Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. nóvember 2016 leitaði B hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála [...] og synjun nefndarinnar á beiðni um endurupptöku úrskurðarins [...]. Með úrskurðinum var hafnað kröfu A um ógildingu byggingarleyfis sveitarfélagsins X frá [ársbyrjun] 2016 vegna húss undir [safn] á landspildunni Y [...]. Með úrskurðinum var enn fremur vísað frá þeim þætti kærunnar sem laut að athugasemdum við deiliskipulag sem var grundvöllur byggingarleyfisins þar sem kærufrestur vegna deiliskipulagsins hefði verið útrunnin þegar kæra barst.

Hinn 1. september sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

Í málinu liggur fyrir sú afstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að hún hafi ekki getað tekið efnislega afstöðu til stjórnsýslukæru vegna deiliskipulags þar sem kærufrestur vegna þess hafi verið útrunninn. Enn fremur liggur fyrir sú afstaða nefndarinnar að af þessari sömu ástæðu hafi álitamál um annmarka á deiliskipulagi ekki komið til skoðunar við úrlausn stjórnsýslukæru um byggingarleyfi sem byggt var á skipulaginu. Athugun mín hefur lotið að því hvort þessi afstaða nefndarinnar sé í samræmi við lög, það er hvort nefndinni beri eftir atvikum að leggja mat á þýðingu annmarka á deiliskipulagi þegar hún hefur til meðferðar kæru vegna byggingarleyfis á grundvelli þess, óháð því hvort kærufrestur vegna deiliskipulagsins sjálfs sé útrunninn. Enn fremur hefur athugun mín lotið að því hvort rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög.

II Málavextir

A er eigandi lands í X sem nefnist Þ. Af gögnum málsins verður ráðið að í norðri liggi það að landi Z og í suðri að landspildu sem nefnd er Y, en hvort tveggja er í eigu C. Á suðaustur horni Þ, við landamerki gagnvart Y, hefur A rekið [gistiheimili]. Í norðvestur horni Y, steinsnar frá gistiheimilinu, hefur C haft starfsemi í tengslum við [safn] sitt. Sameiginleg aðkoma er að [gistiheimilinu] og [safninu] í Y [...]. Af gögnum málsins verður ráðið að með afsali [...] hafi D ehf. afsalað C landspildunni Y og hafi hún frá árinu 2013 verið sérstök fasteign skráð undir því nafni og á sérstöku landnúmeri í fasteignaskrá. Löndin Þ og Z eru jafnframt skráð í fasteignaskrána hvort á sínu landnúmeri.

Af gögnum málsins verður ráðið að í tengslum við fyrirhugaða uppbyggingu menningar- og þjónustuhúss og [safns] C hafi á sínum tíma verið gerð tillaga að deiliskipulagi. Þar hafi komið fram að meðal umsagnaraðila væri [gistiheimilið] og að lýsing á tillögunni hefði verið kynnt umsagnaraðilum.

Skipulags- og byggingarfulltrúi X birti tilkynningu á vef sveitarfélagsins [í lok árs] 2014 með yfirskriftinni „Tillaga að nýju deiliskipulagi – [Z]“. Þar kom fram að hin skipulagða lóð væri í landi Þ, nálgast mætti gögn vegna tillögunnar á heimasíðu sveitarfélagsins og á skrifstofu þess [...] og að athugasemdum bæri að skila inn fyrir [...]. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi sveitarstjórnar X [í ársbyrjun] 2015 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda [um mitt ár 2015]. Í auglýsingunni segir svo um umrætt deiliskipulag:

„Nýtt deiliskipulag við [Z], landnúmer [...].

Sveitarstjórn [X] samþykkti [...] nýtt deiliskipulag við [Z].

Deiliskipulagið tekur til [...].

Deiliskipulagið hefur hlotið meðferð, sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og öðlast þegar gildi.“

Þegar deiliskipulagið sjálft, sem ekki er birt með auglýsingunni í Stjórnartíðindum, er kannað nánar kemur í ljós að það tekur ekki til Z heldur til landspildunnar Y.

