I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 18. apríl 2016 leitaði A ehf. til mín og kvartaði yfir málsmeðferð og áliti Verðlagsstofu skiptaverðs nr. 1/2015, dags. 21. maí 2015. Í áliti Verðlagsstofu var komist að þeirri niðurstöðu að A ehf., sem gerði út skipið X, hefði gert upp við skipverja á X á ófullnægjandi hátt. Álit stofunnar var jafnframt að útgerðin skyldi afturvirkt og framvegis gera upp á þann hátt sem nánar var lýst í álitinu. Það ætti við um skiptakjör, skiptaprósentur og hlutaskipti hvers skipverja samkvæmt stöðu hans um borð.
Álit Verðlagsstofu var gefið út á grundvelli 6. gr. laga nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, en þar kemur fram að stofan skuli fylgjast með því að við uppgjör á aflahlut áhafna sé lagt til grundvallar söluverðmæti afla með þeim hætti sem kveðið er á um í lögum og samningum á hverjum tíma og jafnframt að telji Verðlagsstofa misræmi milli gagna um söluverðmæti afla og þess verðs sem uppgjör við áhöfn hefur miðast við og framkomnar skýringar ekki fullnægjandi skuli hún tilkynna það álit útgerð og áhöfn viðkomandi skips. Í kvörtun A ehf. til mín voru gerðar athugasemdir við að Verðlagsstofa hefði farið út fyrir valdmörk sín samkvæmt nefndu lagaákvæði. Það hafi stofan gert með því að leggja sjálf mat á það hvaða kjarasamning ætti að miða við í uppgjöri við áhöfn og jafnframt með því að gefa út álit í málinu þrátt fyrir að ekki hafi legið fyrir misræmi milli gagna um söluverðmæti afla og gagna um þau verð sem uppgjör við áhöfn var byggt á. Þá var einnig kvartað yfir því að Verðlagsstofa hefði hafnað beiðni um endurupptöku málsins með bréfi, dags. 8. febrúar 2016, þrátt fyrir að A ehf. hefði bent á villur í álitinu sem hefðu þýðingu fyrir útreikninginn, m.a. um stærð skipsins. Að lokum hefði sá tími sem það tók Verðlagsstofu að svara beiðni um endurupptöku málsins farið í bága við málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Athugun mín á málinu hefur lotið að framangreindum atriðum.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. apríl 2018.
II Málavextir
Með áliti nr. 1/2015 frá 21. maí 2015 tilkynnti Verðlagsstofa skiptaverðs þá afstöðu sína að útgerð X hefði gert upp við skipverja sína á ófullnægjandi hátt og lýsti jafnframt því áliti sínu að útgerðinni bæri afturvirkt og framvegis að gera upp við skipverja sína á þann hátt sem lýst væri í álitinu á grundvelli tilgreinds kjarasamnings. Með álitinu fylgdi útreikningur sem innihélt samanburð á aflamagni, aflaverðmæti og hásetahlut fyrir nánar tiltekið tímabil. Í álitinu segir m.a. eftirfarandi um þann kjarasamning sem Verðlagsstofa lagði til grundvallar í útreikningi sínum:
„Verðlagsstofa miðar útreikninga sína við kjarasamning sem gerður var á milli Sjómannasambands Íslands (SSÍ), Farmanna- og fiskimannasambands Íslands (FFSÍ) og Félags vélstjóra og málmtæknimanna (VM) annars vegar og Landssambands íslenskra útvegsmanna (LÍÚ)(SFS) hins vegar og tók gildi 1. janúar 2009.“
Síðar í álitinu segir:
„Verðlagsstofu skiptaverðs barst bréf frá [Y] hrl. dags. 19. mars sl. f.h. útgerðarinnar.
Þar er því mótmælt að aflahlutur áhafnar [X] verði miðaður við kjarasamning LÍÚ (SFS).“
Þá er þar jafnframt tekin afstaða til tilvitnaðrar athugasemdar með eftirfarandi hætti:
„Verðlagsstofa kveður ekki upp úrskurði sem sæta endurskoðun æðra stjórnvalds eða tekur ákvarðanir sem bindandi eru fyrir aðila máls, heldur lætur í ljós álit sitt samkvæmt 6. gr. laga nr. 13/1998. Í því felst að Verðlagsstofa skiptaverðs þarf að taka afstöðu til kjarasamninga og beita eðlilegri túlkun til að komast að rökréttu áliti.
