I Kvörtun, málsatvik og afmörkun athugunar
Hinn 7. febrúar 2017 leitaði til umboðsmanns Alþingis rithöfundur sem ritað hefur bækur undir dulnefninu Stella Blómkvist og kvartaði yfir synjunum úthlutunarnefndar samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007, um bókmenntir, á greiðslum til sín fyrir notkun á þeim á bókasöfnum. Af kvörtun rithöfundarins og þeim gögnum sem fylgdu henni verður ráðið að hann hafi allt frá árinu 2002, síðast 21. janúar 2016, sent erindi til úthlutunarnefndarinnar, án þess að upplýsa um nafn sitt, þar sem spurst hafi verið fyrir um rétt hans til greiðslna á grundvelli 7. gr. laga nr. 91/2007. Hann hafi jafnan fengið þau svör að hann yrði að senda inn umsókn með nafni sínu og kennitölu. Í kvörtuninni er því haldið fram að með þessari afstöðu nefndarinnar sé hann í reynd settur í þá stöðu að þurfa að velja á milli þess annars vegar að viðhalda nafnleyndinni og hins vegar lögbundins réttar til greiðslna fyrir afnot á bókum hans á bóksöfnum. Í skilyrðinu felist í þessu ljósi mismunun gagnvart honum sem ekki fái staðist. Dulnefnið hafi verið meðvitaður hluti af höfundarverki hans frá upphafi. Örfáir einstaklingar sem tengjast bókaforlagi hans þekki nafn hans. Samskipti hans við forlagið hafi að jafnaði farið fram með tölvubréfum og ákveðið vinnulag verið viðhaft til að tryggja að sem fæstir hjá forlaginu búi yfir vitneskju um nafn hans.
Af hálfu úthlutunarnefndarinnar hefur verið vísað til þess að rithöfundinum hafi aldrei verið synjað um greiðslur enda hafi formlegt erindi ekki borist frá honum. Aftur á móti hafi honum verið gerð grein fyrir afstöðu nefndarinnar til fyrirspurna hans. Af þeim gögnum sem ég hef undir höndum verður jafnframt ráðið að afstaða úthlutunarnefndar til fyrirspurna höfundarins hafi byggst á því að ekki sé heimilt að inna af hendi greiðslur samkvæmt 7. gr. laga nr. 91/2007 til höfundar þar sem ekki liggja fyrir persónuupplýsingar um hann, sbr. tölvubréf frá Rithöfundarsambandi Íslands fyrir hönd úthlutunarnefndar 24. október 2016. Nefndin telji að rithöfundur verði að gefa upp raunverulegt nafn til að eiga rétt á greiðslu ella liggi ekki fyrir hvort hann uppfylli skilyrði 7. gr. laganna. Samkvæmt bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til umboðsmanns 2. ágúst 2017 er það sömu skoðunar og úthlutunarnefndin.
Með bréfi forseta Alþingis 10. janúar 2018 var undirritaður settur til að fara með málið sem umboðsmaður Alþingis samkvæmt heimild í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, en kjörinn umboðsmaður vék sæti í því.
Samkvæmt framangreindu byggist afstaða stjórnvalda í málinu á því að ekki sé unnt að sýna fram á að rithöfundur uppfylli skilyrði 7. gr. laga nr. 91/2007 nema með því að hann gefi upp ákveðnar persónuupplýsingar. Athugun mín hefur lotið að því hvort þessi afstaða sé í samræmi við lög.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. febrúar 2018.
II Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Í tilefni af kvörtuninni var úthlutunarnefndinni ritað bréf 2. mars 2017 þar sem umboðsmaður Alþingis óskaði upplýsinga og skýringa nefndarinnar á tilteknum atriðum. Laut erindi umboðsmanns meðal annars að afstöðu nefndarinnar til þess hvort ákvæði 8. gr. höfundalaga nr. 73/1972 gæti haft þýðingu þegar leyst væri úr því hvort höfundi bæri réttur til greiðslu á grundvelli laga nr. 91/2007, en í ákvæðinu væri gert ráð fyrir fyrirsvari útgefanda þegar höfundur kæmi fram undir gervinafni og þá meðal annars til að hafa á hendi hvers konar réttarráð, sem höfundarétti fylgja, og til að taka við greiðslum, sbr. athugasemdir við ákvæðið. Væri þá einnig haft í huga að áskilnaður 2. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2007, um að réttur til greiðslu samkvæmt ákvæðinu væri persónulegur réttur sem bundinn væri við rétthafann sjálfan, væri í athugasemdum við það tengdur því markmiði þess að afmarka fjárstuðning vegna notkunar bóka á bókasöfnum við lifandi rithöfunda og nána afkomendur þeirra og að rétturinn félli niður við framsal höfundaréttar. Í þessu sambandi lét umboðsmaður þess getið í bréfi sínu að þegar reyndi á lögmælt fyrirsvar útgefanda samkvæmt 2. mgr. 8. gr. höfundalaga væri ekki um það að ræða að höfundur verks hefði framselt höfundarétt sinn í skilningi 2. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2007.
