I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 15. nóvember 2017 leitaði Dýralæknafélag Íslands til mín og kvartaði yfir því að undanfarin ár hefði Matvælastofnun ráðið erlenda dýralækna í eftirlitsstörf án þess að þeir hefðu vald á íslenskri tungu. Skýrslur og athugasemdir þeirra til eftirlitsskyldra aðila og annarra dýralækna hefðu því verið á ensku. Taldi félagið að starfsemi stofnunarinnar væri af þessum sökum ekki í samræmi við 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, og ákvæði laga nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, en í fyrrnefnda ákvæðinu kemur fram að dýralæknar sem starfa í opinberri þjónustu skulu hafa vald á íslenskri tungu.
Athugun mín á þessu máli hefur annars vegar lotið að því hvort það samræmist lögum sem gilda um starfsemi Matvælastofnunar, og þá í samræmi við þær skýringar sem mér hafa verið veittar, að stofnunin ráði til eftirlitsstarfa dýralækna sem hafa ekki vald á íslenskri tungu og að samskipti þeirra af hálfu stofnunarinnar við eftirlitsskylda aðila og eftir atvikum aðra séu að hluta til á ensku. Hins vegar hefur athugun mín beinst að viðbrögðum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við erindum Dýralæknafélags Íslands og hvort þau hafi verið í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart stofnuninni.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. apríl 2018.
II Málavextir
Með bréfi til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 22. júní 2016 lýsti Dýralæknafélag Íslands þeirri afstöðu sinni að starfsemi Matvælastofnunar væri í andstöðu við lög nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, og lög nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Vakti félagið athygli á að stofnunin hefði um nokkurra ára skeið ráðið til starfa erlenda dýralækna sem kynnu ekki íslensku. Hefðu skýrslur á vegum stofnunarinnar og athugasemdir því verið á ensku. Væri félaginu kunnugt um að þessu fyrirkomulagi hefði verið mótmælt af hálfu þeirra sem hefðu móttekið slíkar skýrslur og athugasemdir og þeir krafist þess að fá þær á íslensku án þess að stofnunin hefði sinnt því. Taldi félagið stofnunina ábyrga fyrir þessum lögbrotum og skoraði á ráðuneytið að sjá til þess að starfsemi hennar samræmdist lögum.
Af þessu tilefni óskaði ráðuneytið umsagnar Matvælastofnunar. Í umsögninni, sem barst ráðuneytinu í ágúst sama ár, var vísað til þess að undanfarin ár hefðu öll störf dýralækna eingöngu verið auglýst á íslensku og aðeins hér á landi. Íslenskir dýralæknar eða dýralæknar sem hefðu vald á íslensku og væru með starfsréttindi á Íslandi gengju því fyrir við ráðningu hjá stofnuninni. Á hinn bóginn hefði komið fyrir að enginn umsækjandi um auglýst starf byggi yfir fullnægjandi kunnáttu í íslensku auk þess sem skortur á dýralæknum hefði gert að verkum að leita þyrfti eftir erlendu starfsfólki til að gera stofnuninni kleift að sinna skyldum sínum. Í umsögninni kom síðan eftirfarandi fram:
„Eins og áður er getið er það helst meðal eftirlitsdýralækna í sláturhúsum sem stofnunin hefur orðið að ráða dýralækna sem ekki hafa vald á íslensku til starfa í umdæmum stofnunarinnar undir stjórn héraðsdýralæknis. Allar handbækur og eftirlitsskýrslur eru hins vegar staðlaðar, á íslensku og á tölvutæku formi, þannig að það eru helst athugasemdir sem þar eru færðar inn sem geta verið á ensku. Héraðsdýralæknar hafa hins vegar ekki haft tök á eða tíma til að fara yfir daglegar eftirlitsskýrslur til að íslenska athugasemdir og vart hægt að gera kröfu um slíkt miðað við viðvarandi álag í þeirra störfum. Þetta hefur verið útskýrt af hálfu héraðsdýralækna í þeim afmörkuðu tilvikum þar sem kvartanir hafa borist frá eftirlitsþegum. Einnig ber að geta þess að í sumum tilvikum verður að bregðast strax við athugasemdum eftirlitsmanna, hvort heldur þær eru skriflegar eða munnlegar, til að tryggja dýravelferð og matvælaöryggi. Þjónusta túlka er því vart valkostur, enda gæti slíkt seinkað nauðsynlegum úrbótum. Stofnunin kannast hins vegar ekki við að ekki sé hægt að fá gögn sem hún gefur út á íslensku. Venjan er sú að stofnunin gefur öll gögn út á íslensku og þýðir síðan það sem nauðsynlegt telst, s.s. upplýsingar um inn- og útflutning á enskri heimasíðu stofnunarinnar (www.mast.is). Einnig er notast við eyðublöð/gátlista í daglegum störfum í sláturhúsum, s.s. við slátrun alifugla, þar sem texti er bæði á íslensku og ensku. Slík eyðublöð eru aðgengileg og má því skoða í gæðahandbók stofnunarinnar á heimasíðu hennar.
