Aðgangur að gögnum og upplýsingum. Opinberir starfsmenn. Lögmætisreglan. Stjórnvaldsákvörðun. Málshraði.

(Mál nr. 9248/2017)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði m.a. yfir afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum í tengslum við frádrátt Fjársýslu ríkisins af launum hans vegna vinnuréttargjalds til Læknafélags Íslands (LÍ). Frádrátturinn var m.a. byggður á lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna þar sem A stóð utan stéttarfélaga og var ekki félagsmaður í LÍ. Ráðuneytið hafði veitt A tilteknar upplýsingar úr umbeðnum gögnum en hvorki afhent A afrit af gögnunum að öllu leyti né að hluta. 

Umboðsmaður tók fram að af afgreiðslu ráðuneytisins og skýringum þess yrði ekki ráðið á hvaða lagagrundvelli A hefði verið synjað um aðgang að gögnum en svo virtist sem það hefði hvorki byggt á stjórnsýslulögum né upplýsingalögum. Umboðsmaður benti á að það leiddi af lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar að fella þyrfti beiðnir um aðgang að gögnum í réttan lagalegan farveg. Féllu slíkar beiðnir nær undatekningarlaust annaðhvort undir gildissvið stjórnsýslulaga eða upplýsingalaga. Það yrði því að teljast verulegur annmarki á stjórnsýsluráðuneytisins teldi það heimilt að afgreiða slíkar beiðnir án þess að byggja á lögum sem fjölluðu um rétt til aðgangs að gögnum.

Þá var það niðurstaða umboðsmanns að þar sem frádráttur vinnuréttargjalds af launum A byggðist á einhliða ákvörðun ráðherra sem tekin var á grundvelli laga um það hvaða kjarasamningur gilti í tilviki A, en ekki á samningi sem hann var aðili að, hefði verið um stjórnvaldsákvörðun að ræða. Beiðni A um aðgang að þeim gögnum sem lágu til grundvallar frádrættinum var sett fram í tengslum við þessa ákvörðun og því hefði ráðuneytinu borið að afgreiða beiðnina á grundvelli stjórnsýslulaga. Umboðsmaður taldi því að afgreiðsla ráðuneytisins á gagnabeiðni A hefði ekki verið í samræmi við lög að þessu leyti og enn fremur ekki í samræmi við meginreglu um málshraða. Að lokum taldi umboðsmaður tilefni til að koma því á framfæri að betur yrði hugað að stjórnsýslulegri meðferð mála þar sem ríkisstarfsmenn stæðu utan stéttarfélaga.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til fjármála- og efnahagsráðuneytisins að taka mál A til nýrrar meðferðar, kæmi fram beiðni þess efnis frá honum, og að leyst yrði þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í áliti hans. Jafnframt að ráðuneytið tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum í störfum sínum.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 7. mars 2017 leitaði A til mín og kvartaði yfir niðurstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 21. mars 2016 að hafna því að stöðva afdrátt starfsmannatengds gjalds af launum hans. A hafði þá sagt sig úr Læknafélagi Íslands og um laun hans og önnur starfskjör fór því samkvæmt þeim kjarasamningi sem ráðherra hafði ákveðið í samræmi við lög. Í tilefni af erindi A ritaði ég honum bréf 16. mars 2017 þar sem hann var upplýstur um að ég teldi rétt að bíða með að taka afstöðu til málsins þar til niðurstaða lægi fyrir hjá ráðuneytinu um beiðni hans um aðgang að gögnum í tengslum við málið. Ráðuneytið upplýsti mig 25. október 2017 um að það hefði þá svarað erindi A og var það meðfylgjandi. Í framhaldinu kom A á framfæri við mig athugasemdum við afgreiðslu ráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.

Með bréfi, dags. 4. desember 2017, lauk settur umboðsmaður Alþingis þeim hluta málsins er laut að ákvörðun ráðuneytisins frá 21. mars 2016 þar sem staðfest var sú framkvæmd Fjársýslu ríkisins að draga starfsmannatengd gjöld af launum A til Læknafélags Íslands. Athugun mín hefur því lotið að niðurstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 25. október 2017 þar sem staðfest var aðferð Fjársýslu ríkisins við afhendingu á upplýsingum vegna beiðni A um aðgang að gögnum í tengslum við sama mál. Eins og nánar verður rakið hér síðar var ekki fyllilega ljóst af gögnum málsins á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið taldi sig hafa leyst úr erindi A um aðgang að gögnum. Í skýringum til mín hefur komið fram að ráðuneytið telji að stjórnsýslulög nr. 37/1993 hafi ekki gilt um gagnabeiðni A en ekki verður séð að ráðuneytið hafi afgreitt málið á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Með hliðsjón af því hef ég afmarkað athugun mína við það hvort afgreiðsla ráðuneytisins á beiðni A um aðgang að gögnum, og framangreind afstaða þess, hafi verið í samræmi við lög og þá m.a. í ljósi þess að málið varðar stöðu ríkisstarfsmanns sem hefur kosið að nýta sér stjórnarskrárvarinn rétt sinn til að standa utan stéttarfélaga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. júlí 2018.