Í svarbréfi úthlutunarnefndarinnar 28. mars 2017 kom meðal annars fram að sá rithöfundur sem notaði dulnefnið Stella Blómkvist hefði aldrei skilað skráningu á þar til gerðu eyðublaði vegna greiðslna fyrir afnot á bókum hans á bókasöfnum. Hann hefði því ekki sent erindi til nefndarinnar þar sem formlega væri óskað eftir úthlutun eða farið fram á afstöðu til erindis síns. Samskipti rithöfundarins við nefndina hefðu verið í formi tölvubréfa til framkvæmdastjóra Rithöfundasambands Íslands, en sambandið sæi um umsýslu greiðslna fyrir afnot á bókum á bókasöfnum. Í bréfinu var jafnframt tekið fram að greiðslur samkvæmt lögum nr. 91/2007 væru ekki höfundaréttargreiðslur. Tilgangur greiðslnanna væri að afmarka fjárstuðning vegna notkunar verka á bókasöfnum við lifandi höfunda og nána afkomendur þeirra. Hafi rétthafi framselt höfundarétt að verki ætti hann enga kröfu á úthlutun vegna notkunar þess á bókasöfnum. Nánari afkomendur höfunda ættu aðeins rétt á helmingi greiðslna miðað við höfund. Úthlutunarnefnd hefði ekki talið að þau ákvæði í höfundalögum sem vísað væri til í bréfi umboðsmanns Alþingis ættu við um fyrirspurnir rithöfundarins. Höfundar/rétthafar þurfi að skila skráningu á þar til gerðum eyðublöðum enda sé um persónulegan rétt að ræða samkvæmt lögum um bókmenntir. Ekkert í regluverki nefndarinnar segi til um hvernig skuli bregðast við beiðni um skráningu sem ekki byggi á umbeðnum upplýsingum á skráningarblaði. Lög nr. 91/2007 og reglur settar á grundvelli þeirra séu sérlög sem gangi framar höfundalögum. Í bréfinu var síðan vísað í ákvæði 3. gr. eldri reglugerðar nr. 203/1998 og tekið fram að því ákvæði yrði ekki framfylgt með öðru móti en að vísa til hins persónulega réttar höfundarins sjálfs. Rithöfundurinn hefði ekki skilað inn nánari upplýsingum svo ganga mætti úr skugga um hvort hann fullnægði skilyrðum laga og reglna til úthlutunar.
Mennta- og menningarmálaráðuneytinu var ritað bréf 23. maí 2017 þar sem gerð var grein fyrir samskiptum umboðsmanns Alþingis við úthlutunarnefndina og afstöðu hennar. Með bréfinu var ráðuneytinu gefið færi á því að lýsa afstöðu sinni til þeirra álitaefna sem væru uppi í málinu og þá meðal annars hvort það væri sammála þeirri afstöðu úthlutunarnefndarinnar að ekki væri unnt að standa skil á greiðslum samkvæmt 7. gr. laga nr. 91/2007 nema höfundur sem skrifar undir dulefni gefi upp raunverulegt nafn sitt. Þá var vísað í tölvubréf framkvæmdastjóra Rithöfundasambands Íslands, sem ber með sér að hafa verið ritað haustið 2005, þar sem tekið er fram að í nokkrum tilvikum hafi verið greitt fyrir afnot af bókum rithöfunda sem skrifuðu undir dulnefni en væru samt með réttar persónuupplýsingar „skráðar hér enda lítum við svo á að við séum bundin þagnareið hvað slíkar upplýsingar varðar“. Var í bréfi umboðsmanns óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þessarar yfirlýsingar framkvæmdastjórans.