Matvælastofnun er stærsti vinnustaður dýralækna á landinu og starfa nú 35 dýralæknar hjá stofnuninni þó svo skortur á dýralæknum hafi verið viðvarandi til margra ára. Í Suðurumdæmi starfa fjórir dýralæknar af erlendum uppruna og hafa tveir þeirra ekki vald á íslensku. Það sama á við um einn eftirlitsdýralækni í Norðvesturumdæmi, tvo í Norðausturumdæmi og þrjá í Suðvesturumdæmi. Þá er einn eftirlitsdýralæknir af erlendum uppruna starfandi við inn- og útflutningsskrifstofu Matvælastofnunar og nýtist vel í starfi. Af þessum eftirlitsdýralæknum skilja sumir einhverja íslensku og einn þeirra er við nám í íslensku. Stofnunin nýtur því góðs af störfum þeirra og gæti ekki sinnt daglegum skyldum sínum án þessara starfsmanna. Afleiðingarnar af skorti á dýralæknum yrðu mjög alvarlegar fyrir velferð dýra, matvælaöryggi, neytendavernd og ekki síður íslenskt atvinnulíf, eins og berlega kom í ljós í verkföllum háskólamenntaðra starfsmanna á síðastliðnu ári.“
Þá var rakið að allir fastráðnir starfsmenn Matvælastofnunar sem væru erlendir og sinntu störfum eftirlitsdýralækna hefðu óskilyrt starfsleyfi frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, sem væri veitt að fenginni umsögn yfirdýralæknis. Í afmörkuðum tilvikum, einkum vegna tímabundinna starfa við haustslátrun, hefðu verið veitt tímabundin starfsleyfi. Stofnunin réði um fimmtán dýralækna hvert haust sem eftirlitsdýralækna og aðstoðarmenn í sláturhús undir stjórn héraðsdýralækna auk þess sem sérgreinadýralæknir heilbrigðiseftirlits sinnti fræðslu- og samræmingarstörfum vegna eftirlits í sláturhúsum. Jafnframt var vísað til þess að fastráðnir eftirlitsdýralæknar sem hefðu ekki vald á íslensku kæmu allir frá ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins þar sem gilti sama heilbrigðislöggjöf og hér á landi og ættu þeir því að þekkja löggjöfina úr námi sínu og störfum. Stofnunin mótmælti því að starfsemi hennar væri ólögmæt, enda hefði ávallt verið leitast við að ráða dýralækna sem hefðu vald á íslensku. Að lokum kom fram:
„Þegar slíkt hefur ekki gengið upp hefur stofnunin orðið að grípa til annarra ráðstafana til að uppfylla skyldur sínar gagnvart eftirlitsþegum. Meti ráðuneytið það svo að þetta fyrirkomulag sé ólögmætt þá verður að skapa önnur úrræði til að bæta úr skorti á dýralæknum til starfa við eftirlit og stjórnsýslu, eða fella á brott ákvæði þess efnis að dýralæknar í opinberri þjónustu eða þeir sem starfa í sláturhúsum, skuli hafa vald á íslenskri tungu. Að öðrum kosti yrði frumframleiðsla, úrvinnsla og markaðssetning landbúnaðarafurða sett í stórkostlega hættu, því sláturhús hefðu ekki leyfi til starfa án daglegs eftirlits af hálfu dýralækna stofnunarinnar.“
Með bréfi ráðuneytisins 19. september 2016 til Matvælastofnunar og Dýralæknafélags Íslands var efni umsagnarinnar kynnt félaginu. Þar tók ráðuneytið fram að félagið benti réttilega á að íslenska væri lögskylt mál í íslenskri stjórnsýslu samkvæmt lögum nr. 61/2011 og 66/1998. Íslenskum stjórnvöldum bæri að leitast við að tryggja að aðilar gætu fengið úrlausn erinda sinna og tileinkað sér efni skjala og skilríkja sem skiptu þá máli. Auk þess sagði svo í bréfinu:
„Ráðuneytið bendir á að svo eftirlit með matvælum nái tilskyldum árangri þá verður eftirlitsþeginn að skilja fyrirmæli og/eða ábendingar eftirlitsstofnunarinnar. Ef eftirlitsþegi lýsir því yfir við stofnunina að hann skilji ekki fyrirmæli hennar þá ber [stofnuninni] að leiðbeina eftirlitsþeganum sem skyldi. Markmiðið er að fyrirmæli, leiðbeiningar eða ábendingar komist skiljanlega til skila.
