Almannatryggingar. Örorkulífeyrir. Ákvörðun búsetuhlutfalls á Íslandi. EES-samningur. Lagaheimild. Meinbugir á lögum.

(Mál nr. 8955/2016)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga þess efnis að greiðsluhlutfall örorkulífeyris hennar skyldi lækkað úr 47,14% í 21,79% í samræmi við nýjan útreikning á búsetuhlutfalli hennar á Íslandi. Við útreikning búsetuhlutfalls leit nefndin til hlutfalls búsetu A á Íslandi annars vegar og í Danmörku hins vegar frá 16 ára aldri til fyrsta örorkumats og skipti síðan framreiknuðum búsetutíma hennar til 67 ára aldurs milli landanna eftir sömu hlutföllum. Byggðist sú aðferð nefndarinnar einkum á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) um samræmingu almannatryggingakerfa. Athugun umboðsmanns laut að því hvort viðhlítandi lagastoð hefði verið fyrir því að skipta framreiknuðum búsetutíma hlutfallslega með þessum hætti.

Í lögum um almannatryggingar var kveðið á um að við ákvörðun búsetutíma umsækjenda um örorkulífeyri skyldi reikna með tímann fram til 67 ára aldurs. Umboðsmaður tók fram að eins og umrætt lagaákvæði væri orðað teldi hann, til samræmis við heimildir stjórnvalda annars vegar til að semja við erlend ríki um gagnkvæman rétt til þeirra hlunninda sem almannatryggingar veita og  hins vegar til að birta sem reglugerðir almannatryggingareglur Evrópusambandsins, að nánari ákvæði um hlutfallsreikning í Evrópureglugerðinni gætu haft þýðingu. Því yrði að taka til skoðunar hvort ákvæðin heimiluðu beitingu framreikniaðferðarinnar sem nefndin notaðist við og þá hvort þau væru að öðru leyti í samræmi við lög og stjórnarskrá. Það var álit hans að ekki yrði fundin skýr heimild í Evrópureglugerðinni fyrir því að skipta framreiknuðum búsetutíma hlutfallslega eftir lengd tryggingatímabila milli Íslands og annars EES-ríkis þegar umsækjandi nyti ekki bóta frá öðru EES-ríki. Í ljósi þess og með hliðsjón af orðalagi þess lagaákvæðis sem fjallar um ákvörðun búsetutíma og túlkun og framkvæmd stjórnvalda á því í tilvikum einstaklinga sem hafa verið búsettir utan EES-svæðisins, yrði ekki önnur ályktun dregin af lagagrundvelli málsins en að reikna bæri öll framtíðarár frá fyrsta örorkumati fram til 67 ára aldurs til búsetu á Íslandi í tilviki A. Úrskurður nefndarinnar hefði því ekki verið í samræmi við lög að þessu leyti. Þá taldi umboðsmaður tilefni til að vekja athygli Alþingis og félags- og jafnréttismálaráðherra á því að ákvæði laga um almannatryggingar væru um útreikning búsetutíma á Íslandi væru óskýr.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál A til nýrrar meðferðar, kæmi fram beiðni þess efnis frá henni, og að meðferð málsins yrði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í áliti hans. Þá beindi hann þeim tilmælum til nefndarinnar og Tryggingastofnunar að leysa með sama hætti úr öðrum málum sem lokið hefði verið með hliðstæðum hætti. Jafnframt mæltist hann til þess að stjórnvöld tækju mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu í framtíðar störfum sínum.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 29. júní 2016 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 1. júlí 2015 í máli nr. 44/2015. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 6. nóvember 2014, um að greiðsluhlutfall örorkulífeyris til A skyldi lækkað úr 47,14% í 21,79%.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggði á því að þar sem fallist var á kröfu A um örorkulífeyri tvö ár aftur í tímann frá umsókn hennar hefði upphafstími örorkumats hennar færst frá 1. október 2013 til 1. október 2011. Þar sem A hefði verið búsett í Danmörku á árunum 2005 til 2010 hefði búsetuhlutfall hennar á Íslandi lækkað samhliða afturvirkum örorkulífeyri enda lyki viðmiðunartímabili þess við fyrsta örorkumat, nú 1. október 2011. Samkvæmt þessu færi búsetuhlutfall A á Íslandi úr 47,14% samkvæmt fyrri ákvörðun í 21,79%. Þegar A leitaði til mín beindist kvörtun hennar einkum að síðastgreindri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar, þ.e. um lækkun búsetuhlutfalls. Í kvörtuninni kemur fram að þessi niðurstaða leiði til þess að örorkulífeyrir hennar muni framvegis miðast við þetta hlutfall af fullum örorkulífeyri og því sé um rúmlega helmingslækkun framfærslu að ræða frá fyrri ákvörðun fram til 67 ára aldurs eða í um 45 ár. Er bent á að A njóti ekki sambærilegra bóta frá Danmörku. Í kvörtuninni er byggt á því að ákvörðunin eigi sér ekki lagastoð og að niðurstaðan sé í andstöðu við EES-rétt.

Athugun mín á málinu hefur þó einkum beinst að því hvort úrskurðarnefndin hafi haft viðhlítandi lagaheimild til að skipta framreiknuðum búsetutíma A hlutfallslega eftir lengd tryggingatímabila á milli Íslands og Danmerkur óháð rétti hennar til örorkulífeyrisgreiðslna í Danmörku.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. júní 2018.

II Málavextir

Árið 2005 flutti A, þá rúmlega 16 ára gömul, með foreldrum sínum frá Íslandi til Danmerkur. Af gögnum málsins verður ráðið að hún hafi byrjað að veikjast árið 2008 og virðist byggt á því í málinu að hún hafi verið óvinnufær vegna veikinda frá 1. september 2009. A fluttist ásamt fjölskyldu sinni aftur til Íslands haustið 2010.

