I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 26. desember 2016 leitaði B, fyrir hönd móður sinnar, A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 8. desember 2016 í máli nr. 322/2016. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun sveitarfélagsins X um að synja A um ferðaþjónustu fatlaðra til að njóta tómstunda á lögheimili sínu. Í kvörtun A var meðal annars byggt á því að málsmeðferð og ákvarðanir stjórnvalda hefðu ekki verið í samræmi við lög um málefni fatlaðs fólks og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þannig hefði meðal annars ekki farið fram mat á þjónustuþörf A á vegum sveitarfélagsins í tengslum við umsókn hennar auk þess sem takmörkun ferðaþjónustunnar við „skiplagt tómstundastarf“, sem fram kæmi í reglum sveitarfélagsins, færi í bága við lög og tilvitnaðan þjóðréttarsamning.
Hinn 1. september 2017 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.
A lést [...] 2017. Með vísan til þeirra hagsmuna sem á reynir í málinu þykir engu að síður rétt að fjalla um ákvarðanir stjórnvalda í máli hennar.
Í málinu liggur fyrir sú afstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að reglur X, eins og þeim var beitt í máli A, samrýmist lögum og að annmarkar á málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki átt að leiða til þess að ógilda bæri ákvörðun þess. A hefði staðið til boða að fá hámarksrétt samkvæmt reglunum, það er akstur í tiltekið félagsstarf eldri borgara, sem væri eina skipulagða tómstundastarfið á svæðinu. Athugun mín hefur lotið að því hvort þessi afstaða nefndarinnar sé í samræmi við lög.
II Málavextir
A lamaðist fyrir neðan mitti árið 2011 en hún var þá 81 árs gömul. Á þeim tíma bjó hún á jörðinni Y í sveitarfélaginu X. Vegna umönnunarþarfar dvaldist A frá því snemma árs 2012 á heilbrigðisstofnun Z, sem er í um 60 km fjarlægð frá Y. Hún var engu að síður með lögheimili á Y og fór þangað reglulega, meðal annars til að njóta þar tómstunda sinna, og naut við það aðstoðar aðstandenda.
Allt frá því A fluttist á heilbrigðisstofnunina árið 2012 sóttist hún eftir því að X útvegaði henni akstursþjónustu á grundvelli 35. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, sem fjallar um ferðaþjónustu fatlaðra. Eins og fram kemur í kvörtun A til umboðsmanns voru fyrstu viðbrögð sveitarfélagsins þau að engin reglubundin þjónusta af þessu tagi væri í boði. Að lokum synjaði X umsókn A formlega 30. júlí 2012, meðal annars á þeim grundvelli að ferðaþjónusta fatlaðra gæti ekki náð til aldraðra sem væru á heilbrigðisstofnunum. Sú ákvörðun var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála frá 5. júní 2013 og lagt fyrir X að taka málið til nýrrar meðferðar.
Hinn 28. maí 2014 leitaði A til umboðsmanns og kvartaði, meðal annars yfir því að engin viðbrögð hefðu komið frá X í kjölfar framangreinds úrskurðar. Umboðsmaður lauk athugun sinni á kvörtuninni að þessu leyti með bréfi 11. júlí 2014, þar sem X hafði í bréfaskiptum við embættið sagst hafa kallað eftir upplýsingum til að leggja mat á þörf A fyrir ferðaþjónustu og vonir stæðu til að afgreiða erindi hennar á næstu vikum. Af gögnum málsins virðist A hafa sent inn nýja umsókn í október 2014 um ferðaþjónustu vegna menningar-, tómstunda- og félagsstarfs. Með bréfi sveitarfélagsins 11. ágúst 2016 var henni tilkynnt að frá og með september sama ár stæði henni til boða akstur í félagsstarf eldri borgara í Þ á Æ en var synjað um frekari akstursþjónustu. Í bréfinu sagði m.a. að ríkur vilji væri af hálfu X „til þess að skipuleggja akstursþjónustu fyrir notendur í félagsstarfi eldri borgara í [Þ] á [Æ].“ Síðar í bréfinu sagði meðal annars eftirfarandi:
„Velferðarráð telur að þessi akstur, sem og önnur öldrunarþjónusta sem umsækjanda ætti að standa til boða af hálfu [Heilbrigðisstofnunar Z], falli undir 4. mgr. 2. gr. reglna [X] um ferðaþjónustu fatlaðra. Ráðið hefur metið þessa þjónustuþætti og telur að sveitarfélaginu sé ekki skylt að verða við umsókn umsækjanda með því að skipuleggja frekari akstursþjónustu en að framan greinir.“
A kærði síðastgreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála 31. ágúst 2016 þar sem hún taldi sig eiga rétt á ferðaþjónustu að Y til að njóta þar tómstunda sinna. Með úrskurði 8. desember 2016 staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun X um að synja A um frekari akstursþjónustu en þá sem boðin hafði verið. Í úrskurði nefndarinnar var efni 1. og 2. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 rakið og sagt að samkvæmt 1. mgr. greinarinnar væri það í höndum sveitarfélaga að ákveða „í hve miklum mæli ferðaþjónusta vegna atvinnu, náms og tómstunda skuli vera veitt“. Síðar sagði meðal annars eftirfarandi:
„Í samræmi við ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 og 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er ákvörðun um umfang ferðaþjónustu fatlaðs fólks að meginstefnu til lögð í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar á viðkomandi málefni. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála ef það er byggt á lögmætum sjónarmiðum og í samræmi við lög að öðru leyti.