II Málsatvik

Í kjölfar þess að A sagði sig úr Læknafélagi Íslands kom upp ágreiningur um hvort og hversu hátt gjald honum bæri að greiða til félagsins á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Ákvæðið kveður m.a. á um að starfsmaður sem ekki er í stéttarfélagi greiði gjald til þess stéttarfélags sem hann ætti að tilheyra jafnt því sem honum bæri að greiða væri hann í því, „enda fari um laun hans og önnur starfskjör samkvæmt samningum þess samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra eða sveitarstjórnar.“ Árið 2012 leitaði Læknafélagið til Fjársýslu ríkisins og launaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins og óskaði eftir að „vinnuréttargjald“ yrði dregið af launum þeirra lækna sem væru ófélagsbundnir, sem væri jafnhátt félagsgjaldi í Læknafélaginu, á grundvelli framangreinds lagaákvæðis og greinar 15.1 í kjarasamningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og Læknafélags Íslands. Þar kemur m.a. fram að launagreiðandi innheimti starfsmannatengd gjöld fyrir félagið vegna þeirra sem taka laun samkvæmt kjarasamningnum. Félagið skuli afhenda lista eða gögn um þá sem gjaldskyldir eru með þeim upplýsingum sem nauðsyn krefur.

Í kjölfarið gerði A athugasemdir við gjaldtökuna í bréfi til Fjársýslunnar 9. apríl 2012 og í bréfi til ráðuneytisins 17. maí það ár. Af gögnum málsins virðist sem að árið 2015 hafi Fjársýslan fallist á beiðni Læknafélagsins og innheimt „starfsmannatengd gjöld skv. kjarasamningi“ eins og kemur fram í bréfi Fjársýslunnar til A frá 10. desember 2015. Í svari ráðuneytisins til A frá 21. mars 2016, í tilefni af athugasemdum hans við afdrátt gjaldsins, sagði að eftir grein 15.1 kjarasamningsins og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986 væri ríkinu sem launagreiðanda skylt að standa Læknafélaginu skil á umræddu gjaldi, sbr. dóm Hæstaréttar frá 31. mars 2011 í máli nr. 390/2010. Í ljósi þessa hafnaði ráðuneytið kröfu A um að stöðva frádrátt gjaldsins af launum hans.

A sendi Fjársýslunni tölvupóst 2. ágúst 2016 þar sem vísað var til þeirrar framkvæmdar hennar að draga mánaðarlega af honum starfsmannatengt gjald. Með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óskaði A eftir því að sér yrði afhent afrit „af þeim hluta listans eða gögnum þar sem nafn [hans kæmi] fram ásamt þeim upplýsingum sem félagið [byggði] hina ólögmætu gjaldskyldu [hans] á til Fjársýslu ríkisins.“ Í svarbréfi Fjársýslunnar sama dag kemur fram að ákvæði um starfsmannatengt gjald komi fram í kjarasamningnum. Frádráttur af launum hans sé í samræmi við það gjald. Þá var honum bent á að leita til Læknafélagsins vegna lista félagsins og að erindi hans yrði framsent þangað. Aðilar áttu í kjölfarið í frekari bréfaskiptum vegna málsins og fékk A m.a. sent afrit af bréfi Læknafélagsins til Fjársýslunnar frá 26. janúar 2016 vegna innheimtu gjaldanna. A ítrekaði fyrri beiðni sína til Fjársýslunnar 29. ágúst 2016 og 17. september sama ár. Í svarbréfi Fjársýslunnar 23. september 2016 kom fram að Læknafélagið hefði gert kröfu um að gjald yrði dregið af launum hans í samræmi við þágildandi kjarasamning. Rafrænir listar bærust Fjársýslunni mánaðarlega en þeir væru „ekki til útsendingar heldur til innfærslu í launakerfi“ og því yrði ekki sent afrit af slíkum listum.