Ráðuneytið beinir því til Matvælastofnunar að stofnunin leitist við að tryggja að eftirlitsþeginn skilji fyrirmæli, ábendingar, leiðbeiningar eða niðurstöður mála sinna.“
Í bréfi dýralæknafélagsins til ráðuneytisins 16. nóvember 2016 var ítrekað að starfsemi Matvælastofnunar væri í andstöðu við lög að því leyti sem íslenska væri ekki notuð við mikilvæg eftirlitsstörf hjá henni. Taldi félagið marga erlenda dýralækna ekki heldur hafa sérlega gott vald á ritaðri ensku. Væri það bagalegt þar sem margir þeirra sem eftirlitið sneri að hefðu ekki heldur góð tök á ensku. Þá taldi félagið umsögn stofnunarinnar staðfesta að hún hefði yfir að ráða starfskrafti sem fullnægði ekki skilyrðum laga og að athyglisvert væri að það væru einungis stöður eftirlitsdýralækna sem ekki næðist að manna með dýralæknum sem hefðu vald á íslenskri tungu. Taldi félagið bersýnilegt að erlendum dýralæknum sem sinntu eftirliti í sláturhúsum stæðu til boða lakari launakjör en dýralæknum í sambærilegum störfum.
Ráðuneytið sendi athugasemdir dýralæknafélagsins til Matvælastofnunar með bréfi 22. mars 2017. Í bréfi ráðuneytisins sagði m.a.:
„Er það álit [félagsins] að ástandið sé enn ólögmætt hjá Matvælastofnun að því er viðkemur skorti á notkun íslensku sem tungumáls. Sé það ekki í samræmi við íslensk lög og reglur um dýralækningar enda kemur fram í lögum nr. 66/1998 að þeir sem starfa í opinberri þjónustu skulu hafa vald á íslenskri tungu.
Athugasemdir þessar eru sendar stofnuninni til kynningar og þeim bent á að taka þær til athugunar.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Að beiðni minni bárust mér 1. desember 2017 gögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um samskipti þess við Dýralæknafélag Íslands og Matvælastofnun vegna framangreinds. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins ritaði ég sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf 3. janúar 2018. Þar fór ég þess á leit við ráðuneytið, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það lýsti „afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig sú skipan mála hjá Matvælastofnun að ráða til starfa erlenda dýralækna sem ekki hafa vald á íslensku“ samrýmdist ákvæðum laga, m.a. lögum nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr. Jafnframt var tekið fram að ef „ráðuneytið [teldi þessa] skipan mála ekki samrýmast lögum [væri] þess óskað að það [skýrði] hvort og þá hvernig það [teldi] viðbrögð þess 19. september 2016 og 22. mars 2017 fullnægjandi í ljósi þeirrar athafnaskyldu sem eftir atvikum [kynni] að hvíla á ráðherra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra gagnvart Matvælastofnun samkvæmt IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.“
Mér bárust svör ráðuneytisins 19. janúar 2018. Í þeim kom m.a. fram að það teldi ábendingar dýralæknafélagsins réttmætar, líkt og komið hefði fram í bréfi ráðuneytisins 19. september 2016. Í ljósi umsagnar Matvælastofnunar teldi ráðuneytið ákveðinn ómöguleika vera fyrir hendi þar sem stofnunin þyrfti að ráða fólk en umsækjendur uppfylltu ekki skilyrði um kunnáttu í íslensku. Stofnunin hefði því val um að ráða ekki í stöðuna eða að ráða umsækjanda sem hún mæti hæfastan, þrátt fyrir að íslenskukunnátta viðkomandi væri ekki fullnægjandi. Stofnunin veldi síðari kostinn til þess að geta sinnt eftirlitshlutverki sínu. Annað gengi ekki upp gagnvart eftirlitsskyldum aðilum. Ráðuneytið teldi að um væri að ræða neyðarúrræði. Mikilvægt væri að ráðnir væru starfsmenn í auglýstar stöður enda væru þær nauðsynlegur liður í eftirliti stofnunarinnar. Ráðuneytið teldi þó að henni bæri að leitast við að bæta úr aðstæðunum eftir bestu getu, t.d. með því að greiða fyrir íslenskunám fyrir starfsmenn sem hefðu ekki vald á íslensku.
Um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart Matvælastofnun sagði:
„Hvað viðvíkur athafnaskyldu ráðuneytisins varðandi ástandið bendir ráðuneytið á að afskiptum þess af málefnum undirstofnunar eru ákveðin takmörk sett samkvæmt ákvæðum laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Matvælastofnun fer með mannauðsmál sín sjálf. Það væri ekki innan valdheimilda ráðuneytisins samkvæmt ákvæðum IV. kafla laga um Stjórnarráð Íslands, að hlutast til um málefni einstakra starfsmanna.
Ráðuneytið ítrekar að Matvælastofnun ber að fara að lögum og beindi ráðuneytið þeim tilmælum til Matvælastofnunar, að hún leitaðist við að tryggja að eftirlitsþeginn skildi fyrirmæli, ábendingar, leiðbeiningar eða niðurstöður mála sinna, í bréfi dags. 19. september 2016. Þá sendi ráðuneytið stofnuninni athugasemdir Dýralæknafélags Íslands frá 16. nóvember 2016, til kynningar með bréfi 22. mars 2017, og benti henni á að taka þær til athugunar.
