I Kvörtun
Hinn 19. september 2017 leitaði A til mín og kvartaði yfir bréfum frá eftirlitsnefnd fasteignasala frá 29. og 31. ágúst 2017. Í bréfunum kom fram sú afstaða nefndarinnar að starfsemi B ehf., og A sem fyrirsvarsmanns félagsins, bryti í bága við ákvæði laga nr. 70/2015, um sölu fasteigna og skipa. Var þess krafist að A léti af umræddri starfsemi, heimasíðu félagsins yrði lokað og starfsemi þess hætt. Einnig kom þar fram að nefndin hefði tilkynnt málið til lögreglu og að leitað yrði aðstoðar sýslumanns við lokun starfsstöðvar félagsins yrði ekki orðið við kröfum nefndarinnar. Kvörtunin beinist einkum að því að eftirlitsnefndin hafi farið út fyrir heimildir sínar og valdsvið við meðferð málsins en einnig að málsmeðferð hennar af þessu tilefni. Þá eru þar jafnframt gerðar athugasemdir við umburðarbréf sem eftirlitsnefnd fasteignasala sendi til fasteigna- og skipasala og A telur hafa beinst að starfsemi B ehf. vegna málsins.
Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við framangreind bréf eftirlitsnefndar fasteignasala til B ehf. og A frá 29. og 31. ágúst 2017 en einnig bréf nefndarinnar vegna sama máls frá 30. apríl 2018. Athugun mín hefur beinst að því hvort sú afstaða og þær kröfur sem þar voru settar fram af hálfu eftirlitsnefndarinnar hafi verið í samræmi við lögbundið hlutverk hennar.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. júní 2018.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins sendi eftirlitsnefnd fasteignasala A bréf 29. ágúst 2017 þar sem gerð var grein fyrir hlutverki nefndarinnar og tilteknum ákvæðum laga nr. 70/2015, um sölu fasteigna og skipa. Þá kom þar fram að eftirlitsnefndin hefði fengið fjölda ábendinga vegna heimasíðunnar [...]. Vísað var til þess að ráðstafanir A, ásamt þeirri starfsemi sem kynnt væri á heimasíðu [...], fælu í sér milligöngu um sölu fasteigna í skilningi laga nr. 70/2015 sem færi gegn lögunum þar sem hann hefði ekki löggildingu til þess að starfa sem fasteignasali. Í bréfinu voru tilteknar upplýsingar af heimasíðu félagsins raktar auk frekari gagna sem nefndin kvaðst hafa undir höndum um starfsemi félagsins. Í því sambandi kom fram að að nefndin teldi að „um stórfellt brot gegn ákvæðum laga nr. 70/2015 [væri] að ræða“. Í lok bréfsins sagði síðan:
„Í ljósi alls framangreinds og með vísan til ákvæða laga nr. 70/2015 krefst eftirlitsnefndin þess að starfsstöð verði lokað þegar í stað, þ.m.t. heimasíðu fyrirtækisins. Þá skorar eftirlitsnefndin á þig, [A], að láta af umræddri starfsemi strax, hvort sem hún er gerð í nafni fyrirtækisins eða þíns persónulega, þar sem hún fer gegn ákvæðum laga nr. 70/2015, líkt og að framan er lýst.
Verði starfsstöð og heimasíðu ekki lokað þegar í stað, eigi síðar en kl. 16:00 hinn 31. ágúst 2017, verður leitað aðstoðar sýslumanns við lokun starfsstöðvar, sbr. 25. gr. [laga nr. 70/2015].
Þá tilkynnist einnig með bréfi þessu að eftirlitsnefnd fasteignasala hefur þegar tilkynnt lögreglu um framangreinda háttsemi, sbr. m.a. 6. mgr. 21. gr. [laga nr. 70/2015].“
Af gögnum málsins verður ráðið að tilkynning hafi verið send til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sama dag með vísan til 6. mgr. 21. gr. laga nr. 70/2015, sbr. og 28. gr. sömu laga.
Lögmaður B ehf. sendi nefndinni tölvupóst daginn eftir, 30. ágúst 2017, þar sem fram kom að A teldi margar af þeim fullyrðingum sem komu fram í bréfi nefndarinnar ekki eiga við rök að styðjast og málatilbúnaður og kröfur nefndarinnar brytu í bága við stjórnsýslulög nr. 37/1993 með skaðabótaskyldum hætti. Þá var þar efast um að nefndin hefði lögboðið vald til afskipta af starfsemi B ehf. og gerð krafa um að veittur yrði tveggja vikna frestur til að svara erindi nefndarinnar.
Í svarbréfi eftirlitsnefndar fasteignasala 31. ágúst sl. voru fyrri sjónarmið nefndarinnar í tengslum við starfsemi B ehf. áréttuð þar sem sagði:
„Í ljósi þessa telur eftirlitsnefndin að rökstuddur grunur sé að um alvarlegt brot sé að ræða á fyrrnefndum lögum og ber eftirlitsnefndinni að tilkynna brotið til lögreglu. Um slíka tilkynningu hefur sá sem ákveðið hefur að stunda milligöngu um sölu fasteigna, án réttinda, engan andmælarétt á grundvelli stjórnsýslulaga. Frekari rannsókn og ákvörðun í málinu er í höndum lögregluyfirvalda.
Eftirlitsnefndin hafnar öllum aðdróttunum í bréfi þínu um skaðabótaskylda háttsemi af hennar hálfu. Ábyrgð í þessu máli liggur alfarið hjá umbj. þínum, eins og gögn málsins sýna.
Í bréfi þínu er efast um að eftirlitsnefndin hafi lögboðið vald til þess að hafa eftirlit með starfsemi [B] ehf. Því hafnar eftirlitsnefndin. Í þessari staðhæfingu felst viðurkenning á því að hjá félaginu starfi ekki löggiltur fasteignasali [...]