Í kvörtuninni greinir A frá því að hún hafi haft samband við Tryggingastofnun þá um haustið en að hennar sögn hafi henni verið tjáð að hún ætti ekki rétt á lífeyri fyrr en eftir þriggja ára búsetu á Íslandi. Af þeim sökum sótti hún ekki um örorkulífeyri fyrr en með umsókn, dags. 2. september 2013. Hún var metin til hæsta örorkustigs í örorkumati Tryggingastofnunar með gildistíma frá 1. október 2013 og voru henni ákvarðaðar bætur frá síðastgreindu tímamarki. Í samræmi við þá ákvörðun var búsetuhlutfall hennar á Íslandi fundið út á tímabilinu frá 16 ára aldri til 1. október 2013 og það hlutfall síðan framreiknað til 67 ára aldurs með því að skipta framtíðarbúsetu hennar milli Íslands og Danmerkur eftir sömu hlutföllum á búseta á framangreindu tímabili. Þannig reiknaðist búsetuhlutfall hennar á Íslandi 47,14% af fullum örorkulífeyri. A var ósátt við að bætur skyldu ekki ákvarðaðar aftur í tímann og kærði þann hluta ákvörðunarinnar til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Undir rekstri þess máls féllst Tryggingastofnun á rétt hennar til afturvirkra bóta og ákvarðaði gildistíma örorkumatsins, og þar með bætur, frá 1. október 2011. Úrskurðarnefndin kvað engu að síður upp úrskurð í málinu 17. desember 2014 í máli nr. 71/2014 þar sem ákvörðun Tryggingastofnunar, sem tekin var undir rekstri málsins um að ákvarða bætur afturvirkt, var staðfest.

Í ljósi breyttrar afstöðu Tryggingastofnunar undir rekstri málsins, um að A ætti rétt á bótum frá 1. október 2011, var henni tilkynnt með bréfi, dags. 6. nóvember 2014, að vegna breytingar á upphafstíma örorkumatsins breyttist búsetuhlutfall hennar á Íslandi þar sem viðmiðunartímabili þess lyki við fyrsta örorkumat, nú 1. október 2011. Af þeim sökum lækkaði búsetuhlutfall A á Íslandi úr 47,14% í 21,79% af fullum örorkulífeyri. Eins og greinir að framan staðfesti úrskurðarnefndin þessa ákvörðun með úrskurði sínum frá 1. júlí 2015 í máli nr. 44/2015.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda og upplýsingaöflun

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég úrskurðarnefnd almannatrygginga og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála, sem hafði tekið við hlutverki fyrrgreindrar nefndar, bréf þar sem ég óskaði eftir nánar tilteknum upplýsingum og skýringum. Ég tel einungis þörf á að rekja þau samskipti að því marki sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína eins og ég hef afmarkað hana í I. kafla.

Með bréfi, dags. 3. október 2016, óskaði ég m.a. eftir því að úrskurðarnefndin gerði mér grein fyrir nákvæmlega á hvaða lagagrundvelli niðurstaða hennar hefði byggst um hlutfallslegan búsetuútreikning A. Í svari nefndarinnar, dags. 17. nóvember 2016, er um lagagrundvöll niðurstöðu nefndarinnar m.a. vísað til 2. og 3. máls. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, og að í síðastgreinda ákvæðinu segi að við ákvörðun búsetutíma skuli reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda. Síðan segir í svari nefndarinnar eftirfarandi:

 „Einungis einstaklingar á aldrinum 18 til 67 ára geta átt rétt til örorkulífeyris samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna og því er örorkulífeyrisþegi almennt ekki orðinn 67 ára þegar búsetuhlutfall hans er reiknað. Í ljósi þess verður ekki skýrt ráðið af framangreindu ákvæði 17. gr. laganna hvernig útreikningur á búsetuhlutfalli til 67 ára aldurs fer fram í tilviki örorkulífeyrisþega. Um útreikninginn er hins vegar nánar fjallað í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 883/2004 [...]“.

Í bréfi mínu óskaði ég þess að nefndin veitti mér upplýsingar um hvort rannsakaður hefði verið réttur A til bóta í Danmörku í samræmi við þann hlutfallslega bótarétt sem nefndin kvað á um í úrskurði sínum, þ.e. hvort lækkun greiðsluhlutfalls hérlendis hefði skilað eða myndi skila sér í hærra greiðsluhlutfalli þar í landi. Vísaði ég í því sambandi til eldri úrskurðar nefndarinnar þar sem sérstaklega var fjallað um rétt umsækjanda í öðru EES-ríki. Tók ég fram að ég hefði þá m.a. í huga hvaða áhrif það hefði, nyti A ekki bóta í Danmörku, á ákvörðun búsetuhlutfalls hennar á Íslandi, sbr. 2. mgr. 50. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004, sbr. einnig 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar.

Í svarbréfi nefndarinnar segir um þetta atriði að reglugerðin geri ráð fyrir þeirri meginreglu að einstaklingur, sem hefur öðlast rétt til tryggingabóta í einu aðildarríki innan EES, skuli ekki glata þeim rétti við flutning til annars aðildarríkis. Reglurnar feli hins vegar ekki í sér samræmingu á almannatryggingalöggjöf EES-ríkja heldur meti hvert EES-ríki fyrir sig hvort viðkomandi uppfylli skilyrði til mats á örorku. Því geti sú staða komið upp að í ákveðnu EES-ríki sé einstaklingur metinn óvinnufær en í öðru EES-ríki sé viðkomandi talinn vinnufær. Þá séu stofnanir ekki bundnar af því að samþykkja læknisfræðilegt mat frá öðru landi þar sem viðmiðanir fyrir mat á örorku séu mismunandi frá einu landi til annars. Síðan segir eftirfarandi:

„Tryggingastofnun lítur því einungis til þess hvort einstaklingur uppfylli skilyrði 75% örorku samkvæmt lögum um almannatryggingar og greiðir bætur í samræmi við búsetuhlutfall á Íslandi, óháð því hvort viðkomandi telst uppfylla skilyrði fyrir greiðslum örorkulífeyris í öðrum EES-ríkjum sem hann hefur verið búsettur í, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 341/2014. Hins vegar er fallist á að orðalag í úrskurði nr. 338/2013, sem þér vísið til í bréfi yðar, sé villandi að þessu leyti. Með hliðsjón af framangreindu þótti ekki ástæða til að rannsaka mögulegan rétt [A] til bóta í Danmörku áður en úrskurður í máli hennar var kveðinn upp.

