Húsnæðismál. Leiðrétting fasteignaveðlána. Ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar. Lagaheimild.

(Mál nr. 8670/2015)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði  úrskurðarnefndar um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána þess efnis að leiðréttingarfjárhæð A samkvæmt lögum þar um skyldi ráðstafað til lækkunar á höfuðstól fasteignaveðláns eiginmanns hennar. Að mati A fékk hún þannig ekki notið þess hagræðis sem hún taldi sig eiga rétt á. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar var reist á því að þegar A samþykkti leiðréttinguna hefði hún verið í hjúskap og að í þeim tilvikum gerði reglugerð, sem sett hafði verið á grundvelli laganna, ráð fyrir að unnt væri að ráðstafa fjárhæðinni með framangreindum hætti, óháð því að hún hefði sótt um sem einstaklingur og að hún hefði hvorki verið í hjúskap á leiðréttingartímabili laganna né þegar hún sótti um. Lagði nefndin jafnframt til grundvallar að þótt ekki væri kveðið á um þessa ráðstöfun með beinum hætti í lögunum væri ljóst af afmörkun laganna og uppbyggingu þeirra að svo væri og að tiltekin ákvæði í lögunum veittu reglugerðarákvæðinu lagastoð.

Það var niðurstaða setts umboðsmanns að ákvæði laganna um umsókn og ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar, sem stjórnvöld höfðu sérstaklega vísað til, og lögskýringargögn að baki þeim, hefðu ekki að geyma viðhlítandi heimild til að ráðstafa leiðréttingarfjárhæð A til eiginmanns hennar með þeim hætti sem gert var í málinu. Hið sama ætti við um önnur ákvæði laganna. Þá benti settur umboðsmaður á að framangreind ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar fæli í sér frávik frá grundvallarreglum um fjármál hjóna en gera yrði kröfu um að slík frávik kæmu skýrt fram í lögum. Þá gætu meginreglur um vernd eignarréttinda haft þýðingu fyrir túlkun á þeim lagareglum sem reyndi á í málinu.

Að lokum tók settur umboðsmaður til skoðunar hvort ákvæði í reglugerðinni hefði getað verið grundvöllur fyrir ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðarinnar með umræddum hætti. Tók hann fram að í lögunum væri ráðherra veitt heimild til að kveða nánar á um framkvæmd þeirra en í þeim væri ekki að finna þá efnisreglu sem fram kæmi í reglugerðinni. Var það því álit hans að reglugerðarákvæðið fæli ekki einungis í sér framkvæmd leiðréttingar heldur fælist í því efniregla um inntak réttarins til leiðréttingar sem ekki væri að finna í lögunum. Því var það niðurstaða hans að reglugerðarákvæðið, eins og það var túlkað af stjórnvöldum, ætti sér ekki viðhlítandi lagastoð. Úrskurður úrskurðarnefndarinnar hefði því ekki verið í samræmi við lög.

Settur umboðsmaður beindi þeim tilmælum til nefndarinnar að taka mál A til nýrrar meðferðar, kæmi fram beiðni þess efnis frá A, og að tekin yrði afstaða til þess hvort þörf væri á að taka til endurskoðunar önnur sambærileg mál.

I Kvörtun, helstu málavextir og afmörkun athugunar

Hinn 19. október 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána frá 15. sama mánaðar. Með úrskurðinum var staðfest niðurstaða ríkisskattstjóra um að leiðréttingarfjárhæð, sem A ætti rétt til samkvæmt lögum nr. 35/2014, um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána, skyldi ráðstafað til lækkunar á höfuðstól fasteignaveðláns eiginmanns hennar.

Í kvörtun A og gögnum málsins kemur fram að þegar hún lagði fram umsókn sína um leiðréttingu 20. maí 2014 hafi hún hvorki verið í skráðri sambúð né hjúskap. Hafi heimili hennar á leiðréttingartímabili samkvæmt lögum nr. 35/2014, það er frá 1. janúar 2008 til 31. desember 2009, samanstaðið af henni og tveimur dætrum hennar. Hún giftist B [...]. ágúst 2014. Henni var tilkynnt um fjárhæð leiðréttingar 11. nóvember 2014 og 15. febrúar 2015 að ráðstafa ætti henni með framangreindum hætti. Með kæru til úrskurðarnefndarinnar 15. maí 2015 krafðist A þess að ráðstöfunin yrði bakfærð og að leiðréttingarfjárhæðin yrði látin mynda sérstakan persónuafslátt samkvæmt 12. laga nr. 35/2014 í stað þess að henni yrði ráðstafað til lækkunar á höfuðstól fasteignaveðláns eiginmanns hennar samkvæmt 11. gr. laganna. Úrskurðarnefndin kvað, sem fyrr segir, upp úrskurð í málinu 15. október 2015 þar sem kröfu A var hafnað. Í úrskurðinum segir meðal annars:

„Í lokamálslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 35/2014 er sérstaklega kveðið á um að ekki skipti máli hvort hjóna er formlega ábyrgt fyrir láni á umsóknarári komi til lækkunar samkvæmt 11. gr. laganna vegna leiðréttingar á lánum samkvæmt 1. mgr. 3. gr. Í 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014 kemur fram að leiðréttingarfjárhæð hjóna og samskattaðra sambúðaraðila á samþykktardegi framkvæmdar/ráðstöfunar leiðréttingarfjárhæðar skuli ráðstafað óháð því hvort hjóna eða sambúðaraðila er formlega ábyrgt fyrir lánum og hvort hlutaðeigandi sóttu saman um leiðréttingu. Reglugerðin er sett samkvæmt heimild í 7. mgr. 11. gr. laga nr. [35/2014], en ráðherra er þar heimilað að setja nánari reglur um framkvæmd leiðréttingar.

[...]  