A kærði synjun Fjársýslunnar til ráðuneytisins 3. október 2016 með vísan til 19. gr. stjórnsýslulaga. Hann ítrekaði erindið 12. desember 2016 og leitaði í kjölfarið til mín vegna tafa á meðferð málsins. Eftir að hafa leitað umsagnar beggja aðila og að undangengnum ítrekuðum fyrirspurnum mínum um hvað liði afgreiðslu málsins lauk ráðuneytið málinu með bréfi 25. október 2017. Þar segir m.a. eftirfarandi:

„Við mat á beiðni yðar um aðgang að gögnum verður að hafa í huga að þau gögn sem hér um ræðir varða upplýsingar sem teljast mjög viðkvæmar í skilningi laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. t.d. e. lið 8. tölul. 2. gr. Að mati ráðuneytisins er því ljóst að þér getið ekki fengið óheftan aðgang að þeim lista sem Læknafélag Íslands skilaði á rafrænu formi til Fjársýslunnar, þar sem hann varðar upplýsingar um stéttarfélagsaðild margra einstaklinga, sem óheimilt er að upplýsa um, eða afhenda til þriðja aðila, nema við mjög afmarkaðar aðstæður. Því telur ráðuneytið að með hliðsjón af tilvitnuðum ákvæðum laga um persónuvernd sé sú aðferð Fjársýslu ríkisins, að afhenda yður úrtak úr þeim listum frá Læknafélagi Íslands með þeim upplýsingum er varða yður persónulega, fullnægjandi og í fullu samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í stjórnsýslulögum um aðgang að gögnum. Því mun ráðuneytið ekki aðhafast frekar í þessu máli.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og fjármála- og efnahagsráðuneytisins

Samhliða því að settur umboðsmaður Alþingis lauk málinu að hluta 4. desember 2017 sendi hann bréf til fjármála- og efnahagsráðherra, dags. sama dag, þar sem þess var m.a. óskað að ráðuneyti hans veitti upplýsingar um á hvaða lagagrundvelli það leysti úr beiðni A um aðgang að gögnum, sem hann byggði á 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá var þess óskað að ráðuneytið gerði nánari grein fyrir ástæðum þess að afgreiðsla málsins hefði dregist eins og raun bar vitni.

Í svarbréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 31. janúar 2018 kemur m.a. fram að málið varði aðgang að upplýsingum um gjöld er varða stéttarfélagsaðild en fyrir liggi að ágreiningur hafi verið milli A og Læknafélags Íslands um umrædd gjöld. Að mati ráðuneytisins væri frádráttur frá launum á grundvelli ákvæða í kjarasamningi ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við afgreiðslu málsins hefði það verið mat ráðuneytisins að málið varðaði ekki stjórnvaldsákvörðun heldur væri um að ræða beiðni er varðaði vinnslu gagna sem afgreidd væru á grundvelli laga sem og heimildar sem samið hefði verið um í kjarasamningi og því um að ræða gögn er vörðuðu samning einkaréttarlegs eðlis við þriðja aðila. Engu að síður hefði A verið afhent úrtak úr listum Læknafélags Íslands þar sem tilvitnaðar upplýsingar sem óskað var eftir komu fram. Þá er í bréfinu harmaður sá dráttur sem varð á afgreiðslu málsins og hann sagður stafa af manneklu og önnum hjá ráðuneytinu. Enn fremur kom fram sú afstaða ráðuneytisins að þrátt fyrir að þær aðstæður sem lýst var í bréfinu skýrðu drátt málsins væri ljóst að málsmeðferðin hefði ekki samrýmst almennri málshraðareglu íslensks stjórnsýsluréttar.

Ég sendi ráðherra annað bréf 20. febrúar 2018 þar sem ég tók m.a. fram að miklu skipti að stjórnvöld greindu með réttum hætti hverju sinni eftir hvaða lagareglum bæri að leysa úr beiðni um aðgang að gögnum, enda málsmeðferðin og efnisrétturinn til aðgangs mismunandi eftir því hvaða reglur ættu við. Að því sögðu reifaði ég annars vegar þær reglur sem giltu samkvæmt stjórnsýslulögum um aðgang aðila máls að gögnum og hins vegar um upplýsingarétt almennings og aðila til aðgangs að gögnum sem varða hann sjálfan á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Ég benti á að svo virtist sem ekki hefði verið skýrlega afmarkað af hálfu ráðuneytisins á hvaða lögum það byggði þegar það leysti úr beiðni A um aðgang að gögnum. Þá yrði það heldur ekki ráðið af skýringum þess í tilefni af fyrirspurn setts umboðsmanns þess efnis. Væri nauðsynlegt að fá nánari skýringar á því atriði. Þá var þess óskað að ráðuneytið upplýsti mig um hvort það hefði leiðbeint A um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál eða eftir atvikum framsent kæru hans þangað, ef það teldi úrlausn á beiðninni yrði ekki byggð á stjórnsýslulögum.