Rétt er einnig að benda á að ákvæði 2. mgr. 50. gr. reglugerðar [(EB)] nr. 883/2004 á ekki við ef einstaklingur uppfyllir tryggingatímabil í landi sem hann hefur verið búsettur í en greiðsluréttur er ekki fyrir hendi vegna þess að skilyrði sem sett eru í innanlandslöggjöf eru ekki uppfyllt, t.d. skilyrði fyrir örorkumati. Ákvæðið á hins vegar við ef einstaklingur sem um ræðir sem hefur ekki uppfyllt skilyrði 57. gr. reglugerðarinnar um að ná a.m.k. eins árs tryggingartímabili eða ef rétturinn fellur niður við flutning frá viðkomandi landi.“

Í tilefni af framangreindum svörum úrskurðarnefndarinnar til mín ritaði ég nefndinni á ný bréf, dags. 7. mars 2017. Þar rek ég m.a. ákvæði reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Af því tilefni óskaði ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort A hefði átt rétt á því að bætur hennar yrðu reiknaðar í samræmi við a-lið 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar þar sem hún fullnægði búsetuskilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 þegar hún sótti um bæturnar. Óskaði ég sérstaklega eftir því að nefndin tæki afstöðu til og veitti mér nánari skýringar á því m.a. hvernig það samræmdist markmiðinu um að einstaklingur missti ekki almannatryggingarétt sinn við flutning milli landa og orðalagi a-liðar 29. gr. EES-samningsins um samlagningu tímabila þegar fjárhæðir bóta væru reiknaðar. Enn fremur hvernig það samræmdist grundvallarsjónarmiðum reglugerðar (EB) nr. 883/2004 um að beita skyldi reglum hennar þegar landslöggjöf væri óhagstæðari og grundvallarréttindum EES-samningsins um frjálsa för fólks. Í þessu sambandi minnti ég á að reglugerðinni hefði ekki verið ætlað að gera umsækjendur verr stadda en þeir hefðu verið á grundvelli landslaga eingöngu auk þess sem reglugerðin hefði ekki réttarheimildarlega stöðu settra laga.

Í svari nefndarinnar frá 18. maí 2017 sagði um þetta atriði að hún teldi ekki að a-liður 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar fæli í sér að einstaklingur sem hefði áunnið sér réttindi í öðru EES-ríki gæti valið að fá frekar greiddan lífeyri samkvæmt innlendri löggjöf eingöngu vegna þess að hann teldist ekki uppfylla læknisfræðileg skilyrði fyrir örorkulífeyrisgreiðslum í öðru EES-ríki þar sem hann hefði áunnið sér tryggingaréttindi. Benti nefndin á að reglugerðinni væri ætlað að samhæfa reglur aðildarríkja EES en ekki samræma þær. Sú staða gæti því komið upp að einstaklingur yrði af réttindum vegna þess að hann næði ekki að uppfylla lágmarksskilyrði í viðkomandi landi. Þetta vandamál væri vel þekkt.

Í bréfi mínu til nefndarinnar tók ég einnig fram að ég fengi ekki séð að skilningur nefndarinnar á 2. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar, sem fram kom í bréfi hennar til mín frá 17. nóvember 2016, ætti sér beina stoð í orðalagi ákvæðisins, reglugerðarinnar eða framkvæmdar reglugerðarinnar. Óskaði ég því eftir að nefndin veitti mér nánari skýringar á þessari afstöðu, m.a. á hverju hún byggði og í hvers konar tilvikum reglan ætti þá við. Um þetta sagði í svari nefndarinnar til mín að hún teldi rétt að túlka ákvæði 2. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar með hliðsjón af 57. gr. hennar þar sem markmið reglugerðarinnar væri að samhæfa reglur aðildarríkjanna en ekki samræma.

Í svarbréfi nefndarinnar var enn fremur ítrekað það mat hennar að ekki verði skýrt ráðið af 17. gr. laga nr. 100/2007 hvernig útreikningur á búsetuhlutfalli til 67 ára aldurs færi fram í tilviki örorkulífeyrisþega. Nefndin teldi það bagalegt og að rétt væri að kveða skýrt um það í lögum hvernig slíkur útreikningur skyldi fara fram. Ákveðnar venjur hefðu hins vegar skapast við túlkun ákvæðisins. Síðan segir í bréfinu eftirfarandi:

„Lagaákvæðið um búsetuskerðingu hefur verið í íslenskum almannatryggingalögum frá gildistöku laga nr. 67/1971 og hefur ekki verið breytt frá þeim tíma. Fyrir gildistöku EES-samningsins reyndi ekki mikið á það hér á landi hvað búsetuskerðingarreglurnar fælu í sér þar sem fólksflutningar höfðu aðallega verið á milli Norðurlandanna. Í eldri samningum, til dæmis Norðurlandasamningi um félagslegt öryggi, sbr. lög nr. 66/1981, var kveðið á um að við flutning norrænna ríkisborgara á milli landanna héldist bótaréttur í 3 ár í landinu sem flutt var frá en eftir þann tíma færðist bótaréttur til nýs búsetulands og þá var litið á búsetu í fyrra búsetulandinu sem búsetu í seinna búsetulandinu. Norðurlandabúar áttu þannig alltaf fullan greiðslurétt í nýju landi við flutning á milli hinna norrænu ríkja.

Við gildistöku EES-samningsins var til samræmis við EB reglugerð nr. 1408/71 gerður nýr Norðurlandasamningur um almannatryggingar, sbr. lög nr. 46/1993, sem gerði ráð fyrir að einstaklingar sem hefðu verið búsettir í fleiri en einu norrænu ríki fengju greitt hlutfallslega í hverju landi fyrir sig. Frá gildistöku EES-samningsins hefur Tryggingastofnun ríkisins skipt framreiknuðum búsetutíma lífeyrisþega, sem hafa áunnið sér lífeyrisréttindi í öðrum aðildarríkjum samningsins, hlutfallslega eftir lengd tryggingatímabila á milli þeirra EES-ríkja þar sem viðkomandi hefur áunnið sér réttindi. Hins vegar er útreikningur búsetutíma hjá þeim lífeyrisþegum sem hafa verið búsettir utan EES þannig að búseta frá örorkumati að 67 ára aldri er reiknuð að fullu sem búsetutími hérlendis.