Eins og fram hefur komið er óumdeilt að kærandi er gift [B]. Í tilviki hans er til staðar fasteignaveðlán sem glatað hefur veðtryggingu í skilningi 1. mgr. 11. gr. laga nr. 35/2014. Ljóst er af lagagreininni að ráðstöfun leiðréttingar upp í fasteignaveðkröfu [...] er í samræmi við framangreind lagafyrirmæli sem um hana gilda. Ákvörðun ríkisskattstjóra um ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar verður ekki hnekkt. Kröfu kæranda er því hafnað.“

Af hálfu A er á því byggt að með þessari ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar hafi hún ekki fengið notið þess hagræðis sem hún telur sig eiga rétt á samkvæmt lögum nr. 35/2014. Hefur athugun mín á málinu lotið að því hvort niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi verið í samræmi við lög.

Með bréfi forseta Alþingis 10. janúar 2018 var undirritaður settur til að fara með málið sem umboðsmaður Alþingis samkvæmt heimild í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, en kjörinn umboðsmaður vék sæti í því.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. maí 2018.

II Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A var úrskurðarnefnd um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána ritað bréf 3. desember 2015 þar sem óskað var eftir afstöðu nefndarinnar til tiltekinna atriða. Meðal annars var óskað eftir nánari skýringum á þeim lagagrundvelli sem niðurstaða nefndarinnar væri reist á. Í svarbréfi nefndarinnar 8. janúar 2016 segir meðal annars um þetta:

„Lagagrundvöllur úrskurðarins byggist á 1. mgr. 11. gr. laga nr. 35/2014 um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 4. gr. sömu laga og 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014, um samræmt verklag og viðmið við leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána með síðari breytingum. Í reglugerðarákvæðinu segir að leiðréttingarfjárhæð hjóna á samþykktardegi ráðstöfunar leiðréttingarfjárhæðar skuli ráðstafað óháð því hvort hjóna sé formlega ábyrgt fyrir lánum og hvort hlutaðeigandi sóttu saman um leiðréttingu. Reglugerðin er sett með heimild í 7. mgr. 11. gr. laga nr. 35/2014, þar sem sérstaklega er kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur um framkvæmd leiðréttingar samkvæmt lagagreininni. Reglugerðarákvæðið er afdráttarlaust um það álitamál sem kvörtunin lýtur að. [...] Aftur á móti verður að túlka reglugerðarákvæðið í samræmi við lög nr. 35/2014. Lög nr. 35/2014 ein og sér eru ekki afdráttarlaus hvað þetta atriði varðar.“

Síðar í bréfinu og í beinu framhaldi af athugasemdum við 3. og 6. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/2014, sem teknar eru upp orðrétt, segir meðal annars eftirfarandi:

„Fyrir liggur að [A] og [B] gengu í hjónaband á umsóknarári og með vísan til framangreinds telur nefndin það ekki skipta máli að þau hafi ekki verið í hjónabandi á tímabilinu 2008 og 2009, þ.e. leiðréttingartímabili laga nr. 35/2014. Leiðréttingartímabilið hefur þar aðeins áhrif á útreikning leiðréttingarfjárhæðar umsækjanda, sbr. 7. gr. laga nr. 35/2014. Samhengi á milli þeirra lána sem hvíldu á heimili á árunum 2008 og 2009 og þeirra lána sem ráðstafað er inn á er rofið. Nánar tiltekið er samhengi á milli annars vegar ákvörðunar á leiðréttingarfjárhæð samkvæmt 7.-9. gr. laganna og hins vegar ráðstöfun hennar samkvæmt 11. gr. laganna rofið. Orðnotkunin leiðrétting kann því að vera villandi. Ákvarðaðri leiðréttingarfjárhæð getur verið ráðstafað inn á önnur lán en útreikningur grundvallaðist á. Að mati nefndarinnar horfir því 2. mgr. 3. gr. laganna þannig við álitaefninu að ákvæðið afmarkar til hvaða lána útreikningur leiðréttingarfjárhæðar nær. Þó ekki sé tekið fram berum orðum í 11. gr. laganna að leiðréttingarfjárhæð skuli ráðstafað sameiginlega til hjóna þá er ljóst af afmörkun laganna og uppbyggingu þeirra að svo sé, enda liggur ekki fyrir að einstaklingar eignist sjálfstæða kröfu um leiðréttingarfjárhæð óháð heimilishögum þeirra. Í tilviki [A] skiptir því máli við hvaða tímamark heimilisstaða hennar er miðuð þegar ákvörðun um ráðstöfun er tekin.

[...] Í máli [A] liggur fyrir að hún sótti ekki sameiginlega um leiðréttingu með [B]. Álitamál er því hvort ráðstafa skuli leiðréttingarfjárhæð miðað við heimilishagi hennar í árslok 2013, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna eða hvort miða ætti við það tímamark þegar [A] samþykkti ráðstöfun leiðréttingar, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Í úrskurði nefndarinnar er miðað við síðarnefnda tímamarkið enda er ráðstöfun leiðréttingar háð samþykki. Nefndin telur að framkvæmd samkvæmt 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014 gangi ekki í berhögg við lög nr. 35/2014 þegar litið er til þess að lögin byggjast á þeirri hugmynd að miðað sé við heimilishagi einstaklinga á ákveðnum tímapunkti. Að mati nefndarinnar öðlaðist [A] ekki kröfu um ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar fyrr en í kjölfar samþykkis, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þegar lokamálsliður 2. mgr. 4. gr. laga nr. 35/2014 er skoðaður með hliðsjón af 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014 er það að mati úrskurðarnefndarinnar svo skýrt að ekki sé hægt að líta framhjá því að samþykktardagur sé eitt af þeim tímamörkum sem fjallað er um í lögum nr. 35/2014 og reglugerð nr. 698/2014, þegar kemur að mati á því hvaða heimili eigi að miða við þegar leiðréttingarfjárhæð er ráðstafað samkvæmt 11. gr. laganna.“

Þá verður ráðið af bréfi nefndarinnar að miðað hafi verið við lána- og hjúskaparstöðu við samþykkt leiðréttingar í samræmi við 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014. Enn fremur að niðurstaða nefndarinnar hafi eingöngu byggst á hjúskaparstöðu A við framkvæmd leiðréttingar en ekki hafi verið litið til þess hvort hún og eiginmaður hennar uppfylltu skilyrði samsköttunar í lok árs 2013.