Svar ráðuneytisins barst mér 7. mars 2017 þar sem var m.a. staðfest að ráðuneytið hefði ekki fjallað um erindi A sem kæru á grundvelli 19. gr. stjórnsýslulaga og það teldi frádrátt á iðgjaldi ekki stjórnvaldsákvörðun heldur samning við þriðja aðila. Varðandi þá spurningu mína á hvaða lagagrundvelli beiðni A hefði verið afgreidd ef ekki á grundvelli stjórnsýslulaga sagði eftirfarandi í bréfinu:

„Ráðuneytið vísar til þess að stjórnvaldi er heimilt að veita ríkari upplýsingar en það telur sér skylt að veita að því gefnu að því sé það heimilt skv. lögum. Í máli var horft til aðstæðna og eðli máls við afgreiðslu þess og þá hvað helst að [A] hefði ekki verið veittar umbeðnar upplýsingar frá því félagi sem um ræðir.“

Varðandi leiðbeiningar ráðuneytisins um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sagði í svarinu að þar sem A hefðu verið veittar umbeðnar upplýsingar um þau gjöld sem um ræddi teldi ráðuneytið ekki hafa verið forsendur til að leiðbeina honum frekar um málið eða að framsenda það annað. Þá teldi ráðuneytið að ef A hefði verið synjað um umbeðnar upplýsingar hefði sú synjun byggst á 7. gr. upplýsingalaga og honum hefði þá jafnframt verið leiðbeint um kæruheimild í samræmi við 20. gr. laganna.

Í framhaldi af símtali mínu við starfsmann ráðuneytisins barst mér annað bréf frá ráðuneytinu, dags. 9. apríl 2018, þar sem fram kom að það hefði farið yfir mál A varðandi frádrátt vinuréttargjaldsins að nýju. Eru atvik málsins á árinu 2012, þegar A sendi ráðuneytinu erindi sem barst því 21. maí 2012 þar sem innheimtu gjaldsins er mótmælt, síðan rakin og tekið fram að ráðuneytinu hefði fyrst orðið ljóst við móttöku erindisins að A hefði sagt sig úr Læknafélagi Íslands. Ekki lægi fyrir í gögnum málsins að ráðuneytið hefði tilkynnt A með fullnægjandi hætti að umrætt gjald yrði dregið af launum hans og afgreiðsla málsins hefði því ekki verið fullnægjandi. Síðan segir:

„Í samræmi við framangreint telur ráðuneytið að afgreiðsla málsins hafi þannig verið haldin annmarka þar sem ráðuneytinu hafi borið, skv. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986, að tilkynna [A]að hann tæki laun skv. kjarasamningi Læknafélags Íslands og fjármálaráðherra og bæri því samkvæmt ákvæði kjarasamningsins að greiða umrætt vinnuréttargjald sem vinnuveitanda bæri lagaskylda að halda eftir af launum hans og inna af hendi til viðkomandi stéttarfélags. Af þeim sökum hafi ekki verið forsendur til að fallast á kröfu hans og að tekin hefði verið ákvörðun um að vinnuréttargjaldið yrði dregið af launum hans.

Ráðuneytið harmar þau mistök sem urðu við afgreiðslu málsins en telur að þrátt fyrir framangreindan annmarka hafi afgreiðslu þess að öðru leyti verið hagað í samræmi við eðli þess eins og fram hefur komið í svörum ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis.“

Af þessu tilefni sendi ég ráðherra enn á ný bréf, dags. 4. maí 2018. Þar tók ég fram að ég fengi ekki annað ráðið af bréfi ráðuneytisins frá 9. apríl 2018 en að það liti svo á að það hefði nú tekið ákvörðun um réttindi og skyldur A í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar yrði ekki séð að ráðuneytið hefði endurskoðað afstöðu sína til beiðni A um aðgang að gögnum á þeim grundvelli. Óskaði ég því eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið teldi tilefni til að taka erindið til meðferðar að nýju en ef ekki hvernig það teldi þá afstöðu samrýmast 15. gr. stjórnsýslulaga.