Tryggingastofnun hefur reynt að breyta framkvæmdinni hvað varðar þá lífeyrisþega sem hafa verið búsettir utan EES þannig að framreikningurinn færi eins fram og í tilviki lífeyrisþega sem höfðu verið búsettir innan EES en úrskurðarnefnd almannatrygginga taldi það ekki heimilt án lagabreytinga, sbr. meðfylgjandi úrskurð nr. 221/2009.“

Að lokum segir í bréfi nefndarinnar til mín að í tilviki A liggi fyrir að hún fái lægri bætur frá Tryggingastofnun en hún hefði fengið ef hún hefði verið búsett í ríki utan EES eða á Íslandi. Hvort hún væri í verri stöðu fari eftir því hvaða greiðslur hún geti fengið nú eða síðar frá Danmörku. Eins og áður hefði verið rakið stæðu ýmis endurhæfingarúrræði til boða í Danmörku og einnig geti hún síðar öðlast rétt til örorkulífeyrisgreiðslna þaðan.

Lögmaður A kom á framfæri tilteknum athugasemdum við skýringar nefndarinnar með bréfum, dags. 12. desember 2016 og 3. júlí 2017. Í ljósi þess að í málinu reyndi á túlkun reglna EES-réttarins taldi ég tilefni til að kanna hvort afla mætti nánari upplýsinga og skýringa frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um túlkun og framkvæmd reglugerðar (EB) nr. 883/2004 á EES-svæðinu og hvort fyrir hendi væru upplýsingar eða úrlausnir sem kæmu að gagni við athugun mína á beitingu íslenskra stjórnvalda á reglugerðinni í máli A með tilliti til reglna EES-réttarins. Í nóvember 2017 bárust mér upplýsingar frá ESA vegna þeirra atriða sem ég hafði óskað eftir og jafnframt upplýsti stofnunin að hún hefði sent framkvæmdastjórn Evrópusambandsins spurningar af þessu tilefni og beðið væri svara við þeim. Í apríl 2018 barst svar frá ESA þar sem fram kom að stofnunin hefði átt í samskiptum við framkvæmdastjórnina án þess að formleg afstaða hennar til álitaefnanna lægi fyrir. Þá kom ESA jafnframt á framfæri við mig frekari upplýsingum sem þar hafði verið aflað í tengslum við álitaefnin. Í ljósi þessa taldi ég ekki rétt að bíða frekar með að ljúka athugun minni á málinu.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Lög nr. 100/2007, um almannatryggingar

Með lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, hefur löggjafinn útfært þá skyldu sem á honum hvílir samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um að tryggja í lögum öllum sem þess þurfa rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í III. kafla laganna er fjallað um lífeyristryggingar og er þar að finna ákvæði um rétt til ellilífeyris í 17. gr. og örorkulífeyris í 18. gr. laganna. Ákvæðum kaflans hefur verið breytt nokkuð eftir að úrskurður gekk í máli A. Þegar fjallað er um ákvæði laga nr. 100/2007 í áliti þessu er vísað til þeirra eins og þau voru þegar úrskurður gekk í málinu nema annað sé tekið fram.

Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. laganna áttu þeir rétt til ellilífeyris sem voru 67 ára eða eldri og höfðu verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur ellilífeyrir greiddist þeim einstaklingum sem höfðu verið búsettir hér á landi a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Væri um skemmri tíma að ræða greiddist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetutímann.

Ákvæði 1. mgr. 18. gr. laganna var svohljóðandi:

„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. II. kafla, eru á aldrinum 18 til 67 ára og:

1. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,

2. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“

Þá sagði í 4. mgr. 18. gr. eftirfarandi:

„Fullur örorkulífeyrir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist hann eftir sömu reglum og ellilífeyrir, sbr. þó 5. mgr. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skal reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda.“

Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laga nr. 100/2007 var ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki og hlutaðeigandi ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir um gagnkvæman rétt til þeirra hlunninda sem almannatryggingar veita. Í slíkum samningum mátti m.a. kveða svo á að búsetutímabil, atvinnutímabil eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skyldu talin jafngilda búsetutíma á Íslandi, hvort sem um væri að ræða íslenska þegna eða þegna annarra samningsríkja. Enn fremur var heimilt að kveða þar á um rétt til bótagreiðslna samkvæmt almannatryggingalögum við búsetu í öðru samningsríki, sbr. 17. og 58. gr.

Í 70. gr. laganna sagði m.a. að ráðherra væri heimilt að birta sem reglugerðir almannatryggingareglur Evrópusambandsins með aðlögun vegna EES-samningsins og almannatryggingareglur stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu.

1.2 Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 883/2004, um samræmingu almannatryggingakerfa

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004, um samræmingu almannatryggingakerfa, með síðari breytingum, var innleidd í íslenskan rétt með 1. gr. reglugerðar nr. 442/2012, um gildistöku reglugerðar Evrópusambandsins um almannatryggingar. Í 1. lið formálsorða reglugerðar (EB) nr. 883/2004 segir að reglurnar um samræmingu á almannatryggingakerfum landanna falli undir frjálsa för fólks og sé ætlað að stuðla að bættum lífskjörum og starfsskilyrðum. Í 28. lið formálsorðanna er sérstaklega vísað til þess að nauðsynlegt sé að ákvarða fjárhæð lífeyris, sem reiknaður sé í samræmi við aðferðina við útreikninga á uppsöfnuðum lífeyri og hlutfallslegan útreikning og tryggður með lögum Bandalagsins, þegar beiting landslöggjafar, að meðtöldum reglum um lækkun, tímabundna niðurfellingu eða afturköllun, sé óhagstæðari en sú aðferð.