Fjármála- og efnahagsráðherra var ritað bréf 18. mars 2016 þar sem óskað var eftir afstöðu hans til málsins í ljósi þess hlutverks sem hann færi með samkvæmt lögum nr. 35/2014 að setja nánari reglur um framkvæmd laganna. Í bréfinu var í fyrsta lagi óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort maki einstaklings, sem sótt hefði um leiðréttingu samkvæmt lögum nr. 35/2014, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna, teldist „umsækjandi“ í merkingu 11. gr. sömu laga eða hvort fasteignaveðlán sem einungis maki umsækjanda bæri ábyrgð á félli af öðrum ástæðum undir ákvæðið. Í öðru lagi var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess við hvaða tímamark bæri að miða hjúskaparstöðu umsækjanda í þessu tilliti. Í þriðja lagi var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig skýra bæri ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 1160/2014, og hvort reglugerðarákvæðið ætti sér fullnægjandi stoð í lögum nr. 35/2014 og væri í samræmi við þau.

Svör ráðuneytisins bárust umboðsmanni 24. maí 2016. Varðandi það álitaefni hvort maki einstaklings sem sótt hefði um leiðréttingu teldist „umsækjandi“ í merkingu 11. gr. laga nr. 35/2014 segir í bréfi ráðuneytisins:

„Við vinnslu þess lagafrumvarps sem varð að lögum nr. 35/2014 var ljóst að gera yrði ráð fyrir því að hjúskaparstaða og heimilisaðstæður hefðu í fjölmörgum tilvikum breyst frá árunum 2008/2009 til 2014/2015 og að taka yrði mið af því í lagatexta úrræðisins. Lögin gera almennt ráð fyrir því að sú fjárhæð sem er niðurstaða útreiknings á leiðréttingu samkvæmt 7. gr. gangi fyrst til lækkunar á skuldum séu þær til staðar, sbr. þá forgangsröðun sem fram kemur í 11. gr. laganna. Eins og fram kemur í skýringum við 12. gr. laganna þá kemur sérstakur persónuafsláttur einungis til í þeim tilvikum þar sem leiðréttingarfjárhæð nýttist ekki til greiðslu hluta áhvílandi fasteignaveðláns, sbr. 11. gr. Að sama skapi er gert ráð fyrir því í lögunum að í ákveðnum tilvikum geti komið upp sú staða að maki teljist „umsækjandi“ í merkingu 11. gr. laga nr. 35/2014, t.d. í þeim tilvikum þegar aðstæður eru þær sem raunin var með kvartanda. Leiðir þetta einkum af orðalagi lokamálsliðar 2. mgr. 4. gr. laganna þar sem segir „Ekki skiptir máli hvort hjóna er formlega ábyrgt fyrir láni á umsóknarári komi til lækkunar skv. 11. gr. vegna leiðréttingar á lánum skv. 1. mgr. 3. gr.“.

Lög nr. 35/2014 eru sérlög sem kveða á um sérstaka valkvæða ívilnandi aðgerð sem ætlað var að hafa víðtæk jákvæð efnahagsleg áhrif á heimilin í landinu. Að mati ráðuneytisins ganga þau framar 67. gr. hjúskaparlaga sem yngri sérlög.“

Varðandi það álitaefni við hvaða tímamark bæri að miða hjúskaparstöðu umsækjanda í framangreindu tilliti sagði svo í bréfi ráðuneytisins:

„Við vinnslu þess lagafrumvarps sem varð að lögum nr. 35/2014 var ljóst að framkvæmd laganna yrði verulega flókin og tímafrek og því líklegra en hitt að hún myndi dragast á langinn. Þá var einnig talið líklegt að ekki yrði unnt að birta öllum umsækjendum niðurstöðu útreiknings á sama tíma, að samþykkt útreiknings gæti dregist af fjölmörgum ástæðum og jafnframt að á tímabilinu frá umsókn til staðfestingar myndu heimilisaðstæður í mörgum tilvikum breytast. Meðal annars vegna þessa mikla umfangs var niðurstaðan sú að framkvæmd aðgerðarinnar yrði að öllu leyti rafræn. Með hliðsjón af framangreindu varð það einnig niðurstaðan að miða hjúskaparstöðu hvað þetta varðar við það tímamark þegar samþykki á sér stað af hálfu umsækjanda. Það skilyrði sem gert er vegna sambýlisfólks og samsköttunar í árslok 2013 í 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. hefur ekki bein tengsl við ákvæði 3. málsl. 2. mgr. sömu greinar. Ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. er heimildarákvæði sem einkum var sett til hægðarauka fyrir þá umsækjendur sem það uppfylltu.“

Að lokum kom fram í bréfinu að lög nr. 35/2014 væru þannig upp byggð að þær aðstæður gætu verið uppi að heimilt væri að ráðstafa leiðréttingarfjárhæð einstaklings, sem sótt hefði um leiðréttingu sem einstaklingur, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 4. gr., til lækkunar á fasteignaveðláni sem maki hans væri skuldari að. Þetta ætti við ef einhver slík lán væru fyrir hendi og að öðru leyti við þær aðstæður sem 11. gr. laganna mælti fyrir um. Sú niðurstaða leiddi af orðalagi 3. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna. Ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014, ættu að mati ráðuneytisins stoð í 3. málsl. 2. mgr. 4. gr., 7. mgr. 11. gr. og 12. gr. laga nr. 35/2014.

Athugasemdir A við framangreind svör stjórnvalda bárust umboðsmanni 18. janúar og 8. júní 2016 auk þess sem viðbótarupplýsingar bárust frá henni 12. febrúar 2017.

III Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 35/2014, um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána, er markmið þeirra að kveða á um skipan og fyrirkomulag leiðréttingar á verðtryggingu fasteignaveðlána heimila á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2009. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/2014 er tekið fram að nánar tiltekið sé um að ræða leiðréttingu á þeim forsendubresti sem kom fram í verðtryggingarvísitölum á tímabilinu. Þá er þess einnig getið að fjárhæðarmörk samkvæmt frumvarpinu, 4.000.000 króna, miðist við hvert heimili óháð því hvort þar búi einn einstaklingur, hjón, sambúðarfólk eða tveir eða fleiri einstaklingar sem deili íbúðarhúsnæði í sameiningu.