Verðlagsstofa skiptaverðs telur því að athugasemdir lögmanns útgerðarinnar eigi ekki við.“
Í kjölfar álitsins beindi félagið erindum til Verðlagsstofu skiptaverðs, dags. 1. og 8. júní 2015. Í fyrrnefnda erindinu kemur fram að útgerðin ítreki sjónarmið sem áður höfðu komið fram við meðferð málsins hjá stofunni. Þá kemur þar fram að hvað sem líði fyrri athugasemdum þá sé jafnframt augljós villa í útreikningum í álitinu þar sem ekki hafi verið tekið tillit til tiltekins ákvæðis í þeim kjarasamningi sem Verðlagsstofa hafi valið að byggja á. Var þess óskað að útreikningurinn yrði leiðréttur.
Með tölvubréfi, dags. 8. júní 2015, var staðfest af hálfu Verðlagsstofu skiptaverðs að ofangreind erindi væru móttekin. Sagði þar jafnframt að verið væri að skoða málið.
Hinn 30. desember 2015 ritaði lögmaður útgerðarinnar Verðlagsstofu nýtt erindi þar sem fyrri erindi voru ítrekuð. Bar ítrekunin yfirskriftina „Beiðni um endurupptöku álits nr. 1/2015.“ Í hinu nýja erindi var vísað til fyrri samskipta vegna málsins. Þá var því lýst að fundist hefði önnur villa í útreikningum Verðlagsstofu en forsendur hennar um stærð bátsins X hefðu verið rangar. Með vísan til þeirra athugasemda sem fram væru komnar væri þess óskað að álit Verðlagsstofu í málinu yrði „endurupptekið og leiðrétt.“
Með bréfi Verðlagsstofu skiptaverðs, dags. 8. febrúar 2016, var endurupptökubeiðninni synjað. Í bréfinu var hlutverk Verðlagsstofu skiptaverðs samkvæmt 6. gr. laga nr. 13/1998 áréttað auk þess sem vitnað var til ummæla í athugasemdum við 6. gr. laganna í frumvarpi því er varð að lögunum þar sem m.a. kemur fram að eftir að Verðlagsstofa skiptaverðs hefur tilkynnt útgerð og áhöfn álit sitt sé hlutverki hennar lokið og það lagt í hendur hlutaðeigandi að ljúka málinu. Þá sagði m.a. eftirfarandi:
„Samkvæmt framanrituðu er afskiptum Verðlagsstofu lokið af þessu máli og ekki eru fyrir hendi lagaheimildir til að endurupptaka álitið.
Beiðninni er því hafnað.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Gögn málsins bárust frá Verðlagsstofu skiptaverðs með bréfi, dags. 24. maí 2016, samkvæmt beiðni þar um. Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég Verðlagsstofu bréf 30. október 2016. Þar sagði m.a. eftirfarandi:
„Eins og að framan er rakið er Verðlagsstofu skiptaverðs með lögum nr. 13/1998 fengið það hlutverk að ganga úr skugga um hvort rétt verðmæti afla sé lagt til grundvallar við uppgjör á aflahlut sjómanna. Markmið eftirlitsins er m.a. að tryggja þá vissu áhafna að uppgjör útgerða byggi á réttum forsendum og þar með stuðla að gegnsæi og trausti á milli þessara aðila. Álit Verðlagsstofu skiptaverðs á grundvelli 6. gr. laganna er óbindandi og felur þar af leiðandi ekki í sér ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því eiga ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar ekki við í málinu. Engu að síður verða stjórnsýslugerningar, þ. á m. óbindandi álit Verðlagsstofu skiptaverðs, almennt að vera réttir að efni til og í samræmi við lög. Séu þeir það ekki kunna almennar starfsskyldur stjórnvaldsins að leiða til þess að því beri að leiðrétta annmarkann t.d. með því að taka málið til nýrrar meðferðar, sjá t.d. álit setts umboðsmanns Alþingis frá 10. apríl 2014 í máli nr. 7327/2013.“
Með vísan til framangreinds óskaði ég þess að Verðlagsstofa gerði mér grein fyrir því hvort hún hefði tekið afstöðu til þess hvort þær málsástæður sem fram kæmu í endurupptökubeiðni félagsins hefðu gefið tilefni til að endurskoða fyrra álit á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttarins um endurskoðun stjórnsýslugerninga. Vegna athugasemda í kvörtun félagsins um að ekki hafi verið fyrir hendi skilyrði til að gefa út rökstutt álit í skilningi 6. gr. laga nr. 13/1998, þar sem ekki hefði verið um að ræða „misræmi milli söluverðmæti afla og þess verðs sem uppgjör við áhöfn hefur miðast við“, óskaði ég þess að Verðlagsstofa lýsti afstöðu sinni til þessa atriðis í kvörtuninni.
