I Kvörtun og málsatvik
Hinn 30. nóvember 2017 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að Persónuvernd hefði vísað frá kvörtun hennar yfir því að barnsfaðir hennar hafi birt mynd af dóttur þeirra á Facebook-síðu sinni gegn vilja dótturinnar.
Í kjölfar kvörtunar A til mín hafði starfsmaður minn, í samráði við A, beint samband við dóttur hennar, þar sem henni var gerð grein fyrir framkominni kvörtun móður hennar og veittur kostur á að tjá sig um málið og lýsa viðhorfi sínu til þess. Í samræmi við það sem fram kom í samtalinu lít ég svo á að framangreind kvörtun A sé lögð fram fyrir hönd dóttur hennar.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru atvik málsins eftirfarandi. Hinn 14. nóvember 2016 barst Persónuvernd kvörtun frá A vegna myndbirtingar af dóttur hennar á Facebook-síðu hjá föður dótturinnar. Á þeim tíma var dóttirin nýlega orðin 14 ára gömul. Í kvörtuninni kom fram að dóttirin væri mótfallin myndbirtingunni og hefði margbeðið föður sinn um að fjarlægja myndina. Þá væri A, sem forsjáraðili dótturinnar, einnig mótfallin myndbirtingunni.
Kvörtun A var tekin til umræðu á fundi stjórnar Persónuverndar 25. apríl 2017. Niðurstaða fundarins mun hafa verið sú að vísa bæri kvörtuninni frá þar sem kvörtunin þyrfti að berast frá dótturinni sjálfri en ekki móður hennar. Var þessi niðurstaða kynnt A með ákvörðun Persónuverndar, dags. 16. ágúst 2017. Í henni kemur m.a. eftirfarandi fram:
„Á fundinum kom fram sú afstaða stjórnar Persónuverndar að stofnuninni væri ekki fært að úrskurða í málinu á grundvelli upplýsinga móður um skoðun stúlkunnar á myndbirtingunni. Sú afstaða var á því byggð að þegar ákvörðun, sem varðar ólögráða barn, er tekin um persónuleg málefni þess hefur barnið rétt á að vera með í ráðum, að teknu tilliti til aldurs þess og þroska. Með hliðsjón af eðli álitaefnisins og aldri stúlkunnar var því talið nauðsynlegt að kvörtun kæmi fram frá henni sjálfri vegna myndbirtingarinnar.
Með vísan til framangreinds var ákveðið að vísa kvörtuninni frá og var skrifstofu Persónuverndar falið að senda aðilum málsins bréf þess efnis.“
Samkvæmt skýringum Persónuverndar mun dóttir A, nokkrum dögum eftir að tilvitnuð ákvörðun um frávísun var birt, sjálf hafa lagt fram kvörtun hjá Persónuvernd vegna myndbirtingarinnar. Persónuvernd tók þá kvörtun til efnismeðferðar.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. maí 2018.
II Samskipti umboðsmanns Alþingis og Persónuverndar
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Persónuvernd bréf 16. janúar 2018. Þar óskaði ég eftir því að stofnunin lýsti afstöðu sinni til þess hvort það hefði verið í betra samræmi við hlutverk stofnunarinnar samkvæmt lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, og 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, að ræða við dóttur A við meðferð málsins hjá stofnuninni og kanna viðhorf hennar til kvörtunarinnar áður en tekin var ákvörðun um að vísa kvörtuninni frá. Þá óskaði ég eftir því að stofnunin tæki afstöðu til þess hvort og þá hvernig málsmeðferð stofnunarinnar hefði samrýmst málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Svar Persónuverndar barst mér með bréfi, dags. 7. febrúar 2018. Í almennri lýsingu Persónuverndar á málinu og meðferð þess hjá stofnuninni kemur fram að kvörtun A hafi verið lögð fram fyrir hönd „dóttur hennar, sem er á táningsaldri.“ Við meðferð málsins hafi stofnunin talið nauðsynlegt að taka til skoðunar hver aðkoma dótturinnar ætti að vera, m.a. með hliðsjón af ákvæðum barnalaga nr. 76/2003 og samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013. Stofnunin hafi haft samband við lögfræðing hjá umboðsmanni barna til þess að undirbúa ákvörðun um hvort rétt væri að stofnunin heyrði frá dótturinni sjálfri, milliliðalaust. Ráðleggingar lögfræðings umboðsmanns barna, sem veittar voru símleiðis, hafi í stuttu máli verið að rétt væri að dóttirin fengi að segja sína skoðun með einhverjum hætti áður en úrskurðað yrði í málinu. Það væri til að mynda hægt að gera með því að bjóða dótturinni að koma á skrifstofu Persónuverndar og ræða við starfsmann eða bjóða henni að skrifa stofnuninni bréf. Í framhaldinu hafi málið verið rætt á samráðsfundi starfsmanna Persónuverndar og ákveðið að athuga hvort kvartandi, þ.e. móðir dótturinnar, gæti sýnt fram á að dóttirin hefði sett fram beiðni um að myndin yrði fjarlægð af Facebook-síðunni svo sem með því að leggja fram afrit af skriflegum samskiptum. Hafi það verið gert í símtali við móðurina í apríl 2017. Upplýsti A þá að umræddar beiðnir hefðu allar verið settar fram í símtölum og því væru engin gögn til þeim til staðfestingar.