Fjallað er um afmörkun leiðréttingar í 3. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. hennar tekur leiðrétting samkvæmt lögunum til verðtryggðra fasteignaveðlána sem veitt voru einstaklingum af lögaðilum sem uppfylla eða uppfylltu á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2009 nánar tilgreind skilyrði. Samkvæmt 2. mgr. tekur leiðrétting samkvæmt lögunum til „heimila, þ.e. einstaklinga, hjóna og sambýlisfólks sem uppfyllti skilyrði til samsköttunar innan leiðréttingartímabils skv. 1. mgr., og tekur leiðrétting til áhvílandi lána á sameiginlegu heimili hjóna eða sambýlisfólks, óháð því hvor aðilinn var skráður fyrir lánunum á tímabilinu.“ Í athugasemdum við 3. gr. var meðal annars fjallað um áhrif tengsla aðila og stöðu heimilis fyrir leiðréttingu. Þar sagði meðal annars:

„Á þessum forsendum er litið svo á að tilkall til leiðréttingar vegna lána til öflunar húsnæðis til sameiginlegs heimilishalds eigi jafnt við um hjón og einstaklinga sem höfðu sambærilega fjárhagslega samstöðu vegna sambúðar óháð því hvort viðkomandi var formlega skráður fyrir lánum á því tímabili sem leiðréttingu er ætlað að taka til. Réttur eða tilkall til leiðréttingar kann þannig að ráðast af hjúskaparstöðu á tímabilinu eða innan áranna 2008–2009. Skilnaður hjóna eða samvistarslit hefur þannig ekki í för með sér brottfall réttar til leiðréttingar, enda ræðst útreikningur leiðréttingar skv. 7. gr. af stöðu lána sem hvíldu á hverjum tíma á sameiginlegu heimili á tímabilinu. Á sama hátt kann mögulegur frádráttur á síðari stigum skv. 8. gr. að hafa áhrif á niðurstöðu leiðréttingarfjárhæðar beggja skv. 9. gr. og framkvæmd leiðréttingar skv. 11. gr. Tengsl aðila með framangreindum hætti og staða heimilis eru þannig ráðandi forsenda við útreikning leiðréttingarfjárhæðar og ráðstöfunar hennar. Þannig er á því byggt að áhvílandi verðtryggð lán innan áranna 2008–2009 sem veittu hjónum og sambúðarfólki rétt til sameiginlegra vaxtabóta verði með sama hætti grundvöllur útreiknings í hlutdeild sameiginlegrar leiðréttingar óháð því hvort annað eða bæði voru skráð fyrir þeim lánum sem hér skipta máli. Á sama hátt kunna síðari úrræði til lausnar á skuldavanda að hafa áhrif á þá leiðréttingarfjárhæð sem annars kynni að hafa komið í hluta fyrrverandi maka á árunum 2008 og 2009. Vert er að hafa í huga að heimili og hjúskaparstaða er ráðandi þáttur annars vegar við hámark niðurstöðu útreiknings skv. 7. gr. og hins vegar fjárhæð leiðréttingar skv. 9. gr.“

Af athugasemdunum verður ráðið að hjúskapar- og heimilisstaða hafi þýðingu fyrir rétt einstaklings til leiðréttingar, sbr. 3. gr., útreikning leiðréttingar einstaklings, sbr. 7. gr., frádrátt leiðréttingar einstaklings, sbr. 8. gr., hámarksfjárhæð leiðréttingar einstaklings, sbr. 9. gr., og að lokum framkvæmd leiðréttingar, sbr. 11. gr.

Í 4. gr. laganna er fjallað um umsókn. Í 2. mgr. greinarinnar segir orðrétt:

„Einstaklingum er heimilt að sækja um að leiðrétting vegna lána skv. 1. mgr. 3. gr. komi til lækkunar fasteignaveðlána á umsóknarári, sbr. 11. gr., og eftir atvikum sem sérstakur persónuafsláttur, sbr. 12. gr. Hjónum og sambýlisfólki sem uppfyllti skilyrði til samsköttunar skv. 3. mgr. 62. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, í árslok 2013 er heimilt að sækja sameiginlega um slíka leiðréttingu vegna lána sem veittu rétt til vaxtabóta á árunum 2008–2009 og annað eða bæði voru ábyrg fyrir. Ekki skiptir máli hvort hjóna er formlega ábyrgt fyrir láni á umsóknarári komi til lækkunar skv. 11. gr. vegna leiðréttingar á lánum skv. 1. mgr. 3. gr.“

Í athugasemdum að baki 4. gr. laganna sagði meðal annars:

„Gert er ráð fyrir því að ósk um leiðréttingu verði gerð að frumkvæði þeirra einstaklinga sem áttu íbúðarhúsnæði sem nýtt var til eigin nota á því tímabili sem leiðréttingunni er ætlað að taka til. Ljóst má vera að sá einstaklingur, sem á þeim tíma stóð einn að fjárskuldbindingum vegna öflunar íbúðar til eigin nota eða sameiginlega með maka sínum, hvort heldur um var að ræða hjón eða einstaklinga sem uppfylltu skilyrði til samsköttunar eða einungis einstaklinga sem áttu í sameign sameiginlegt heimili, kann að vera í annarri hjúskaparstöðu á umsóknartíma. Þannig er ekki gert ráð fyrir að hjón eða sambýlisfólk sem slitið hefur samvistum sæki um sameiginlega heldur sæki það um miðað við núverandi hjúskaparstöðu þrátt fyrir að leiðrétting taki mið af hjúskaparstöðu áranna 2008 og 2009.“

Fjallað er um útreikning leiðréttingar á láni einstaklings í 7. gr. Í 5. mgr. hennar segir að leiðrétting einstaklings og hámark hennar ráðist af hjúskapar- eða heimilisstöðu eins og hún var á hverjum tíma innan leiðréttingartímabilsins. Í 8. gr. er fjallað um frádráttarliði og segir í 3. mgr. hennar að frádráttur einstaklings skv. 1. og 2. mgr. taki mið af hjúskapar- eða heimilisstöðu, sbr. 6. mgr. 7. gr., eins og hún var við framkvæmd niðurfellingar. Í 9. gr. er síðan fjallað um leiðréttingarfjárhæð umsækjanda. Í 1. mgr. 9. gr. segir að leiðréttingarfjárhæð umsækjanda skv. 2. mgr. 4. gr. sé samtala fjárhæðar einstaklinga skv. 7. gr. að teknu tilliti til frádráttarliða einstaklinga skv. 8. gr. og hún sé að hámarki 4 millj. kr. á hvert heimili hvort sem um er að ræða einstaklinga, hjón eða sambýlisfólk sem uppfyllir skilyrði til samsköttunar vegna hjúskaparstöðu sinnar í árslok 2013, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 62. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.