Í svarbréfi ráðuneytisins 2. ágúst 2017 kom meðal annars fram að ráðuneytið teldi að sú afstaða úthlutunarnefndar að synja óþekktum rithöfundi um greiðslur væri í samræmi við ákvæði laga um bókmenntir. Réttur rithöfundar samkvæmt 7. gr. laga nr. 91/2007 væri persónulegur. Þá væri það afstaða ráðuneytisins að yfirlýsing framkvæmdastjóra Rithöfundarsambands Íslands um þagnareið hefði ekki gildi umfram upplýsingalög nr. 140/2012, en þau giltu um úthlutunarnefndina og ekki væri heimilt að semja sig undan þeim skyldum sem hvíla á stjórnvöldum samkvæmt lögunum.
III Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2007, um bókmenntir, segir meðal annars að höfundar sem eru ríkisborgarar eða búsettir í landi innan Evrópska efnahagssvæðisins eigi rétt á greiðslum fyrir notkun bóka þeirra á bókasöfnum, sem eru rekin á kostnað ríkissjóðs eða sveitarfélaga, af árlegri fjárveitingu Alþingis fyrir afnot á bókasöfnum. Sé hér bæði átt við útlán og afnot bóka á lestrarsölum bókasafna. Í lokamálslið 2. mgr. 7. gr. kemur fram að réttur til úthlutunar samkvæmt greininni sé persónulegur réttur sem bundinn sé við rétthafa samkvæmt greininni, en þar eru meðal annars taldir upp rithöfundar, og falli niður við framsal höfundaréttar, hvort sem um sé að ræða framsal að hluta eða öllu leyti. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. eiga eftirlifandi maki eða eftirlifandi sambúðaraðili, enda hafi sambúð staðið í fimm ár hið skemmst, rétt til úthlutunar samkvæmt 2. mgr., svo og börn yngri en 18 ára að uppfylltum tilgreindum skilyrðum. Þessir rétthafar fá þó aðeins helming af þeirri greiðslu sem rithöfundi eða öðrum rétthöfum samkvæmt 2. mgr. hefði borið.
Í athugasemdum við þá frumvarpsgrein sem nú er 7. gr. laga nr. 91/2007 kemur meðal annars fram að ástæða þyki til að taka fram að réttur til úthlutunar fyrir afnot verka á bókasöfnum sé persónulegur réttur sem sé aðeins bundinn við þá rétthafa sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Í því felist árétting á því markmiði ákvæðisins að afmarka fjárstuðning vegna notkunar verka á bókasöfnum við lifandi höfunda og nána afkomendur þeirra. Hafi rétthafi sem tilgreindur er í ákvæðinu framselt höfundarétt að verki eigi hann enga kröfu á úthlutun vegna notkunar þess á bókasöfnum. (Alþt. 2006-2007, 133. löggj.þ., þskj. 776.)
Í 8. gr. laga nr. 91/2007 er fjallað um úthlutunarnefnd sem annast úthlutun samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar setur ráðherra sérstakar reglur um umsóknir og úthlutun samkvæmt 7. gr. Á þessum grundvelli hafa verið settar reglur nr. 323/2008, um greiðslur fyrir afnot á bókasöfnum. Í 2. mgr. 3. gr. reglnanna kemur meðal annars fram að rétthafar skuli öðlast rétt til úthlutunar á grundvelli umsókna sem sendar skuli úthlutunarnefnd á þar til gerðum eyðublöðum og að rétthöfum beri að tilkynna breytingar á heimilisfangi og bankareikningi.
Í höfundalögum nr. 73/1972 og í Bernarsáttmálanum til verndar bókmenntum og listaverkum, sbr. lög nr. 80/1972, er sérstaklega gert ráð fyrir að verk kunni að vera gefin út undir dulnefni og mælt fyrir um réttarstöðu höfunda í slíkum tilvikum. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. höfundalaga telst höfundur verks, uns annað reynist, vera sá sem nafngreindur er á eintökum þess með venjulegum hætti eða er lýstur höfundur, þegar verk er birt. Þetta gildi einnig um höfunda, sem nota gervinöfn eða merki, þegar ekkert er vitað hver felst þar að baki. Aftur á móti er að finna sérstaka reglu í 2. mgr. 8. gr. um þá aðstöðu þegar verk er gefið út, án þess þess að höfundar sé getið samkvæmt 1. mgr. Í ákvæðinu segir að útgefandi komi þá fram fyrir hönd hans, uns nafn hans er birt í nýrri útgáfu eða með tilkynningu til ráðherra.