Í ljósi alls framangreinds, og með hliðsjón af því að enginn löggiltur fasteignasali annast um áðurlýsta milligöngu, telur eftirlitsnefndin málið að fullu upplýst hvað hana varðar og því lokið. Áréttaðar eru fyrri kröfur eftirlitsnefndar um lokun starfsstöðvar, þ.m.t. heimasíðu [B] ehf, [...]. Ef ekki verður orðið við kröfum eftirlitsnefndar mun hún óska þess við sýslumann á Höfuðborgarsvæðinu að starfsstöð [B] ehf. verði lokað þegar í stað.“
Síðar sama dag sendi lögmaður B ehf. nefndinni tölvupóst þar sem áréttað var að aðilar málsins teldu nefndina ekki valdbæra hvað varðaði starfsemi félagsins. Því kæmi ekki til álita að loka starfsstöð félagsins eða heimasíðu þess.
Eftirlitsnefnd fasteignasala sendi beiðni til sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 1. september 2017, þar sem farið var fram á lokun starfsstöðvar B ehf. Í beiðninni var tekið fram að nefndin hefði sent A bréf 29. og 31. ágúst þar sem þess hefði verið „óskað að starfsstöð og heimasíðu yrði lokað þegar í stað.“ Samkvæmt svörum A ætlaði hann ekki að verða við „kröfu eftirlitsnefndar“ og því óskað eftir að embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu lokaði umræddri starfsstöð, sbr. 25. gr. laga nr. 70/2015.
Eftirlitsnefndin sendi A annað bréf, dags. 28. september 2017, þar sem lögð var áhersla á að sú starfsemi sem nefndin hefði gert athugasemdir við væri „ólögmæt“ og „[bryti] alvarlega gegn þeirri neytendavernd sem lögum nr. 70/2015 [væri] ætlað að veita seljendum og kaupendum fasteigna.“ Í því sambandi áréttaði nefndin að hún hefði þegar komist að þeirri niðurstöðu að starfsemi B ehf. fæli í sér milligöngu um sölu fasteigna í skilningi laga nr. 70/2015. Þrátt fyrir áskoranir eftirlitsnefndar hefðu fyrirsvarsmenn B ehf. hvorki orðið við tilmælum eftirlitsnefndarinnar um að láta af þeirri milligöngu sem hefði verið lýst í bréfinu né lokað starfsstöð sinni. Eftirlitsnefndin hefði þegar lokið afgreiðslu þessara mála með því að vísa þeim til frekari afgreiðslu eins og lög gerðu ráð fyrir, annars vegar til lögreglu og hins vegar til sýslumanns.
Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu sendi bréf til eftirlitsnefndar fasteignasala, dags. 22. febrúar 2018, þar sem fram kom að sýslumaður gæti ekki orðið við beiðni nefndarinnar um lokun starfsstöðvar B ehf. á grundvelli 25. gr. laga nr. 70/2015. Í bréfinu segir:
„Það er mat sýslumanns að nokkur vafi sé upp í máli þessu hvort umrædd starfsemi feli í sér eiginlega milligöngu um kaup og sölu fasteigna í skilningi 2. gr. laga um sölu fasteigna og skipa.
[...]
Starfsemi félagsins fer fyrst og fremst fram á vefsíðu þess. Sýslumaður getur ekki stöðvað starfsemi félagsins án þess að vefsíðu þess verði jafnframt lokað.
Í ljósi þess vafa sem uppi er í máli þessu er mat sýslumanns að hann geti ekki fullnægt beiðni nefndarinnar samkvæmt efni sínu nema með aðför á grundvelli 11. kafla aðfararlaga.
Verður þá að gera þá kröfu að beiðni um lokun styðjist við skýra aðfararheimild skv. 1. gr. aðfararlaga.“
Að þessu virtu endursendi sýslumaður beiðnina til nefndarinnar með vísan til 2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/1989, um aðför.
Eftirlitsnefnd fasteignasala sendi í kjölfarið bréf til A og B ehf., dags. 30. apríl 2018, undir yfirskriftinni: „Áskorun um lokun starfsstöðvar ásamt lokun heimasíðunnar [...].“ Þar var vísað til fyrrnefndra samskipta við félagið og sýslumann. Þar sem sýslumaður hefði endursent umrætt erindi hefði eftirlitsnefndin fengið það til meðferðar á ný. Í því sambandi tók nefndin eftirfarandi fram:
„[...]Telur eftirlitsnefndin, að svo komnu máli, ekki rétt að loka málinu án frekari skýringa af hálfu forsvarsmanna [B] ehf. á því hvort starfsemi félagsins sé óbreytt frá því sem var í lok ágúst 2017 og þá hvaða breytingar kunni að hafa verið gerðar til þess að tryggja að starfsemin gangi ekki á svig við ákvæði laga nr. 70/2015, líkt og eftirlitsnefndin hefur talið að hún geri. Til að taka af allan vafa er það enn skoðun eftirlitsnefndarinnar að starfsemi [B] ehf. feli í sér sniðgöngu á ákvæðum laga nr. 70/2015 og sé því ólögmæt.“
Í bréfinu var óskað eftir skýringum og lýsingum á þeim samskiptum og/eða þjónustu sem B ehf. byði kaupendum fasteigna og breytingum sem hefðu verið gerðar á heimasíðu félagsins eftir að erindi eftirlitsnefndar barst félaginu. Þá var óskað eftir skýringum á því að hvaða leyti þeim breytingum var ætlað að koma til móts við sjónarmið eftirlitsnefndarinnar. Jafnframt kom fram að eftirlitsnefndin fengi ekki séð að sú þjónusta sem B ehf. byði seljendum fasteigna hefði breyst í verulegum atriðum eða breytingar hefðu verið gerðar á heimasíðu fyrirtækisins sem gætu breytt niðurstöðu nefndarinnar. Í þessu sambandi var bent á tiltekin tíu atriði sem að mati nefndarinnar fælu í sér „sniðgöngu á ákvæðum laga nr. 70/2015“, sérstaklega 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 5. gr. en einnig 1. mgr. 6. gr. og 2. mgr. 8. gr. sem og 8. gr. a laganna.