[...]
Þegar afstaða er tekin til kröfu kæranda að tryggja henni ferðaþjónustu þannig að hún geti komist sinna ferða að eigin vali ber að mati úrskurðarnefndarinnar að líta til þess sem að framan greinir um að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu og að þau ákveði í hve miklum mæli ferðaþjónusta, vegna meðal annars tómstunda, skuli vera. Eru það þær almennu kröfur sem lögin gera til þeirrar þjónustu sem krafist er af sveitarfélögum, sem þeim hefur verið falið að útfæra nánar í þeim reglum sem settar eru um framkvæmd þjónustunnar.
Hvað varðar ferðaþjónustu til að njóta tómstunda gera reglur [X] ráð fyrir að fatlaðir einstaklingar eigi eingöngu rétt á þeirri þjónustu til að njóta skipulags tómstundastarfs. Samkvæmt framangreindu er því ekki gert ráð fyrir að fatlaðir einstaklingar geti fengið ferðaþjónustu frá sveitarfélaginu til að njóta tómstunda hvar og hvenær sem þeir kunna að kjósa. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur kæranda því verið boðin þjónusta til samræmis við reglur [X] hvað varðar ferðaþjónustu til að njóta tómstunda.
[...]
Með vísan til þess sem að framan er rakið um sjálfstjórn sveitarfélaga verður ekki talið að ákvæði 2. gr. reglna [X] um ferðaþjónustu fatlaðra sé ómálefnalegt eða að það brjóti gegn ákvæði 35. gr. laga nr. 59/1992. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.“
Úrskurðarnefndin taldi ástæðu til að gera athugasemdir við málsmeðferð X í málinu. Um það sagði nefndin meðal annars eftirfarandi:
„Í öðru lagi vísar nefndin til 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 þar sem fram kemur að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Þá gera reglur [X] um akstursþjónustu ráð fyrir að það skuli fara fram sérstakt einstaklingsbundið mat á þjónustu þeirra sem dvelji á hjúkrunarheimilum eða öldrunarstofnunum, að fenginni greinargerð viðkomandi stofnunar. Af hálfu kæranda hefur komið fram að slíkt mat hafi aldrei farið fram varðandi hennar þarfir. Af hálfu sveitarfélagsins hefur komið fram að þarfir kæranda hafi legið skýrt fyrir. Hins vegar verður ekki ráðið að sveitarfélagið hafi gætt að framangreindri lagaskyldu, enda hafa engin gögn verið lögð fram sem benda til þess. Þrátt fyrir framangreindan ágalla á málsmeðferð [X], sem úrskurðarnefndin gerir athugasemdir við, er það mat nefndarinnar að hin kærða ákvörðun verði ekki felld úr gildi. Við það mat lítur úrskurðarnefndin annars vegar til þess að kæranda hefur verið boðin hámarks ferðaþjónusta vegna tómstunda í samræmi við reglur sveitarfélagsins og hins vegar til kröfu kæranda þess efnis að nefndin fjalli efnislega um málið og því verði alls ekki vísað til [X] til nýrrar meðferðar. Úrskurðarnefndin beinir því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni vegna umsókna einstaklinga framvegis í samræmi við framangreind sjónarmið og lagaskyldur.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar velferðarmála
Gögn málsins bárust með bréfi 9. janúar 2017. Umboðsmaður ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf 24. febrúar 2017 þar sem hann óskaði eftir því að nefndin veitti honum upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Svar úrskurðarnefndarinnar barst með bréfi 2. maí 2017.
Í bréfi umboðsmanns vísaði hann til þess að í úrskurði nefndarinnar væri ekki vikið að þeirri túlkunarreglu sem fram kæmi í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, þess efnis að við framkvæmd laganna skuli tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, að öðru leyti en að lýsa ákvæðinu. Hann óskaði eftir afstöðu nefndarinnar til þýðingar reglunnar og hvort nefndin hefði, með því að fjalla ekki um þá málsástæðu A að ákvörðun X samrýmdist ekki umræddum samningi, leyst úr málinu með fullnægjandi hætti samkvæmt 22. gr., sbr. 31. gr., stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óskaði umboðsmaður jafnframt eftir skýringum nefndarinnar á því hvort hún teldi ákvæði reglna X, um að takmarka ferðaþjónustu fatlaðs fólks við að „njóta skipulags tómstundastarfs“, samrýmast leiðbeinandi reglum ráðuneytisins og 35. gr. laga nr. 59/1992, með hliðsjón af því að um væri að ræða útfærslu löggjafans á 76. gr. stjórnarskrárinnar.
Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar sagði að stjórnvöldum bæri ávallt að hafa samning Sameinuðu þjóðanna til hliðsjónar við framkvæmd laga nr. 59/1992. Nefndin teldi því að ákvæði 2. mgr. 1. gr. laganna hefði þýðingu í málinu sem og öðrum málum. Þrátt fyrir að ekki hefði sérstaklega verið vikið að því í niðurstöðu nefndarinnar hvort reglur sveitarfélagsins væru í samræmi við 2. mgr. 1. gr. laganna teldi nefndin að rökstuðningur hennar hefði verið í samræmi við 22. gr., sbr. 31. gr., stjórnsýslulaga. Í bréfinu kom einnig fram að umfang ferðaþjónustu fatlaðs fólks væri að meginstefnu lagt í hendur sveitarfélags og byggði það á frjálsu mati þess samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig liti nefndin til þess hvort sveitarfélag gæfi fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu, meðal annars til að njóta tómstunda, en lagt væri í hendur sveitarfélagsins með hvaða hætti það væri gert.
Í bréfi umboðsmanns óskaði hann enn fremur eftir því að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort það samrýmdist reglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat að reglur sveitarfélags kvæðu á um að ferðir vegna tómstunda væru takmarkaðar við „skipulagt tómstundastarf“ með þeim afleiðingum að í reynd væri einungis veitt ferðaþjónusta á einn stað í sveitarfélaginu. Þá óskaði hann nánari skýringa á því af hverju nefndin taldi ekki ástæðu til að ógilda ákvörðun sveitarfélagsins þrátt fyrir að hafa komist að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum að það hefði ekki gætt að þeirri lagaskyldu sem felst í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 sem kveður á um mat á þörf hins fatlaða og hvernig megi koma til móts við óskir hans.
Í svarbréfi nefndarinnar kom meðal annars fram að þrátt fyrir regluna um skyldubundið mat gæti stjórnvöldum verið heimilt að setja sér viðmiðunarreglur sem takmörkuðu matið að einhverju leyti. Það hefði verið mat nefndarinnar að umrædd takmörkun sveitarfélagsins hefði ekki þau áhrif að hið skyldubundna mat þess hefði verið óhóflega takmarkað. Þá ítrekaði nefndin að litið hefði verið til þess að A hefði verið boðin hámarks ferðaþjónusta vegna tómstunda í samræmi við reglurnar og að hún hefði krafist þess að nefndin fjallaði efnislega um málið og því yrði ekki vísað aftur til nýrrar meðferðar hjá sveitarfélaginu. Að öðru leyti teldi nefndin ekki tilefni til að skýra afstöðu sína, um að ógilda ekki ákvörðun [X] vegna framangreinds annmarka, nánar en fram kæmi í úrskurðinum.
IV Álit setts umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur
1.1 Lög um málefni fatlaðs fólks
Með lögum nr. 152/2010, um breytingu á lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, sem samþykkt voru að undangengnum samningi íslenska ríkisins og sveitarfélaga, var gerð sú breyting að fagleg og fjárhagsleg ábyrgð á framkvæmd þjónustu við fatlað fólk var flutt frá ríkinu til sveitarfélaga. Tók breytingin gildi 1. janúar 2011 og hétu lögin eftir það lög um málefni fatlaðs fólks. Til samræmis við þetta bera sveitarfélög ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, sem og kostnaði vegna hennar, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 59/1992. Samkvæmt 3. gr. þeirra fer ráðherra þó með yfirstjórn málefna fatlaðs fólks samkvæmt lögunum, ber ábyrgð á opinberri stefnumótun í málaflokknum sem skal gerð í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og hefur með höndum eftirlit með framkvæmd laganna. Eftirlitinu er ætlað að taka til þess að þjónusta, starfsemi og rekstur sveitarfélaga og annarra aðila samkvæmt lögunum sé í samræmi við markmið laganna og að réttindi fatlaðs fólks séu virt. Markmið eftirlitsins er jafnframt að safna og miðla upplýsingum til að tryggja sambærilega þjónustu við fatlaða einstaklinga í ljósi ólíkra þarfa.
Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 59/1992 segir að markmið þeirra sé að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Í 1. málslið 2. mgr. sömu greinar segir síðan að við framkvæmd laganna skuli tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
Í 3. mgr. 5. gr. laganna segir meðal annars að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Teymin skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og skuli það byggt á viðurkenndum matsaðferðum.
Í 1. mgr. 35. gr. laganna, með síðari breytingum, kemur fram að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu. Markmið ferðaþjónustu fatlaðs fólks sé að gera þeim sem ekki geta nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Í 2. mgr. 35. gr. segir að jafnframt skuli fatlað fólk eiga rétt á ferðaþjónustu á vegum sveitarfélaga vegna aksturs á þjónustustofnanir skv. 1.–3. tölul. 2. mgr. 9. gr. og vegna annarrar sértækrar þjónustu sem því er veitt sérstaklega. Með 3. mgr. ákvæðisins, sbr. 32. gr. laga nr. 152/2010, hefur ráðherra meðal annars verið veitt heimild til að setja leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélög um rekstur ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk á grundvelli ákvæðisins. Jafnframt er sveitarfélögum heimilt að setja reglur um þjónustuna á grundvelli ákvæðisins og leiðbeinandi reglna ráðherra.