Í athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess er varð að höfundalögum segir meðal annars að ákvæðinu sé ætlað að stuðla að því að unnt sé í viðskiptum manna að henda reiður á því, hver sé höfundur tiltekins verks „eða fari með fyrirsvar höfundar“. Tekið er fram að í 1. mgr. sé að finna reglu um löglíkur fyrir því hver sé höfundur verks. Í tengslum við 2. mgr. er tekið fram að nauðsynlegt sé að hafa reglur um lögmælt fyrirsvar fyrir höfund þegar hann er ekki nafngreindur samkvæmt 1. mgr. og sé útgefanda verksins þá falið fyrirsvarið.
Bernarsáttmálinn til verndar bókmenntum og listaverkum í þeirri gerð hans, sem samþykktur var á ráðstefnu Bernarsambandsríkja í París 24. júlí 1971, hefur verið staðfestur fyrir Íslands hönd, sbr. lög nr. 80/1972. Í 3. mgr. 15. gr. sáttmálans er gert ráð fyrir því að útgefandi verks sem skrifað er undir dulnefni skuli talinn umboðsmaður höfundar nema sönnun fyrir hinu gagnstæða liggi fyrir.
2 Eru kröfur úthlutunarnefndar í samræmi við lög?
Eins og að framan greinir hefur rithöfundur sem notar dulnefnið Stella Blómkvist kannað möguleika á því að fá greiðslur fyrir afnot á bókum höfundarins á bókasöfnum samkvæmt 7. gr. laga nr. 91/2007, um bókmenntir. Það er afstaða úthlutunarnefndar samkvæmt 8. gr. laganna og mennta- og menningarmálaráðuneytisins að rithöfundur geti ekki fengið greitt úr viðkomandi sjóði, sem í daglegu tali er nefndur bókasafnssjóður rithöfunda og er fjármagnaður með árlegri fjárveitingu Alþingis, nema hann gefi upp ákveðnar persónuupplýsingar, þar á meðal nafn sitt og kennitölu. Þá verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að nefndin fallist ekki á þann möguleika að greiðslur verði inntar af hendi til útgefanda umrædds rithöfundar, en í samskiptum sínum við úthlutunarnefndina hefur hann sérstaklega bent á að þannig megi standa að greiðslum til sín.
Samkvæmt 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2007 eru þau skilyrði sett fyrir greiðslu til rithöfundar úr bókasafnssjóði að hann sé ríkisborgari eða búsettur í landi innan Evrópska efnahagssvæðisins og hafi ekki framselt höfundarétt sinn að hluta eða í heild. Við andlát fer um þennan rétt eftir 3. mgr. sömu greinar, en þó þannig að rétthafar sem þar eru tilgreindir eiga eingöngu rétt á helmingi þeirrar greiðslu sem höfundi hefði borið. Í máli þessu reynir ekki á inntak þessara skilyrða heldur það hvort þær kröfur, sem úthlutunarnefndin gerir til sönnunar í þeim tilvikum þegar um er að ræða rithöfund sem notar dulnefni og hún veit ekki hver er, séu í samræmi við lög.
Ljóst má vera að samkvæmt orðalagi 7. gr. laga nr. 91/2007 er það ekki skilyrði fyrir rétti rithöfundar til greiðslu fyrir notkun bóka hans á bókasöfnun að staðið sé að umsókn um hana með þeim hætti sem úthlutunarnefndin gerir kröfu um samkvæmt framansögðu. Má í öllu falli draga þá ályktun af þessu að ekki sé heimilt að hafna fortakslaust umsókn rithöfundar, sem skrifar undir dulnefni eða gervinafni, af þeirri ástæðu að hann upplýsi ekki um nafn sitt, enda ekki loku fyrir það skotið að unnt sé með öðrum hætti að færa viðhlítandi sönnur fyrir því að framangreind lagaskilyrði séu uppfyllt. Þannig kann rithöfundi undir þessum kringumstæðum að vera fær sú leið að leggja fram yfirlýsingar manna sem þekkja deili á honum, til að mynda útgefanda og annarra starfsmanna bókaforlags, um að hann uppfylli umrædd lagaskilyrði. Slíkar yfirlýsingar yrðu eftir atvikum gefnar að viðlagðri ábyrgð lögum samkvæmt. Þá kann að vera unnt að byggja á fleiri gögnum og upplýsingum sem styrkt geta sönnunargildi yfirlýsinga af framangreindum toga og verið þeim til fyllingar, svo sem nafnhreinsuðum útgáfusamningi og öðrum skjölum eða hluta af skjölum sem renna stoðum undir að höfundur uppfylli áskildar kröfur.