Í kvörtun málsins kemur meðal annars fram að A hafi aldrei verið boðið að koma að andmælum við deiliskipulagstillöguna á meðan hún var til meðferðar hjá X. Fram kemur að hann hafi fyrst fengið að sjá ósamþykkt drög að skipulagi fyrir Y í október 2015. Í þeim hafi ekki komið fram að búið væri að samþykkja og birta skipulagið. A hafi því beðið þess að X óskaði eftir athugasemdum hans. Byggingarleyfi fyrir [safnið] var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa [í ársbyrjun] 2016 á grundvelli fyrrnefnds deiliskipulags og af gögnum málsins virðist sú fundargerð hafa verið birt á heimasíðu X [um mitt ár] 2016. Komst A í framhaldi af því að búið væri að samþykkja deiliskipulagið. Hann kærði ákvörðun X [...] til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, bæði að því er varðaði byggingarleyfið og hið samþykkta deiliskipulag.

Í úrskurði nefndarinnar [...] sagði eftirfarandi um þann hluta kærunnar sem laut að umdeildu deiliskipulagi:

„Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er frestur til að kæra ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hin kærða deiliskipulagsbreyting tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda [um mitt ár] 2015. Kæra í málinu barst [...] um 13 mánuðum eftir lok kærufrests. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá berist hún að liðnum kærufresti nema talið sé afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. sömu greinar er hins vegar kveðið á um að kæru skuli þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Verður þeim hluta máls þessa er lýtur að hinu kærða deiliskipulagi af framangreindum ástæðum vísað frá úrskurðarnefndinni.“

Að því leyti sem kæran laut að byggingarleyfinu taldi nefndin að hún hefði borist innan kærufrests. Var það mat nefndarinnar að umrætt mannvirki væri í samræmi við deiliskipulag svæðisins og staðsett innan uppgefins byggingarreits. Þá var það mat nefndarinnar að lóð kæranda lægi utan skipulagssvæðisins og að ekki yrði ráðið að hin kærða ákvörðun breytti aðkomu eða hlutverki bílastæða á lóð kæranda. Niðurstaða nefndarinnar var því sú að þar sem ekki lægi fyrir að málsmeðferð, í aðdraganda þess að hið kærða byggingarleyfi var veitt, hefði verið haldin annmörkum sem raskað gætu gildi þess yrði ekki fallist á kröfu um ógildingu leyfisins.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar [...] óskaði A eftir endurupptöku málsins þar sem hann taldi úrskurðinn byggðan á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum. Í því sambandi ítrekaði A meðal annars að hvort tveggja nafn og landnúmer hefði verið ranglega tilgreint í hinu birta deiliskipulagi og honum hefði því ekki mátt vera ljóst að deiliskipulag fyrir Y hefði verið samþykkt og birt. Nefndin synjaði beiðninni [...]. Þar kom meðal annars fram eftirfarandi:

„Eins og fram kemur í úrskurði nefndarinnar var þeim hluta kærumálsins er varðaði hið kærða deiliskipulag vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærufrestur var liðinn er kæra barst. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 ber að auglýsa ákvörðun um deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda til að ákvörðunin öðlist gildi. Hið kærða deiliskipulag tók gildi með slíkri auglýsingu [um mitt ár] 2015 og rann eins mánaðar kærufrestur til nefndarinnar vegna deiliskipulagsins út [...] skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um lengd kærufrests og 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um upphaf kærufrests. Kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni [...] meira en ári eftir að kærufresti lauk, en samkvæmt 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslaga verður kæru ekki sinnt þegar þannig hagar til. Af framangreindum ástæðum tók úrskurðarnefndin ekki efnislega afstöðu til þess hluta kærumálsins er laut að margnefndu deiliskipulagi og hafa því álitaefni um gögn máls eða málsástæður varðandi þann þátt málsins ekki þýðingu varðandi beiðni um endurupptöku málsins.“

Með vísan til þess mats nefndarinnar að byggingarleyfið væri í samræmi við deiliskipulagið og að ekki yrði séð að úrskurðurinn hefði byggst á ófullnægjandi gögnum eða röngum upplýsingum taldi nefndin að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga til að endurupptaka málið væru ekki uppfyllt.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála

Umboðsmaður Alþingis ritaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála bréf 30. desember 2016 þar sem óskað var eftir afriti af gögnum málsins og að nefndin veitti umboðsmanni upplýsingar og skýringar um tiltekin atriði. Svar úrskurðarnefndarinnar barst 2. febrúar 2017. Athugasemdir A við svör nefndarinnar bárust 27. febrúar 2017.