Í 1. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar segir að þegar lögð hafi verið fram beiðni um úthlutun bóta skuli allar til þess bærar stofnanir ákvarða rétt til bóta samkvæmt sérhverri þeirri löggjöf í aðildarríkjunum sem viðkomandi einstaklingur hefur heyrt undir, nema viðkomandi einstaklingur fari sérstaklega fram á frestun bóta vegna elli samkvæmt löggjöf eins eða fleiri aðildarríkja. Í 2. mgr. segir að ef hlutaðeigandi einstaklingur fullnægir ekki eða fullnægir ekki lengur skilyrðum sérhverrar þeirrar löggjafar í aðildarríkjunum sem hann hefur heyrt undir skuli stofnanir, sem beita löggjöf þar sem skilyrði eru uppfyllt, ekki taka tillit til tímabila, sem lokið er samkvæmt löggjöf þar sem skilyrði hafa ekki verið uppfyllt eða eru ekki lengur uppfyllt, við útreikninginn í samræmi við a-lið og b-lið 1. mgr. 52. gr., ef það hefur í för með sér lægri bótafjárhæð.

Í 1. mgr. 52. gr. segir eftirfarandi:

„Þar til bær stofnun reiknar fjárhæð þeirra bóta sem skulu greiddar:

a) samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir því aðeins að skilyrðum fyrir bótarétti hafi verið fullnægt eingöngu samkvæmt landslögum (sjálfstæðar bætur)

b) með því að reikna út fræðilega fjárhæð og síðan raunverulega fjárhæð (hlutfallslegar bætur) á eftirfarandi hátt:

i fræðileg fjárhæð bóta jafngildir þeim bótum sem viðkomandi gæti krafist ef öllum trygginga- og/eða búsetutímabilum, sem hann hefur lokið samkvæmt löggjöf hinna aðildarríkjanna, hefði verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem stofnunin starfar eftir á þeim degi þegar bótum er úthlutað. Ef fjárhæðin er, samkvæmt þeirri löggjöf, óháð lengd lokinna tímabila skal litið svo á að hún sé fræðilega fjárhæðin,

ii þar til bær stofnun skal síðan ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir og heildarlengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja.“

Þá kemur fram í 3. mgr. 52. gr. að hlutaðeigandi einstaklingur skuli eiga rétt á hærri fjárhæðinni, sem reiknuð er í samræmi við a- og b-lið 1. mgr., frá þar til bærri stofnun hvers aðildarríkis.

2 Var úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli A í samræmi við lög?

Samkvæmt 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, greiddist örorkulífeyrir eftir sömu reglum og ellilífeyrir og fór ákvörðun búsetutíma eftir 1. mgr. 17. gr. Í 1. mgr. 17. gr. kom m.a. fram að fullur ellilífeyrir greiddist þeim einstaklingum sem höfðu verið búsettir hér á landi a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Væri um skemmri tíma að ræða greiddist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetutímann. Af þessu má m.a. leiða að í lögum var, og er raunar enn, nokkuð skýrlega kveðið á um að örorkulífeyrir skerðist í samræmi við búsetuhlutfall umsækjanda á Íslandi, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 13. júní 2013 í máli nr. 61/2013. Á hinn bóginn er það vandkvæðum bundið að beita sömu aðferð um ákvörðun búsetuhlutfalls umsækjanda um örorkulífeyri annars vegar og ellilífeyri hins vegar. Þetta stafar af því að ákvörðun búsetutíma umsækjanda um ellilífeyri er byggð á raunverulegri búsetu hans frá 16 ára aldri til 67 ára aldurs þegar taka ellilífeyris hefst, enda hefur hann náð þeim aldri. Hafi umsækjandi um ellilífeyri á framangreindu 51 árs tímabili náð a.m.k. 40 ára búsetu á Íslandi nýtur hann fulls lífeyris að öðrum skilyrðum uppfylltum en sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við raunverulegan búsetutíma. Í tilviki umsækjanda um örorkulífeyri gilti, líkt og að framan greinir, sama regla um að fullur lífeyrir greiddist þeim sem höfðu verið búsettir í 40 ár á Íslandi á aldrinum 16 til 67 ára þrátt fyrir að umsækjendur um örorkulífeyri hafi sjaldnast náð þeim búsetutíma þar sem það var meðal skilyrða fyrir greiðslu örorkulífeyris að viðkomandi væri yngri en 67 ára. Af þeim sökum kom fram í 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 að við ákvörðun búsetutíma skyldi „reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda“.

Af skýringum úrskurðarnefndar velferðarmála til mín í tilefni af kvörtuninni verður ráðið að það sé afstaða hennar, sem og forsenda úrskurðarnefndar almannatrygginga fyrir niðurstöðu í máli A, að þegar reikna á út búsetutíma umsækjanda um örorkulífeyri á Íslandi, sem búsettur hefur verið í öðru ríki innan EES-svæðisins, beri að reikna tímann frá fyrsta örorkumati fram 67 ára aldurs hlutfallslega í samræmi við raunverulegan búsetutíma hans hingað til. Hafi umsækjandi þannig frá 16 ára aldri og fram að fyrsta örorkumati verið búsettur helming þess tíma á Íslandi og helming í öðru ríki á EES-svæðinu, beri einungis að telja helming tímans frá gildistíma örorkumats til 67 ára aldurs til búsetu á Íslandi. Af hálfu nefndarinnar hefur jafnframt komið fram sú afstaða hennar að ekki sé kveðið skýrlega á um þessa reglu í lögum nr. 100/2007 en að hún eigi sér stoð í 1. mgr. 52. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Í tilvikum þar sem umsækjandi um örorkulífeyri hefur verið búsettur í ríki utan EES-svæðisins var ákvæði 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 hins vegar beitt þannig að öll framtíðarár frá fyrsta örorkumati fram til 67 ára aldurs voru talin til búsetu á Íslandi óháð hlutfallslegri búsetu fram að fyrsta örorkumati, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 6. nóvember 2009 í máli nr. 221/2009, þar sem því var jafnframt slegið föstu að Tryggingastofnun gæti ekki vikið frá þessari túlkun með íþyngjandi hætti nema á grundvelli lagabreytingar.