Til þess er jafnframt að líta að í 8. gr. höfundalaga nr. 73/1972 er fjallað um höfunda sem styðjast við dulnefni og í 2. mgr. greinarinnar er beinlínis gert ráð fyrir því að útgefandi komi þá fram fyrir hönd þeirra sé ekki vitað hverjir þeir eru. Í athugasemdum við ákvæðið er síðan tekið fram að útgefandi hafi á hendi hvers konar réttarráð, sem höfundarétti fylgja, og geti tekið við greiðslum fyrir hönd höfundar. Þá er í 3. mgr. 15. gr. Bernarsáttmálans gert ráð fyrir því að útgefandi verks sem skrifað er undir dulnefni skuli talinn umboðsmaður höfundar nema sönnun fyrir hinu gagnstæða liggi fyrir. Samkvæmt framansögðu er ljóst að gert er ráð fyrir því fyrirkomulagi í lögum og alþjóðasáttmála að rithöfundar skrifi undir dulnefni og við þær aðstæður fari útgefandi með lögformlegt fyrirsvar sem felur meðal annars í sér að taka við greiðslum fyrir hönd höfundarins. Úthlutunarnefndin hefur vísað til þess að greiðslur samkvæmt 7. gr. laga nr. 91/2007 feli í sér persónulegan rétt höfundar, þær teljist ekki til höfundaréttargreiðslna og að réttur til greiðslu falli niður við framsal höfundaréttar. Af þessu tilefni tek ég fram að það lögformlega fyrirsvar sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 8. gr. höfundalaga felur ekki í sér framsal á höfundarétti í skilningi 2. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2007. Þvert á móti felst í ákvæðinu að útgefandi kemur fram fyrir hönd höfundar og hefur samkvæmt framansögðu á hendi hvers konar réttarráð sem höfundarétti fylgja. Í þessu sambandi bendi ég einnig á að persónulegt eðli réttarins er í athugasemdum við 2. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2007 tengt því markmiði ákvæðisins að afmarka fjárstuðninginn við lifandi rétthafa og að rétturinn falli niður við framsal höfundaréttar. Að framangreindu virtu og að því gefnu að fyrir liggi yfirlýsing frá útgefanda höfundar, sem kýs að gefa bækur sínar út undir dulnefni eða gervinafni, um að hann uppfylli þau skilyrði sem sett eru fyrir greiðslu, verður ekki annað séð en að löglíkur standi til þess að honum beri réttur til hennar.
Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða mín að sú afstaða úthlutunarnefndar, að því aðeins sé heimilt að fallast á greiðslu til rithöfundar, sem notar dulnefni eða gervinafn, að hann upplýsi um nafn sitt í umsókn til nefndarinnar, feli í sér of fortakslausar kröfur til sönnunar og sé þar með ekki í samræmi við lög. Það ræðst síðan af mati nefndarinnar hverju sinni hvort nægilega hafi verið sýnt fram á rétt til greiðslu og þá eftir atvikum á grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem hún kýs að styðjast við í þeim efnum.
IV Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að afstaða úthlutunarnefndar samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007, um bókmenntir, og mennta- og menningarmálaráðuneytisins, þess efnis að rithöfundur sem notar dulnefni geti ekki fengið greiðslur samkvæmt 7. gr. laganna nema hann gefi upp nafn sitt, sé of fortakslaus og þar með ekki í samræmi við lög, enda er ekki loku fyrir það skotið að höfundur geti fært viðhlítandi sönnur fyrir því að hann uppfylli áskildar kröfur fyrir rétti til greiðslu með öðrum hætti.
Ég mælist til þess að nefndin leysi úr máli þess höfundar sem leitaði til umboðsmanns Alþingis í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir hér að framan, sæki hann formlega um greiðslur. Jafnframt mælist ég til þess að nefndin taki mið af þeim sjónarmiðum sem gerð er grein fyrir álitinu í framtíðarstörfum sínum. Mennta- og menningarmálaráðuneytinu er sent afrit af álitinu.
Þorgeir Ingi Njálsson
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi, dags. 31. janúar 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að úthlutunarnefnd samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007 hafi ákveðið að taka umsókn höfundarins gilda þar sem fyrir lægi álit umboðsmanns. Höfundurinn hafi því vorið 2018 fengið greitt fyrir útlán verka sinna árið 2017. Skráning hans væri nú virk og viðkomandi myndi njóta sömu meðferðar og aðrir sem skráðir væru. Einnig að nefndi tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram hefðu komið í áliti umboðsmanns og legði þau til grundvallar ákvörðunum sínum við hliðstæðar aðstæður.