Í bréfi umboðsmanns voru raktar athugasemdir A sem fram komu í kæru hans til úrskurðarnefndarinnar, meðal annars um ranga tilgreiningu hinnar skipulögðu lóðar í auglýsingu og að honum hefði ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum við skipulagið. Með hliðsjón af þessu óskaði umboðsmaður annars vegar eftir því að úrskurðarnefndin upplýsti hvaða gögn og upplýsingar hefðu legið fyrir nefndinni um málsmeðferð sveitarfélagsins fram að samþykkt deiliskipulagstillögunnar og hvernig nefndin rannsakaði það atriði. Hins vegar óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort nefndin hefði lagt mat á það hvort ákvörðun X um samþykki umrædds deiliskipulags hefði verið birt með fullnægjandi hætti.

Með svarbréfi úrskurðarnefndarinnar bárust umboðsmanni yfirlit yfir og afrit af þeim gögnum sem lágu fyrir nefndinni um málsmeðferð X fram að samþykkt deiliskipulagsins. Þá kemur fram í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns að þar sem þeim hluta málsins sem varðaði deiliskipulagið hefði verið vísað frá nefndinni hefði ekki verið ástæða til að fjölyrða um málsmeðferð sveitarfélagsins vegna deiliskipulagsins og því síður tekin afstaða til hennar af hálfu nefndarinnar.

Varðandi sjónarmið A um annmarka á birtingu auglýsingarinnar sagði í svarbréfi nefndarinnar að hún hefði verið meðvituð um þau, skoðað gögnin og jafnvel talið að um ágalla hefði verið að ræða að þessu leyti. Réttaráhrif þess hefðu verið rædd en niðurstaðan orðið sú að með hliðsjón af þeim langa tíma sem liðinn væri frá lokum kærufrests bæri að vísa málinu frá, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að því sögðu rakti nefndin þau sjónarmið er búa að baki kærufrestum bæði samkvæmt lögum nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og stjórnsýslulögum, það er að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir hættu á óafturkræfu tjóni í byggingar- og skipulagsmálum. Þá má ráða af skýringum nefndarinnar að með hliðsjón af gögnum og atvikum málsins hafi hún talið að A hafi að minnsta kosti verið kunnugt um framkvæmdir á árinu 2015 að því marki að honum hefði þá borið án ástæðulausrar tafar að kynna sér hver staða skipulags og leyfisveitinga væri á svæðinu teldi hann sig hafa hagsmuna að gæta. Þetta hafi hins vegar ekki verið lagt til grundvallar í málinu.

IV Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segir að skipulagsskylda nái til lands og hafs innan marka sveitarfélaga. Bygging húsa og annarra mannvirkja ofan jarðar og neðan og aðrar framkvæmdir og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í 2. mgr. sömu greinar segir að í skipulagsáætlunum sé mörkuð stefna um landnotkun og byggðaþróun. Þar séu sett fram stefnumið um einstaka þætti varðandi íbúðarbyggð, frístundabyggð, atvinnusvæði, náttúruvernd, vatnsvernd, samgöngur, landslag, náttúruvá o.fl., í samræmi við markmið laganna. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar skal við gerð skipulagsáætlana eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, viðkomandi stjórnvalda og annarra þeirra sem hagsmuna eiga að gæta um mörkun stefnu. Í 7. mgr. 12. gr. kemur fram að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag sé rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Við gerð nýrra skipulagsáætlana eða breytinga á skipulagsáætlunum skuli sveitarstjórnir taka mið af gildandi landsskipulagsstefnu.