Í 10. gr. laganna er fjallað um birtingu ákvörðunar um leiðréttingarfjárhæð. Í 3. mgr. hennar segir að hafi umsækjandi ekki athugasemdir við ákvörðun um útreikning leiðréttingarfjárhæðar skuli hann samþykkja útreikning og framkvæmd leiðréttingar skv. 11. gr. innan þriggja mánaða frá birtingardegi. Að þeim tíma liðnum falli réttur til leiðréttingar niður.

Um ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar er fjallað í 11. og 12. gr. laganna. Í 11. gr. er fjallað um framkvæmd leiðréttingar til lækkunar á höfuðstól fasteignaveðlána. Í 1. mgr. 11. gr. kemur fram að hafi fasteignaveðkröfur, sem glatað hafa veðtryggingu sinni í kjölfar nauðungarsölu eða annarrar ráðstöfunar eignar eftir 1. janúar 2008, ekki verið felldar endanlega niður gagnvart umsækjanda skuli leiðréttingarfjárhæð ráðstafað til lækkunar á slíkum kröfum. Í 2. mgr. segir að ef sú leiðréttingarfjárhæð sem eftir stendur samkvæmt 1. mgr. er hærri en 200.000 kr. skuli leiðrétting fara fram með lækkun á verðtryggðum og/eða óverðtryggðum fasteignaveðlánum í íslenskum krónum samkvæmt greininni. Að öðrum kosti fari um framkvæmd leiðréttingar samkvæmt 12. gr.

Í 3. mgr. 11. gr. kemur meðal annars fram að fasteignaveðlán umsækjanda sem tryggð eru með veði í fasteign annars einstaklings skuli einungis koma til skiptingar ef ekki er unnt að ráðstafa leiðréttingarfjárhæð að fullu inn á fasteignaveðlán sem hvíla á fasteign umsækjanda. Í 4. mgr. 11. gr. er ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar inn á leiðréttingarhluta láns lýst. Þá er tekið fram í ákvæðinu að leiðréttingarfjárhæð skuli því næst ráðstafað með sömu aðferð og þar er lýst á fasteignaveðlán á næsta veðrétti fasteignar umsækjanda og svo koll af kolli. Fram kemur að ef þá standi eftir fasteignalán umsækjanda sem tryggt er með veði í fasteign annars einstaklings skuli það fært niður með sama hætti.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. myndar leiðréttingarfjárhæð sem ekki verður ráðstafað skv. 11. gr. sérstakan persónuafslátt.

Samkvæmt 17. gr. skal ráðherra setja nánari reglur um framkvæmd laganna. Í 7. mgr. 11. gr. segir að ráðherra sé heimilt með reglugerð að setja nánari reglur um framkvæmd leiðréttingar samkvæmt greininni, svo sem um framkvæmd skiptingar fasteignaveðláns í frum- og leiðréttingarhluta, fyrirkomulag þegar leiðréttingarfjárhæð breytist eða er endurupptekin og nánar um framkvæmdina ef til þess kemur að sameina þarf að nýju leiðréttingarhluta við frumhluta láns í heild eða að hluta. Ráðherra sé einnig heimilt að kveða á um það í reglugerð hvernig fara skuli með frum- og leiðréttingarhluta lána við sölu á fasteign. Á grundvelli þessara ákvæða hefur ráðherra sett reglugerð nr. 698/2014, um samræmt verklag og viðmið við leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána, með síðar breytingum. Ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, sbr. 4. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 1160/2014, hljóðar svo:

„Leiðréttingarfjárhæð hjóna og samskattaðra sambúðaraðila á samþykktardegi framkvæmdar/ráðstöfunar leiðréttingarfjárhæðar skal ráðstafað óháð því hvort hjóna eða sambúðaraðila er formlega ábyrgt fyrir lánum og hvort hlutaðeigandi sóttu saman um leiðréttingu. Leiðréttingarfjárhæð skv. 1. málsl., sem ekki verður ráðstafað skv. 11. gr. laga nr. 35/2014, myndar sérstakan persónuafslátt skv. 12. gr. laganna sem skiptist hlutfallslega miðað við hlutdeild hvors um sig í heildarleiðréttingarfjárhæð.“

2 Var ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar í máli A í samræmi við lög nr. 35/2014?

Eins og að framan greinir hafnaði úrskurðarnefnd um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána kröfu A um að leiðréttingarfjárhæð, sem henni var ákvörðuð samkvæmt lögum nr. 35/2014, yrði látin mynda sérstakan persónuafslátt henni til handa samkvæmt 12. gr. laganna í stað þess að vera ráðstafað til lækkunar á höfuðstól fasteignaveðláns sem eiginmaður hennar frá [...]. ágúst 2014  var skuldari að, sbr. 11. gr. laganna. Niðurstöðu sína í málinu byggði nefndin í fyrsta lagi á 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014, með síðari breytingum, þar sem gert er ráð fyrir að leiðréttingarfjárhæð skuli ráðstafað óháð því hvort hjóna eða sambúðaraðila á samþykktardegi hennar sé formlega ábyrgt fyrir lánum og hvort hlutaðeigandi hafi sótt saman um leiðréttingu. Þá hefur nefndin í öðru lagi lagt til grundvallar að þótt ekki sé tekið fram berum orðum í 11. gr. laganna að leiðréttingarfjárhæð skuli ráðstafað til hjóna sé ljóst „af afmörkun laganna og uppbyggingu þeirra að svo sé, enda [liggi] ekki fyrir að einstaklingar eignist sjálfstæða kröfu um leiðréttingarfjárhæð óháð heimilishögum þeirra“ og „að samþykktardagur sé eitt af þeim tímamörkum sem fjallað er um í lögum nr. 35/2014 og reglugerð nr. 698/2014 þegar kemur að mati á því hvaða heimili eigi að miða við þegar leiðréttingarfjárhæð er ráðstafað samkvæmt 11. gr. laganna“, sbr. skýringar nefndarinnar til umboðsmanns Alþingis 8. janúar 2016. Loks vísar nefndin til 3. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 35/2014 til stuðnings niðurstöðu sinni. Það ákvæði ásamt 11. gr. laganna veiti framangreindu reglugerðarákvæði lagastoð.

