I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 10. október 2016 leitaði A, starfsmaður X, til mín og kvartaði yfir svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins til sín, dags. 30. september 2016, þar sem hafnað var beiðni hans um að ráðuneytið tæki til skoðunar 3. gr. samþykkta Lífeyrissjóðs bankamanna. Í ákvæðinu er kveðið á um skylduaðild starfsmanna aðildarfélaga að sjóðnum en X er eitt þeirra. A byggði á því í erindinu til ráðuneytisins að umrætt ákvæði samþykktanna væri ekki í samræmi við lög nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, og félagafrelsisákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar. Í kvörtuninni til mín kemur fram að A sé m.a. ósáttur við að ráðuneytið hafi ekki tekið efnislega afstöðu til erindisins.
Af svari ráðuneytisins til A og skýringum þess til mín í tilefni af kvörtuninni, sem ég geri nánari grein fyrir hér á eftir, fæ ég ráðið að það sé afstaða ráðuneytisins að hlutverk þess við staðfestingu samþykkta lífeyrissjóða eða breytinga á þeim sé í aðalatriðum fólgið í könnun þeirra atriða sem tilgreind eru í 27. gr. laga nr. 129/1997 og varða starfshæfi lífeyrissjóða. Aðrir þættir í starfsemi lífeyrissjóða, þ.m.t. það atriði sem A leitaði með til ráðuneytisins, lúti eftirliti annarra aðila, s.s. Fjármálaeftirlitsins. Því gæti A ekki beint ágreiningi við Lífeyrissjóð bankamanna til ráðuneytisins til úrlausnar.
Í ljósi framangreindrar afstöðu ráðuneytisins reynir m.a. á það eftirlitshlutverk sem fjármála- og efnahagsráðuneytinu hefur verið fengið með lífeyrissjóðum í formi staðfestingar á samþykktum sjóðanna og útgáfu starfsleyfa. Af framanrakinni afstöðu ráðuneytisins fæ ég ráðið að það líti svo á að það sé ekki hlutverk þess að hafa eftirlit með því hvort samþykktir lífeyrissjóða, sem ráðuneytið staðfestir, samræmist lögum nr. 129/1997 og þeim réttarreglum sem þau hvíla á að undanskilinni könnun á afmörkuðum atriðum. Athugun mín á málinu lýtur að því hvort þessi afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins sé í samræmi við lög og þar með svar ráðuneytisins til A.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. mars 2017.
II Málavextir
Samþykktir Lífeyrissjóðs bankamanna voru samþykktar á ársfundi 26. mars 2014 og staðfestar af fjármála- og efnahagsráðuneytinu 28. nóvember s.á. Af kvörtuninni og öðrum gögnum málsins fæ ég ráðið að A hafi á árinu 2015 farið þess á leit við starfsmannahald X að skylduiðgjaldi hans í lífeyrissjóð, sem hefur verið ráðstafað í Lífeyrissjóð bankamanna, yrði ráðstafað í annan lífeyrissjóð. Beiðni hans var hafnað með vísan til 3. gr. samþykkta Lífeyrissjóðs bankamanna. Í grein 3.1 í samþykktunum segir m.a. eftirfarandi:
„Allir starfsmenn aðildarfyrirtækja sjóðsins, sem náð hafa 16 ára aldri, skulu vera sjóðfélagar og greiða iðgjöld til sjóðsins meðan þeir starfa hjá viðkomandi fyrirtæki, sbr. 9. gr. II. kafla og 18. gr. III kafla.“
Með bréfi, dags. 7. apríl 2016, leitaði A til fjármála- og efnahagsráðuneytisins og fór þess á leit að það hlutaðist til um að ákvæði 3. gr. samþykkta Lífeyrissjóðs bankamanna yrði breytt eða það afmáð úr samþykktum sjóðsins þar sem hann taldi það ekki samrýmast lögum, einkum 4. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 129/1997 og uppfyllti ekki skilyrði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar um að engan megi skylda til aðildar að félagi nema með lögum og ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Þar sem hvorki væri kveðið á um skylduaðild starfsmanna X að Lífeyrissjóði bankamanna í lögum né kjarasamningi bryti 3. gr. samþykktanna í bága við lög og stjórnarskrá.