Í bréfinu kemur m.a. fram að eftirlitsnefndin teldi „hafið yfir allan vafa að starfsemi félagsins“ með hliðsjón af tilgangi þess samkvæmt hlutafélagaskrá væri „ekki lögmæt nema uppfyllt [væru] ákvæði laga nr. 70/2015“, þ.e. að hjá slíku félagi starfaði löggiltur fasteignasali sem ætti meirihluta í félaginu og hefði starfsábyrgðartryggingu fyrir sig og eftir atvikum starfsmenn sína. Óumdeilt væri að hjá félaginu starfaði ekki löggiltur fasteignasali og því teldi nefndin „að starfsemi félagsins [væri] ólögmæt og með henni væri brotið alvarlega gegn ákvæðum laga nr. 70/2015.“ Þegar af þeirri ástæðu væri „skorað á forráðamenn B ehf. að loka starfsstöð sinni, þ.m.t. heimasíðu og facebook-síðu.“ Þá kom þar fram að tiltekin þjónusta sem væri boðið upp á heimasíðunni fæli í sér milligöngu um sölu fasteigna og því um að ræða „lagasniðgöngu“ af hálfu forráðamanna félagsins og að starfsemin fæli í sér „ólögmæta ráðgjöf til kaupenda fasteigna“ af hálfu félagsins. Þá fæli þjónusta félagsins í sér fyrirkomulag „sem [bryti] í bága við ákvæði laga nr. 70/2015 og [fæli] í sér vísvitandi sniðgöngu á lagafyrirmælum.“ Fram kom að nefndin gæti ekki fallist á þær fullyrðingar sem hefðu komið fram af hálfu fyrirtækisins þess efnis að starfsemi þess félli ekki undir ákvæði laga nr. 70/2015 enda væru þær „órökstuddar með öllu“ en að sama skapi var óskað eftir frekari upplýsingum um starfsemi félagsins. Eftirlitsnefndin teldi „að um stórfellt brot gegn ákvæðum laga nr. 70/2015 [væri] að ræða“ og ámælisvert að tilteknar upplýsingar væru á heimasíðu félagsins. Að lokum sagði:
„Í ljósi alls framangreinds og með vísan til ákvæða laga nr. 70/2015 skorar eftirlitsnefndin á [A], f.h. [B] ehf. og persónulega, að loka þegar starfsstöð fyrirtækisins, þ.m.t. heimasíðunni [...] og facebooksíðu fyrirtækisins, þar sem starfsemi fyrirtækisins sé ólögmæt að mati eftirlitsnefndar.
Frestur til þess að veita upplýsingar og eftir atvikum andmæli við sjónarmiðum eftirlitsnefndarinnar er veittur til kl. 16.00, þriðjudaginn 15. maí 2018.“
Sama dag og fyrrnefnt bréf var sent hóf eftirlitsnefnd fasteignasala frumkvæðisathugun á því hvort fasteignasalar nýti sér þjónustu þriðja aðila sem ekki hefur réttindi til milligöngu um fasteignakaup við öflun viðskiptavina. Bréf þess efnis var m.a. sent B ehf. til að afla upplýsinga af því tilefni.
A svaraði eftirlitsnefnd fasteignasala samdægurs þar sem áréttað var að hann teldi starfsemi B ehf. falla utan valdsviðs eftirlitsnefndarinnar; áskorun um lokun starfsstöðvar og heimasíðu væri hafnað og að ekki yrðu veitt frekari svör af þess hálfu vegna þessara mála.
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og eftirlitsnefndar fasteignasala
Gögn málsins bárust frá eftirlitsnefnd fasteignasala 12. október 2017 samkvæmt beiðni þar um. Í tilefni af kvörtun B ehf. ritaði settur umboðsmaður eftirlitsnefnd fasteignasala bréf, dags. 8. desember 2017, þar sem m.a. var óskað eftir að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess á hvaða lagagrundvelli það hefði byggt þær kröfur sínar um að B ehf. eða A lokaði starfsstöð sinni og hætti atvinnustarfsemi. Í því sambandi benti settur umboðsmaður einkum á þær almennu reglur og sjónarmið sem gilda um valdheimildir og verkefni stjórnvalda og að 25. gr. laga nr. 70/2015 mælir fyrir um að nefndin skuli senda beiðni um lokun starfsstöðvar til sýslumanns en kvæði ekki á um heimildir nefndarinnar til að taka ákvörðun þar að lútandi. Hefði bréf nefndarinnar eingöngu falið í sér áskorun nefndarinnar, eftir atvikum setta fram til að gæta meðalhófs áður en leitað yrði til sýslumanns, var þess óskað að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort orðalag og framsetning bréfanna hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.
Í svarbréfi eftirlitsnefndarinnar, dags. 12. janúar sl., voru ákvæði laga nr. 70/2015 og verkefni nefndarinnar rakin. Tekið var fram að afstaða nefndarinnar væri sú að mál A og B ehf. hefði almenna skírskotun og viðbrögð nefndarinnar hafi helgast af því að eftirlitsnefnin hafi talið málið alvarlegt, þ.e.a.s. að fram færi milliganga án tilskilinna réttinda og þörf hafi verið á skjótri úrlausn þess, ekki síst vegna þess fordæmis sem niðurstaða málsins kynni að hafa. Þá var starfsemi B ehf. nánar rakin og þau gögn sem nefndin leit til við meðferð sína á málinu. Vísað var til þess að rannsókn nefndarinnar og andmæli B ehf. hefðu staðfest að málið snerist um túlkun á ákvæðum laga nr. 70/2015. Ljóst hefði verið að enginn löggiltur fasteignasali með ábyrgðartryggingu starfaði hjá B ehf. Þá hefði legið fyrir afstaða forsvarsmanns B ehf. um að honum væri heimilt að stunda umrædda starfsemi sem nefndin hefði gert athugasemdir við. Eftirlitsnefndin hefði því talið málið „fullupplýst og rannsakað þegar í upphafi.“ Hins vegar væri það „ekki hlutverk [nefndarinnar] að lögum að taka bindandi stjórnvaldsákvörðun gagnvart B ehf. í málinu.“ Því hefði nefndin beint málinu í þann farveg sem lögin áskilja, þ.e. með því að óska eftir því að sýslumaður lokaði starfsstöð B ehf. og tilkynnt lögreglu um meint brot á ákvæðum laga nr. 70/2015 á grundvelli lögbundinnar skyldu sinnar sem eftirlitsaðila.