Ráðuneytið telur ofangreind afskipti vera innan þeirra valdheimilda sem ráðuneytið hefur samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands og telur sig ekki geta gengið lengra hvað varðar málefni einstakra starfsmanna stofnunarinnar.“
Athugasemdir Dýralæknafélags Íslands við bréf ráðuneytisins bárust mér 9. febrúar 2018.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Starfsemi Matvælastofnunar
Sem fyrr segir hefur athugun mín á þessu máli m.a. beinst að því hvort það sé í samræmi við lög sem gilda um starfsemi Matvælastofnunar að stofnunin ráði til eftirlitsstarfa dýralækna sem hafa ekki vald á íslenskri tungu og að samskipti þeirra af hálfu stofnunarinnar við eftirlitsskylda aðila og aðra sem starfsmenn hennar þurfa að eiga í samskiptum við séu að hluta til á ensku.
Matvælastofnun starfar á grundvelli samnefndra laga, nr. 80/2005, og hefur m.a. það hlutverk að annast framkvæmd laga nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr. Samkvæmt 1. gr. síðarnefndu laganna taka þau til hvers þess dýralæknis sem er skipaður, settur eða ráðinn til starfa í þágu ríkisins og þeirra dýralækna og heilbrigðisstarfsmanna dýra sem starfa samkvæmt leyfi þar að lútandi sem veitt er eftir lögunum. Í 1.-3. mgr. 6. gr. laganna er m.a. fjallað um kröfur sem gerðar eru til menntunar dýralækna, þ.á m. að þeir teljist dýralæknar sem hafa heimild til að starfa hér á landi undir starfsheiti heimalands síns í samræmi við reglur Evrópska efnahagssvæðisins eða stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu, og að þeir einir megi stunda dýralækningar hér á landi sem hlotið hafa leyfi ráðherra samkvæmt ákvæðum sem ráðherra setji í reglugerð að fenginni umsögn Matvælastofnunar. Um leyfi til að starfa sem dýralæknir er fjallað nánar í reglugerðum nr. 21/1983, um veitingu leyfis til dýralækninga, og nr. 773/2006, um leyfi til að stunda dýralækningar á Íslandi fyrir dýralækna sem hlotið hafa menntun í ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins, sbr. einnig lög nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi.
Í 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998 koma fram sérstök skilyrði sem dýralæknar, sem hefja störf á Íslandi, þurfa að uppfylla. Samkvæmt lagagreininni ber þeim að kynna sér íslensk lög og reglur um dýralækningar og þá er gerð sú krafa að þeir sem starfa í opinberri þjónustu „skulu hafa vald á íslenskri tungu.“ Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 66/1998 kemur fram að það sé nýmæli „og byggist á því að með aðild okkar að fjölþjóðlegum samningum [opnist] möguleikar fyrir erlenda dýralækna til að starfa á Íslandi.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3109.)
Reglan um að dýralæknar í opinberri þjónustu skuli hafa vald á íslenskri tungu er í samræmi við þá stefnu sem var lögfest með lögum nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, um að íslenska sé mál stjórnvalda og að hverjum þeim sem býr hér á landi eigi almennt að nægja að hafa vald á íslensku til eðlilegrar þátttöku í málefnum þjóðfélagsins og til að geta rækt þar skyldur sínar og gætt réttinda sinna, sbr. 2. og 8. gr. laganna og athugasemdir við þau ákvæði frumvarpsins sem urðu að þessum lagagreinum. Í athugasemdum við 8. gr. laganna segir m.a. nánar:
„Reglan í ákvæðinu felur annars í sér að íslenska skuli notuð hvarvetna í opinberri sýslu, jafnt í skriflegum sem munnlegum samskiptum. Hér er orðuð meginregla sem kann þó að vera óhjákvæmilegt að víkja frá við sérstakar aðstæður.
[...]
Ef gera á undantekningu frá meginreglunni verður að vera til þess sérstök heimild í lögum. Þegar þörf er á að texti sé birtur á öðru máli en íslensku skal það gert með þýðingu á íslenska frumtextanum. Á mörgum sviðum, einkum í stjórnsýslunni, hljóta samskipti að fara fram á öðrum málum og má hér nefna samskipti íslenskra yfirvalda og yfirvalda einstakra erlendra ríkja og samskipti við alþjóðastofnanir og samtök, munnleg samskipti milli stjórnvalda og borgaranna, t.d. á sviðum sem snúa að erlendum mönnum búsettum hér.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 870.)
Enn fremur kemur fram í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 61/2011 að stjórnvöld skuli leitast við að tryggja að sá sem skilur ekki íslensku geti fengið úrlausn erinda sinna og tileinkað sér efni skjala og skilríkja sem skipta hann máli.