Í svari ráðuneytisins, dags. 30. september 2016, voru forsaga og lögskýringargögn að baki 2. mgr. 2. gr. laga nr. 129/1997 rakin og tekið fram að í athugasemdum að baki ákvæðinu væri áréttað að venjur tengdust framkvæmd kjarasamninga og þótt ekki væru t.d. skýr ákvæði í kjarasamningi um aðild að tilteknum lífeyrissjóði yrðu ákvæði um greiðsluskyldu atvinnurekenda skýrð í samræmi við fyrri framkvæmd. Síðan sagði eftirfarandi:
„Þannig geta legið til grundvallar 3. gr. samþykkta Lífeyrissjóðs bankamanna ýmsar venjur eða samningar um aðild að Lífeyrissjóði bankamanna. Það er því mat ráðuneytisins að það hvíli á vettvangi samningsaðila eða eftir atvikum Félagsdóms að kveða á um aðildarskyldu að sjóðnum.
Það tilkynnist að ráðuneytið hefur lokið aðkomu sinni að málinu.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Með bréfi til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 3. nóvember 2016, óskaði ég þess að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til kvörtunar A. Þá óskaði ég eftir því að ráðuneytið veitti mér nánari skýringar á því hvernig afstaða þess, sem fram kæmi í svari til A, samræmdist eftirlitsskyldum ráðuneytisins eins og þær væru markaðar í lögum, sbr. 28. gr. laga nr. 129/1997.
Í svari ráðuneytisins til mín, dags. 15. desember 2016, var vísað til þess hlutverks sem löggjafinn hefur falið ráðuneytinu við staðfestingu samþykkta fyrir lífeyrissjóði, sbr. 27. gr. laga nr. 129/1997, og efni 1. og 2. mgr. ákvæðisins rakið. Síðan sagði eftirfarandi:
„Það er mat ráðuneytisins að hlutverk þess við staðfestingu breytinga á samþykktum lífeyrissjóðs sé í aðalatriðum fólgið í könnun þeirra atriða sem tilgreind eru í 27. gr. laga nr. 129/1997 að fenginni tryggingafræðilegri athugun á stöðu sjóðsins og umsögn Fjármálaeftirlitsins, sbr. 28. gr. laganna. Því telur ráðuneytið að eftirlitshlutverk þess sé að meginstefnu afmarkað við könnun upptalinna atriða er varða starfshæfi lífeyrissjóða, en aðrir þættir í starfsemi þeirra lúti eftirlitsskyldum annarra, s.s. Fjármálaeftirlitsins, sbr. 44. gr. [laga nr.] 129/1997.“
Þá var vikið að því að fram hefði komið í svari ráðuneytisins til A, í tengslum við umfjöllun um 2. mgr. 2. gr. laga nr. 129/1997, að þótt ekki væru skýr ákvæði í kjarasamningi um aðild að tilteknum lífeyrissjóði yrðu ákvæði um greiðsluskyldu atvinnurekenda áfram skýrð í samræmi við þá framkvæmd sem í gildi var fyrir gildistöku laganna. Að lokum sagði að það væri afstaða ráðuneytisins að umræddum ágreiningi yrði ekki beint til ráðuneytisins til úrlausnar.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur
Staðfesting á samþykktum lífeyrissjóða fer fram á grundvelli laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Lögin eru reist á því meginmarkmiði að tryggja landsmönnum öllum ákveðið félagslegt öryggi í tengslum við starfslok, ýmist vegna aldurs eða tapaðrar starfsorku. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna gilda þau um alla lífeyrissjóði og samninga um tryggingavernd eins og nánar er kveðið á um í lögunum. Í samræmi við markmið laganna hefur í 3. mgr. 1. gr. þeirra verið mælt fyrir um almenna skyldutryggingu lífeyrisréttinda, sem felur í sér skyldu til aðildar að lífeyrissjóði og til greiðslu iðgjalds til lífeyrissjóðs, auk þess sem í lögunum er gert ráð fyrir að menn njóti ákveðinnar lágmarkstryggingaverndar fyrir aðild sína að lífeyrissjóði. Í 4. mgr. 1. gr. segir að öllum launamönnum og þeim sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi er rétt og skylt að tryggja sér lífeyrisréttindi með aðild að lífeyrissjóði frá og með 16 ára til 70 ára aldurs.