Mér barst svar frá Verðlagsstofu með bréfi, dags. 20. október 2016, þar sem stofan lýsti sig reiðubúna til að endurskoða fyrra álit sitt kæmu fram ný gögn sem bentu til þess að stærð skipsins væri önnur en fyrri útreikningar miðuðu við. Í bréfinu var hins vegar ekki að finna svar við seinni spurningu minni. Af því tilefni ritaði ég stofunni bréf á nýjan leik, dags. 5. desember 2016, þar sem ég ítrekaði fyrirspurn mína að þessu leyti. Í bréfinu minnti ég í því sambandi einnig á þá afstöðu félagsins, sem fram kom í kvörtuninni til mín, að það félli utan valdsviðs Verðlagsstofu að túlka kjarasamninga og taka afstöðu til þess hvaða kjarasamningar gildi við útreikninga hennar.
Svar Verðlagsstofu barst mér með bréfi, dags. 28. desember 2016. Þar var vísað til 1. og 6. gr. laga nr. 13/1998 og tekið fram að það væri skilningur Verðlagsstofu að með orðinu „samningum“ í síðarnefnda ákvæðinu væri átt við fiskverðssamning sem gerður væri á milli útgerðar og áhafnar annars vegar og kjarasamning heildarsamtaka sjómanna við heildarsamtök útgerða hins vegar. Í bréfinu var tekið fram að lögmaður A ehf. virtist taka 2. málsl. 6. gr. úr samhengi við aðra málsliði í greininni og túlka þannig að ef söluverðmæti væri rétt skráð væri útgerðum frjálst að haga uppgjöri til sjómanna frá aflaverðmæti til launaseðils eins og þeim sýndist án þess að Verðlagsstofa gæti upplýst sjómenn um það. Að mati stofunnar væri með þeirri túlkun verið að fara mjög langt frá réttri túlkun laganna og markmiði þeirra. Þá var fyrri afstaða hennar ítrekuð um að rétt hefði verið að miða uppgjör útgerðarinnar á hásetakjörum við kjarasamning LÍÚ (nú SFS) og SSÍ, FSÍ og VM en ekki kjarasamning Landssambands smábátaeigenda.
Með bréfi, dags. 28. apríl 2017, upplýsti A ehf. mig um að með vísan til nýlegs dóms Félagsdóms í máli nr. 1/2017 frá 28. febrúar 2017, þar sem reyndi á túlkun þeirra kjarasamninga sem ágreiningurinn í áliti nr. 1/2015 sneri að, hefði hann farið þess munnlega á leit við starfsmann Verðlagsstofu skiptaverðs að stofan myndi endurskoða álit sitt í ljósi niðurstöðu dómsins. Þeirri beiðni hefði verið synjað munnlega. Í bréfinu til mín kom fram sú afstaða að dómurinn staðfesti þann málatilbúnað útgerðarinnar að álit Verðlagsstofu í máli nr. 1/2015 væri efnislega rangt.