Af fyrirliggjandi gögnum fæ ég ekki annað ráðið en að Matvælastofnun hafi á undanförnum árum ráðið í eftirlitsstörf erlenda dýralækna sem ekki fullnægja því skilyrði laga nr. 66/1998 að hafa vald á íslenskri tungu. Þrátt fyrir að handbækur, eftirlitsskýrslur og eyðublöð eða gátlistar stofnunarinnar kunni að vera á stöðluðu formi og eftir atvikum með stöðluðum texta á bæði íslensku og ensku verður heldur ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að umræddir starfsmenn hafi á vegum stofnunarinnar átt í samskiptum við eftirlitsskylda aðila og aðra á ensku. Virðist það helst hafa komið fyrir þegar starfsmennirnir hafa fært inn sérstakar athugasemdir á stöðluð gögn stofnunarinnar og þegar dýralæknar í eftirliti hafa þurft að bregðast skjótt við og koma á framfæri athugasemdum, skriflegum eða munnlegum. Í starfsemi stofnunarinnar er því ekki aðeins um það að ræða að starfsmenn hennar styðjist við ensku til að koma til móts við þá sem eftirlit stofnunarinnar beinist að eða aðra sem starfsmenn hennar þurfa að eiga í samskiptum við, en slíkt kann bæði að vera eðlilegt og nauðsynlegt, sbr. t.d. bréf mitt frá 19. mars 2007 í máli nr. 4937/2007, 2. mgr. 9. gr. laga nr. 61/2011 og athugasemdir frumvarps þess sem varð að þeim lögum, heldur fara samskipti á vegum stofnunarinnar að einhverju marki fram á ensku, þrátt fyrir ákvæði 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998 og lög nr. 61/2011, hvort sem viðkomandi borgari kýs það eða ekki.
Samkvæmt lögmætisreglu íslensks réttar eru stjórnvöld bundin af lögum. Í því felst m.a. að ákvarðanir stjórnvalda og athafnir mega ekki vera í andstöðu við lög. Það er skylda stjórnvalda, samkvæmt íslenskum stjórnlögum, að starfa á grundvelli þeirra réttarheimilda sem eru í gildi á hverjum tíma og sjá um framkvæmd þeirra, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. október 1997 í máli nr. 1832/1996. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki unnt að líta fram hjá því að meðal lögmæltra starfsskilyrða Matvælastofnunar er að dýralæknar sem starfa í opinberri þjónustu skulu hafa vald á íslenskri tungu, sbr. 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998. Fyrirliggjandi upplýsingar, þ.á m. skýringar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, benda til þess að starfsemi Matvælastofnunar sé ekki í samræmi við þessi lagafyrirmæli að því er varðar það eftirlit dýralækna sem hér er fjallað um. Fyrirliggjandi upplýsingar benda jafnframt til þess að starfsemi stofnunarinnar hafi í einhverjum tilvikum verið andstæð því ákvæði og 2. mgr. 2. gr. og 8. gr. laga nr. 61/2011, sbr. einnig athugasemdir við ákvæðin í frumvarpi því sem varð að lögunum, um að allir sem eru búsettir hér á landi skulu eiga þess kost að nota íslensku í samskiptum við stofnunina til þess að rækja skyldur sínar og gæta réttinda sinna.
Í tilefni af því sem kemur fram í umsögn Matvælastofnunar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sem rakin er í kafla II að framan, nefni ég að í þessu sambandi hefur hvorki áhrif að umræddir dýralæknar hafa fengið útgefið starfsleyfi frá ráðuneytinu eða að þeir hafi fullnægjandi þekkingu á viðeigandi löggjöf, enda hróflar hvorugt við niðurlagi 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998. Í því ljósi breytir það í sjálfu sér heldur ekki þessari niðurstöðu að stofnunin hafi gripið til þess að ráða dýralækna sem hafa ekki vald á íslenskri tungu af þeirri ástæðu að skort hafi framboð á starfsfólki með fullnægjandi kunnáttu í íslensku.