Hvað varðaði beiðni eftirlitsnefndarinnar til sýslumanns um lokun starfsstöðvar B ehf. var vísað til þess að nefndinni bæri að hafa eftirlit með störfum fasteignasala, sbr. einkum 18. og 19. gr. laga nr. 70/2015. Nefndin teldi sig brjóta alvarlega gegn starfsskyldum sínum samkvæmt lögum nr. 70/2015 ef hún skilgreindi hlutverk sitt svo þröngt að aldrei kæmi til þess að hún hefði einhver afskipti af málum aðila sem ekki væru í starfi hjá fasteignasala eða stunduðu milligöngu í fasteignaviðskiptum án heimilda. Í bréfinu til B ehf. 29. ágúst 2017 hafi komið „skýrt fram að [nefndin] teldi að um stórfellt brot gegn ákvæðum laga nr. 70/2015 væri að ræða“ og mátt vera ljóst að slíkt gæti vakið upp alvarlegar spurningar um lagasniðgöngu. Í því samhengi segir m.a.:
„[Eftirlitsnefnd fasteignasala] telur orðalag áskorunar um lokun starfsstöðvar ekki skipta meginmáli heldur efni hennar. Þannig krafðist [nefndin] þess í umræddu bréfi að starfsstöð yrði lokað þegar í stað og innan ákveðins frests en skoraði jafnframt á forráðamann fyrirtækisins að láta strax af þeirri starfsemi sem lýst var í bréfi [nefndarinnar]. Skýrt kom fram að [nefndin] gæfi ekki bindandi fyrirmæli heldur myndi hún í samræmi við ákvæði 25. gr. [laga nr. 70/2015] leita aðstoðar sýslumanns við lokun starfsstöðvar.“
Eftir að mér bárust upplýsingar frá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu um að beiðni nefndarinnar um lokun starfsstöðvar B ehf. hefði verið hafnað, óskaði ég eftir nánari skýringum um stöðu málsins af hálfu beggja aðila með bréfum, dags. 28. mars 2018. Svarbréf eftirlitsnefndarinnar barst mér 30. apríl 2018 þar sem fyrri sjónarmið nefndarinnar vegna málsins voru áréttuð. Jafnframt kom þar fram að hún teldi túlkun sýslumanns á ákvæði 25. gr. laga nr. 70/2015 hvorki í samræmi við réttarframkvæmd hingað til né túlkun nefndarinnar á ákvæðinu. Nefndin teldi ekki rétt að svo stöddu að breyta afstöðu sinni en myndi leita eftir samtölum við sýslumannsembættið um almenna framkvæmd tilgreinds ákvæðis, hvort sem beiðni um lokun starfsstöðvar B ehf. yrði endurtekin eða ekki. Síðan sagði:
„[Eftirlitsnefnd fasteignasala] er ekki fengið vald til að taka stjórnvaldsákvörðun um lokun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sem eftir atvikum er kæranleg á æðra stjórnsýslustig, t.d. eftir 26. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar telur [nefndin] sér beinlíns skylt að skora á aðila sem hún telur brotlega að láta af ólögmætri starfsemi. [Nefndin] hefur því sent [B] ehf. bréf þar sem upplýst er um að málið sé komið til kasta [nefndarinnar] á ný og skorað á forráðamenn félagsins að láta af þeirri starfsemi sem [nefndin] telur ólögmæta.“
Athugsemdir A og B ehf. við svarbréf eftirlitsnefndar bárust mér 31. janúar 2018 og frekari skýringar á stöðu málsins 9. apríl 2018.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Afmörkun athugunar
Kvörtun B ehf. og A beinist eins og áður sagði einkum að því að lagaskilyrði hafi skort til afskipta eftirlitsnefndar fasteignasala af starfsemi félagsins og að nefndin hafi ekki lagaheimildir til að krefjast þess að atvinnustarfsemi félagsins sé hætt og starfsstöð þeirra lokað. Í samræmi við framangreint hefur athugun mín í máli þessu beinst að því hvort sú afstaða og þær kröfur sem koma fram í áðurnefndum bréfum eftirlitsnefndar fasteignasala frá 29. og 31. ágúst 2017 og 30. apríl 2018 hafi samrýmst lögbundnu hlutverki nefndarinnar.
Ég tek fram að sú frumkvæðisathugun sem eftirlitsnefnd fasteignasala hóf 30. apríl 2018, þar sem m.a. var óskað eftir upplýsingum af hálfu A og B ehf., fellur utan þessarar athugunar minnar.
Áður en ég vík að þessum atriðum tel ég rétt að rekja lagagrundvöll málsins og þá einkum hvernig hlutverk eftirlitsnefndar fasteignasala er afmarkað í lögum nr. 70/2015, um sölu fasteigna og skipa.
2 Lagagrundvöllur
Í 1. gr. laga nr. 70/2015, um sölu fasteigna og skipa, kemur fram að markmið þeirra sé að tryggja neytendavernd með því að leggja grundvöll að því að viðskipti með fasteignir og skip, sem gerð eru með aðstoð fasteignasala, geti farið fram með greiðum og öruggum hætti fyrir kaupanda og seljanda og réttarstaða aðila sé glögg. Jafnframt er markmið laganna að hlutverk fasteignasala og ábyrgð þeirra sé skýr og þeir séu engum háðir í störfum sínum.