Um skyldur sveitarfélaga hvað ferðaþjónustu fatlaðra varðar sagði í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/1992 að þær tækju til almennrar þjónustu við fatlaða, það er ferða sem tengjast atvinnu, menningu, félagslífi og námi. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 2467.) Í athugasemdum frumvarps þess sem varð að lögum nr. 152/2010 sagði meðal annars að lagt væri til að tekið yrði fram að ráðherra væri heimilt að gefa út leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélögin um ferðaþjónustu fatlaðs fólks. Slíkar reglur væru eingöngu til leiðbeiningar fyrir sveitarfélögin við smíði þeirra reglna sem þeim væri heimilt að setja um framkvæmd þjónustunnar. (139. löggj.þ. 2010-2011, þskj. 298.)
1.2 Leiðbeinandi reglur velferðarráðuneytisins
Með vísan til 3. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 hefur velferðarráðuneytið sett leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk, en þær voru gefnar út 24. janúar 2012. Í inngangi þeirra kemur meðal annars fram að við setningu og framkvæmd reglna sinna skuli sveitarfélög taka mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá er í innganginum ákvæði a-liðar 20. gr. samningsins rakið.
Í 1. mgr. 1. gr. reglna ráðuneytisins kemur fram að sveitarfélag sé skyldugt til að veita fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu í samræmi við það almenna markmið laga að skapa fötluðu fólki skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins og jafna aðstöðumun sem kann að vera til staðar milli fatlaðs fólks og ófatlaðs við aðgengi að almenningsfarartækjum. Þá er þess getið í 2. mgr. sömu greinar að reglur sveitarfélags skuli tryggja að fötlun einstaklinga komi ekki í veg fyrir að þeir geti stundað atvinnu og nám og notið tómstunda og afþreyingar. Sé átt við þá atvinnu, nám og tómstundir sem hinn fatlaði einstaklingur hafi valið sér.
Í 1. mgr. 3. gr. reglnanna segir að viðmið um ferðafjölda skuli taka mið af þörfum hvers og eins. Þá kemur fram í 4. mgr. sömu greinar að ferðir vegna afþreyingar eða tómstunda skuli metnar í samráði við hvern og einn og í öllum tilfellum skuli meta þarfir og markmið viðkomandi einstaklings og getu hans til að ná þeim markmiðum.
Í 2. mgr. 8. gr. er kveðið á um að reglur sveitarfélags skuli ganga út frá því að aðstæður hvers einstaklings eigi að meta sérstaklega. Meta beri markmið einstaklingsins, meðal annars hvað varðar atvinnu, nám og tómstundir, og hvaða þarfir hann hefur fyrir ferðaþjónustu sem myndi gera honum kleift að ná þeim markmiðum. Sveitarfélagið skal leitast við að tryggja fjölbreytt þjónustuframboð á sviði ferðaþjónustu, svo sem með aðgangi að leigubifreiðum.
1.3 Reglur X um ferðaþjónustu fatlaðra
Í 1. gr. reglna X um ferðaþjónustu fatlaðra, sem samþykktar voru í bæjarstjórn sveitarfélagsins 22. janúar 2014, kemur meðal annars fram að markmið ferðaþjónustunnar sé að gera fötluðum einstaklingum sem ekki geti nýtt sér almenningsfaratæki og/eða eigin faratæki kleift að njóta „skipulags tómstundastarfs“.
Þá er kveðið á um í 4. mgr. 2. gr. reglnanna að við meðferð umsókna frá einstaklingum sem dveljast á hjúkrunarheimilum eða öldrunarstofnunum skuli fara fram einstaklingsbundið mat á þjónustu með hliðsjón af þörfum umsækjanda og þeirri þjónustu sem er veitt eða skal veitt af viðkomandi stofnun, að fenginni greinargerð viðkomandi stofnunar.
1.4 Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks
Í 1. mgr. 1. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks kemur fram að markmið hans sé að stuðla að, verja og tryggja að allt fatlað fólk njóti til fulls og að jöfnu allra mannréttinda og mannfrelsis og að stuðla að virðingu fyrir eðlislægri reisn þess..
Í 5. gr. samningsins er sérstaklega fjallað um jafnrétti og bann við mismunun. Í 3. mgr. greinarinnar segir að aðildarríki skuli, í því skyni að stuðla að jöfnuði og uppræta mismunun, gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að fötluðu fólki standi viðeigandi aðlögun til boða. Í 9. gr. er fjallað nánar um aðgengi en þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir í því skyni að gera fötluðu fólki kleift að lifa sjálfstæðu lífi og taka fullan þátt á öllum sviðum lífsins, það er ráðstafanir sem miði að því að tryggja fötluðu fólki aðgang til jafns við aðra að hinu efnislega umhverfi, samgöngum o.fl.