Ég vek athygli á því að stjórnvöld hafa hvorki í skýringum til mín eða í samskiptum við Dýralæknafélag Íslands byggt á ákvæðum laga nr. 105/2014, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna hafa ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 492/2011, um frjálsa för launafólks innan Sambandsins, eins og henni var breytt með ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðisins, lagagildi hér á landi. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur m.a. fram að ákvæði í lögum og stjórnsýslufyrirmælum aðildarríkis skuli ekki gilda í þeim tilvikum þar sem þau takmarka umsóknir um og framboð á atvinnu, eða rétt erlendra ríkisborgara til að hefja og stunda atvinnu eða setja þeim önnur skilyrði en þau sem gilda um þeirra eigin ríkisborgara. Þetta eigi þó ekki við í þeim tilvikum þar sem tungumálakunnátta skiptir máli vegna eðlis starfsins sem um er að ræða. Þar sem því hefur ekki verið haldið fram að ráðningar Matvælastofnunar á dýralæknum sem hafa ekki vald á íslenskri tungu hafi þrátt fyrir 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998 verið heimilar með vísan til 1. mgr. 3. gr. framangreindrar reglugerðar hefur samspil þessara ákvæða ekki verið hluti af athugun minni eins og ég hef afmarkað hana. Reglugerðarákvæðið kann þó að hafa þýðingu um réttindi dýralækna sem hafa ekki vald á íslenskri tungu til að starfa hér á landi í opinberri þjónustu ef til stendur að ráða í starf þar sem íslenskukunnátta skiptir ekki máli vegna eðlis starfsins sem um er að ræða. Matvælastofnun kann þá eftir atvikum að vera skylt að greina nánar samspil laga nr. 105/2014 annars vegar og skilyrða 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998 hins vegar og hvaða þýðingu það hefði við ráðningu í slíkt starf hjá stofnuninni. Með hliðsjón af því hvernig ég hef afmarkað athugun mína og að stjórnvöld hafa ekki byggt á því að ákvæði laga nr. 105/2014 eigi við um þau eftirlitsstörf dýralækna sem athugunin hefur beinst að er ekki tilefni til að fjalla nánar um lögin í tengslum við fyrirliggjandi kvörtun.
Með vísan til framangreinds er það álit mitt að það sé ekki í samræmi við 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998 að Matvælastofnun ráði til eftirlitsstarfa dýralækna sem hafa ekki vald á íslenskri tungu. Þá er það ekki í samræmi við lög að samskipti þeirra á vegum stofnunarinnar við eftirlitsskylda aðila og eftir atvikum aðra séu að hluta til á ensku, í þeim tilvikum sem það er ekki í þágu þeirra sem eftirlit eða önnur starfsemi stofnunarinnar lýtur að.
2 Viðbrögð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Viðbrögð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við erindum Dýralæknafélags Íslands voru tvíþætt. Þau fólust annars vegar í tilmælum ráðuneytisins til Matvælastofnunar 19. september 2016 um að ef eftirlitsskyldur aðili lýsti því yfir að hann skildi ekki fyrirmæli stofnunarinnar yrði hún að leiðbeina honum á viðeigandi hátt og leitast við að tryggja að hann skildi samskipti stofnunarinnar við hann. Hins vegar vakti ráðuneytið athygli stofnunarinnar á því 22. mars 2017 að það væri „álit“ dýralæknafélagsins að „ástandið [væri] enn ólögmætt“ hjá henni. Sendi ráðuneytið stofnuninni því athugasemdir félagsins „til kynningar“ og benti henni á „að taka þær til athugunar.“ Í skýringum ráðuneytisins til mín kom m.a. fram að það teldi þessi viðbrögð vera innan valdheimilda þess samkvæmt lögum og að það gæti ekki gengið „lengra hvað [varðaði] málefni einstakra starfsmanna stofnunarinnar.“ Í ljósi þessara viðbragða og skýringa ráðuneytisins, sem er greint nánar frá í köflum II og III að framan, hef ég í þessu máli tekið til athugunar hvort viðbrögð ráðuneytisins samræmist þeirri athafnaskyldu sem eftir atvikum kann að hvíla á ráðherra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda hans gagnvart Matvælastofnun. Í því sambandi hef ég sérstaklega haft í huga að ráðuneytið virðist líta svo á að yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum þess séu takmörk sett í þessu tilviki af þeirri ástæðu að það varði málefni einstakra starfsmanna stofnunarinnar.
Það leiðir af stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds á sínu sviði og stigskiptingu stjórnsýslunnar að ráðherra hefur almennar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart stjórnvöldum sem heyra undir hann. Í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, kemur fram að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Í 2. mgr. sömu lagagreinar kemur m.a. fram að ráðherra geti gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót. Þá segir í 1. mgr. 13. gr. sömu laga að ráðherra skuli hafa eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum stjórnvalda sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir hans. Við nánari afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra verður í hverju tilviki að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og samspils almennra stjórnunarheimilda sem ráðherra kunna að vera fengnar samkvæmt slíkum fyrirmælum og stjórntækjum öðrum sem þau gera ráð fyrir, sbr. t.d. álit mín frá 31. júlí 2013 í máli nr. 6211/2010 og 22. janúar 2015 í máli nr. 8122/2014, álit setts umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009 og 17. nóvember 2010 í máli nr. 5347/2008 og VIII. kafla almennra athugasemda frumvarps þess sem varð að lögum nr. 115/2011. (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1191.)
Í þessu sambandi ber m.a. að hafa í huga þær almennu reglur sem gilda samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en tilgangur þeirra laga var m.a. „að auka sjálfstæði forstöðumanna ríkisstofnana og möguleika þeirra til að taka ákvarðanir er varða stjórnun og starfsmannahald, jafnframt því sem gerðar [yrðu] auknar kröfur til þeirra og ábyrgð þeirra aukin.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3142.) Af niðurlagi 2. mgr. 5. gr. og 2. mgr. 38. gr. laganna leiðir m.a. að forstöðumaður opinberrar stofnunar ber almennt ábyrgð á starfsmannamálum hennar og að hún starfi í samræmi við lög. Samkvæmt framangreindu og 3. og 4. gr. laga nr. 80/2005 ber forstjóri Matvælastofnunar almennt ábyrgð á starfsmannamálum stofnunarinnar og að hún starfi í samræmi við lög.