Heimild til að hafa milligöngu um kaup og sölu á fasteignum og skipum hafa þeir einir sem hafa til þess löggildingu sýslumanns, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 70/2015. Þetta er áréttað í 6. gr. laganna þar sem segir að fasteignasala sé óheimilt að fela öðrum að vinna þau störf sem löggildingin tekur til nema um sé að ræða annan fasteignasala sem hefur ábyrgðartryggingu, sbr. 4. gr. laganna. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að fasteignasala beri sjálfum að sinna þeim verkefnum sem löggilding hans nær til og ákvæði II. kafla laganna, um réttarstöðu fasteignasala, störf og starfshætti, taka til. Frá þessari skyldu fasteignasala til starfa eru takmarkaðar undantekningar í lögunum.
Í III. kafla laga nr. 70/2015 er fjallað um eftirlit með störfum fasteignasala. Í 1. mgr. 18. gr. kemur fram að eftirlitsnefnd fasteignasala annist eftirlit með störfum fasteignasala samkvæmt fyrirmælum laganna. Hlutverki eftirlitsnefndarinnar er nánar lýst í 19. gr. laganna þar sem í 1. mgr. kemur fram að nefndin skuli hafa eftirlit með því að fasteignasalar starfi í samræmi við ákvæði laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim, aðrar réttarreglur sem þýðingu hafa fyrir störf fasteignasala og góðar venjur í fasteignasölu. Eftirlitsnefndin skal sérstaklega fylgjast með tilteknum þáttum í störfum fasteignasala sem nánar er lýst í stafliðum a-k í 2. mgr. 19. gr. laganna. Heimildir og skyldur eftirlitsnefndar eru nánar skýrðar í 21. gr. og eru þar bundnar við störf fasteignasala og í ákveðnum tilvikum starfsmenn þeirra.
Í 25. gr. laga nr. 70/2015 er svohljóðandi ákvæði um fasteignasölu án réttinda:
„Ef eftirlitsnefnd fasteignasala berast upplýsingar um að maður sem hefur ekki fengið löggildingu til fasteignasölu stundi slíka starfsemi eða að fasteignasali fullnægi ekki lengur lögmæltum skilyrðum til löggildingar sem fasteignasali en starfi þó áfram sem slíkur er nefndinni heimilt að óska þess við sýslumann að starfsstöð viðkomandi verði lokað þegar í stað.“
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/2015 kemur fram að þar sé að „finna heimild eftirlitsnefndar til að óska eftir því við sýslumann að starfsstöð aðila verði lokað að ákveðnum skilyrðum uppfylltum“ (Alþt. 2014-2015, 144. löggj.þ., þskj. 234.)
Ef litið er til forsögu þessa ákvæðis má sjá að í eldri lögum nr. 54/1997, um fasteigna-, fyrirtækja- og skipasölu, var eftirlit með starfsemi fasteignasala í höndum ráðherra, sbr. 1. mgr. 15. gr. laganna. Gat ráðherra falið lögreglustjóra að stöðva slíka starfsemi, sbr. 3. mgr. 15. gr. sem var svohljóðandi:
„Ef ráðherra berast upplýsingar um að maður sem ekki hefur fengið löggildingu til fasteignasölu stundi slíka starfsemi, eða að fasteignasali fullnægi ekki lengur lögmæltum skilyrðum til löggildingar sem fasteignasali en starfi þó áfram sem slíkur, er ráðherra heimilt að fela lögreglustjóra að stöðva starfsemi viðkomandi og innsigla starfsemi viðkomandi og innsigla starfsstöð hans þegar í stað.“
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/1997 kom fram að lagt væri til að sett yrði fyllra ákvæði um viðbrögð ráðherra við ólögmætri starfsemi og hvernig hann mætti bregðast við þegar stunduð væri starfsemi sem færi í bága við ákvæði laganna. Í þágildandi lögum hefðu ekki reynst vera nægilega skýrar heimildir til að stöðva slíka starfsemi án tafar, t.d. þegar fram hefði komið að fasteignasali hefði ekki lengur fullnægjandi tryggingar, og væri ákvæðinu m.a. ætlað að bæta úr því (Alþt. 1996, 121. löggj.þ., þskj. 28.)
Samnefnd lög nr. 99/2004 leystu lög nr. 54/1997 af hólmi og var eftirlitsnefnd fasteignasala þá komið á fót og falin tiltekin verkefni. Í 25. gr. laganna var svohljóðandi ákvæði:
„Ef eftirlitsnefnd fasteignasala berast upplýsingar um að maður, sem ekki hefur fengið löggildingu til fasteignasölu, stundi slíka starfsemi eða að fasteignasali fullnægi ekki lengur skilyrðum til löggildingar sem fasteignasali en starfi þó áfram sem slíkur er nefndinni heimilt að óska þess við ráðherra að starfsstöð viðkomandi verði lokað þegar í stað.“
Í athugasemdum við lagaákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum kom fram að ákvæði greinarinnar væru að mestu sama efnis og 3. mgr. 15. gr. þágildandi laga og þarfnaðist ekki skýringa (Alþt. 2003-2004, 130. löggj.þ., þskj. 670.)
Ákvæðinu var síðar breytt með þeim hætti að sýslumanni var í stað ráðherra falið að meta slíkar beiðnir um lokun starfsstöðvar. Var það gert þegar breytingar voru gerðar á lögum í tengslum við flutning verkefna frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti til sýslumannsembætta, sbr. 20. gr. laga nr. 143/2006. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum segir að nokkuð hefði verið um beiðnir frá eftirlitsnefnd um að dómsmálaráðuneytið hlutaðist til um að starfsstöð væri lokað í þeim tilvikum sem fasteignasala væri stunduð af ólöggiltum aðila. Þessar beiðnir ættu að fara beint til sýslumanns en að öðru leyti þarfnaðist greinin ekki skýringa (Alþt. 2006-2007, 133. löggj.þ., þskj. 187.)