Í 20. gr. samningsins er fjallað um ferlimál einstaklinga. Þar kemur meðal annars fram að aðildarríki skuli gera skilvirkar ráðstafanir til þess að tryggja að einstaklingum sé gert kleift að fara allra sinna ferða og tryggja sjálfstæði fatlaðs fólks í þeim efnum, eftir því sem frekast er unnt meðal annars með því að greiða fyrir því að fatlað fólk geti farið allra sinna ferða með þeim hætti sem það kýs og á þeim tíma sem það velur og gegn viðráðanlegu gjaldi, sbr. a-lið ákvæðisins. Eins og gerð er grein fyrir hér framan er ákvæði 20. gr. samningsins tekið upp í leiðbeiningarreglur velferðarráðuneytisins.
Í þessu sambandi bendi ég á að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur litið til ákvæða ofangreinds samnings við túlkun og beitingu þeirra reglna sem fram koma í mannréttindasáttmála Evrópu, sem er lögfestur hér á landi, sbr. lög nr. 62/1994. Sjá til dæmis dóm frá 30. apríl 2009 í máli Glor gegn Sviss í máli nr. 13444/04, mgr. 53, og dóm frá 23. febrúar 2016 í máli Cam gegn Tyrklandi í máli nr. 51500/08, mgr. 53.
1.5 Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga
Einnig er fjallað um þjónustu við fatlað fólk í XI. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í 42. gr. þeirra segir að félagsmálanefnd sveitarfélags skuli vinna að því að fötluðu fólki, hvort sem heldur er af líkamlegu eða andlegum ástæðum, séu tryggð sambærileg lífskjör og jafnrétti við aðra þjóðfélagsþegna. Jafnframt skuli fötluðu fólki sköpuð skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins. Þá er tekið fram í 44. gr. laganna að fatlað fólk eigi rétt á almennri þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og skuli því veitt þjónusta á almennum stofnunum eftir því sem unnt sé og við eigi en að öðru leyti fari um málefni þess eftir sérlögum um málefni fatlaðs fólks.
2. Eru reglur X um ferðaþjónustu fatlaðra í samræmi við lög?
2.1
Eins og rakið er að framan hefur X sett reglur um ferðaþjónustu fatlaðra þar sem þjónustan með tilliti til tómstunda er bundin við akstur í „skipulagt tómstundastarf“, sbr. 1. gr. þeirra. A, sem var lömuð fyrir neðan mitti, sótti um ferðaþjónustu frá því hjúkrunarheimili sem hún dvaldi á til lögheimilis síns. Í umsókninni tók hún fram að hún legði stund á menningar-, tómstundar- og félagsstörf á lögheimili sínu. Meðal þess sem hún gerði væri að leggja rækt við list sína. X synjaði umsókn hennar en benti á að henni stæði til boða ferðaþjónusta í tiltekið félagsstarf eldri borgara. Úrskurðarnefnd velferðarmála staðfesti synjun X á þeim grundvelli að 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, fæli sveitarstjórnum að meginstefnu til að ákveða umfang ferðaþjónustu og nefndin gæti ekki hróflað við frjálsu mati sveitarstjórnar ef það væri byggt á lögmætum sjónarmiðum og í samræmi við lög að öðru leyti. Að mati nefndarinnar væru reglur X í samræmi við lög og A stæði til boða hámarksréttur samkvæmt þeim reglum, það er ferðaþjónusta í tiltekið félagsstarf eldri borgara. Vegna þess réði ekki úrslitum þótt sveitarfélagið hefði ekki lagt einstaklingsbundið mat á þarfir A. Athugun mín hefur, sem fyrr greinir, lotið að því hvort úrskurður nefndarinnar hafi verið í samræmi við lög.
2.2
Af 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, leiðir meðal annars að fötluðum skuli í lögum tryggður réttur til aðstoðar, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar frá 15. október 2015 í máli nr. 116/2015 og frá 1. desember 2016 í máli nr. 80/2016. Talið hefur verið að ákvæðið feli í sér ákveðinn lágmarksrétt til aðstoðar vegna nánar tilgreindra ástæðna. Jafnframt leiðir af því að gera verður ákveðnar kröfur um skýrleika lagaákvæða á þessu sviði. Sjá í þessu sambandi dóm Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000.
Löggjafinn hefur til samræmis við framangreint sett í lög ýmis ákvæði um málefni fatlaðs fólks og er þau einkum að finna í lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Í þessu máli reynir einkum á ákvæði 1. mgr. 35. gr. síðarnefndu laganna en svo sem fram er komið er þar mælt fyrir um að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu og að markmið hennar sé að gera þeim, sem ekki geta nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar, kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Með ákvæðinu eru að mínu áliti lagðar ákveðnar skyldur á sveitarfélög gagnvart þeim fötluðum einstaklingum sem undir það falla. Þá verður að líta svo á að ákvæðið sé liður í þeirri viðleitni löggjafans að tryggja í lögum lágmarksrétt fatlaðs fólks um þetta tiltekna málefni. Þar segir á hinn bóginn nánast ekkert um afmörkun og umfang þeirrar þjónustu sem boðið skal upp á og þar með þau réttindi til handa fötluðu fólki sem ákvæðið felur í sér.