A hefur aftur á móti byggt á því að hún hafi verið einstæð móðir á því tímabili sem leiðréttingin tekur til, það er frá 1. janúar 2008 til 31. desember 2009, og ein verið greiðandi verðtryggðra lána sem hvíldu á fasteign sem hún þá átti. Hún hafi neyðst til að selja eignina og eftirstöðvar söluverðs, að frádregnum kostnaði, verið nær engar. Hún hafi ekki gifst eiginmanni sínum fyrr en eftir að hún sótti um leiðréttingu, nánar tiltekið í ágúst 2014. Þá hafi veðlán eiginmanns hennar ekki verið tryggt með veði í fasteign sem hún átti og hún hafi ekki á annan hátt borið ábyrgð á því. Með því að leiðréttingarfjárhæð sem hún hafi átt rétt til samkvæmt lögum nr. 35/2014 hafi þrátt fyrir þetta verið ráðstafað inn á lánið hafi hún ekki notið þess hagræðis sem lögin mæli fyrir um. Eigandi kröfu sem glatað hafði veðrétti hafi á hinn bóginn öðlast nýja og betri stöðu við það eitt að hún gekk í hjúskap áður en leiðréttingu var ráðstafað en eftir að lög um hana tóku gildi. Fráleitt sé að þessi niðurstaða fái samrýmst vilja löggjafans, enda komi það hvergi fram í lögum.

Enginn ágreiningur er um rétt A til leiðréttingar samkvæmt lögum nr. 35/2014. Þá liggur ekki annað fyrir en að ákvörðun stjórnvalda um að hafna kröfu hennar um ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar hafi alfarið verið reist á því að hún hafði stofnað til hjúskapar þegar hún samþykkti útreikning og framkvæmd leiðréttingar. Loks er þess að geta að ekki verður annað séð en að ákvörðunin sé í samræmi við framangreint ákvæði 4. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 1160/2014, sem öðlaðist gildi 19. desember 2014 og varð þá að 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014.

Í lögum nr. 35/2014 eru ýmis ákvæði þar sem hjúskapar- og heimilisstaða umsækjanda hefur þýðingu. Þegar einstaklingur sótti um leiðréttingu bar að reikna hana út, beita frádráttarliðum og ákveða leiðréttingarfjárhæð í ljósi hámarks hennar, sbr. 7.-9. gr. laganna. Leiðréttingin, hámark hennar og frádráttarliðir taka með skýrum hætti mið af heimili eða hjúskapar- og heimilisstöðu á ólíkum tímabilum. Leiðrétting einstaklings og hámark hennar samkvæmt 5. mgr. 7. gr. miðast við hjúskapar- og heimilisstöðu eins og hún var á hverjum tíma „innan leiðréttingartímabilsins“, það er 1. janúar 2008 til 31. desember 2009, sbr. 1. mgr. 3. gr. Frádráttarliðir einstaklings taka mið af hjúskapar- og heimilisstöðu eins og hún var „við framkvæmd niðurfellingar“, sbr. 3. mgr. 8. gr. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. er hámark leiðréttingarfjárhæðar umsækjanda 4.000.000 króna á hvert heimili hvort sem um er að ræða einstaklinga, hjón eða sambýlisfólk sem uppfyllir skilyrði til samsköttunar vegna hjúskaparstöðu sinnar í árslok 2013, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 62. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, en það ákvæði tekur einvörðungu til einstaklinga í óvígðri sambúð. Í texta 11. gr. laganna, sem fjallar um ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar, er aftur á móti ekki vísað í hjúskapar- og heimilisstöðu með sambærilegum hætti.

Því verður ekki fundin stoð í orðalagi 11. gr. laganna að við framkvæmd leiðréttingar sé heimilt að ráðstafa leiðréttingarfjárhæð umsækjanda með þeim hætti sem gert var í því tilviki sem hér um ræðir. Þess er þó að gæta að af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum má ráða að ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar taki mið af fasteignaveðláni eða fasteign „umsækjanda“. Þannig segir í 1. mgr. 11. gr. að hafi tilteknar kröfur ekki verið felldar endanlega niður „gagnvart umsækjanda“ skuli leiðréttingarfjárhæð ráðstafað til lækkunar á slíkum kröfum. Þá er í 3. og 4. mgr. 11. gr. talað um „fasteign umsækjanda“ og „fasteignaveðlán umsækjanda“. Sama eða sambærilegt orðalag er að finna í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/2014. Í ljósi þessa þarf að huga að því hvort eiginmaður A,  sem hún kvæntist eftir að hún sótti um leiðréttinguna, geti fallið undir það vera „umsækjandi“ í skilningi laganna. Fjallað er um umsókn og umsækjendur í 4. gr. þeirra. Samkvæmt fyrstu tveimur málsliðum 2. mgr. greinarinnar gátu einstaklingar og hjón sótt um leiðréttingu, svo og sambýlisfólk sem uppfyllti skilyrði til samsköttunar í árslok 2013. Um hjón og sambýlisfólk er tekið fram að þeim hafi verið heimilt að sækja um sameiginlega um leiðréttingu vegna lána sem annað eða bæði voru ábyrg fyrir, sbr. 2. málsl. Í málinu liggur það fyrir að A stóð ein að umsókn sinni, það er sótti um sem einstaklingur. Jafnframt verður ekki séð að hún og eiginmaður hennar hafi uppfyllt skilyrði til að sækja um sameiginlega þar sem þau gengu í hjónaband á árinu 2014 og eftir að A sótti um leiðréttingu. Þá hefur ekki verið byggt á því að þau hafi sem sambýlisfólk uppfyllt skilyrði til samsköttunar í árslok 2013. Því verður ekki önnur ályktun dregin en að A hafi ein verið „umsækjandi“ um leiðréttinguna en ekki hún og eiginmaður hennar sameiginlega. Verður samkvæmt þessu ekki séð að stjórnvöld geti grundvallað niðurstöðu sína í máli A á 11. gr. laganna.