3 Hlutverk eftirlitsnefndar fasteignasala þegar nefndin telur að um sé að ræða fasteignasölu án réttinda
Hlutverk eftirlitsnefndar fasteignasala samkvæmt lögum nr. 70/2015 er einkum að annast eftirlit með störfum löggiltra fasteignasala samkvæmt fyrirmælum laganna, sbr. 18. og 19. gr. þeirra, og eftir atvikum að beita slíka aðila viðurlögum á grundvelli þeirra. Eftirlits- og valdheimildir nefndarinnar taka fyrst og fremst mið af því hlutverki hennar að hafa eftirlit með þeim fasteignasölum sem hafa fengið löggildingu. Í 25. gr. laganna er síðan sérstök heimild fyrir nefndina til að bregðast við ef henni berast upplýsingar m.a. um að maður sem ekki hefur fengið löggildingu til fasteignasölu stundi slíka starfsemi. Í því tilviki sem hér er fjallað um verður ráðið að það var afstaða nefndarinnar að A og B ehf. hefðu með höndum starfsemi sem krefðist þess að viðkomandi hefði löggildingu til fasteignasölu. Hér reyndi því annars vegar á hvaða heimildir og úrræði nefndin hafði beint samkvæmt lögum nr. 70/2015 til að bregðast við slíkri stöðu og hins vegar hvaða takmarkanir leiða almennt af reglum um starfshætti stjórnvalda sem fara með sérhæft eftirlit á ákveðnu sviði og samspil þess við verkefni og starfsheimildir annarra stjórnvalda.
Í 25. gr. laga nr. 70/2015 er er hin lögbundna heimild nefndarinnar til viðbragða í þessum tilvikum að óska eftir því við sýslumann að starfsstöð viðkomandi verði lokað þegar í stað. Hér þarf að hafa í huga að ósk eftirlitsnefndarinnar um lokun starfsstöðvar samkvæmt þessu ákvæði felur ekki í sér niðurstöðu máls. Það er aðeins sýslumaður sem á samkvæmt lagaákvæðinu ákvörðunarvald um að tiltekinni starfsstöð verði lokað. Framsetning nefndarinnar á afstöðu sinni gagnvart sýslumanni telst því ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hér er engu að síður um lögmælt hlutverk af hálfu nefndarinnar að ræða og úrræði sem kann að hafa umtalsverða þýðingu fyrir þá aðila sem um ræðir og óskin lýtur að, og getur eftir atvikum varðað atvinnustarfsemi þeirra.
Í íslenskum rétti er lagt til grundvallar að lagaheimildar sé þörf til að viðhafa opinbert eftirlit með atvinnustarfsemi, sbr. til að mynda dóm Hæstaréttar frá 18. maí 2006, í máli nr. 520/2005. Þar segir dómurinn að „[opinbert] eftirlit með atvinnustarfsemi [verði] ekki tekið upp nema með lagaheimild.“ Af lögmætisreglunni leiðir að stjórnvöld geta ekki lagt afmarkaðar skyldur á einkaaðila án viðhlítandi heimildar í almennum settum lögum. Við mat á því hvort stjórnvöld hafi fylgt lögmætisreglunni verður einnig að hafa í huga að efni hennar er afstætt að því leyti að þær kröfur sem gerðar eru hverju sinni til skýrleika þeirra lagaheimilda, sem ákvarðanir og athafnir stjórnvalda eru reistar á, taka nokkurt mið af því hvort og þá hvaða þýðingu ákvarðanir stjórnvalda hafa fyrir líf og hagsmuni þeirra einstaklinga sem þær beinast að. Ef um íþyngjandi ákvarðanir stjórnvalda er að ræða eru gerðar þeim mun ríkari kröfur til þess að lagagrundvöllur slíkra ákvarðana sé skýr og ótvíræður. Í þessu sambandi má benda á að efni bréfa eftirlitsnefndarinnar sem um ræðir lúta með einum eða öðrum hætti að atvinnufrelsi tiltekinna einstaklinga sem nýtur verndar 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Túlkun 25. gr. laga nr. 70/2015 verður því að þessu leyti að taka mið af því að um er að ræða inngrip í atvinnustarfsemi sem nýtur slíkrar stjórnarskrárverndar.
Stjórnvöld verða í samræmi við framangreint að hafa fullnægjandi heimildir fyrir athöfnum sínum og aðgerðum en þau verða auk þess að gæta þess að starfa í samræmi við sett lög hverju sinni. Í því felst m.a. að eftirlitsnefnd faseignasala má ekki ganga inn á valdsvið og valdheimildir sem öðrum stjórnvöldum hefur verið falið með lögum, sbr. áðurnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 520/2005 og frá 18. maí 2017 í máli nr. 563/2016. Í fyrrnefnda málinu voru tilteknar eftirlitsaðgerðir stjórnvalds gagnvart atvinnustarfsemi lögaðila hvorki taldar eiga sér stoð í lögum né reglugerð auk þess sem viðkomandi stjórnvald var talið hafa farið inn á valdsvið annars stjórnvalds sem var falið tiltekið eftirlit lögum samkvæmt. Umrætt eftirlit „var því hvort tveggja í senn án heimildar laga [...] og í andstöðu við lög [...].“ Sambærileg sjónarmið gilda eðli máls samkvæmt hvað varðar einstök íþyngjandi úrræði sem stjórnvöld beita í því sambandi. Eftirlitsnefnd fasteignasala verður þannig að gæta þess að með athöfnum sínum á þessum grundvelli gangi hún ekki inn á verksvið sýslumannsembættanna í samræmi við valdmörk þessara stjórnvalda og sé að öðru leyti innan þess hlutverks og heimildar sem henni er ætlað í 25. gr. laga nr. 70/2015. Með hliðjón af þessu, og þegar litið er til inntaks 25. gr. laga nr. 70/2015, er ljóst að hlutverk og úrræði nefndarinnar gagnvart þeim aðilum sem ekki hafa löggildingu sem fasteignasalar er með öðrum hætti en þeim sem hafa fengið slíka löggildingu.