Vegna fyrirspurnar minnar um það hvort rétt hefði verið að leita til dóttur A áður en kvörtuninni var vísað frá kemur m.a. eftirfarandi fram í svörum Persónuverndar:
„[...] Á fundi stjórnar Persónuverndar þann 25. apríl 2017 var tekið til skoðunar hvaða leið væri æskilegast að fara til þess að fá sjónarmið [dótturinnar] fram í málinu. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem rakin voru í kafla I hér að framan, um aldur [dótturinnar], eðli álitaefnisins og sjónarmið um sjálfsákvörðunarrétt barna, sem og með hliðsjón af fordæmisgildi ákvörðunarinnar, var afstaða stjórnar Persónuverndar sú að vísa bæri málinu frá. Kvartanda, þ.e. [A], var þá jafnframt leiðbeint símleiðis, og aftur í samtali við starfsmann Persónuverndar í móttöku stofnunarinnar, um að [dóttirin] gæti borið upp kvörtun í eigin nafni. Það gerði hún nokkrum dögum síðar, svo sem áður var rakið.“
Hvað varðar málshraða stofnunarinnar kemur fram í tilvitnuðu svarbréfi að vegna aðstæðna hjá stofnuninni væru tafir á meðferð allra mála hjá henni. Kvartanir A, og svo kvörtun dótturinnar í framhaldinu, hafi verið unnar og afgreiddar svo fljótt sem unnt hafi reynst í ljósi aðstæðna. Bendir stofnunin á að A hafi margoft verið upplýst um stöðu á máli sínu. Þá hafi verið litið til þess að málið sem um ræði verði að öllum líkindum fordæmisgefandi hjá stofnuninni og hafi því verið lögð megináhersla á að vanda efnislega meðferð þess. Þá segir ennfremur í svarbréfi Persónuverndar:
„Að lokum er rétt að ítreka að Persónuvernd telur að líta verði til þess að hefði stofnunin komst að gagnstæðri niðurstöðu, þ.e. að forsjárforeldri væri réttur aðili að kvörtunarmáli vegna birtingar myndar af barni á aldur við [dótturina], hefði það skapað varasamt fordæmi. Stálpað barn, sem hefur aldur og þroska til þess að mynda sér skoðun á álitaefni af því tagi sem hér um ræðir, gæti þá lent í þeirri stöðu að vera ósátt við birtingu myndar af hálfu forsjárforeldrisins. Slíkt hefði það í för með sér að barnið gæti ekki fylgt rétti sínum eftir fyrr en lögráðaaldri væri náð.“
III Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur
Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, úrskurðar Persónuvernd í ágreiningsmálum sem upp kunna að koma um vinnslu persónuupplýsinga á Íslandi, hvort sem íslensk lög eða lög annars ríkis gilda um vinnsluna. Meðal valdheimilda Persónuverndar er heimild til að stöðva vinnslu persónuupplýsinga, til að mæla fyrir um að persónuupplýsingar verði afmáðar eða þeim eytt eða bannað frekari notkun þeirra, sbr. 1. mgr. 40. gr. laganna. Úrskurðir stofnunarinnar, sem upp eru kveðnir á þessum grundvelli, eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Um undirbúning og uppkvaðningu þeirra fer því eftir ákvæðum stjórnsýslulaga.
Um aðild að málum sem Persónuvernd fjallar um á grundvelli tilvitnaðs ákvæðis 37. gr. laganna gilda almennar reglur íslensks réttar um aðild að málum fyrir stjórnvöldum. Í því felst að sá verður almennt talinn aðili að máli sem Persónuvernd hefur til meðferðar á umræddum grundvelli sem á beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu málsins.