Kemur þá til skoðunar hvort ákvæði 3. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 35/2014 heimili að staðið sé að ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar með þeim hætti sem hér reynir á. Af skýringum úrskurðarnefndar um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána verður meðal annars ráðið að á því sé byggt af hennar hálfu að ákvæðið eigi við óháð því hvort hjón eða sambýlisfólk sótti sameiginlega um leiðréttingu og jafnframt án tillits til þess hvort þau yfir höfuð uppfylltu skilyrði til að sækja um sameiginlega. Í því sambandi vísar nefndin til þeirrar forsendu að af lögunum og forsögu þeirra verði ráðið að leiðréttingin hafi átt að taka mið af heimilum, sbr. einnig 2. mgr. 3. gr. laganna, þar sem fram kemur að leiðréttingin taki til heimila. Í tilviki A sé það álitamál hvort ráðstafa skuli leiðréttingarfjárhæð miðað við árslok 2013, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna, eða hvort miða eigi við það tímamark þegar hún samþykkti ráðstöfun leiðréttingar, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Í úrskurði sínum hafi nefndin miðað við síðarnefnda tímamarkið enda sé ráðstöfun leiðréttingar háð samþykki og ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014, sem beinlínis mæli fyrir um þetta, gangi ekki í berhögg við lög nr. 35/2014. 

Eins og áður greinir er í 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna kveðið á um heimild hjóna og sambýlisfólks til að sækja sameiginlega um leiðréttingu vegna lána sem veittu rétt til vaxtabóta á árunum 2008–2009 „og annað eða bæði voru ábyrg fyrir“. Á þessi framsetning sér vissa samsvörun í niðurlagsorðum 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um að leiðrétting taki til áhvílandi lána á sameiginlegu heimili hjóna eða sambýlisfólks óháð því hvor aðilinn var skráður fyrir lánunum á viðmiðunartímabili hennar, það er á árunum 2008 og 2009. Í beinu framhaldi er síðan tekið fram í 3. málsl. 2. mgr. 4. gr. að ekki skipti máli „hvort hjóna er formlega ábyrgt fyrir láni á umsóknarári komi til lækkunar skv. 11. gr. vegna leiðréttingar á lánum“. Við skýringu ákvæðisins er þess að gæta að í athugasemdum við 4. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/2014 er vikið að þýðingu samvistarslita að viðmiðunartímabili leiðréttingar loknu og tekið fram að í tilviki hjóna og sambýlisfólks sé við þær aðstæður ekki gert ráð fyrir því að þau sæki sameiginlega um leiðréttingu heldur „miðað við núverandi hjúskaparstöðu þrátt fyrir að leiðrétting taki mið af hjúskaparstöðu áranna 2008 og 2009“. Liggur samkvæmt þessu beinast við að þegar svona háttar til megi einu gilda hvort hjóna sé formlega ábyrgt fyrir láni á umsóknarári og að þessir tveir málsliðir myndi í þessu ljósi efnislega heild þótt þeir lúti að meginstefnu til að umsókn í samræmi við yfirskrift lagagreinarinnar.  Af orðlagi  2. mgr. 4. gr. og lögskýringargögnum verður á hinn bóginn ekki ályktað á þann veg að efnisleg samstaða sé milli 1. og 3. málsl. málsgreinarinnar.

Það er samkvæmt framansögðu álit mitt að því verði ekki fundin stoð í 4. gr. laga nr. 35/2014 og lögskýringargögnum að baki henni að þar felist ráðagerð um að einstaklingur sem ekki var í hjúskap eða sambúð á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2009 og uppfyllti jafnframt önnur skilyrði leiðréttingar samkvæmt 3. gr. laganna þurfi að sæta því að réttur hans til hennar geti ráðist af breyttri hjúskaparstöðu að þessu tímabili loknu. Fær það enda vart staðist að ákvæðinu, sem samkvæmt yfirskrift þess og efni snýr að umsókn og atriðum sem henni tengjast, verði við svo búið ljáð slíkt efnislegt inntak án þess að meira komi þar til.     

Vegna framangreindra röksemda stjórnvalda sem snúa að því að leiðréttingu samkvæmt lögum nr. 35/2014 hafi verið ætlað að taka til heimila og að í tilviki A sé lagastoð fyrir því að miða við heimilisstöðu hennar þá er hún samþykkti ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar er þess sérstaklega að gæta að samkvæmt 1. og 3. gr. laganna, sem annars vegar lýsa markmiði þeirra og hins vegar afmörkun leiðréttingar, er tilvísun til heimilis bundin við tímabilið 1. janúar 2008 til 31. desember 2009. Hér verður einnig að huga að samhengi 3. málsl. 2. mgr. 4. gr. við 7.-9. gr. laganna og athugasemdum við 3. gr. þeirra, sem gerð er grein fyrir hér að framan. Af því verður ráðið að hjúskapar- og heimilisstaða hafi áhrif á rétt til leiðréttingar, útreikning leiðréttingar, frádráttarliði og hámark leiðréttingarfjárhæðar. Í athugasemdunum segir meðal annars að tilgreind tengsl aðila og staða heimilis séu ráðandi forsenda við útreikning leiðréttingarfjárhæðar og ráðstöfun hennar. Af athugasemdunum er ljóst að hjúskapar- og heimilisstöðu hafi verið ætlað að hafa einhver áhrif á ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar samkvæmt 11. gr. Þrátt fyrir það koma þar ekki fram atriði sem rennt gætu stoðum undir þann skýringarkost við túlkun 3. málsl. 2. mgr. 4. gr. að heimildir standi til þess að ráðstafa leiðréttingarfjárhæð inn á fasteignaveðlán maka umsækjanda með þeim hætti sem gert var í tilviki A.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það álit mitt að því verði ekki fundin viðhlítandi stoð í ákvæðum laga nr. 35/2014 og lögskýringargögnum að heimilt hafi verið að standa að ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar til A á grundvelli laganna með þeim hætti sem felst í ákvörðunum stjórnvalda í máli hennar.  