Í 1. mgr. 2. gr. laganna segir m.a. að iðgjald til öflunar lífeyrisréttinda skuli ákveðið í sérlögum, kjarasamningi, ráðningarsamningi eða með öðrum sambærilegum hætti. Í 2. mgr. 2. gr. kemur fram að um aðild að lífeyrissjóði, greiðslu lífeyrisiðgjalds og skiptingu iðgjaldsins milli launamanns og launagreiðanda fari eftir þeim kjarasamningi sem ákvarðar lágmarkskjör í hlutaðeigandi starfsgrein, eða sérlögum ef við á. Taki kjarasamningur ekki til viðkomandi starfssviðs eða séu ráðningarbundin starfskjör ekki byggð á kjarasamningi velur viðkomandi sér lífeyrissjóð eftir því sem reglur einstakra sjóða leyfa. Aðild að lífeyrissjóði skal tiltaka í skriflegum ráðningarsamningi. Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 129/1997 sagði m.a.: „Í þessu sambandi er þó vert að árétta að venjur tengjast framkvæmd kjarasamninga og þótt ekki séu t.d. skýr ákvæði í kjarasamningi um aðild að tilteknum lífeyrissjóði verða ákvæði um greiðsluskyldu atvinnurekanda skýrð í samræmi við fyrri framkvæmd.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1733.)
Í V. kafla laganna er fjallað um starfsleyfi lífeyrissjóða. Í 1. mgr. 25. gr. segir að ráðherra skuli veita lífeyrissjóði starfsleyfi að uppfylltum skilyrðum sem talin eru upp í fimm töluliðum. Samkvæmt 2. tölul. ákvæðisins er eitt þeirra að samþykktir séu samkvæmt ákvæðum 27. gr. Í 1. mgr. 26. gr. segir að ákvörðun um starfsleyfi skuli rökstudd og send umsækjanda skriflega eigi síðar en þremur mánuðum eftir að fullbúin umsókn barst ráðherra. Uppfylli lífeyrissjóður, sem sótt er um starfsleyfi fyrir, ekki skilyrði laganna skal synja honum um það, sbr. 2. mgr. 26. gr.
Í 1. mgr. 27. gr. laganna segir að samþykktir lífeyrissjóðs skulu við það miðaðar að sjóðurinn geti staðið við skuldbindingar sínar. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að samþykktir lífeyrissjóðs skuli m.a. kveða á um tiltekin atriði sem talin eru upp í tólf töluliðum. Samkvæmt 2. tölul. skal í samþykktum kveða á um hverjir séu sjóðfélagar og samkvæmt 3. tölul. skal kveða á um almenn skilyrði um aðild að sjóðnum og brottfall aðildar. Í athugasemdum við 2. mgr. 27. gr. frumvarpsins sagði m.a. eftirfarandi:
„Í 2. mgr. eru talin upp þau atriði sem fram þurfa að koma í samþykktum lífeyrissjóðs. Um flest þessi atriði eru nánari ákvæði í einstökum greinum, svo sem um réttindi, ákvörðun iðgjalda, ávöxtun o.fl., og verða samþykktirnar að vera í samræmi við þau ákvæði.“ (Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 1743.)