Samkvæmt 1. gr. lögræðislaga nr. 71/1997 verða menn lögráða við átján ára aldur. Í 51. gr. lögræðislaga segir að foreldrar barns, sem er ólögráða fyrir æsku sakir, ráði persónulegum högum þess. Þessi umráð nefnist „forsjá og [fari] um hana samkvæmt ákvæðum barnalaga og lögum um vernd barna og ungmenna.“ Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. barnalaga nr. 76/2003, með síðari breytingum, á barn rétt á forsjá foreldra sinna, annars eða beggja, uns það verður sjálfráða og eru þeir forsjárskyldir við það. Í 5. mgr. sama ákvæðis segir að forsjá barns feli í sér rétt og skyldu fyrir foreldri til að ráða persónulegum högum barns og ákveða búsetustað þess. Þá segir þar einnig að forsjárforeldri fari með lögformlegt fyrirsvar barns. Þá hefur jafnframt verið litið svo á að þegar ekki er tekin bein afstaða til fyrirsvars foreldra í lögum, sé meginreglan sú að forsjáraðilar barns verði að taka þátt í meðferð stjórnsýslumáls þegar ætlunin er að taka stjórnvaldsákvörðun í máli þess. (Páll Hreinsson. Stjórnsýsluréttur – Málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 190).
Af framangreindu leiðir að ef mál sem til meðferðar er í stjórnsýslunni varðar sérstaka lögvarða hagsmuni barns eða ungmennis undir 18 ára aldri þá er staðan í reynd sú að það sjálft hefur þá hagsmuni sem um ræðir og uppfyllir að því leyti kröfuna um að vera aðili máls. Með lögum hefur hins vegar verið ákveðið að sá sem fer með forsjá viðkomandi skuli koma fram fyrir þess hönd sem fyrirsvarsmaður og getur í því umboði almennt staðið að ráðstöfun á lögmætum hagsmunum þess. Nánara inntak þess fyrirsvars sem forsjáraðilar fara með í málum sem varða börn þeirra, og hvernig það spilar saman við hæfi barna til að ráðstafa eigin hagsmunum, er þó ekki einhlítt og veltur á ákvæðum þeirra laga sem við eiga í hverju tilviki. Eins og rakið verður hér á eftir hefur börnum og ungmennum með lögum verið fengin aukin aðkoma að eigin málum með tilliti til þroska og aldurs þeirra og sú réttarþróun kann að leiða til þess að þau verði í auknum mæli talin hæf til að fara með það fyrirsvar sem forsjáraðila er nú fengið að lögum.
Við breytingar á barnalögum nr. 76/2003 sem gerðar voru með lögum nr. 61/2012 voru teknar inn í 1. gr. laganna ákveðnar reglur sem tóku mið af efni samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Þannig er í 2. mgr. ákvæðisins tekið fram að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar séu ákvarðanir um málefni þess og í 3. mgr. segir að barn eigi rétt á að láta skoðanir sínar í ljós í öllum málum sem það varða og skuli tekið réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur þess og þroska.
Hinn 20. febrúar 2013 var síðan samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins lögfestur hér á landi, með lögum nr. 19/2013, og er nú hluti af íslenskri löggjöf en áður hafði samningurinn verið fullgiltur fyrir Íslands hönd árið 1992. Í 1. mgr. 12. gr. samningsins, en hann er birtur sem fylgiskjal með nefndum lögum, segir að aðildarríki skuli tryggja barni sem myndað getur eigin skoðanir rétt til að láta þær frjálslega í ljós í öllum málum sem það varða, og að tekið skuli réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur þess og þroska. Þá er í 2. mgr. 12. gr. kveðið á um það að vegna þessa skuli barni einkum veitt tækifæri til að tjá sig við hverja þá málsmeðferð fyrir dómi eða stjórnvaldi sem barnið varðar, annað hvort beint eða fyrir milligöngu talsmanns eða viðeigandi stofnunar, á þann hátt sem samræmist reglum í lögum um málsmeðferð. Í þessu samningsákvæði felst að börnum skuli veitt tækifæri til að tjá sig um eigin málefni við málsmeðferð fyrir dómi eða stjórnvaldi, og að taka skuli réttmætt tillit til skoðana þeirra. Það er þó rétt að hafa í huga að ákvæðið leggur ekki skyldu á barn að hafa skoðun, á málum er það varðar, heldur er það skylda yfirvalda að tryggja að börn hafi raunverulegt tækifæri til að taka þátt í ákvörðunum sem þau varða á þeirra eigin forsendum. (Alþt. 2012-2013, 141. löggj.þ., þskj. 155.)
