra á grundvelli þess ákvæðis. Hef ég þá í huga að af lögskýringargögnum að baki þessum ákvæðum verður ekki ráðið að það hafi verið ætlun löggjafans að mæla fyrir um ólíkar reglur að þessu leyti í lögunum um birtingu auglýsinga um breytingar á svæðisskipulagi annars vegar og aðalskipulagi hins vegar. Ég bendi jafnframt á að þau réttaröryggisrök sem búa að baki fyrirmælum um birtingu almennra stjórnvaldsfyrirmæla og felast m.a. í því að borgararnir geti kynnt sér efni þeirra og gengið úr skugga um að þau stafi frá bærum aðila eiga við með sambærilegum hætti um svæðisskipulag og aðalskipulag samkvæmt ákvæðum laganna. Það er því álit mitt að skylt hafi verið samkvæmt þessum ákvæðum að birta m.a. staðfestingu ráðherra á breytingu svæðis- eða aðalskipulags í B-deild Stjórnartíðinda.
2 Fól ákvörðun setts umhverfisráðherra í sér staðfestingu ráðherra samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997?
Samkvæmt því sem að framan er rakið bar samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem í gildi voru þegar skipaður umhverfisráðherra staðfesti fyrrgreindar breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur, að birta slíkar staðfestingar ráðherra í B-deild Stjórnartíðinda. Í samræmi við það birti skipaður umhverfisráðherra auglýsingar nr. 197/2010, 198/2010 og 315/2010 í B-deild Stjórnartíðinda þar sem tekið var fram að þessar breytingar hefðu hlotið staðfestingu hans. Eins og áður greinir var það niðurstaða álits míns frá 30. apríl 2012 í máli nr. 6402/2011 að skipaðan umhverfisráðherra hefði brostið hæfi til að staðfesta framangreindar breytingar. Í kjölfar álits míns tók settur umhverfisráðherra nýja ákvörðun í málinu 1. mars 2013. Ákvörðun hans var hins vegar ekki birt með sama hætti og staðfestingar skipaðs ráðherra. Hafa stjórnvöld byggt á því í skýringum sínum til mín að ákvörðun setts ráðherra hafi ekki falið í sér nýja staðfestingu framangreindra breytinga á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur og því hafi ekki verið þörf á að birta hana í B-deild Stjórnartíðinda. Athugun mín í þessu áliti hefur sem fyrr segir lotið að því hvort þessi afstaða sé í samræmi við lög.
Samkvæmt skýringum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og velferðarráðuneytisins til mín var bætt úr framangreindum annmarka á staðfestingum skipaðs umhverfisráðherra með ákvörðun setts umhverfisráðherra frá 1. mars 2013. Af þessu tilefni tek ég fram að umræddur annmarki fólst í því að skipaðan umhverfisráðherra, sem að lögum fór með það hlutverk að taka afstöðu til og staðfesta breytingar á svæðis- og aðalskipulagsáætlunum, brast hæfi til meðferðar hlutaðeigandi mála, þ.m.t. til þess að taka ákvörðun í þeim, vegna fyrri aðkomu sinnar að þessum málum í öðru starfi. Þær ákvarðanir sem skipaður umhverfisráðherra tók 23. febrúar og 25. mars 2010 og birtar voru í hans nafni í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingum nr. 197/2010, 198/2010 og 315/2010 voru þannig teknar af ráðherra sem skorti hæfi til þess. Ég legg áherslu á að þessi annmarki á meðferð málanna laut ekki að afmörkuðum þáttum í undirbúningi þeirra heldur að hæfi til ákvörðunar í þeim. Ég fæ þannig ekki séð að settum umhverfisráðherra hafi verið unnt að öllu leyti, eins og þessum annmarka á ákvörðunum skipaðs umhverfisráðherra var háttað, að bæta úr honum án þess að staðfesta jafnframt sjálfur þær breytingar sem skipaður umhverfisráðherra hafði áður staðfest.