Samkvæmt 28. gr. skal tilkynna ráðherra allar breytingar á samþykktum lífeyrissjóðs og öðlast þær ekki gildi fyrr en ráðherra hefur staðfest að þær fullnægi ákvæðum laganna og ákvæðum gildandi samþykkta fyrir lífeyrissjóðinn að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skal tilkynna Fjármálaeftirlitinu um breytingar á stjórn, framkvæmdastjóra, endurskoðanda, aðila sem annast innri endurskoðun og tryggingafræðingi lífeyrissjóðs. Í athugasemdum við ákvæði 28. gr. frumvarpsins var tekið fram að ákvæðið væri sambærilegt ákvæði 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Af athugasemdunum verður ekki annað ráðið en að 28. gr. laga nr. 129/1997 hafi verið ætlað sams konar hlutverk og 2. gr. laga nr. 55/1980 hafði áður. (Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 1743) Síðargreinda ákvæðið var orðað á þann veg að öllum launamönnum og þeim, sem stunduðu atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi, væri rétt og skylt að eiga aðild að lífeyrissjóði viðkomandi starfsstéttar eða starfshóps, enda starfaði lífeyrissjóðurinn samkvæmt sérstökum lögum eða „reglugerð sem staðfest hefði verið af fjármálaráðuneytinu“.
Í IX. kafla laga nr. 129/1997 er fjallað um eftirlit. Samkvæmt fyrri málsl. 1. mgr. 44. gr. hefur Fjármálaeftirlitið eftirlit með því að starfsemi lífeyrissjóða og vörsluaðila lífeyrissparnaðar sé í samræmi við ákvæði laganna, reglugerðir og reglur settar samkvæmt lögunum og staðfestar samþykktir lífeyrissjóða.
2 Staðfestingarhlutverk fjármála- og efnahagsráðuneytisins
Fjármála- og efnahagsráðuneytið staðfesti samþykktir Lífeyrissjóðs bankamanna 28. nóvember 2014 á grundvelli þess hlutverks sem ráðuneytinu er fengið með V. kafla laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Eins og vikið er að hér að framan er það afstaða ráðuneytisins að hlutverk þess sé í aðalatriðum afmarkað við könnun þeirra atriða sem tilgreind eru í 27. gr. laganna en aðrir þættir í starfsemi lífeyrissjóða heyri undir eftirlit annarra, s.s. Fjármálaeftirlitsins. Athugun mín hefur, sem fyrr greinir, lotið að því hvort þessi afstaða ráðuneytisins sé í samræmi við lög.
Starfsleyfi lífeyrissjóðs er bundið því að samþykktir hans séu „samkvæmt ákvæðum 27. gr.“ en þar er í 2. mgr. tilgreint í tólf liðum hvaða atriði skuli kveða á um í samþykktum lífeyrissjóðs. Í 28. gr. segir að allar breytingar á samþykktum lífeyrissjóðs skuli tilkynna ráðherra og öðlist þær ekki gildi fyrr en ráðherra staðfesti m.a. að þær „fullnægi ákvæðum laga þessara“. Ég legg þann skilning í skýringar ráðuneytisins til mín að ráðuneytið kanni hvort í samþykktum lífeyrissjóðs sé kveðið á um þau atriði sem tilgreind eru í 2. mgr. 27. gr. áður en það staðfestir þær, t.d. hvort þar sé kveðið á um hverjir séu sjóðfélagar, sbr. 2. tölul. Aftur á móti leggi ráðuneytið ekki mat á hvort ákvæði samþykktanna séu að öðru leyti í samræmi við lög nr. 129/1997, t.d. hvort ákvæði samþykkta um hverjir séu sjóðfélagar séu í samræmi við lögin.
Í þessu sambandi minni ég á að í athugasemdum við 2. mgr. 27. gr. sagði að um flest þau atriði sem væru talin upp í ákvæðinu væru nánari ákvæði í einstökum greinum og „verða samþykktirnar að vera í samræmi við þau ákvæði“. Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 27. gr. þurfa samþykktir lífeyrissjóðs að kveða á um hverjir séu sjóðfélagar en fjallað er um aðild að lífeyrissjóði í 2. mgr. 2. gr. laganna. Af þessu samspili ákvæðanna, eins og það er áréttað í áðurnefndum athugasemdum, verður ráðið að ákvæði í samþykktum lífeyrissjóðs sem fjallar um sjóðfélaga verði að vera í samræmi við m.a. 2. mgr. 2. gr. laganna.