Með hliðsjón af framangreindu ritaði ég atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu bréf, dags. 23. maí 2017. Eftir að hafa gert grein fyrir ofangreindum samskiptum tók ég fram að ljóst væri að uppi væri ágreiningur varðandi inntak valdsviðs og valdheimilda Verðlagsstofu skiptaverðs samkvæmt 6. gr. laga nr. 13/1998. Af því tilefni óskaði ég þess að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort það félli undir valdheimildir Verðlagsstofu að túlka gildissvið kjarasamninga og þar með taka afstöðu til þess hvaða kjarasamning leggja ætti til grundvallar útreikningi samkvæmt 6. gr. laganna.
Mér barst svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 19. júlí 2017, og fylgdi því umsögn Verðlagsstofu skiptaverðs, dags. 6. júlí s.á., sem ráðuneytið tók undir og vísaði til sem svara við spurningum mínum. Í bréfi ráðuneytisins kom m.a. fram að Verðlagsstofa hefði farið að lögum nr. 13/1998 í þessu máli og að heimild stofunnar til að láta í ljós álit sitt væri ekki einungis bundin við þau tilvik þegar söluverðmæti væri ekki rétt skráð. Einnig væri það afstaða ráðuneytisins að Verðlagsstofa geti, til að sinna hlutverki sínu samkvæmt lögum nr. 13/1998, byggt athuganir sínar á öllum þeim gögnum sem stofan telji nauðsynleg til að framkvæma útreikninga á því hvort uppgjör á aflahlut skipverja einstakra skipa hafi verið byggð á réttum reglum, m.a. kjarasamningum og upplýsingum um stærð og mönnun skipa, sbr. m.a. 5. og 6. gr. laganna.
Þá væri það afstaða ráðuneytisins að það væri ekki á valdsviði Verðlagsstofu að túlka og afmarka gildissvið kjarasamninga sem fjallað væri um í málinu heldur væri það hlutverk dómstóla samkvæmt lögum um það efni. Eins og lýst væri í umsögn Verðlagsstofu, dags. 6. júlí 2017, væri hins vegar ekki deilt um hvaða kjarasamninga bæri að leggja til grundvallar við útreikning á aflahlut skipsins heldur einungis um útreikning á hlut einstakra skipverja í uppgjöri fyrir umræddan afla. Það réðist af hlutlægum atriðum en stærð og róðratími skipsins X hefðu fyrst og fremst ráðið því hvaða samning skyldi leggja til grundvallar útreikningnum. Í bréfinu var síðan fjallað um þær forsendur sem Verðlagsstofa hefði lagt til grundvallar við útreikning sinn í þessu sambandi. Síðan sagði að með vísan til þess sem væri rakið í bréfinu væri ekki séð að í áliti Verðlagsstofu í þessu máli fælist túlkun eða afmörkun gildissviðs kjarasamninga aðila málsins. Þannig hefði Verðlagsstofa ekki farið út fyrir lögbundin valdmörk sín þegar stofan gaf umrætt álit, sbr. 6. gr. laga nr. 13/1998.
Í áðurnefndri umsögn Verðlagsstofu skiptaverðs til ráðuneytisins, dags. 6. júlí 2017, kom fram að henni væri nauðsyn að notast m.a. við kjarasamninga við að rækja það lögbundna hlutverk sitt að stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna. Við beitingu ákvæða kjarasamninga túlki Verðlagsstofa ákvæði þeirra aðeins eins og leiðir af þörf vegna beitingar þeirra en stofan túlki ekki kjarasamninga almennt með sambærilegum hætti og dómstólar geri þegar ágreiningur er uppi um ákvæði þeirra. Slíkur ágreiningur hafi ekki komið upp í þessu máli. Ef ágreiningur komi upp um einstök atriði kjarasamninga leiti Verðlagsstofa eftir túlkun samningsaðila og styðji sig við þá túlkun við útreikninga sína. Í þessu máli hefði Verðlagsstofa leitað til aðila kjarasamningsins um túlkun hans og ekki væri um neinn ágreining að ræða milli samningsaðila um nokkur atriði í kjarasamningi sem varða málið. Verðlagsstofa teldi það ekki vera sitt hlutverk að túlka kjarasamninga eða gildissvið þeirra þegar ágreiningur komi upp heldur fylgi hún í hvívetna túlkunum sem koma frá samningsaðilum þeirra kjarasamninga sem í gildi eru hverju sinni. Síðan sagði í bréfinu að í þessu máli væri ekki deilt um hvaða kjarasamning skyldi leggja til grundvallar enda hefði útgerðaraðilinn áttað sig á að honum hefði borið að fylgja þeim kjarasamningi sem Verðlagsstofa hefði lagt til grundvallar útreikningum sínum. Síðan var gerð nánari grein fyrir þeim forsendum sem hefðu verið lagðar til grundvallar í þessu sambandi.