Með setningu skipulagslaga var meðal annars stefnt að því að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála og að ákveðið jafnvægi væri á milli einkahagsmuna og almannahagsmuna, sbr. c-lið 1. gr. laganna. Málsmeðferðarreglum við setningu og kynningu skipulagsáætlana er þannig ætlað að tryggja þeim sem hagsmuna hafa að gæta við gerð slíkra áætlana lögbundinn farveg til að koma á framfæri athugasemdum sínum og sjónarmiðum áður en skipulagstillögur eru samþykktar, sbr. einnig d-lið 1. gr. Byggir það á því að skipulagsákvarðanir sveitarfélaga geta varðað íbúa mjög miklu og nauðsynlegt er að sjónarmið þeirra komi fram við gerð skipulags þannig að þau liggi ljós fyrir áður en sveitarfélög samþykkja viðkomandi skipulagsáætlun. (138. löggj.þ. 2009-2010, þskj. 742.)

Af ákvæðum skipulagslaga, laga nr. 160/2010, um mannvirki, og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 má sjá að réttaráhrif skipulagsáætlana eru þýðingarmikil. Deiliskipulag felur í sér áætlun um landnýtingu innan þess svæðis sem það tekur til, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Þar eru eftir atvikum settar reglur og skilmálar sem mannvirki og notkun mannvirkja á svæðinu þurfa að fullnægja. Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 er það meðal skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Skipulagsáætlanir í skilningi skipulagslaga varða þannig þá efnahagslegu, félagslegu og menningarlegu almannahagsmuni sem felast í skipulegri þróun byggðar og hagkvæmri nýtingu lands og landsgæða, sem jafnframt skal taka tillit til öryggis og heilbrigðis landsmanna og verndunar umhverfis og náttúru, sbr. a- og b-lið 1. gr. laganna. Skipulagsáætlanir fela í senn í sér kvaðir sem fasteignareigendur þurfa að sæta um nýtingu fasteigna sinna og réttindi þeirra til tiltekinnar nýtingar fasteignar. Skipulag í skilningi skipulagslaga varðar þannig ekki aðeins almannahagsmuni heldur einnig mikilvæga einkahagsmuni fasteignareigenda og getur haft umtalsverð áhrif á eignarréttindi þeirra.

Í ljósi þeirrar stöðu sem skipulagsáætlunum hefur verið fengin að lögum og þeirra almennu réttaráhrifa sem þær hafa hefur verið byggt á því að skipulagsáætlanir sveitarfélaga séu í eðli sínu staðbundin stjórnvaldsfyrirmæli sem innihaldi bindandi ákvarðanir um framtíðarþróun byggðar og nýtingu lands á tilteknu svæði. Sjá til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 4. október 2001 í máli nr. 2907/1999 og álit umboðsmanns Alþingis frá 30. apríl 2012 í máli nr. 6402/2011. Auglýsa ber skipulagsáætlanir í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 4. mgr. 25. gr., 3. mgr. 32. gr. og 1. mgr. 42. gr. laganna. Af síðastgreindum ákvæðum, sem og 8. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, leiðir enn fremur að skipulagsáætlanir öðlast ekki gildi fyrr en þær hafa verið réttilega birtar í samræmi við lög. Af framanröktu leiðir jafnframt að við útgáfu byggingarleyfis þurfa lögum samkvæmt að vera til staðar gildar skipulagsáætlanir, og að jafnaði deiliskipulag, sem réttargrundvöllur leyfisins.