Samkvæmt orðalagi 28. gr. laga nr. 129/1997 er ráðherra falið ákveðið eftirlitshlutverk með því að samþykktir lífeyrissjóða fullnægi ákvæðum laganna. Til marks um þýðingu þessa eftirlits er í ákvæðinu gert ráð fyrir að staðfesting ráðherra sé fortakslaust skilyrði fyrir því að breyting samþykkta geti öðlast gildi gagnvart sjóðfélögum. Verður ekki annað séð en að þessi tilhögun endurspegli þá afstöðu löggjafans að nauðsyn sé á slíku eftirliti m.a. til að tryggja að þeim samfélagslegu markmiðum sem lögunum er ætlað að stuðla að verði náð.
Ég ítreka jafnframt að af athugasemdum við 28. gr. laga nr. 129/1997 verður ráðið að ákvæðið sé sambærilegt eldra ákvæði 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 6. október 1995 í máli nr. 1204/1994 var lagt til grundvallar að skilja bæri 2. gr. laga nr. 55/1980 á þann veg að ráðuneytinu bæri að synja reglugerðum um starfsemi lífeyrissjóðs staðfestingar ef ákvæði þeirra stefndu réttindum sjóðfélaga í óhóflega hættu eða að þau væru ósamrýmanleg lögum eða öðrum réttarreglum á annan hátt. Af því leiddi að fjármálaráðuneytinu bæri að kanna hvort ákvæði reglugerða fyrir lífeyrissjóði stæðust að þessu leyti. Sami skilningur var lagður til grundvallar í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 23. júní 1992 í máli nr. 432/1991 og tekið fram að ráðherra bæri jafnframt að ganga úr skugga um að ákvæði reglugerða lífeyrissjóða væru þannig úr garði gerð að þau samrýmdust því meginmarkmiði sjóðanna að tryggja mönnum ákveðinn lífeyri í samræmi við iðgjaldagreiðslur þeirra vegna elli, örorku eða andláts.
Með hliðsjón af forsögu laga nr. 129/1997 og því sem fram kemur í lögskýringargögnum fæ ég ekki séð að löggjafinn hafi við setningu laganna haft uppi ráðagerð um að víkja frá þeim sjónarmiðum sem giltu um staðfestingarhlutverk ráðherra á reglum sem lífeyrissjóðir setja sér og eftirlitskyldur ráðuneytisins í þeim efnum samkvæmt lögum nr. 55/1980. Í þessu sambandi bendi ég einnig á að ofangreint hlutverk ráðuneytisins samkvæmt 28. gr. laga nr. 129/1997 er í fullu samræmi við það almennt viðurkennda sjónarmið í stjórnsýslurétti að ákvæði sem mæla fyrir um samþykki eða staðfestingu stjórnvalds á ákvörðunum, reglum eða áætlunum annars aðila, feli í sér skyldu fyrir viðkomandi stjórnvald til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti hlutaðeigandi gernings, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 1994 í máli nr. 818/1993 og frá 13. mars 1995 í máli nr. 1041/1994.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur, sem fyrr greinir, bent á að aðrir þættir en könnun á þeim atriðum sem eru tilgreind í 27. gr. laga nr. 129/1997 heyri undir eftirlit annarra aðila, s.s. Fjármálaeftirlitið. Af því tilefni tek ég fram að eftirlit Fjármálaeftirlitsins er samkvæmt orðalagi 44. gr. laga nr. 129/1997 afmarkað við að „starfsemi“ lífeyrissjóða og vörsluaðila lífeyrissparnaðar sé í samræmi við m.a. ákvæði laganna. Sú afmörkun á eftirlit Fjármálaeftirlitsins við starfsemi lífeyrissjóða, s.s. rekstur og fjárhagsstöðu þeirra, takmarkar ekki hið sérstaka eftirlitshlutverk sem ráðuneytið hefur á grundvelli V. kafla laganna með samþykktum þeirra þegar lífeyrissjóður sækir um starfsleyfi eða gerir breytingar á samþykktum sínum.