Til viðbótar við það sem að framan er rakið verður að mínu áliti að horfa til þeirra reglna sem gilda um fjármál hjóna og um vernd eignarréttinda. Um fyrra atriðið er meðal annars fjallað í VIII.-X. kafla hjúskaparlaga nr. 31/1993. Af lögunum verður ráðið að maki hafi ráðstöfunarrétt yfir eign sinni og beri ábyrgð á þeim skuldbindingum sem á honum hvíla en ekki á skuldbindingum maka síns, sbr. 58. og 67. gr. Í samræmi við þessar meginreglur um skipan fjármála hjóna verður að ganga út frá því að hjón njóti sjálfstæðs réttar um fjárhagsleg málefni nema annað leiði af lögum eða löggerningum. Ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar inn á fasteignaveðlán eiginmanns A við þær aðstæður sem voru uppi í þessu máli felur í sér frávik frá meginreglum um fjármál hjóna. Verður almennt að gera þá kröfu til lagaákvæða sem heimila slík frávik að þau séu skýr um það.

Hvað síðara atriðið varðar þarf að hafa í huga ákvæði um friðhelgi eignarréttar í 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þrátt fyrir að lög nr. 35/2014 mæla fyrir um sérstaka ívilnandi aðgerð um fjárhagslegt hagræði sem tekur mið af hjúskapar- og heimilisstöðu umsækjanda verður að hafa í huga að í lögunum er mælt fyrir um skilyrtan rétt umsækjanda af fjárhagslegum toga að uppfylltum hlutlægum lagaskilyrðum. Í því sambandi vek ég athygli á niðurlagi 3. mgr. 10. gr. þar sem kveðið er á um að þremur mánuðum eftir að niðurstaða hafi verið birt umsækjanda falli „réttur til leiðréttingar niður“. Í tilviki A liggur fyrir að hún uppfyllti hlutlæg lagaskilyrði til að fá leiðréttingu og hafði þar með öðlast skilyrtan rétt. Þótt sá réttur, þar á meðal ráðstöfun hans, sé háður lagareglum geta meginreglur um vernd eignarréttinda haft þýðingu fyrir túlkun þeirra á svipaðan hátt og lögmætisreglan þegar reynir á verulega fjárhagslega hagsmuni borgaranna.

Að lokum reynir á hvort reglugerðarheimildir 7. mgr. 11. gr. og 17. gr. laganna hafi að geyma viðhlítandi lagastoð fyrir 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014. Með lagaákvæðunum er ráðherra fengin heimild til að kveða nánar á um „framkvæmd“ laganna og setja nánari reglur um „framkvæmd leiðréttingar“ samkvæmt 11. gr. Ég tel að hafa verði hliðsjón af framangreindum meginreglum um skipan fjármála hjóna og vernd eignarréttinda sem og lögmætisreglunni þegar metið er hvort reglugerðarheimildirnar séu nægilega skýrar heimildir fyrir 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar. Ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar með þeim hætti sem hér um ræðir á ekki efnislega samstöðu með þeim dæmum sem tilgreind eru í 7. mgr. 11. gr. Reglugerðarákvæðið, eins og það er túlkað af stjórnvöldum, felur í sér að annar einstaklingur en umsækjandi nýtur þess fjárhagslega hagræðis sem umsækjandi átti rétt til. Ákvæðið felur því ekki aðeins í sér „framkvæmd leiðréttingar“. Þvert á móti verður að leggja til grundvallar að ákvæðið feli í sér efnisreglu um inntak réttarins til leiðréttingar, sem ekki er að finna í lögunum. Í ljósi þeirra krafna sem gera verður til skýrleika lagastoðar slíkrar reglu er það álit mitt að í ákvæðum 7. mgr. 11. gr. og 17. gr. felist ekki viðhlítandi lagastoð fyrir umræddu  reglugerðarákvæði.

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 698/2014, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1160/2014, eins og það hefur verið túlkað af stjórnvöldum, eigi sér ekki viðhlítandi stoð í lögum nr. 35/2014.

Ég tel að lokum rétt að benda á að reglugerð nr. 1160/2014, sem færði umrætt ákvæði inn í reglugerð nr. 698/2014, tók gildi 22. desember 2014. Þá voru liðnir tæpir fjórir mánuðir frá því að lögbundnu umsóknartímabili laga nr. 35/2014 lauk og rúmir fjórir mánuðir frá því að A og eiginmaður hennar gengu í hjúskap. Í ljósi niðurstöðu minnar um að reglugerðarákvæðið hafi ekki átt sér fullnægjandi stoð í lögum tel ég ekki tilefni til að fjalla nánar í þessu áliti um hvort og þá að hvaða marki stjórnvöldum var unnt á þessu tímamarki að gera breytingar á reglum um meðferð og afgreiðslu umsókna samkvæmt lögunum, þ.m.t. með tilliti til sjónarmiða um fyrirsjáanleika í lagaframkvæmd og réttmætar væntingar borgaranna. Ég vek þó athygli á að í ljósi þessa voru þær afleiðingar, sem stjórnvöld hafa byggt á að hjúskapur A og eiginmanns hennar hafi haft í málinu, ekki fyrirsjáanlegar þegar stofnað var til hjúskaparins 8. águst 2014.

Af öllu ofangreindu leiðir að ekki var heimilt að ráðstafa leiðréttingarfjárhæðinni með þeim hætti sem gert var í málinu og var úrskurður úrskurðarnefndarinnar því ekki í samræmi við lög að þessu leyti.

IV Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini því til nefndarinnar að hún taki mál A til nýrrar meðferðar, komi fram beiðni þess efnis frá henni. Jafnframt mælist ég til þess að tekin verði afstaða til þess hvort þörf sé á að taka til endurskoðunar önnur mál þar sem aðstæður hafa verið sambærilegar og í máli A.

Afrit af álitinu er sent fjármála- og efnahagsráðuneytinu til upplýsingar.

Þorgeir Ingi Njálsson