Til viðbótar við framangreint gildir jafnframt hin almenna rannsóknarregla, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt henni hvílir sú skylda á stjórnvaldi að tryggja að atvik stjórnsýslumáls hafi verið rannsökuð nægjanlega áður en ákvörðun í því er tekin. Tilgangur reglunnar er að stuðla að því að ákvarðanir verði efnislega réttar og í samræmi við lög.
Þegar málefni barna og ungmenna undir 18 ára aldri eru til úrlausnar hjá stjórnvöldum, hvort sem það er að frumkvæði forsjáraðila þeirra, þeirra sjálfra, stjórnvalda eða annarra, þurfa þau stjórnvöld sem í hlut eiga að gæta að áðurnefndum reglum um að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang, um rétt barns til að tjá sig og að tekið skuli réttmætt tillit til skoðana þess. Þetta á við hvort sem barnið sjálft kemur fram sem aðili málsins eða forsjáraðili sem fyrirsvarsmaður þess. Stjórnvöld verða sjálfstætt að gæta að þessum reglum óháð afstöðu þess sem kemur fram sem formlegur aðili eða fyrirsvarsmaður barns. Af þessu leiðir líka að rannsókn máls þarf að taka mið af því að upplýsa um hagsmuni viðkomandi barns. Liður í því er, ef aldur og þroski barns stendur því ekki í vegi, að gefa barni kost á að tjá sig um það málefni sem til úrlausnar er. Við þetta bætist síðan að almennt er það í þágu hagsmuna barns að ekki verði óþarfa tafir á því að stjórnvöld ráði til lykta málum sem þau varða. Sé mál komið fram með réttum hætti af hálfu forsjáraðila barns ætti meðferð málsins af hálfu stjórnvaldsins fremur að taka mið af því að greiða fyrir því að lyktir verði fengnar í málinu svo fljótt sem unnt er í stað þess að láta óþörf formsatriði um aðild tefja fyrir framgangi málsins, enda á að vera unnt að kalla eftir viðhorfi barnsins til málsins nema aldur og þroski þess standi því í vegi.
2 Var frávísun á kvörtun A í samræmi við lög?
Persónuvernd vísaði frá kvörtun A vegna myndbirtingar barnsföður hennar af dóttur þeirra á Facebook-síðu hans. Af ákvörðun Persónuverndar og skýringum sem hún hefur látið mér í té verður ráðið að ástæða frávísunarinnar hafi verið sú að nauðsynlegt væri, m.t.t. aldurs og þroska dótturinnar, að kvörtunin kæmi frá henni sjálfri en ekki móður hennar.
Af þessu tilefni tek ég fram að ég geri ekki athugasemd við þá afstöðu Persónuverndar að mikilvægt væri að fá fram afstöðu dóttur A til málsins. Það leiðir enda af 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, sem og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að þegar til greina kemur að tekin verði ákvörðun í máli sem varðar hagsmuni barns með beinum og sérstökum hætti þá ber að öðru jöfnu að leita eftir afstöðu þess áður en málið er til lykta leitt, að teknu tilliti til eðlis málsins, aldri þess og þroska. Það var á hinn bóginn að mínu mati í andstöðu við þessar lagareglur, með hliðsjón af eðli málsins og aldri dótturinnar, að stofnunin skyldi vísa málinu frá án þess að leitast væri við að afla afstöðu dótturinnar sjálfrar til málsins áður en það var til lykta leitt á þann hátt. Ég minni hér á að samkvæmt gögnum málsins var eingöngu leitað eftir því hjá A sjálfri hvort hún gæti fært fram gögn um að dóttir hennar hefði óskað þess við föður sinn að hann fjarlægði þá mynd sem kvörtunin laut að. Þannig var ekki leitað eftir því að fá með beinum hætti fram afstöðu dótturinnar til málsins áður en því var lokið með framangreindum hætti. Ég fæ því ekki séð að frávísun Persónuverndar á kvörtun A vegna opinberrar myndbirtingar af dóttur hennar á Facebook-síðu föðurins hafi verið í samræmi við lög.