Sú þrönga nálgun á hlutverk ráðuneytisins sem það leggur til grundvallar samrýmist að mínu mati illa orðalagi 28. gr. laga nr. 129/1997, forsögu ákvæðisins, ofanröktum lögskýringargögnum um samspil 2. mgr. 27. gr. og annarra ákvæða laganna og þeim sjónarmiðum sem búa almennt að baki staðfestingarhlutverki stjórnvalda. Samkvæmt framansögðu verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að þegar fjármála- og efnahagsráðuneytinu berst umsókn um starfsleyfi fyrir lífeyrissjóð eða beiðni frá lífeyrissjóði um að staðfesta þær breytingar sem sjóðurinn hefur gert á samþykktum sínum hvílir sú lögbundna skylda á ráðuneytinu að kanna ekki aðeins hvort kveðið sé á um þau atriði sem nefnd eru í 2. mgr. 27. gr. í samþykktunum heldur einnig hvort ákvæði samþykktanna um þessi atriði séu í samræmi við m.a. önnur ákvæði laga nr. 129/1997. Af því leiðir að ráðuneytið verður að kanna hvort ákvæði samþykkta um t.d. sjóðfélaga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 27. gr., séu í samræmi við 2. gr. laga nr. 129/1997, eins og það ákvæði verður túlkað í ljósi félagafrelsisákvæðis 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ég minni á að í 2. mgr. 74. gr. segir að engan megi skylda til aðildar að félagi. Með lögum megi þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Við mat ráðuneytisins getur þurft að líta til þess hvernig dómstólar hafa túlkað þessa reglu, þ. á m. þær kröfur sem eru gerðar til skýrleika laga sem skerða félagafrelsið.
Í því tilviki sem hér um ræðir háttar þannig til að löggjafinn hefur kveðið á um skyldu til aðildar að lífeyrissjóði með lögum nr. 129/1997. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. þeirra laga fer um aðild að lífeyrissjóði eftir þeim kjarasamningi sem ákvarðar lágmarkskjör í hlutaðeigandi starfsgrein eða sérlögum ef við á. Eins og áður er nefnt er í athugasemdum við ákvæðið áréttað að venjur tengjast framkvæmd kjarasamninga og þótt ekki séu t.d. skýr ákvæði í kjarasamningi um aðild að tilteknum lífeyrissjóði verða ákvæði um greiðsluskyldu atvinnurekanda skýrð í samræmi við fyrri framkvæmd. Að því er varðar erindi A liggur fyrir að í kjarasamningi eru ekki ákvæði um aðild að lífeyrissjóði heldur er í 1. mgr. 3. gr. samþykkta Lífeyrissjóðs bankamanna kveðið á um skyldu allra starfsmanna aðildarfyrirtækja sjóðsins til að greiða iðgjöld til sjóðsins meðan þeir starfa hjá viðkomandi fyrirtæki. Skylda til að greiða iðgjald og vera þannig félagi í tilteknum lífeyrissjóði felur í sér takmarkanir á því frelsi sem 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar er ætlað að vernda og fyrirmæli um slíka skyldu þurfa þá að uppfylla þær kröfur sem það ákvæði og túlkun þess setur. Það fellur utan afmörkunar athugunar minnar á þessu máli að taka afstöðu til þess hvort sú leið sem löggjafinn hefur valið, að ætla kjarasamningum þetta ákveðna hlutverk, samrýmist umræddu stjórnarskrárákvæði. Hins vegar er ljóst að stjórnvöld verða, þegar þau taka afstöðu til staðfestingar á samþykktum lífeyrissjóðs, að gæta þess að efni samþykktanna um skylduaðild sé að þessu leyti í samræmi við lög.
Í ljósi þeirra krafna sem stjórnarskráin setur í þessu tilviki þarf að mínu áliti jafnframt að hafa í huga aðstöðu þeirra sem skyldaðir eru til greiðslu á iðgjaldi í tiltekinn lífeyrissjóð. Leiði ekki af lögum í hvaða lífeyrissjóð viðkomandi eigi að greiða þarf hann að geta ráðið með skýrum hætti af fyrirmælum um greiðsluskylduna, sem koma fram í samþykktum sem stjórnvöld hafa staðfest, hvert hann eigi að greiða og á hverju skyldan sé byggð. Sé skyldan byggð á tilteknum kjarasamningi ættu ekki að vera vandkvæði á tilgreiningu þess efnis. Leiði aðildarskylda aðeins af venju við framkvæmd kjarasamnings verður ráðuneytið að meta hvort það fyrirkomulag sé í samræmi við kröfur laga nr. 129/1997 og 74. gr. stjórnarskrár og hvernig beri að tilgreina þá skyldu. Þá leiðir af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ætli ráðuneytið að leggja venjur við framkvæmd tiltekins kjarasamnings til grundvallar mati sínu á lögmæti samþykkta lífeyrissjóðs ber því enn fremur að afla nauðsynlegra upplýsinga um þær venjur.