2 Afgreiðsla úrskurðarnefndarinnar á kæru A

Eins og fram er komið laut kæra A til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála bæði að deiliskipulagi vegna Y og byggingarleyfi sem út var gefið á grundvelli þess. Í II. kafla hér að framan var rakið að úrskurðarnefndin hafi litið svo á að kærufrestur vegna deiliskipulagsins hafi verið liðinn þegar kæra A barst, sbr. 52. gr. skipulagslaga, 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarðnefnd umhverfis- og auðlindamála, og 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því hafi nefndin ekki talið tilefni til þess að lögum að taka kæru vegna deiliskipulagsins til umfjöllunar. Í umfjöllun sinni um byggingarleyfið taldi nefndin það í samræmi við „gildandi deiliskipulag“ en fjallaði ekki frekar um álitaefni um gildi skipulagsins. Þetta gerði nefndin þrátt fyrir að í gögnum málsins hafi komið fram að á auglýsingu [...], þar sem gildistaka hins umþrætta skipulags var tilkynnt, væri sá galli að texti hennar vísaði til þess að hið nýja deiliskipulag varðaði land sem bæri nafnið Z. Í auglýsingunni er jafnframt með skýrum hætti vísað til landnúmers Z, sbr. til hliðsjónar 12. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna. Í texta auglýsingarinnar var hvorki vísað til Y né landnúmers þess.

Með hliðsjón af þessum atvikum hef ég afmarkað umfjöllun mína um málið við það hvort sú afstaða úrskurðarnefndarinnar við meðferð og afgreiðslu á kæru vegna byggingarleyfis í landi Y, að leggja ekki mat á þýðingu mögulegra annmarka á fyrirliggjandi deiliskipulagi óháð kærufrestum vegna þess, hafi verið í samræmi við lög.

Þrátt fyrir að litið hafi verið svo á að deiliskipulagsáætlanir feli í sér staðbundin almenn fyrirmæli um landnýtingu, sem taki gildi við opinbera birtingu, sbr. umfjöllun í kafla IV.1 að framan, hefur jafnframt verið litið svo á að deiliskipulagsáætlun geti talist stjórnvaldsákvörðun. Í þeim tilvikum gildi því ákvæði stjórnsýslulaga um undirbúning að setningu deiliskipulagsáætlana. Í 52. gr. skipulagslaga segir að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Af því leiðir að í vissum tilvikum er unnt að kæra deiliskipulag til úrskurðarnefndarinnar. Af úrskurðaframkvæmd nefndarinnar má enn fremur ráða að hún leggi almennt ekki miklar skorður við því hvaða deiliskipulagsákvarðanir verða kærðar til hennar, enda séu kæruskilyrði að öðru leyti uppfyllt. Meðal lögbundinna kæruskilyrða má í þessu sambandi nefna réttarreglur um kærufresti. Það álitamál sem hér reynir á er hins vegar ekki hvort athugasemdafrestur eða kærufrestur vegna deiliskipulags fyrir Y hafi verið útrunninn heldur hitt hvort byggingarleyfisveiting á þeirri landspildu hafi haft viðhlítandi grundvöll í gildu deiliskipulagi.

Eins og lýst var hér að framan var það niðurstaðan í úrskurði úrskurðarnefndarinnar [...] að vísa frá kæru A vegna deiliskipulags. Nefndin tók hins vegar til efnislegrar afgreiðslu kæru hans vegna útgáfu byggingarleyfis þar sem hún taldi að kæran hefði að því leyti borist innan kærufrests. Það var þó mat nefndarinnar að hvorki lægi fyrir að byggingarleyfið væri í ósamræmi við skipulagsáætlanir né heldur að málsmeðferð í undanfara leyfisveitingar væri haldin annmörkum, sem raskað gætu gildi þess. Því hafnaði nefndin kröfu um að fella byggingarleyfið úr gildi.

A óskaði eftir endurupptöku úrskurðarins. Í ákvörðun nefndarinnar frá [...], þar sem þeirri ósk var hafnað, vísar nefndin til þess að kærufrestir hafi verið liðnir hvað varðaði deiliskipulagið og af þeim ástæðum hafi nefndin ekki tekið efnislega afstöðu til þess hluta kærunnar sem laut að því. Þá hafi nefndin talið „að hið kærða byggingarleyfi samræmdist gildandi deiliskipulagi umrædds svæðis og að ekki væru þeir annmarkar á formi eða efni leyfisins er raskað gætu gildi þess[...]“.

Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns Alþingis í tilefni af meðferð þessa máls kemur fram að nefndin hafi við meðferð kærumálsins yfirfarið athugasemdir A sem lutu að auglýsingu deiliskipulags. Nefndin hafi skoðað gögn málsins og jafnvel talið um ágalla að ræða. Það hafi hins vegar orðið niðurstaðan, með hliðsjón af þeim langa tíma sem liðinn væri frá lokum kærufrests vegna deiliskipulagsins, að vísa þessum þætti málsins frá.

Af framanröktu verður ráðið að úrskurðarnefndin telji það deiliskipulag, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu [...] undir yfirskriftinni „Nýtt deiliskipulag við [Z], landnúmer [...]“, vera gildandi deiliskipulag vegna byggingarleyfisins í landi Y. Eins og nefndin hefur sett röksemdir sínar fram í málinu verður þó ekki séð að þessi formlega afstaða hennar byggist á lögfræðilegu mati á því að deiliskipulagið hafi verið sett eða undirbúið á fullnægjandi hátt, svo sem að því er varðar birtingu þess, heldur einvörðungu á því að kærufrestur vegna skipulagsins hafi verið útrunninn. Af þeirri ástæðu beri að byggja á skipulaginu sem gildum grundvelli fyrir útgáfu byggingarleyfa. Nefndin virðist samkvæmt þessu ekki hafa tekið afstöðu til þess hvaða þýðingu mögulegir annmarkar á skipulaginu hafi um gildi byggingarleyfa sem út eru gefin á grundvelli þess.

Eins og rakið var í kafla IV.1 hér að framan eru deiliskipulagsáætlanir samkvæmt íslenskum lögum að jafnaði lögbundinn réttargrundvöllur byggingarleyfa, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki. Það á við jafnvel þótt deiliskipulag teljist stjórnvaldsákvörðun. Af því leiðir óhjákvæmilega að ef byggingarleyfi hefur verið kært til úrskurðarnefndarinnar og til staðar eru upplýsingar um að fyrir hendi kunni að vera verulegir annmarkar á viðkomandi deiliskipulagi, sem haft geta í för með sér að byggingarleyfið styðjist ekki við lögbundinn grundvöll, getur nefndin ekki skotið sér undan því að taka slíka þætti til nánari skoðunar. Kærufrestir breyta ekki þessari lögbundnu stöðu skipulagsáætlana og þýðingu þeirra við útgáfu byggingarleyfa. Það leiðir af framansögðu að hafi nefndin ekki rannsakað slíkan annmarka eða lagt mat á réttaráhrif hans fæ ég ekki séð að hún hafi sinnt réttilega þeim þætti úrskurðarhlutverks síns að endurskoða á lagalegum grundvelli gildi hins kærða byggingarleyfis, sbr. 52. gr. skipulagslaga og 1. gr. laga nr. 130/2011.

Í fyrirliggjandi máli lágu gögn fyrir úrskurðarnefndinni um að birting auglýsingar um gildistöku þess skipulags sem um ræddi og kært byggingarleyfi hafði verið byggt á hefði verið haldin vissum annmörkum. Eins og ég benti á hér að framan verður ekki séð af úrskurði nefndarinnar, ákvörðun hennar um að synja um endurupptöku og skýringum hennar til umboðsmanns, hvort nefndin hafi tekið afstöðu til réttaráhrifa annmarkanna og þýðingar fyrir það byggingarleyfi sem til umfjöllunar var. Í ljósi þýðingar deiliskipulagsáætlana að lögum og með hliðsjón af því að birting á auglýsingu vegna deiliskipulags varðar gildistöku þess, sem og vegna úrskurðarhlutverks nefndarinnar eins og það er afmarkað í lögum, tel ég að þetta sé annmarki á úrskurðinum. Liggi afstaða nefndarinnar um framangreint ekki fyrir leiðir af því að nefndin hefur ekki leyst úr málinu á fullnægjandi hátt í samræmi við úrskurðarskyldu sína.