Athugasemdir A ehf. við svör ráðuneytisins og Verðlagsstofu bárust mér 29. desember 2017.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur
Með lögum nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, voru eldri lög nr. 84/1995, um úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, felld úr gildi. Kemur fram í almennum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 13/1998 að ástæða hins nýja frumvarps sé ekki óánægja með þáverandi úrskurðarnefnd heldur hafi óánægjan fyrst og fremst beinst að því að of fáum málum hafi verið skotið til nefndarinnar. Því sé lagt til að lögfest verði ákvæði um Verðlagsstofu skiptaverðs og að ákvæðum þágildandi laga um úrskurðarnefnd sjómanna verði breytt til samræmis við það. Hlutverk stofunnar verði „að stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 4274.) Þá er það jafnframt tekið fram að kjarninn í störfum Verðlagsstofu verði umfjöllun um skiptaverð í einstökum tilvikum. Víki fiskverð við uppgjör á aflahlut sjómanna í verulegum atriðum frá því sem algengast sé við sambærilega ráðstöfun afla verði Verðlagsstofu rétt og skylt að skjóta málinu til úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 4275.)
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 13/1998 er það hlutverk Verðlagsstofu skiptaverðs „að fylgjast með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna og stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna“. Í 2. mgr. 1. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 34/2001, segir jafnframt að hafi samtök útvegsmanna og sjómanna gert með sér samkomulag um tiltekin markmið um viðmið varðandi verðlagningu á fiski við uppgjör á aflahlut sjómanna skuli Verðlagsstofa stuðla að því með störfum sínum að þau markmið nái fram að ganga.
Einstökum verkefnum og valdheimildum Verðlagsstofu er nánar lýst í 3. til 7. gr. laganna. Fyrir þau álitamál sem hér eru til umfjöllunar skiptir mestu að horfa sérstaklega til þess hvernig hlutverk og valdheimildir Verðlagsstofu eru afmarkaðar með 6. gr. laganna en það hljóðar nú svo með síðari breytingum:
„Verðlagsstofa skiptaverðs skal með athugun einstakra mála og úrtakskönnunum fylgjast með því að við uppgjör á aflahlut áhafna sé lagt til grundvallar söluverðmæti afla með þeim hætti sem kveðið er á um í lögum og samningum á hverjum tíma. Telji Verðlagsstofa misræmi milli gagna um söluverðmæti afla og þess verðs sem uppgjör við áhöfn hefur miðast við og framkomnar skýringar ekki fullnægjandi skal hún tilkynna það álit útgerð og áhöfn viðkomandi skips. Skal álit Verðlagsstofu rökstutt og skulu því fylgja nauðsynleg gögn. Fulltrúar Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Sjómannasambands Íslands, Vélstjórafélags Íslands og Landssambands íslenskra útvegsmanna skulu hafa aðgang að álitinu.“
Frá gildistöku laganna hafa verið gerðar tvær breytingar á ákvæðinu, með 8. gr. laga nr. 34/2001 og 2. gr. laga nr. 63/2007. Með síðarnefndu ákvæðinu var 6. gr. laga nr. 13/1998 m.a. breytt þannig að Verðlagsstofu er nú skýrlega einnig ætlað að taka einstök mál til athugunar til viðbótar við úrtakskannanir. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 63/2007 sagði að nokkur brögð hefðu verið á því að útgerðir hefðu ekki gert upp við áhafnir í samræmi við gerða samninga um fiskverð og hefði Verðlagsstofa ekki haft nægilega virk úrræði til að bregðast við þegar slík mál hefðu komið upp. Því væri þörf á að Verðlagsstofa legði meiri áherslu á að fylgjast með einstökum útgerðum, sem ástæða væri til að ætla að gerðu ekki upp við áhafnir í samræmi við samninga og fengi jafnframt virkari úrræði til að fylgja slíkum málum eftir. Síðan sagði:
„Verði frumvarpið að lögum mun Verðlagsstofu ekki aðeins vera heimilt og skylt að hafa eftirlit með að fullgildir samningar um fiskverði liggi fyrir heldur ber henni jafnframt, eftir því sem tilefni er til og mögulegt er, að hafa eftirlit með og fylgja því eftir að gert sé upp við skipverja samkvæmt þeim samningum.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 5258.)