Með vísan til þessa hef ég, eins og áður segir, ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort framangreind afstaða úrskurðarnefndarinnar, og þar með úrskurður í máli A, hafi verið í samræmi við lög eins og þau voru á þeim tíma, einkum 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 og reglugerð (EB) nr. 883/2004. Nánar tiltekið hvort viðhlítandi lagastoð hafi verið fyrir því að skipta framreiknuðum búsetutíma lífeyrisþega, sem hafa verið búsettir á EES-svæðinu, hlutfallslega eftir lengd tryggingatímabila á milli þeirra EES-ríkja þar sem þeir hafa verið búsettir, óháð því hvort þeir eigi í reynd rétt til sambærilegra greiðslna frá öðrum EES-ríkjum.

Hér þarf að hafa í huga að ákvæði laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, fela í sér útfærslu á þeirri aðstoð sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eins og rakið er að framan. Við túlkun á ákvæðum laga og reglugerða sem að einhverju marki skerða eða takmarka framfærslu örorkulífeyrisþega verður að hafa hliðsjón af framangreindu stjórnarskrárákvæði þannig að slík ákvæði verða ekki túlkuð rýmra en efni standa til. Þá eru einnig takmarkanir á því að hvaða marki unnt er að mæla fyrir um slíka skerðingu í reglugerð ef réttindi koma fram í lögum.

Eins og áður segir var í 2. málsl. 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 kveðið á um að við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skyldi reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda. Á umræddum tíma var ekki að finna frekari fyrirmæli í lögunum um þetta atriði og þá verður ekki séð að lögskýringargögn að baki ákvæðinu veiti vísbendingar um hvað átt sé við þegar talað er um að reikna tímann fram til 67 ára aldurs. Eins og rakið hefur verið snýst álitaefni máls þessa um tvo hugsanlega skýringarkosti. Annars vegar að reikna skuli öll framtíðarár til 67 ára aldurs til búsetutíma á Íslandi og hins vegar að einungis skuli reikna tímann fram til 67 ára aldurs hlutfallslega í samræmi við búsetuhlutfall á Íslandi fram að fyrsta örorkumati. Þegar orðalag lagaákvæðisins er virt fæ ég ekki séð að það útiloki fyrri túlkunarkostinn, þ.e. að fyrirmæli löggjafans um að reikna skuli tímann fram til 67 ára aldurs við ákvörðun búsetutíma vísi til þess að telja beri allan tímann fram til 67 ára aldurs en ekki einungis hluta hans. Þannig mætti ætla að löggjafinn hefði tekið það sérstaklega fram í ákvæðinu, eða lögsýringargögnum, ef einungis hefði átt að reikna tímann fram til 67 ára aldurs hlutfallslega. Úrskurðarnefndin hefur byggt á síðari túlkunarkostinum og um þá afstöðu sína vísað til ákvæða reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Ég tek fram að eins og 2. málsl. 4. mgr. 18. gr. laganna er orðaður tel ég til samræmis við 68. og 70. gr. laganna að nánari ákvæði um hlutfallsreikning í reglugerðinni geti haft þýðingu. Því verður að taka til skoðunar hvort ákvæði reglugerðarinnar heimili stjórnvöldum í þessum tilvikum að beita þeirri framreikniaðferð sem nefndin notast við og þá hvort þau séu að öðru leyti í samræmi við lög og stjórnarskrá.

Í 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar kemur fram að fjárhæð bóta skuli reiknuð og bætur greiddar annaðhvort sem sjálfstæðar bætur eða hlutfallslegar bætur, þ.e. samkvæmt þeirri löggjöf sem þar til bær stofnun starfar eftir, hér íslenskri löggjöf, en þá því aðeins að skilyrðum fyrir bótarétti hafi verið fullnægt eingöngu samkvæmt landslögum, sbr. a-lið ákvæðisins, eða með því að reikna út fræðilega fjárhæð og síðan raunverulega fjárhæð, sbr. b-lið ákvæðisins. Samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu, sem nefndin virðist byggja á að eigi við í málinu, skal fjárhæðin reiknuð út á eftirfarandi hátt:

„i. fræðileg fjárhæð bóta jafngildir þeim bótum sem viðkomandi gæti krafist ef öllum trygginga- og/eða búsetutímabilum, sem hann hefur lokið samkvæmt löggjöf hinna aðildarríkjanna, hefði verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem stofnunin starfar eftir á þeim degi þegar bótum er úthlutað. Ef fjárhæðin er, samkvæmt þeirri löggjöf, óháð lengd lokinna tímabila skal litið svo á að hún sé fræðilega fjárhæðin,

ii þar til bær stofnun skal síðan ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir og heildarlengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja.“

Af framanröktu ákvæði reglugerðarinnar fæ ég ráðið að þar sé gert ráð fyrir hlutfallslegum útreikningi örorkulífeyrisgreiðslna þegar umsækjandi hefur lokið búsetutímabilum í öðrum aðildarríkjum þannig að sú stofnun sem reiknar bæturnar skuli miða við hlutfallslega búsetu í því ríki fram að þeim tíma sem áhættan kom fram. Hins vegar er hvergi í þessu ákvæði að finna reglu sem vísar til framreiknings búsetutímabila, eins kom fram í 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. Ákvæðið virðist því byggja útreikning á hlutfalli búsetu milli aðildarríkja einungis á tímabilum sem þegar eru liðin, þ.e. fram að því að áhætta kom fram, en ekki er fjallað um hvort eða hvernig taka eigi tillit til framtíðartímabila. Þá er gert ráð fyrir því að einstaklingar eigi rétt á hærri fjárhæðinni, sem reiknuð er í samræmi við a- og b-lið 1. mgr. 52. gr., sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Í skýringum sínum til mín hefur nefndin vísað til þess að hún teldi ekki að a-liður 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar, sbr. 3. mgr. 52. gr., fæli í sér að einstaklingur, sem hefði áunnið sér réttindi í öðru EES-ríki, gæti valið að fá frekar greiddan lífeyri samkvæmt innlendri löggjöf eingöngu vegna þess að hann teldist ekki uppfylla læknisfræðileg skilyrði fyrir örorkulífeyrisgreiðslum í öðru EES-ríki þar sem hann hefði áunnið sér tryggingarréttindi.