Að því leyti sem eftirlitsnefndin hefur heimildir gagnvart þeim aðilum sem ekki hafa löggildingu sem fasteignasalar verður hún að gæta þess að beita þeim, líkt og almennt við beitingu valdheimilda sinna, í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins, s.s. meðalhófsreglu. Í þessu ljósi verður að gera þá kröfu að nefndin gæti þess hverju sinni að upplýsa með viðhlítandi hætti hvort tilefni sé til að setja fram ósk um lokun starfsstöðvar við sýslumann í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Þegar eftirlitsnefnd fasteignasala fær upplýsingar um að tiltekinn aðili starfi á markaðnum sem annast milligöngu um sölu fasteigna án tilskilinna leyfa kann því að vera að nefndin þurfi að leita eftir nánari upplýsingum um þá starfsemi sem um ræðir, hvort sem er hjá aðila sjálfum eða eftir atvikum löggiltum fasteignasölum. Einnig getur verið þáttur í rannsókn málsins að leita eftir afstöðu aðila máls um þau atvik sem er ætlað að verða grundvöllur slíkrar beiðni og þá jafnframt að tilkynna viðkomandi ef nefndin hyggst óska þess við sýslumann að starfsstöð hans verði lokað.
Að þessu sögðu tek ég fram að eftirlitsnefnd fasteignasala kann eins og öðrum stjórnvöldum að vera heimilt að veita almennar leiðbeiningar og lýsa almennri afstöðu sinni til túlkunar og fyllingar lagareglna á þeim sviðum sem undir hana heyra. Þessi óskráða heimild á ekki síst við þegar stjórnvald starfar eftir matskenndum og opnum lagaheimildum eða er ætlað það hlutverk að lögum að móta að einhverju leyti og hafa eftirlit með ákveðnu málefnasviði. Slík upplýsingagjöf getur þá miðað að því að upplýsa um túlkun nefndarinnar á lögum og reglum og þar með varpa ljósi á stjórnsýsluframkvæmd eða afstöðu hennar til einstakra málefna. Eins og áður er rakið getur það verið þáttur í meðferð nefndarinnar að tilkynna og upplýsa aðila máls á hvaða grundvelli beiðni hennar til sýslumanns á grundvelli 25. gr. laga nr. 70/2015 verði reist. Í því sambandi eru ekki gerðar athugasemdir við að eftirlitsnefndin útskýri grundvöll og forsendur beiðni sinnar til sýslumanns. Þrátt fyrir að nefndin lýsi með þeim hætti afstöðu sinni til þess að tiltekin starfsemi sé ekki í samræmi við lög þarf nefndin engu að síður að huga að því hvernig sú afstaða er framsett og að með henni sé ekki gengið inn á lögbundið valdsvið sýslumanns. Hér sem endranær þurfa stjórnvöld líka að gæta þess að fara varlega þegar þau lýsa afstöðu sinni til þess hvort tiltekin háttsemi feli í sér refsiverða háttsemi án þess að dómur liggi fyrir, sbr. 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 18. febrúar 2013 í máli nr. 6518/2011.
4 Voru bréf eftirlitsnefndar fasteignasala í samræmi við lögbundið hlutverk hennar?
Af bréfum eftirlitsnefndar fasteignasala til A og B ehf., dags. 29. og 31. ágúst 2017, og skýringum hennar til mín verður ekki dregin önnur ályktun en sú að þar hafi verið settar fram þær kröfur af hálfu nefndarinnar að A og B ehf. hættu einkaréttarlegri starfsemi og lokuðu starfsstöð sinni. Þær kröfur voru settar fram af hálfu nefndarinnar áður en sýslumaður hafði tekið ákvörðun um hvort fallast ætti á slíka beiðni af hálfu nefndarinnar á grundvelli 25. gr. laga nr. 70/2015. Eftir að niðurstaða sýslumanns um að hafna beiðni eftirlitsnefndarinnar um lokun starfsstöðvar B ehf. lá fyrir sendi nefndin bréf til sömu aðila, dags. 30. apríl 2018. Þar kom fram að það væri enn skoðun nefndarinnar að starfsemi félagsins fæli í sér brot og sniðgöngu á ákvæðum laga nr. 70/2015 og væri því ólögmæt. Var í því sambandi ítrekað tekið fram að starfsemi B ehf. væri ólögmæt eða að nefndin liti svo á að starfsemi félagsins væri ólögmæt, eins og nánar var rakið í kafla II hér að framan. Með vísan til þess var skorað á A og B ehf. að leggja niður starfsemi og loka þegar starfsstöð félagsins, þrátt fyrir að sýslumaður hafi ekki talið sér fært að mæla fyrir um slíkt á grundvelli laga nr. 70/2015.
Í bréfum eftirlitsnefndar fasteignasala, dags. 29 og 31. ágúst 2017, var afstaða eftirlitsnefndar fasteignasala til starfsemi A og B ehf. sett fram með afdráttarlausum hætti og þess krafist af hálfu nefndarinnar að starfsemi þeirra yrði lögð niður og starfsstöð félagsins lokað í ljósi þess að nefndin taldi hana ekki í samræmi við lög nr. 70/2015. Slíkar kröfur nefndarinnar, áður en málið kom inn á borð sýslumanns, voru að mínu áliti ekki í samræmi við þau valdmörk milli nefndarinnar og sýslumanna sem kveðið er á um í 25. gr. laga nr. 70/2015 eða valdheimildir nefndarinnar að öðru leyti. Niðurstaða mín er því sú að eftirlitsnefnd fasteignasala hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt með þeim kröfum sem voru settar fram í framangreindum bréfum. Sama má segja um sambærilega afstöðu og kröfur nefndarinnar í bréfi nefndarinnar til sömu aðila, dags. 30. apríl 2018, eftir að niðurstaða sýslumanns um að hafna beiðni nefndarinnar á grundvelli 25. gr. laga nr. 70/2015 lá fyrir.