Í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins sagði síðan m.a. svo:
„Hér er lagt til að 1. málsl. 6. gr. laganna verði breytt þannig að skýrar verði á um það kveðið en gert er í núgildandi lögum að Verðlagsstofa skiptaverðs skuli með því að athuga einstök mál fylgjast með því að uppgjör á aflahlut áhafnar sé í samræmi við gildandi lög og samninga. Þessi breyting er í samræmi við það markmið lagafrumvarpsins að Verðlagsstofa leggi meiri áherslu á það en stofan hefur hingað til gert að fylgjast með einstökum útgerðum, sem ástæða er til að ætla að láti skipverja taka þátt í kostnaði af kaupum á aflaheimildum.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 5259.)
2 Valdmörk Verðlagsstofu skiptaverðs
Eins og rakið er í I. kafla hér að framan lýtur kvörtun máls þessa að því að í rökstuddu áliti sínu frá 21. maí 2015 vegna launauppgjörs áhafnarinnar á X hafi Verðlagsstofa skiptaverðs farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt. Jafnframt lýtur kvörtunin að því að Verðlagsstofa hafi ekki afgreitt beiðni um endurupptöku málsins réttilega og í samræmi við reglur um málshraða.
Athugasemdir útgerðar X sem lúta að því að Verðlagsstofa hafi farið út fyrir valdmörk sín byggjast á tveimur meginþáttum. Annars vegar er á það bent að ekki hafi verið fyrir hendi neitt misræmi milli gagna um söluverðmæti afla og þess verðs sem uppgjör við áhöfn miðaðist við en það sé skilyrði fyrir rökstuddu áliti stofunnar, sbr. 6. gr. laga nr. 13/1998. Hins vegar telur útgerðin að Verðlagsstofa hafi farið út fyrir hlutverk sitt þegar hún ákvað í áliti sínu hvaða kjarasamning ætti að leggja til grundvallar við útreikninginn.
Hvað fyrri þáttinn varðar tek ég fram að í 1. málsl. 6. gr. laganna segir að Verðlagsstofa hafi það hlutverk að fylgjast með því að við uppgjör á aflahlut sé lagt til grundvallar söluverðmæti afla „með þeim hætti sem kveðið er á um í lögum og samningum á hverjum tíma.“ Í 2. máls. ákvæðisins kemur m.a. fram að telji Verðlagsstofa misræmi milli „gagna um söluverðmæti afla og þess verðs sem uppgjör við áhöfn hefur miðast við“ skuli hún tilkynna það álit útgerð og áhöfn viðkomandi skips. Af orðalagi 1. málsl. ákvæðisins verður dregin sú ályktun að hlutverk Verðlagsstofu sé ekki aðeins að kanna hvort lagt hafi verið til grundvallar rétt söluverðmæti heldur geti stofan einnig litið til þess hvort skipting þess í formi aflahlutar hafi verið í samræmi við þau lög og þá samninga sem lagðir eru til grundvallar hverju sinni. Lít ég í því sambandi til hlutverks Verðlagsstofu eins og það er afmarkað í 1. gr. og svo þeirrar breytingar sem gerð var á 6. gr. laga nr. 13/1998 með lögum nr. 63/2007 og lýst er hér að framan. Hér verður enn fremur að líta til þess að hlutverk Verðlagsstofu er víðara en hlutverk úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna, bæði samkvæmt gildandi lögum og samkvæmt áðurgildandi lögum um þá nefnd nr. 84/1995. Ég hef því ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá ráðstöfun Verðlagsstofu skiptaverðs að gefa út álit vegna áhafnar X þrátt fyrir að ekki hafi legið fyrir misræmi milli gagna um söluverðmæti og gagna um uppgjör aflahlutar til áhafnar.