Með vísan til framangreinds er það álit mitt að afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins, um að eftirlitshlutverk þess samkvæmt V. kafla laga nr. 129/1997 sé í aðalatriðum afmarkað við könnun þeirra atriða sem talin eru upp í 27. gr. og feli ekki í sér eftirlit með því hvort samþykktir lífeyrissjóðs samrýmist þeim lögum og þeim réttarreglum sem þau hvíla að öðru leyti á, sé að þessu leyti ekki í samræmi við lögin.
3 Svar fjármála- og efnahagsráðuneytisins til A
A leitaði til fjármála- og efnahagsráðuneytisins með bréfi, dags. 7. apríl 2016, og fór þess á leit við ráðuneytið að það hlutaðist til um að 3. gr. samþykkta Lífeyrissjóðs bankamanna yrði breytt eða það afmáð úr samþykktum sjóðsins þar sem hann taldi ákvæðið ekki samrýmast lögum og stjórnarskrá. Í svari ráðuneytisins, dags. 30. september 2016, var fjallað með almennum hætti um lög nr. 129/1997 og erindi A og tekið fram að það væri „mat ráðuneytisins að það [hvíldi] á vettvangi samningsaðila eða eftir atvikum Félagsdóms að kveða á um aðildarskyldu að sjóðnum.“ Ekki verður annað séð en að svar ráðuneytisins hafi tekið mið af því viðhorfi þess að það væri ekki hlutverk ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort ákvæði í samþykktum lífeyrissjóðs væri í samræmi við lög nr. 129/1997. Hér að framan hef ég gert grein fyrir því áliti mínu að sú afstaða sé ekki í samræmi við lög.
Þegar ráðuneytið tekur ákvörðun annaðhvort um að staðfesta tillögur að breyttum samþykktum lífeyrissjóðs eða synja um slíka staðfestingu er um að ræða ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og viðkomandi lífeyrissjóður er almennt aðili þess máls. Slík ákvörðun beinist almennt ekki að einstökum sjóðfélögum og því teljast þeir almennt ekki aðilar slíks máls. Þá verður ekki leitt af lögum nr. 129/1997 að í eftirlitshlutverki ráðuneytisins felist úrskurðarvald í ágreiningsmálum sjóðfélaga við lífeyrissjóð. Þannig er beinlínis gert ráð fyrir því í lögunum að slíkan ágreining skuli bera undir gerðardóm sem kveður upp bindandi úrskurð í málinu, sbr. 33. gr. laganna.
Berist ráðuneytinu erindi frá sjóðfélaga þar sem athygli þess er vakin á því að samþykktir lífeyrissjóðs, sem áður hafa verið staðfestar af ráðuneytinu, kunni að vera ósamrýmanlegar lögum eða öðrum réttarreglum getur leitt af eftirlitshlutverki þess samkvæmt V. kafla laga nr. 129/1997 skylda til að taka til athugunar hvort tilefni sé til og skilyrði séu uppfyllt til að fjalla á ný um samþykktirnar, t.d. á grundvelli afturköllunarheimildar 25. gr. stjórnsýslulaga. Þótt niðurstaða ráðuneytisins um það atriði kunni að hafa þýðingu fyrir þann sjóðfélaga sem upphaflega bar fram erindið verður almennt að telja að viðkomandi eigi ekki aðild að slíku máli. Aftur á móti ber í samræmi við þá óskráðu reglu stjórnsýsluréttarins sem nefnd hefur verið svarreglan að svara erindi sjóðfélagans. Það ræðst síðan af nánari atvikum hvers máls hvert efni slíks svars þarf að vera. Það getur t.a.m. lotið að því að gera sjóðfélaganum grein fyrir fyrri afstöðu ráðuneytisins til lögmætis ákvæðis samþykkta og í hvaða farveg ábendingin hafi verið lögð af hálfu ráðuneytisins. Í slíku svari þarf enn fremur að greina viðkomandi réttilega frá eftirlitshlutverki ráðuneytisins í þessum málum.