Hvað síðastnefnda bréfið varðar verður að hafa í huga að með setningu laga nr. 70/2015 hefur löggjafinn tekið ákvörðun um hvernig aðkoma annars vegar eftirlitsnefndar fasteignasala og hins vegar sýslumanna skuli vera í málum sem varða fasteignasölu án réttinda. Eftir að sýslumaður hafði hafnað beiðni eftirlitsnefndar fasteignasala um að loka starfsstöð B ehf. á grundvelli 25. gr. laga nr. 70/2015 hafði sá aðili sem var að lögum bær til að taka endanlega ákvörðun í málinu þar með tekið afstöðu. Þá legg ég áherslu á að þegar lögbundnu ferli máls lýkur hafa aðilar hagsmuni af því og verða að geta treyst á að úr málum þeirra hafi verið leyst í samræmi við gildandi lög. Af því leiðir að mikilvægt er að eftirlitsnefnd fasteignasala krefjist ekki aðgerða af hálfu einstaklinga og lögaðila þvert á niðurstöðu sýslumanns, sérstaklega þegar óljóst er á hvaða grundvelli þær eru settar fram.
Í ljósi atvika máls og skýringa eftirlitsnefndarinnar vil ég jafnframt benda á mikilvægi þess að nefndin geri skýran greinarmun gagnvart borgurunum á því þegar hún fjallar annars vegar um mál þar sem henni er falið tiltekið ákvörðunarvald, og þá á grundvelli gildandi laga, og hins vegar þegar hlutverkum er með einhverjum hætti skipt og ákvörðunarvaldið í höndum annars stjórnvalds lögum samkvæmt. Sem dæmi um hið fyrrnefnda má nefna ákvæði 22. gr. laga nr. 70/2015 þar sem mælt er fyrir um heimildir nefndarinnar til að beita agaviðurlögum og tímabundinni sviptingu löggildingar fasteignasala. Slíkum ákvörðunum nefndarinnar er þá almennt hægt að skjóta til ráðherra með viðeigandi málsmeðferð. Hvað síðarnefndu málin varðar þarf að vera skýrt þegar hlutverkum stjórnvalda er með einhverjum hætti skipt og nefndinni er einungis falið að leggja grundvöll að tilteknum ákvörðunum og undirbúa mál, sbr. 25. gr. laga nr. 70/2015, þar sem sýslumanni er í kjölfarið falið endanlegt ákvörðunarvald um lokun starfsstöðvar. Ég legg áherslu á að samskipti stjórnvalda við borgarana verða að vera með þeim hætti að ljóst sé í hvaða farveg mál þeirra hefur verið lagt og á hvaða heimildum stjórnvöld byggja ákvarðanir sínar og tilmæli. Af því leiðir að samskipti eftirlitsnefndarinnar við borgarana verða að taka mið af þeim hlutverkabundnu valdmörkum sem mælt er fyrir um í lögum nr. 70/2015, milli nefndarinnar annars vegar og lögreglu og sýslumanna hins vegar, í samræmi við þau sjónarmið sem rakin voru í kafla IV.3 hér að framan. Við slíkar aðstæður verður nefndin auk þess að gæta að stöðu sinni gagnvart borgurunum og lýsa ekki eindreginni afstöðu til þess hver skuli vera niðurstaða einstakra mála, a.m.k. þegar um matskenndar ákvarðanir er að ræða, áður en slík mál hafa fengið viðeigandi meðferð þess stjórnvalds sem er falið með lögum að taka ákvörðun í málinu. Ég ítreka að lokum það sem áður hefur komið fram um að þessar kröfur og sjónarmið breyta því ekki að eftirlitsnefnd fasteignasala getur hverju sinni þegar hún telur tilefni til að senda sýslumanni erindi í samræmi við niðurlag 25. gr. laga nr. 70/2015 eða tilkynningu til lögreglu, sbr. 6. mgr. 21. gr. sömu laga, upplýst þann sem í hlut á um slíkar athafnir nefndarinnar enda sé þá gætt að því að fara ekki umfram þau mörk sem hér hefur verið lýst.
Ég legg áherslu á að ég hef með þessu enga efnislega afstöðu tekið til þess álitaefnis sem er undir í málinu og varðar starfsemi A og B ehf. með hliðsjón af lögum nr. 70/2015.
V Niðurstaða
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að eftirlitsnefnd fasteignasala hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt með bréfum sínum til A og B ehf., dags. 29. og 31. ágúst 2017 og 30. apríl 2018, þar sem þess var krafist að A léti af tiltekinni atvinnustarfsemi og að starfsstöð B ehf. yrði lokað.
Ég beini þeim tilmælum til eftirlitsnefndar fasteignasala að hún endurskoði framsetningu á þeirri afstöðu og kröfum sem hún setti fram í framangreindum bréfum til A og B ehf. með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti. Einnig mælist ég til þess að eftirlitsnefnd fasteignasala hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.
Afrit af álitinu er sent sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til upplýsingar.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi eftirlitsnefndar fasteignasala, dags. 22. febrúar 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að málinu sé formlega lokið hjá nefndinni og hlutaðeigandi hafi verið send tilkynning um lokun þess 16. ágúst 2018. Í tilkynningu eftirlitsnefndar fasteignasala til A er þess m.a. getið að af áliti umboðsmanns megi ráða að meinbugir séu á málsmeðferð samkvæmt 25. gr. laga um sölu fasteigna og skipa. Að mati nefndarinnar sé þörf á að skýra nánar málsmeðferðina með tilliti til lögbundins hlutverks hennar að öðru leyti á grundvelli laganna.
Í bréfinu til umboðsmanns er einnig tekið fram að framvegis taki nefndin mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu í störfum sínum. Frá því að álit umboðsmanns lá fyrir hafi ekki komið upp mál hjá nefndinni sem kynnu að hafa hafa í för með sér að hún hefði íhugað að leggja fram beiðni til sýslumanns um lokun starfsstöðvar.
Af svarbréfi nefndarinnar til umboðsmanns og bréf sem hún sendi A verður ekki séð að brugðist hafi verið við þeim tilmælum að endurskoða framsetningu á þeirri afstöðu og kröfum sem hún setti fram í bréfum sínum til A og B ehf. Þess skal getið að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kynnt í samráðsgátt frumvarp til breytinga á lögum um sölu fasteigna og skipa nr. 70/2015 og þar eru m.a. lagðar til breytingar á 25. gr. laganna sem um var fjallað í álitinu.