Hvað varðar síðari þáttinn kemur fram í skýringum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til mín, dags. 19. júlí 2017, sem byggðar eru á umsögn Verðlagsstofu til ráðuneytisins, dags. 6. júlí s.á., að það sé „afstaða ráðuneytisins að það sé ekki á valdsviði Verðlagsstofu skiptaverðs að túlka og afmarka gildissvið þeirra kjarasamninga sem fjallað er um í málinu heldur sé það hlutverk dómstóla samkvæmt lögum um það efni.“ Ég geri ekki athugasemdir við þessa afstöðu, enda verður ekki séð að lög nr. 13/1998 geymi sjálfstæða eða fullnægjandi heimild Verðlagsstofu til að leysa úr því álitaefni hvaða samningur eigi við í hverju tilviki, þegar ágreiningur er um það. Í skýringum ráðuneytisins kemur einnig fram að í málinu hafi ekki verið „deilt um það hvaða kjarasamning beri að leggja til grundvallar við útreikning á aflahlut áhafnar skipsins heldur einungis um útreikning á hlut einstakra skipverja í uppgjöri fyrir umræddan afla.“ Segir þar enn fremur að ákvörðun um það hvaða kjarasamning skyldi miða við í málinu hafi ráðist af hlutlægum atriðum sem varðað hafi stærð og róðrartíma skipsins X. Útgerðin hafi ekki lagt fram hlutlæg gögn um aðra stærð skipsins en Verðlagsstofa hafi miðað við frá aðila sem bær væri til að meta slíkt. Þá hafi stofan við meðferð málsins og í áliti sínu byggt á því að miðað við róðrartíma skipsins hafi borið að hafa stýrimann um borð. Ekki hefði legið fyrir heimild mönnunarnefndar til undanþágu frá því. Verðlagsstofa hafi í þessu sambandi leitað afstöðu þeirra samtaka sem stóðu að gerð þeirra kjarasamninga sem á reyndi í málinu og að sameiginleg afstaða þeirra hafi verið sú að fyrst lög gerðu kröfu um stýrimann um borð þá hefði átt að byggja útreikninga á þeim samningi sem stofan gerði, enda gerðu þeir samningar sem útgerðin hefði viljað byggja á ekki ráð fyrir stýrimanni um borð. Með hliðsjón af þessu telur ráðuneytið liggja fyrir að í málinu hafi Verðlagsstofa ekki túlkað eða afmarkað gildissvið kjarasamninga eða að málsmeðferð stofunnar hafi verið andstæð lagaákvæðum um hlutverk Félagsdóms.
Í tilefni af þessum skýringum, um að ekki hafi legið fyrir ágreiningur um gildissvið samninga, tek ég fram að ég fæ ekki séð að þær séu í samræmi við gögn málsins. Í áliti Verðlagsstofu frá 21. maí 2015 kemur fram að strax við könnun stofunnar á uppgjöri gagnvart áhöfninni á X hafi útgerð skipsins viljað byggja á öðrum kjarasamningi en stofan lagði til grundvallar. Um það atriði var því ágreiningur í málinu. Ég fæ ekki annað séð en að þessari athugasemd hafi útgerðin haldið til haga í málinu, bæði gagnvart stjórnvöldum og svo við meðferð fyrirliggjandi kvörtunar. Það gerði hann samhliða því að benda á að þrátt fyrir að lagður væri til grundvallar sá samningur sem Verðlagsstofa gerði þá teldi hann engu að síður ágalla á álitinu þar sem útreikningur á skiptingu aflahlutar, miðað við þann samning sem stofan lagði til grundvallar, hefði ekki verið rétt gerður.
Ég tek fram að það breytir ekki þessari niðurstöðu þótt Verðlagsstofa hafi undir meðferð málsins leitað tiltekinnar afstöðu samtaka sem staðið höfðu að gerð kjarasamninga á þessu sviði. Verður í því sambandi m.a. að hafa í huga að samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, getur aðili sjálfur höfðað mál fyrir Félagsdómi enda liggi fyrir að samband eða félag hafi neitað að höfða mál fyrir hann. Undir verksvið Félagsdóms fellur m.a. að dæma í málum sem varða „skilning á vinnusamningi eða gildi hans“, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 44. gr. sömu laga. Hefur hugtakið vinnusamningur í því sambandi verið túlkað svo að þar sé átt við kjarasamning.