Í þessu sambandi tek ég fram að af gögnum málsins virðist A ekki hafa átt rétt á greiðslu örorkulífeyris frá Danmörku þegar mál hennar var til meðferðar hjá stjórnvöldum hérlendis. Þannig er í dönskum lögum um örorkulífeyri það gert að skilyrði fyrir lífeyrisgreiðslum að viðkomandi hafi verið búsettur í tíu ár í Danmörku og náð 40 ára aldri en A uppfyllti hvorugt þessara skilyrða. Því hefur heldur ekki verið haldið fram af hálfu nefndarinnar og hefur hún raunar í svörum sínum til mín byggt á því að réttur A þar í landi skipti ekki máli við úrlausn máls hennar hérlendis. Í ljósi þess að A hafði verið búsett á Íslandi í þrjú ár þegar umsókn hennar var afgreidd fæ ég ekki betur séð en að hún hafi þá uppfyllt skilyrði 18. gr. laga nr. 100/2007 til örorkulífeyris á grundvelli íslenskra laga eingöngu, sbr. a-lið 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar.

Enn fremur verður að líta til þess að í 2. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar segir að ef hlutaðeigandi einstaklingur fullnægir ekki eða fullnægir ekki lengur skilyrðum sérhverrar þeirrar löggjafar í aðildarríkjunum sem hann hefur heyrt undir skuli stofnanir, sem beita löggjöf þar sem skilyrði eru uppfyllt, ekki taka tillit til tímabila, sem lokið er samkvæmt löggjöf þar sem skilyrði hafa ekki verið uppfyllt eða eru ekki lengur uppfyllt, við útreikninginn í samræmi við a-lið og b-lið 1. mgr. 52. gr., ef það hefur í för með sér lægri bótafjárhæð. Úrskurðarnefndin hefur lýst þeirri afstöðu sinni að ákvæði 2. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar eigi einungis við ef einstaklingur hefur ekki uppfyllt skilyrði 57. gr. reglugerðarinnar, um að ná a.m.k. eins árs tryggingatímabili, eða ef rétturinn fellur niður við flutning frá viðkomandi landi. Þannig eigi 2. mgr. 50. gr. ekki við um tilvik A. Ég fæ hins vegar ekki séð að þessi afstaða eigi sér stoð í orðalagi ákvæðanna og þá hefur nefndin ekki fært röksemdir fyrir þessari afstöðu sinni, s.s. með vísan til dómaframkvæmdar eða fræðiskrifa á þessu sviði.

Miðað við þær upplýsingar sem ég hef getað aflað mér um framkvæmd og túlkun á þessum reglum á vettvangi EES-réttarins fæ ég ekki annað ráðið en að það sé talið leiða af 2. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar að í tilvikum eins og A, sem átti ekki rétt til örorkulífeyris í Danmörku, eigi ekki við að beita hlutfallsreglu b-liðar 1. mgr. 52. gr. með þeim hætti sem íslensk stjórnvöld gerðu í málinu. Ég tek fram að ekki verður séð að tilvísanir nefndarinnar til þess að A hafi staðið ýmis endurhæfingarúrræði til boða í Danmörku og að hún gæti síðar öðlast rétt til örorkulífeyrisgreiðslna þaðan hafi þýðingu í þessum efnum, enda naut hún ekki lífeyrisgreiðslna við afgreiðslu málsins hér á landi. Framanrakið bendir því til þess að úrskurðarnefndin hafi ekki getað beitt hlutfallslegum bótum samkvæmt b-lið 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar í málinu í ljósi tilvitnaðra ákvæða 2. mgr. 50. gr. og a-liðar 1. mgr. 52. gr., sbr. 3. mgr. 52. gr., reglugerðarinnar.

Þessu til stuðnings bendi ég enn fremur á að af 28. lið formálsorða reglugerðarinnar verður ekki annað ráðið en að tilgangurinn með þeim ákvæðum reglugerðarinnar, sem fjalla um aðferðina við útreikning á uppsöfnuðum lífeyri og hlutfallslegan útreikning, sé að ákvörðun um fjárhæð lífeyris taki mið af ákvæðum reglugerðarinnar þegar beiting landslöggjafar yrði óhagstæðari en sú aðferð sem reglugerðin kveður á um. Í máli A virðist beiting reglugerðarinnar hins vegar leiða til óhagstæðari niðurstöðu en beiting íslenskra laga eingöngu. Jafnframt þarf að hafa í huga að beiting hlutfallsreglunnar virðist byggja á þeirri forsendu að einstaklingur eigi jafnframt rétt til bóta í öðru EES-ríki og fái þar með hlutfallsgreiðslur þaðan eins og rakið hefur verið að framan. Að sama skapi verður reglunni um söfnun tímabila og úthlutun bóta ekki beitt ef slík beiting er til þess fallin að draga úr réttindum sem viðkomandi einstaklingur gæti krafist á grundvelli löggjafar einstaks aðildarríkis, á grundvelli þeirra tryggingatímabila sem einungis heyrði undir þá löggjöf. (Sjá dóm Evrópudómstólsins frá 21. október 1975 í máli nr. 24/75, 16. mgr.)

Reynist einstaklingurinn eiga rétt til bóta hjá öðru EES-ríki, eða öðlist hann síðar, er heimilt að reikna út fjárhæð bótanna á ný í samræmi við viðeigandi hlutföll búsetutíma. Jafnframt kann þá að reyna á reglur um skörun bóta, sbr. m.a. 3. mgr. 58. gr. laga nr. 100/2007, 54. gr. reglugerðarinnar og 9. gr. laga nr. 119/2013, um lögfestingu Norðurlandasamnings um almannatryggingar. Ég vek sérstaklega athygli á að í síðastgreinda ákvæðinu er að finna reglu um hlutfallslegan útreikning lífeyris vegna ætlaðra búsetutímabila á grundvelli raunverulegra tímabila líkt og úrskurðarnefndin byggði á í málinu. Hins vegar kemur skýrt fram í lagaákvæðinu að þá þurfi skilyrðum fyrir útreikningi lífeyris að vera fullnægt í fleiri en einu norrænu landi. Eins og rakið hefur verið átti það ekki við í tilviki A þar sem hún uppfyllti ekki skilyrði danskra laga til örorkulífeyrisgreiðslna. Með hliðsjón af öllu ofangreindu er vandséð, og fyrir því hefur úrskurðarnefndin ekki fært viðhlítandi röksemdir, að unnt sé að beita ákvæðum umræddrar reglugerðar með þeim hætti að einstaklingar, sem að öllu leyti virðast uppfylla skilyrði íslenskrar löggjafar til örorkulífeyris, njóti verri réttar en þeir annars ættu samkvæmt íslenskum lögum eingöngu.