Í skýringum sínum til umboðsmanns hefur úrskurðarnefndin vísað til sjónarmiða um réttaröryggi og hagsmuni leyfishafa sem líta þurfi til við mat á kærufrestum hvað varðar deiliskipulagið. Af þessu tilefni tek ég fram að sjónarmið sem varða væntingar eða tómlæti aðila máls geta komið til skoðunar og haft þýðingu í málinu, svo sem við mat á því hvernig brugðist skuli við gagnvart þeim framkvæmdum sem ráðist hefur verið í á grundvelli hins umdeilda deiliskipulags. Þessi sjónarmið leiða hins vegar ekki til þess að málsástæður og lagarök, sem lúta að því að byggingarleyfið sé háð annmarka vegna þess að deiliskipulag sem það er byggt á hafi ekki verið sett í samræmi við lög, fái ekki komist að við meðferð nefndarinnar á málinu.

3 Rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar

Það leiðir af niðurstöðu minni hér að framan að þegar sveitarfélag, eða eftir atvikum úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, hefur til meðferðar athugasemdir við byggingarleyfi, sem lúta öðrum þræði að deiliskipulagi því sem er grundvöllur leyfisins, ber viðkomandi stjórnvaldi að hafa í huga hvort svo verulegir annmarkar séu á skipulaginu að það geti ekki með réttu verið grundvöllur byggingarleyfis. Eins og rakið er að framan reynir í því sambandi ekki beinlínis á það hvort athugasemdafrestur eða kærufrestur vegna umrædds deiliskipulags kunni að vera útrunnin heldur byggir þetta á því að leyfisumsókn verður að sækja stoð í gildan réttargrundvöll, í umræddu tilviki gilt deiliskipulag.

Í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Samkvæmt 2. mgr. 22. gr. skal einnig, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli A var komist að þeirri niðurstöðu að athugasemdir í kæru hans er lutu að deiliskipulaginu væru utan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og 1. og 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í úrskurðinum kemur fram að umrætt deiliskipulag „[hafi tekið] gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda [um mitt ár] 2015.“ Að öðru leyti er í úrskurðinum ekki að finna frekari röksemdir fyrir þeirri afstöðu að deiliskipulagið hafi verið birt, svo sem hvort birting þess hafi talist fullnægjandi. Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns Alþingis kom meðal annars fram að nefndin hefði verið meðvituð um athugasemdir vegna birtingar auglýsingarinnar, skoðað gögnin og jafnvel talið að um ágalla hefði verið að ræða að þessu leyti. Réttaráhrif þess hefðu verið rædd en niðurstaðan orðið sú að með hliðsjón af þeim langa tíma sem liðinn væri frá lokum kærufrests bæri að vísa málinu frá.

Ég tel ekki fyllilega ljóst af úrskurði nefndarinnar og skýringum hennar til umboðsmanns hvort tekin hafi verið formleg afstaða til þess af hálfu nefndarinnar hvort auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins hafi verið birt með fullnægjandi hætti. Hafði þetta álitaefni þó sérstaka og verulega þýðingu í því máli sem hér er til umfjöllunar, enda verður að telja að þegar hvort tveggja nafn svæðis sem deiliskipulag á að taka til sem og landnúmer þess er ranglega tilgreint í auglýsingu skipulagsins í Stjórnartíðindum hljóti að vakna umtalsverður vafi um það hvort slík birting geti talist fullnægjandi í samræmi við síðasta málsl. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Það var sérstaklega mikilvægt að rökstyðja þá afstöðu í úrskurðinum að auglýsing deiliskipulagsins hefði verið birt með lögformlegum hætti í ljósi þess að kæra A byggði einkum á því að svo hafi ekki verið.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það álit mitt að rökstuðningur í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli A, að því er varðar birtingu deiliskipulagsins, hafi ekki verið í samræmi við 22. gr., sbr. 31. gr., stjórnsýslulaga. Það leiðir af þessu og umfjöllun minni í kafla IV.2 hér að framan að ekki verður séð hvort nefndin hafi rannsakað málið með fullnægjandi hætti að þessu leyti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og reist niðurstöðu sína á réttum lagagrundvelli. Í ljósi alls framangreinds tel ég rétt að beina þeim tilmælum til nefndarinnar að hún taki mál A upp að nýju komi fram beiðni þess efnis frá honum.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að þegar úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála leysti úr því hvort veiting byggingarleyfis hefði verið í samræmi við lög bar nefndinni að taka rökstudda afstöðu til þess hvort deiliskipulag það sem var grundvöllur leyfisins hefði verið gilt, þar með talið hvort það hefði verið birt með fullnægjandi hætti. Þar sem það er að mínu mati ekki fyllilega ljóst af úrskurði nefndarinnar hvort slík afstaða hafi formlega legið fyrir var rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar í máli A að mínu áliti ekki í samræmi við 22. gr., sbr. 31. gr., stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það leiðir af framangreindu að ekki verður séð hvort nefndin hafi að þessu leyti rannsakað málið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og reist niðurstöðu sína á réttum lagagrundvelli.