Við gildistöku laga nr. 59/1992 fólst í þessu og öðrum ákvæðum laganna að um væri að ræða rammalöggjöf og að ráðherra myndi með reglugerð setja nánari fyrirmæli um framkvæmd þeirra, sbr. almenna heimild þess efnis í 55. gr. laganna, sem gera verður ráð fyrir að yrði sú sama um land allt. Svo sem fram er komið var fagleg og fjárhagsleg ábyrgð á framkvæmd þjónustu við fatlað fólk flutt frá ríki til sveitarfélaga 1. janúar 2011. Frá þeim tíma hafa sveitarfélögin borið ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustunnar, þar með talið gæðum hennar og kostnaði sem er henni samfara. Samkvæmt þessari skipan og á grundvelli 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar er staðan sú að sveitarfélögin hafa svigrúm innan marka 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 og 76. gr. stjórnarskrárinnar um það með hvað hætti þau útfæra þá þjónustu sem lagaákvæðið tekur til. Þannig eru sveitarfélögin ekki bundin af leiðbeinandi reglum um þjónustuna sem ráðherra hefur sett samkvæmt heimild í 3. mgr. 35. gr. laganna og þeim er ekki skylt að setja sér reglur um hana. Ég hef þó ekki forsendur til að ætla að þessi atriði hafi í framkvæmd haft teljandi vandkvæði í för með sér og þá sérstaklega með tilliti til þeirrar lágmarksþjónustu á þessu sviði sem sveitarfélögum er skylt að veita. Varðar þar mestu sú ráðstöfun samkvæmt lögunum að skipta landinu í þjónustusvæði með að lágmarki 8.000 íbúum. Af þessu leiðir þó að þjónustan getur verið breytileg frá einu sveitarfélagi til annars. Einnig verður að líta til þess að þegar löggjafinn hefur framselt vald til stjórnvalda, þar á meðal sveitarfélaga, til að útfæra nánar réttindi á þessu málefnasviði „hvílir sú skylda [á stjórnvaldinu] að tryggja [viðkomandi einstaklingi] aðstoð sem hann á rétt til vegna fötlunar sinnar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar“, eins og segir í áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 15. október 2015 í máli nr. 116/2015. Þær reglur sem sveitarstjórnir setja á grundvelli 3. mgr. 35. gr. laganna verða að taka mið af framansögðu.
2.3
Það mál sem er grundvöllur þessa álits snýr með beinum hætti að afmörkum þeirra lágmarksréttinda sem felast í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992. Ákvæðið er, eins og þegar hefur verið nefnt, opið þegar kemur að því að ákveða hvert sé efnislegt inntaki þeirrar skyldu sem hvílir á sveitarfélögum samkvæmt því og að sama skapi þeirra réttinda til handa þeim fötluðu einstaklingum sem undir það falla. Við skýringu á ákvæðinu kemur fyrst til skoðunar hvaða merkingu beri að leggja í orðalagið „njóta tómstunda“. Orðið tómstund merkir í íslensku máli frístund eða sá tími þegar ekki þarf að gera skylduverk. Einnig getur orðið vísað til þeirra athafna sem stundaðar eru á frítíma, svo sem áhugamál. (Sjá Íslensk orðabók, Reykjavík 2002, bls. 1601.) Af áðurtilvitnuðum lögskýringargögnum um ákvæðið verður ráðið að ekki beri að leggja þröngan skilning í orðið tómstundir, en þar er meðal annars vísað til ferða sem tengjast menningu og félagslífi. Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga markmið laganna um að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra. Sambærilegt markmið liggur að baki skyldum sveitarstjórna í lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 42. gr. þeirra laga er félagsmálanefnd skylt að vinna að því að fötluðu fólki séu tryggð sambærileg lífskjör og jafnrétti við aðra þjóðfélagsþegna og jafnframt skuli fötluðu fólki sköpuð skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins. Er þetta til stuðnings þeirri ályktun að ekki beri að leggja þröngan skilning í hugtakið tómstundir í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992, enda geta tómstundir annarra þjóðfélagsþegna verið margs konar.