Ef raunin er sú að stjórnvald telur sig ekki geta starfað í samræmi við lög verður að gera þá kröfu að gerðar séu nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt, sbr. til hliðsjónar álit mín frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002 og 12. júlí 1999 í máli nr. 2545/1998. Þrátt fyrir að það sé almennt á ábyrgð forstöðumanns opinberrar stofnunar að hún starfi í samræmi við lög kann að hvíla athafnaskylda á ráðherra að grípa til virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þegar fyrir liggur að þess hafi ekki verið gætt um nokkurn tíma í starfsemi undirstofnunar að haga innra skipulagi hennar og málsmeðferð með þeim hætti sem áskilið er í lögum, sbr. álit mitt frá 18. nóvember 2011 í máli nr. 5986/2010. Eins og ég rakti nánar í því áliti skiptir máli, við frekari afmörkun á skyldu ráðherra til að grípa með raunhæfum og virkum hætti inn í starfsemi undirstofnunar, hvers eðlis sá annmarki í formi brots á lögum er, t.d. hvort um viðvarandi ástand er að ræða eða hvort um er að ræða afmörkuð tilvik.
Ef fyrir liggur að viðvarandi ástand, sem er í andstöðu við lög, hefur skapast í starfsemi stofnunar verður að jafnaði að ganga út frá því að á ráðherra hvíli sú skylda að gera ráðstafanir til að koma starfsemi stofnunar í lögmætt horf, enda sé ljóst að mati ráðuneytis að ráðstafanir forstöðumanns hafi ekki náð tilætluðum árangri. Sjá nánar t.d. álit mitt frá 8. febrúar 2012 í máli nr. 6259/2010, fyrrgreint álit setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5718/2009 og VIII. kafla almennra athugasemda frumvarps þess sem varð að lögum nr. 115/2011. (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1191.)
Matvælastofnun er lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra, en ekki sjálfstætt, í skilningi framangreindra ákvæða IV. kafla laga nr. 115/2011, sbr. t.d. fyrrgreint álit setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5347/2008. Ekki verður annað ráðið af gögnum en að vandi stofnunarinnar, sem hér er til umfjöllunar, hafi verið viðvarandi í starfsemi hennar undanfarin ár auk þess sem hann er almennur í þeim skilningi að hann er t.d. ekki bundinn við einn eða fáa starfsmenn eða tiltekna umdæmisskrifstofu stofnunarinnar. Af þessum sökum get ég ekki tekið undir þá afstöðu ráðuneytisins að vandinn, sem slíkur, varði málefni einstakra starfsmanna hennar. Þá hef ég ekki verið upplýstur um að ráðuneytið eða stofnunin hafi brugðist við vandanum á annan hátt en lýst hefur verið hér að framan eða að slíkt standi til, en í þessu sambandi hef ég m.a. staðnæmst við að ég fæ ekki ráðið af viðbrögðum ráðuneytisins að það hafi gert Matvælastofnun skýra grein fyrir því hvort það teldi að starfsemi stofnunarinnar hefði verið í andstöðu við lög eða hvort það teldi þær ástæður sem stofnunin vísaði til í umsögn sinni hafa þýðingu við mat á því.
Ég tel jafnframt að niðurlag umsagnar stofnunarinnar, sem kemur fram í kafla II að framan, beri með sér að forstjóri hennar telji að stofnuninni sé, að óbreyttu, ófært að vinna bug á þessum vanda hennar. Ég fæ því ekki annað ráðið en að það sé afstaða stjórnvalda í málinu að viðvarandi og almennur vandi valdi því að Matvælastofnun starfi ekki í samræmi við lögmælt starfsskilyrði stofnunarinnar. Ég fæ heldur ekki séð að ráðuneytið hafi gripið til raunhæfra og virkra úrræða til að ráða bót á því. Í þessu sambandi legg ég áherslu á að sá vandi sem uppi er um rétta framkvæmd 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998 er viðvarandi og lýtur því ekki nauðsynlega að réttarstöðu þeirra einstöku starfsmanna sem þegar hafa verið ráðnir til starfa hjá stofnuninni og viðbragða gagnvart þeim heldur ekki síður að því hvernig Matvælastofnun beri að haga skipulagi á starfsemi sinni til framtíðar og hvort ráðuneytið hafi brugðist við á fullnægjandi hátt í því sambandi.