Þegar framanrakin ákvæði reglugerðar (EB) nr. 883/2004 eru virt heildstætt tel ég því að ekki verði fundin skýr heimild í reglugerðinni fyrir íslensk stjórnvöld til að skipta framreiknuðum búsetutíma umsækjanda hlutfallslega eftir lengd tryggingatímabila milli Íslands og annars EES-ríkis þegar umsækjandi nýtur ekki bóta frá hinu ríkinu. Ég tek fram að þar sem ákvæði 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 virtist samkvæmt orðalagi sínu geta bent til þess að reikna bæri öll árin fram til 67 ára aldurs sem búsetu á Íslandi, og með hliðsjón af því að um er að ræða aðstoð sem kveðið er á um í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, hefði að lágmarki þurft að gera þá kröfu til reglugerðarákvæðis, sem byggja ætti öndverða niðurstöðu á, að það væri skýrt um þá aðferð við framreikning búsetutímabila. Í ljósi þessa og með hliðsjón af orðalagi 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 og túlkun og framkvæmd stjórnvalda á því í tilvikum þeirra einstaklinga sem búsettir hafa verið utan EES-svæðisins, verður ekki önnur ályktun dregin af lagagrundvellinum en að reikna beri öll framtíðarár frá fyrsta örorkumati fram til 67 ára aldurs til búsetu á Íslandi í tilviki A. Úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga í málinu var því að þessu leyti ekki í samræmi við lög. Hið sama á við um framangreinda afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála sem fram kom í bréfum nefndarinnar til mín.

3 Meinbugir á lögum

Eins og rakið hefur verið hér að framan laut athugun mín á málinu að því hvernig bæri að „reikna tímann fram til 67 ára aldurs“ við ákvörðun búsetutíma umsækjanda um örorkulífeyri samkvæmt 4. mgr. 18 gr. laga nr. 100/2007 í tilviki einstaklinga sem búsettir hafa verið innan EES-svæðisins. Það leiðir af umfjöllun minni hér að framan að ég tel ákvæði 17. og 18. gr. laganna ekki vera fyllilega skýr um þetta atriði. Ég minni í þessu sambandi á að af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála kom fram það mat hennar að ekki verði skýrt ráðið af 17. gr. laga nr. 100/2007 hvernig útreikningur á búsetuhlutfalli til 67 ára aldurs færi fram í tilviki örorkulífeyrisþega. Nefndin teldi það bagalegt og að rétt væri að kveða skýrt um það í lögum hvernig slíkur útreikningur skyldi fara fram.

Af þessu tilefni bendi ég á að eðli ellilífeyris annars vegar og örorkulífeyris hins vegar er ólíkt þegar kemur að skilyrðum um tiltekinn búsetutíma fram til ellilífeyrisaldurs. Það getur því reynst vandkvæðum bundið að miða rétt til fulls örorkulífeyris við sömu búsetureglur og eiga við um ellilífeyri. Ég tek fram að við athugun mína í tilefni af þessu máli fæ ég ekki séð að þetta fyrirkomulag sé viðhaft í almannatryggingarlöggjöf nágrannaríkja okkar en ég minni á að slíkur samanburður er ekki einhlítur vegna þess mismunar sem er á bótakerfum milli ríkjanna. Þrátt fyrir að ákvæðum um elli- og örorkulífeyri í lögum nr. 100/2007 hafi verið breytt eftir að atvik máls þess sem hér var fjallað um áttu sér stað verður ekki annað séð en að þessar tilvísanir séu enn til staðar. Þar sem um mikilsverð réttindi er að ræða, sem tryggja skal í lögum samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, færi almennt betur á því að skýrlega sé mælt fyrir um þessar reglur í lögunum.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég rétt að vekja athygli félags- og jafnréttismálaráðherra og Alþingis á framangreindum meinbugum á lögum nr. 100/2007, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og þá með það fyrir augum að hugað verði að því hvort og þá hvaða breytingar þurfi að gera á lögum af þessu tilefni.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að ekki hafi verið viðhlítandi lagaheimild til að skipta framreiknuðum búsetutíma A hlutfallslega eftir lengd tryggingatímabila á milli Íslands og Danmerkur eins og úrskurðarnefnd almannatryggingar gerði, með þeim afleiðingum að hún fékk einungis 21,79% örorkulífeyri án þess að eiga rétt til sambærilegra greiðslna frá Danmörku. Niðurstaða nefndarinnar var því að þessu leyti ekki í samræmi við lög, einkum 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007.

Þá tel ég rétt að vekja athygli félags- og jafnréttismálaráðherra og Alþingis, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á því að ákvæði laga nr. 100/2007 sem fjalla um örorkulífeyri eru að því leyti sem vikið er að í álitinu óskýr um útreikning búsetutíma á Íslandi, einkum þar sem þau vísa til reglna laganna um ellilífeyri. Þrátt fyrir að lögunum hafi verið breytt frá því atvik máls þessa áttu sér stað verður ekki séð að úr þessum meinbugum hafi verið bætt.

Ég mælist til þess að úrskurðarnefnd velferðarmála taki mál A til nýrrar meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá henni, og hagi þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Hafi stjórnvöld leyst úr fleiri málum með hliðstæðum hætti og í máli A eru það tilmæli mín til nefndarinnar og eftir atvikum Tryggingastofnunar að leyst verði úr þeim málum með sama hætti að teknu tilliti til reglna sem kunna að setja því mörk hversu langt aftur málum verði breytt. Jafnframt mælist ég til þess að stjórnvöld taki mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu í framtíðar störfum sínum. Ég mun því kynna Tryggingastofnun þetta álit mitt.