Ég beini því til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að taka mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni frá honum þess efnis, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

Þorgeir Ingi Njálsson

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. mars 2018, kemur fram að A hafi óskað eftir endurupptöku kærumálsins og hafi nefndin leitað sjónarmiða aðila um endurupptökubeiðnina og hafi hún verið kynnt sveitarfélaginu X og leyfishafa. Með hliðsjón af því áliti setts umboðsmanns að rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar hefði ekki uppfyllt skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga um efni hans og form og efni úrskurðarins hafi þar með verið áfátt, sbr. og 4. tölul. 31. gr. sömu laga, hafi það verið ákvörðun úrskurðarnefndarinnar að málið skyldi endurupptekið og úrskurður kveðinn upp að nýju. Aðilum málsins hafi verið tilkynnt um ákvörðunina með bréfi, dags. 6. mars 2018. Þar hafi þeim verið gefinn kostur á að tjá sig um atriði málsins, einkum þau sem fram kæmu í álitinu. Að auki hafi verið bent á að sveitarfélagið hafi gert athugasemdir hvað varði lögvarða hagsmuni A af því að fá úrlausn í málinu. Því hafi verið lýst að í lýsingu skipulagsverkefnis þess sem málið hafi fjallað um, dags. 27. ágúst 2014, væri tekið fram að samráð yrði haft og leitað yrði umsagnar tiltekinna aðila, m.a. af hálfu A, þegar samþykkt hefði verið að auglýsa umrædda skipulagstillögu. Á samþykktum skipulagsuppdrætti kæmi og fram að lýsingin hefði verið kynnt umsagnaraðilum og íbúum sveitarfélagsins. Af þessu tilefni væri því sérstaklega beint til málsaðila að veita upplýsingar um hvort fyrrgreint samráð hefði verið haft og umsagna leitað og þá með hvaða hætti. Loks hafi verið bent á að í málinu væri gerð krafa um stöðvun framkvæmda og væri þess því beiðst að upplýst yrði um stöðu framkvæmda og afstaða tekin til stöðvunarkröfunnar. Frestur hafi verið veittur í þessu skyni með sama hætti og almennt sé fyrir nefndinni. Málið var enn til meðferðar þegar upplýsinga var aflað frá nefndinni hinn 18. júní 2018.

Í bréfinu kemur jafnframt fram að úrskurðarnefndin hafi kynnt sér álit setts umboðsmanns og þau sjónarmið sem þar komi fram. Þau almennu sjónarmið sem þar komi fram t.a.m. um rannsókn máls og rökstuðning úrskurða, sbr. ákvæði stjórnsýslulaga þar um, séu sjónarmið sem úrskurðarnefndin leggi metnað sinn í að fylgja. Í bréfinu segir að lokum: „Þetta einstaka mál sker sig úr hvað atvik varðar, en svo sem fram hefur komið mun úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úrskurða í málinu að nýju og gera sér far um að glöggt verði ráðið af rökstuðningi þess úrskurðar hvaða forsendur liggja að baki afstöðu nefndarinnar til hins umdeilda kæruefnis.“