Með vísan til þess sem hefur verið rakið að framan tel ég að viðbrögð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sem birtast í bréfum þess 19. september 2016 og 22. mars 2017, hafi ekki verið fullnægjandi og að sá skortur sem hefur orðið á að það brygðist nægjanlega við því að Matvælastofnun starfi í andstöðu við lög hafi ekki verið í samræmi við þær skyldur sem hvíla á ráðherra samkvæmt yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum hans gagnvart stofnuninni.
V Niðurstaða
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að það sé ekki í samræmi við 5. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, að Matvælastofnun ráði til eftirlitsstarfa í opinberri þjónustu dýralækna sem hafa ekki vald á íslenskri tungu. Þá er það ekki í samræmi við þetta ákvæði og lög nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, að samskipti þeirra á vegum stofnunarinnar við eftirlitsskylda aðila og eftir atvikum aðra séu að hluta til á ensku, í þeim tilvikum sem það er ekki í þágu þeirra sem eftirlit eða önnur starfsemi stofnunarinnar lýtur að. Ég tek fram að niðurstaða mín að þessu leyti lýtur almennt að starfsskilyrðum Matvælastofnunar. Í henni felst ekki afstaða til þess hvort og þá hvaða þýðingu lög nr. 105/2014, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, kunna að hafa við ráðningar í einstök og nánar afmörkuð störf.
Jafnframt er það niðurstaða mín að skortur á fullnægjandi viðbrögðum af hálfu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins vegna þess að starfsemi Matvælastofnunar sé í andstöðu við lög hafi ekki verið í samræmi við þær skyldur sem hvíla á ráðherra samkvæmt yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum hans gagnvart stofnuninni.
Ég beini þeim tilmælum til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að það geri, á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, ráðstafanir til þess að starfshættir Matvælastofnunar verði framvegis í samræmi við lög og þau sjónarmið sem ég geri grein fyrir í áliti þessu. Einnig beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins og Matvælastofnunar að þau sjónarmið sem koma fram í álitinu verði framvegis höfð í huga í störfum þeirra.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, dags. 13. febrúar 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að með breytingu á lögum nr. 66/1998 um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr sé ekki lengur gerð sú almenna krafa að dýralæknar í opinberri þjónustu hafi vald á íslenskri tungu heldur sé heimilt að gera þá körfu ef slík kunnátta sé talin nauðsynleg í starfi. Matvælastofnun sé eftir sem áður bundin af lögum nr. 61/2011 um stöðu íslenskrar tungu og þeirri meginreglu að íslenska sé mál stjórnvalda, þar sem lagabreytingin kveði einungis á um að ekki verði gerð krafa um íslenskukunnáttu allra dýralækna. Í aðdraganda lagabreytinganna hafi verið fundað sérstaklega með Matvælastofnun vegna málsins og þessi sjónarmið ítrekuð. Áður hefði ráðuneytið, með bréfi dags. 19. september 2016, beint þeim tilmælum til stofnunarinnar að hún leitaðist við að tryggja að skjólstæðingar hennar skildu fyrirmæli, ábendingar, leiðbeiningar og niðurstöður mála sinna. Þá hefði ráðuneytið sent stofnuninni athugasemdir Dýralæknafélags Íslands frá 16. nóvember 2016, til kynningar með bréfi 22. mars 2017, og bent Matvælastofnun á að taka þær til athugunar.
Í bréfi frá Matvælastofnun, dags. 18. febrúar 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur m.a. fram að stofnunin telji að hluta verkefna hennar sem að þessu lúti, einkum í sláturhúsum, kunni að vera hægt að leysa með dýralæknum sem ekki hafi vald á íslenskri tungu. Það sé þó sé stefnan að hafa a.m.k. einn íslenskumælandi dýralækni í hverju sláturhúsi og leitað verði leiða til að ná því fyrir næstu sláturtíð. Lagabreytingin hafi þó ekki leyst allan vanda stofnunarinnar við mönnun dýralæknastarfa í sláturhúsum landsins. Enn séu starfandi þar nokkrir dýralæknar sem ekki hafi fullt vald á íslenskri tungu. Stofnunin hafi þó leitað leiða til að tryggja eins og kostur sé að hægt sé að uppfylla skyldur skv. lögum nr. 61/2001. Stór hluti þeirra eftirlitsdýralækna sem ráðnir verði í sauðfjárslátrun næsta haust kunni að verða erlendir dýralæknar sem ekki hafi vald á íslensku. Boðin séu betri laun en áður fyrir störf dýralækna og aðstoðarmanna í sláturhúsum sem sé liður í að fá fleiri íslenskumælandi eftirlitsmenn til starfa.
Þá bendir Matvælastofnun á að eftir lagabreytingarnar sé ekki gert að skilyrði að dýralæknar sem stofnunin ráði til eftirlitsstarfa skuli hafa vald á íslenskri tungu. Hinsvegar sé ráðherra heimilt að gera kröfu í reglugerð um að dýralæknar búi yfir kunnáttu í íslensku eftir því sem við eigi hverju sinni, enda sé slík kunnátta talin nauðsynleg í starfi. Slík reglugerð hafi ekki verið gefin út.