Með hliðsjón af þessu, og þeirri afstöðu sem stjórnvöld hafa sjálf byggt á í málinu um heimildir Verðlagsstofu skiptaverðs til að taka afstöðu til ágreinings um gildissvið kjarasamninga, fæ ég ekki séð að álit stofunnar frá 21. maí 2015 vegna athugunar á uppgjöri aflahlutar áhafnar X hafi verið í samræmi við lög. Þegar ágreiningur er uppi um það milli aðila eða við viðkomandi útgerð hvaða samning á að leggja til grundvallar verður Verðlagsstofa þannig í rökstuddu áliti sínu, sbr. 2. og 3. málsl. 6. gr., að gera grein fyrir því hver sá ágreiningur er og hvernig hann hafi áhrif á niðurstöður hennar og álit um útreikning á uppgjöri aflahlutar hverju sinni enda hefur stofan ekki lagaheimild til að skera úr slíkum ágreiningi eins og rakið er að framan.
Hvað varðar beiðni A ehf. um endurupptöku á áliti Verðlagsstofu tek ég fram að þrátt fyrir að í álitinu hafi ekki falist stjórnvaldsákvörðun, og því hafi stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki gilt, bar við slíka beiðni að fara eftir lögum nr. 13/1998 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Í þessu sambandi minni ég á að úrlausnir stjórnvalda verða almennt að vera réttar að efni til og lögum samkvæmt, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 28. febrúar 2014 í máli nr. 7327/2013. Í ljósi þeirra annmarka sem ég hef rakið hér að framan tel ég því að skilyrði til að fjalla um málið að nýju hafi verið fyrir hendi. Synjun Verðlagsstofu á þeirri ósk, dags. 8. febrúar 2016, var því ekki í samræmi við lög.
Þá tek ég að lokum fram að sá tími sem það tók Verðlagsstofu að synja beiðni um endurupptöku álitsins, þ.e. átta mánuðir, var ekki í samræmi við óskráða málshraðareglu stjórnsýsluréttarins, enda verður ekki séð að fyrir hendi hafi verið neinar ástæður sem réttlættu þann tíma með hliðsjón af efni svara Verðlagsstofu.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að Verðlagsstofa skiptaverðs hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt samkvæmt 6. gr. laga nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, með áliti sínu nr. 1/2015 frá 21. maí 2015 þar sem Verðlagsstofa tók afstöðu til þess hvaða kjarasamning bæri að leggja til grundvallar í áliti sínu á uppgjöri við áhafnarmeðlimi X, þrátt fyrir að um það hafi verið ágreiningur milli aðila.
Jafnframt er það niðurstaða mín að synjun Verðlagsstofu á að fjalla um málið að nýju annars vegar og sá dráttur sem varð á því að afgreiða beiðni þar um hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 13/1998 og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins um endurskoðun stjórnsýslugerninga og málshraða.
Ég mælist til þess að Verðlagsstofa skiptaverðs taki álitið til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá A ehf., og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Einnig mælist ég til þess að Verðlagsstofa taki mið af þeim sjónarmiðum framvegis í störfum sínum.
Afrit af álitinu er sent atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til upplýsingar.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi, dags. 1. febrúar 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að A ehf. hafi ekki óskað eftir nýju áliti Verðlagsstofu skiptaverðs. Komi til þess þá muni verðlagsstofa verða við því og fara eftir leiðbeiningum umboðsmanns. Þá kom fram að þegar ágreiningur snúi að því hvernig kjarasamningum eða einstaka greinum þeirra væri beitt við uppgjör myndi verðlagsstofa framvegis hafa leiðbeiningar umboðsmanns að leiðarljósi. Hvað athugasemdir um málshraða snerti þá hefði stöðugildum hjá verðlagsstofu fjölgað úr þremur í fjögur frá árinu 2018 og þannig hafi orðið mögulegt að breyta forgangsröðun verkefna og huga betur að málshraða.