Svo sem fyrr greinir kemur fram í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 59/1992 að við framkvæmd laganna skuli taka mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, en hann var undirritaður 30. mars 2007 af þáverandi félagsmálaráðherra fyrir hönd íslenskra stjórnvalda og fullgiltur í september 2016. Ákvæði þetta er í samræmi við þá viðurkenndu lögskýringarreglu að skýra beri lög í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist, sjá til dæmis fyrrnefndan dóm Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000. Af vísun til tiltekins þjóðréttarsamnings í lagaákvæði sem mælir fyrir um viðmið við framkvæmd laganna vaknar sú spurning hvort í því felist ekki annað og meira en hið sjálfsagða og að honum sé þar með léð annað og meira vægi við túlkun laganna í stað þess að vera eingöngu lýsing á viðurkenndri lögskýringarreglu samkvæmt íslenskum rétti. Kann þetta að hafa sérstaka þýðingu í ljósi þess að ýmis ákvæði þeirra eru almennt orðuð. Ákvæði þetta kom inn í lögin við gildistöku laga nr. 152/2010 1. janúar 2011. Í lögskýringargögnum kemur það eitt fram um þetta að lögð væri til sú breyting að tekið yrði skýrar fram en áður að við framkvæmd laganna skyldi tekið mið af alþjóðlegum skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hefðu gengist undir og þar sérstaklega vísað til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Af ákvæðinu leiðir að bæði velferðarráðuneytinu og sveitarstjórnum ber „að taka mið“ af samningi Sameinuðu þjóðanna þegar þessi stjórnvöld setja reglur samkvæmt 3. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992, enda felur slík reglusetning í sér „framkvæmd laganna“. Má reyndar einu gilda um þessa skyldu hvort sérstakar reglur hafi verið settar um inntak þjónustunnar. Að framangreindu virtu tel ég að leggja verði til grundvallar að með tilvitnuðu lagaákvæði hafi samningnum verið ætlað að hafa sérstaka þýðingu við túlkun og framkvæmd laga nr. 59/1992 og í öllu falli þegar kemur að afmörkun þeirra lágmarksréttinda til handa fötluðu fólki sem í lögunum felast.
Gerð er grein fyrir þeim ákvæðum samningsins sem mögulega hafa þýðingu við skýringu og beitingu 1. mgr. 35. gr. laganna í kafla IV.1.4 hér að framan. Skiptir þar mestu ákvæði 20. gr. hans sem mælir fyrir um að aðildarríki samningsins skuli gera skilvirkar ráðstafanir til þess að tryggja að einstaklingum sé gert kleift að fara allra sinna ferða og tryggja sjálfstæði fatlaðs fólks í þeim efnum, eftir því sem frekast er unnt, meðal annars með því að greiða fyrir því að fatlað fólk geti farið allra sinna ferða með þeim hætti sem það kýs og á þeim tíma sem það velur og gegn viðráðanlegu gjaldi.
Hér verður einnig að líta til þess að í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 er lögð áhersla á að heildstætt mat fari fram á þörfum hvers og eins einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Af þessari reglu leiðir að útfærsla sveitarstjórnar á ferðaþjónustu fatlaðra verður að taka mið af kröfunni um einstaklingsbundið og heildstætt mat. Miðar þessi tilhögun öðru fremur að því að koma í veg fyrir að settar verði verklagsreglur eða viðmið sem afnemi að miklu leyti það mat sem nauðsynlegt er að fari fram eigi úrræðið að ná tilgangi sínum. Þessi efnisatriði ákvæðisins eiga sér hliðstæðu í 4. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 8. gr. leiðbeinandi reglna velferðarráðuneytisins þar sem fram kemur að leggja beri mat á þarfir fatlaðs einstaklings fyrir ferðaþjónustu sem myndi gera honum kleift að ná markmiðum sínum í tengslum við að njóta tómstunda. Í reglunum birtist einnig skýrlega sá skilningur ráðuneytisins að sveitarfélögum sé skylt að veita fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu í samræmi við það almenna markmið laga að skapa fötluðu fólki skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins. Þá eigi reglur sveitarfélags um þjónustuna að tryggja að fötlun einstaklinga komi ekki í veg fyrir að þeir geti notið tómstunda og afþreyingar og tekið fram að átt sé við tómstundir „sem hinn fatlaði einstaklingur hefur valið sér“.
Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég að ferðaþjónusta fyrir fatlað fólk á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 verði að vera til þess fallin að ná því markmiði að fatlaður einstaklingur geti notið tómstunda í skilningi ákvæðisins. Skipulag ferðaþjónustunnar verði þannig að taka mið af þörfum og markmiðum hvers og eins og að einhverju leyti þeim tómstundum sem fatlaður einstaklingur hefur sjálfur valið sér. Þá verði ekki lagður þröngur skilningur í það hvers konar athafnir geta talist til tómstunda í ákvæðinu. Þannig geti þátttaka í menningarlífi, skemmtanir og félagsstörf fallið hér undir. Að virtu orðalagi 1. mgr. 35. gr. verður þó að játa sveitarstjórnum nokkurt svigrúm við það hvernig þau útfæra þjónustuna.