Það leiðir af niðurstöðu minni hér að framan að svar ráðuneytisins til A, dags. 30. september 2016, byggðist á afstöðu þess til eftirlitshlutverks síns sem var ekki að öllu leyti í samræmi við lög. Eins og vikið er að í niðurstöðukaflanum mælist ég því til þess að A verði svarað á ný, komi fram beiðni hans um það, í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir að framan.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi afmarkað eftirlitshlutverk sitt samkvæmt V. kafla laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, of þröngt.
Það leiðir af framangreindu að í svari ráðuneytisins til A, dags. 30. september 2016, fólst afstaða til eftirlitshlutverks þess með lífeyrissjóðum sem var ekki að öllu leyti í samræmi við lög.
Ég mælist til þess að ráðuneytið veiti A svar sem er í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu, komi fram beiðni þess efnis frá honum.
Skýringar ráðuneytisins til mín, dags. 15. desember 2016, verða vart skildir með öðrum hætti en að ráðuneytið hafi, þegar það staðfesti samþykktir Lífeyrissjóðs bankamanna 28. nóvember 2014, ekki tekið afstöðu til þess hvort 3. gr. samþykktanna hafi verið í samræmi við 2. gr. laga nr. 129/1997, eins og það ákvæði verður túlkað í ljósi félagafrelsisákvæðis 74. gr. stjórnarskrárinnar. Í samræmi við eftirlitshlutverk ráðuneytisins bar því að leggja mat á hvort 3. gr. samþykktanna væri í samræmi við lög og stjórnarskrá og við það mat bar, með hliðsjón af athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 129/1997 og raktar eru í kafla IV.1, að afla nauðsynlegra upplýsinga um þær venjur um framkvæmd viðeigandi kjarasamnings sem gátu haft þýðingu fyrir málið að mati ráðuneytisins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem ekki verður ráðið af skýringum ráðuneytisins og svari þess til A að þetta hafi verið gert mælist ég til þess að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort tilefni og skilyrði séu til að fjalla á ný um þetta ákvæði í samþykktum Lífeyrissjóðs bankamanna.
Jafnframt beini ég þeim tilmælum til fjármála- og efnahagsráðuneytisins að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu í huga í störfum sínum framvegis. Að lokum tek ég fram að þau sjónarmið sem ég hef fjallað um álitinu kunna að eiga við í fleiri tilvikum þar sem ráðuneytið hefur ekki tekið afstöðu til lögmætis samþykkta lífeyrissjóðs áður en það staðfesti þær. Sé það raunin tel ég að ráðuneytið þurfi almennt að endurskoða þá framkvæmd.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi ráðuneytisins, dags. 12. mars 2018, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að A hafi leitað að nýju til ráðuneytisins og óskað eftir að erindi hans um skylduaðild að Lífeyrissjóði bankamanna yrði tekið til efnislegrar umfjöllunar. Ráðuneytið hafi svarað erindinu með bréfi, dags. 7. mars 2017. Í umfjöllun sinni hafi ráðuneytið litið til þeirra sjónarmiða sem umboðsmaður fjallaði um í áliti sínu. Þá þykir ráðuneytinu rétt að vekja athygli á að þrátt fyrir að hafa áður vísað til þess að eftirlitshlutverk þess sé að meginstefnu afmarkað við könnun á þeim atriðum sem talið eru upp í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, að því er varðar starfshæfi lífeyrissjóða, sé einnig horft til annarra atriða við staðfestingu á samþykktum, s.s. eins og hvort samþykktir lífeyrissjóða gangi í berhögg við lög.