Í ákvörðun setts umhverfisráðherra var tekið fram að hann hefði tekið málið til meðferðar á grundvelli þeirra valdheimilda sem umhverfisráðherra voru fengnar samkvæmt m.a. 14. og 19. gr. laga nr. 73/1997. Þá kom fram að meðferð setts ráðherra á málinu væri „í samræmi við það hlutverk sem umhverfisráðherra [væri] falið almennt samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 við staðfestingu á breytingum á skipulagsáætlunum að hafa eftirlit með því hvort meðferð sveitarstjórna og Skipulagsstofnunar á umræddum skipulagsbreytingum hafi verið í samræmi við lög og hvort breytingarnar samræmist efnislega fyrirmælum laga“. Var það m.a. niðurstaða ákvörðunarinnar að „[umræddar] breytingar á svæðisskipulagi og aðalskipulagi [fullnægðu] öllum þeim kröfum skipulags- og byggingarlaga um form og efni við gerð skipulags sem þýðingu [hefðu] vegna staðfestingar ráðherra á þeim“. Verður þannig ekki annað ráðið af ákvörðun setts umhverfisráðherra en að hann hafi tekið áðurgreindar breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur til nýrrar meðferðar og tekið afstöðu til þeirra á grundvelli og í samræmi við staðfestingarhlutverk ráðherra samkvæmt 14. og 19. gr. laga nr. 73/1997. Þá verður ekki annað séð en að niðurstaða setts umhverfisráðherra hafi verið sú að staðfesta bæri umræddar breytingar.
Þegar framangreint er virt verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að í ákvörðun setts umhverfisráðherra frá 1. mars 2013 hafi efnislega falist staðfesting hans á þeim breytingum á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur sem fjallað var um í ákvörðuninni í skilningi 14. og 19. gr. laga nr. 73/1997. Eins og að framan er rakið var skylt samkvæmt þessum lagaákvæðum að birta slíka staðfestingu ráðherra í B-deild Stjórnartíðinda. Það er því álit mitt að skylt hafi verið að birta ákvörðun setts umhverfisráðherra frá 1. mars 2013 í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við framanrakin fyrirmæli skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. mgr. 56. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Að lokum tek ég fram vegna skýringa umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og velferðarráðuneytisins til mín sem lúta að því að ákvörðun setts umhverfisráðherra hafi ekki leitt til breytinga á efni ákvarðana skipaðs umhverfisráðherra eða afturköllunar á þeim að athugun mín í þessu áliti hefur ekki lotið að gildi ákvarðana skipaðs umhverfisráðherra eða réttaráhrifum þeirra úrbóta sem gerðar voru af hálfu setts umhverfisráðherra í því sambandi heldur að því hvort skylt hafi verið að birta ákvörðun setts umhverfisráðherra í B-deild Stjórnartíðinda. Ég hef því enga afstöðu tekið í þessu áliti til réttaráhrifa þeirra úrbóta sem ákvörðun setts umhverfisráðherra var ætlað að fela í sér eða þeirra réttaráhrifa sem dráttur á birtingu hennar í B-deild Stjórnartíðinda kann að hafa haft í för með sér með tilliti til þeirra ákvarðana sem teknar hafa verið á grundvelli áðurgreindra skipulagsáætlana.
V Niðurstaða
Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að afstaða umhverfis- og auðlindaráðuneytisins að ekki hafi verið þörf á því að birta ákvörðun setts umhverfisráðherra frá 1. mars 2013 í B-deild Stjórnartíðinda sé ekki í samræmi við lög.
Ég beini þeim tilmælum til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins að bætt verði úr skorti á birtingu ákvörðunarinnar í B-deild Stjórnartíðinda.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 1. mars 2018, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að auglýsing um ákvörðun setts umhverfisráðherra frá 1. mars 2013 hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 22. janúar 2018.