Ákvæði 1. gr. reglna X um ferðaþjónustu fatlaðra er orðað með þeim hætti að markmið ferðaþjónustunnar með tilliti til tómstunda sé að gera fötluðum einstaklingum sem ekki geta nýtt sér almenningsfaratæki og/eða eigin faratæki kleift að njóta „skipulags tómstundastarfs“. Þegar lagt er mat á þessa afmörkun þjónustunnar samkvæmt reglunum verður ekki annað séð en að hún sé almennt til þess fallin að ganga gegn því markmiði laga nr. 59/1992 að þjónustan taki mið af þörfum hvers og eins. Birtist þessi annmarki á reglunum með skýrum hætti í tilviki A, en svo sem ítrekað hefur komið fram stóð henni eingöngu til boða ferðaþjónusta í tengslum við tiltekið félagsstarf eldri borgara. Leiddi með þessum hætti af reglum sveitarfélagsins að ekki reyndi á það hvernig koma mætti með með öðrum hætti til móts við þarfir hennar, enda í ljós leitt að ekkert slíkt mat fór fram. Er það þannig niðurstaða mín að ekki standi heimildir til þess að þrengja lögbundinn rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu með þessum hætti.
Með vísan til framangreinds er það álit mitt að 1. gr. reglna X um ferðaþjónustu fatlaðra hafi ekki verið til þess fallin að ná því markmiði að fötluðu fólki væri kleift að njóta tómstunda í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992. Það er því álit mitt að reglurnar hafi þrengt um of rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði. Synjun X á umsókn A um ferðaþjónustu byggðist því ekki á viðhlítandi lagagrundvelli. Þar af leiðandi er það jafnframt álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.
3 Meinbugir á lögum
Að lokum tel ég tilefni til þess, með vísan til þess hlutverks sem umboðsmanni Alþingis er fengið í 11. gr. laga nr. 85/1997, að vekja athygli félags- og jafnréttismálaráðherra á framsetningu 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992. Hef ég þá annars vegar í huga að ákvæðið er orðað með almennum hætti en nánari afmörkun á inntaki þess birtist í leiðbeinandi reglum ráðuneytisins sem eru ekki bindandi fyrir sveitarstjórnir. Hins vegar hef ég í huga þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar um skýrleika lagaheimilda. Eins og mál þetta er dæmi um kann það að reynast fötluðu fólki erfitt að sækja rétt sinn þegar grundvöllur þjónustunnar er ekki skýr í lögunum. Ég minni á í þessu sambandi að í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála var lagt til grundvallar að samkvæmt lagaákvæðinu væri sveitarstjórnum að meginstefnu til falið að ákveða umfang þjónustunnar og það væri ekki verkefni nefndarinnar að hrófla við því mati. Af þessari ástæðu kann að fara betur á því að afmarka rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu með nánari og skýrari hætti í lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum með viðhlítandi lagastoð í stað þess að gera það að mestu leyti í leiðbeinandi reglum. Er það einnig betur til þess fallið að tryggja samræmi um lágmarksinntak þjónustunnar milli sveitarfélaga.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála frá 8. desember 2016 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.
Þá tel ég tilefni til að vekja athygli félags- og jafnréttismálaráðherra á meinbugum á 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í ljósi yfirstjórnunarhlutverks velferðarráðuneytisins í málefnum fatlaðs fólks, svo sem með setningu leiðbeinandi reglna fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fatlaðs fólks, er álitið einnig sent til ráðuneytisins.
Loks mælist ég til að úrskurðarnefnd velferðarmála taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem gerð er grein fyrir í álitinu.
Þorgeir Ingi Njálsson
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 15. mars 2018, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að frá því að umrætt álit lá fyrir hafi viðbrögð og ráðstafanir úrskurðarnefndar falist í því að nefndin hefi tekið mið af þeim athugasemdum og tilmælum sem fram koma í umræddu áliti við meðferð sambærilegra mála og fjallað er um í álitinu.
Í bréfi velferðarráðuneytisins, dags. 23. apríl 2018, er upplýst um að frumvarp liggi fyrir Alþingi um breytingar á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga þar sem lagt er til að ákvæði um akstursþjónustu fyrir fatlað fólk verði flutt í lög um félagsþjónustu sveitarfélaga. Fram kemur í bréfinu að ráðuneytið telji að framangreint ákvæði muni tryggja betur en nú er gert rétt fatlaðs fólks til akstursþjónustu. Með ákvæðinu sé tekið af skarið um að fatlað fólk skuli eiga kost á slíkri þjónustu og að hún sé ekki bara til aksturs á þjónustustofnanir heldur sé meginmarkmið hennar að fatlað fólk geti stundað atvinnu og notið tómstunda.
Með lögum nr. 37/2018, um félagsþjónustu sveitarfélaga, var ákvæði um akstursþjónustu flutt og er nú kveðið á um rétt til hennar í 29. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu með síðari breytingum. Í 1. mgr. 29. gr. segir að fatlað fólk skuli eiga kost á akstursþjónustu sem miði að því að það geti farið allra sinna ferða með þeim hætti sem það kjósi og á þeim tíma sem það velji gegn viðráðanlegu gjaldi. Markmið akstursþjónustu sé að gera þeim sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Lög nr. 37/2018 taka gildi 1. október 2018.