Persónuvernd hefur bent á að ef hún hefði komist að gagnstæðri niðurstöðu í máli A, þ.e. að forsjárforeldri væri réttur aðili að kvörtunarmáli vegna birtingar myndar af barni á þeim aldri sem um hafi verið að ræða í þessu máli, þá hefði það skapað varasamt fordæmi. Bendir stofnunin í því sambandi á að stálpað barn, sem hafi aldur og þroska til, gæti þá lent í þeirri stöðu að vera ósátt við birtingu myndar af hálfu forsjárforeldris. Slíkt hefði í för með sér að barnið gæti ekki fylgt rétti sínum eftir fyrr en lögráðaaldri væri náð. Af þessu tilefni tek ég fram að kvörtun A varðaði myndbirtingu af dóttur hennar og laut því að sérstökum lögvörðum hagsmunum dótturinnar. Dóttir A hafði því stöðu aðila máls í því tilviki sem hér um ræðir enda þótt kvörtunin væri borin fram af A, sem forsjárforeldri og fyrirsvarsmanni dótturinnar. Þá tek ég fram vegna afstöðu Persónuverndar að þótt mál barns eða ungmennis sé komið til kasta stjórnvalds fyrir frumkvæði forsjáraðila þess og það fari þannig með aðilafyrirsvar við meðferð málsins kemur það ekki í veg fyrir að leitað sé afstöðu viðkomandi barns eða ungmennis við meðferð máls. Þvert á móti leiðir af núgildandi lögum að stjórnvaldið þarf sjálft að hafa frumkvæði að því að leita eftir viðhorfi þess til málsins liggi það ekki þegar fyrir með óyggjandi hætti í gögnum málsins.
Rétt er að taka fram, vegna tilvitnaðrar afstöðu Persónuverndar, að hér hef ég aðeins tekið afstöðu til þess álitaefnis hvort rétt hafi verið að vísa máli A frá á þeim grundvelli sem byggt var á í málinu. Í framangreindu felst ekki afstaða til þess í hvaða tilvikum ólögráða einstaklingur kunni sjálfur, eftir atvikum, að hafa hæfi án aðkomu forsjáraðila til að beina erindum til Persónuverndar til úrlausnar á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000.
Fyrir liggur að Persónuvernd leiðbeindi A um að þrátt fyrir frávísun á kvörtun A þá gæti dóttir hennar lagt fram kvörtun til stofnunarinnar í eigin nafni. Þann möguleika nýtti dóttir A sér og ég hef ekki upplýsingar um annað en að undir meðferð þeirrar kvörtunar hafi hún átt möguleika á að lýsa afstöðu sinni til málsins. Frávísun á máli A, þar sem alveg sömu efnisatriði voru til umfjöllunar, án þess að þau hlytu þar efnislega umfjöllun hefur engu að síður orðið til þess að málið hefur tekið lengri tíma en það ella hefði þurft að gera. Það er aðfinnsluvert. Hef ég hér í huga þá meginreglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er.
Með hliðsjón af öllu framanröktu fæ ég ekki séð að viðhlítandi lagagrundvöllur hafi verið fyrir frávísun málsins, eins og atvikum var háttað í máli A. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun Persónuverndar frá 16. ágúst 2017 hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.
IV Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að frávísun Persónuverndar á kvörtun A yfir því að barnsfaðir hennar hafi birt mynd af dóttur þeirra á Facebook-síðu sinni gegn vilja dótturinnar á þeirri forsendu að nauðsynlegt væri að kvörtunin kæmi fram frá dótturinni sjálfri en ekki A sem forsjáraðila hennar hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég beini þeim tilmælum til Persónuverndar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.
V Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi, dags. 11. febrúar 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur m.a. fram að sjónarmiðunum í áliti umboðsmanns hafi verið komið á framfæri við alla sem komi að afgreiðslu mála hjá Persónuvernd og framvegis verði fullt tillit tekið til þeirra við afgreiðslu þeirra mála sem hún hafi til meðferðar.
Í bréfi Persónuverndar kemur fram að skýrari leiðbeininga kunni að vera þörf gagnvart stofnunum og öðrum sem komi að því að afgreiða erindi sem varði börn. Þau álitaefni sem Persónuvernd telji gagnlegt að skoða frekar séu m.a. hvenær rétt sé að börn eigi aðild að stjórnsýslumálum án þess að forsjárforeldrar eigi hlut að máli og hvaða leiðir séu heppilegastar til að afla réttra upplýsinga um afstöðu barns til álitaefnis, svo sem þegar barni sé stillt upp gegn foreldri sínu í slíku máli.
Forstjóri Persónuverndar óskaði í kjölfarið eftir að koma á fund umboðsmanns Alþingis ásamt umboðsmanni barna. Á fundi 6. mars 2019 voru framangreind sjónarmið nánar rædd.