Í svari ráðuneytisins frá 25. maí 2018 segir m.a. að eins og komið hafi fram í fyrri svörum ráðuneytisins hafi þegar verið orðið við beiðni A um aðgang að umbeðnum gögnum. Ráðuneytið telji ekki forsendur til að taka kæru A til meðferðar með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga enda litið svo á að frádráttur félagsgjalds sem byggi á samningi við þriðja aðila sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Þá telji ráðuneytið að það hafi uppfyllt beiðni hans um aðgang að umbeðnum gögnum.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Almennt um beiðnir sem stjórnvöldum berast um aðgang að gögnum

Athugun mín á þeim þætti málsins sem fjallað er um í álitinu laut einkum að því að fá fram skýrari upplýsingar og afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til þess á hvaða lagagrundvelli beiðni A um aðgang að gögnum hefði verið afgreidd. Þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir mínar fékk ég ekki skýrlega ráðið af svörum ráðuneytisins, sem rakin eru hér að framan, á hvaða lagagrundvelli það hefði leyst úr málinu. Svo virðist sem ráðuneytið hafi hvorki leyst úr málinu á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né upplýsingalaga nr. 140/2012 eða telji sér það skylt.

Samkvæmt lögmætisreglu íslensks réttar eru stjórnvöld bundin af lögum. Í því felst að ákvarðanir stjórnvalda og athafnir verða að eiga sér stoð í lögum og mega ekki vera í andstöðu við lög. Þegar stjórnvöldum berast beiðnir um aðgang að fyrirliggjandi gögnum ber að fella slík mál í viðeigandi farveg að lögum. Sé ekki sérstaklega mælt fyrir um annað í lögum, falla slíkar beiðnir nær undantekningarlaust annaðhvort undir gildissvið stjórnsýslulaga eða upplýsingalaga. Þannig taka síðarnefndu lögin „til allrar starfsemi stjórnvalda“, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna, en gilda þó ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Sé það mat stjórnvalda að viðkomandi eigi ekki rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum lögum samkvæmt þarf að ljúka málinu á þeim grundvelli og rökstyðja niðurstöðu um takmörkun eða synjun með vísan til viðeigandi lagaákvæða. Þá þarf eftir atvikum að leiðbeina um kæruleiðir samkvæmt þeim lögum sem niðurstaðan var byggð á. Þetta gildir einnig þótt stjórnvaldið ákveði að veita viðkomandi að einhverju leyti upplýsingar eða gögn umfram lagaskyldu, enda kann viðkomandi að telja sig eiga ríkari rétt samkvæmt lögum sem hann vill láta reyna á.

Þegar æðra stjórnvaldi líkt og ráðuneytinu berast erindi, þar sem kærð er afgreiðsla lægra setts stjórnvalds á gagnabeiðni, ber því í upphafi að taka afstöðu til þess hvort viðkomandi eigi rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli stjórnsýslulaga og ef svo er, leysa þá úr málinu á þeim lagagrundvelli, sbr. 15.-19. gr. laganna. Sé það hins vegar mat stjórnvaldsins að viðkomandi eigi ekki rétt til aðgangs á grundvelli stjórnsýslulaga ber að afgreiða erindið á grundvelli upplýsingalaga. Séu umbeðin gögn fyrirliggjandi hjá æðra stjórnvaldinu getur þurft að leysa efnislega úr málinu, t.d. á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, en annars að áframsenda kæruna til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna.

Það verður því að teljast verulegur annmarki á stjórnsýslu ráðuneytisins telji það heimilt að afgreiða beiðni um aðgang að gögnum án þess að byggja á lögum sem fjalla um rétt til aðgangs að gögnum. Í þessu sambandi, og í tilefni af skýringum ráðuneytisins til mín, bendi ég á að í 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sagði að lögin takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum og geta þau því ekki ein og sér verið grundvöllur synjunar gagnabeiðni. Samhljóða ákvæði er nú að finna í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

2 Afgreiðsla ráðuneytisins á beiðni A um aðgang að gögnum

Beiðni A um aðgang að gögnum var sett fram í tilefni af því að Fjársýsla ríkisins dró af launum hans gjöld til Læknafélags Íslands á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Nánar tiltekið óskaði hann eftir afriti af þeim hluta þess lista sem Læknafélagið hafði afhent Fjársýslu ríkisins í samræmi við ákvæði 15.1 í kjarasamningi fjármálaráðherra og félagsins eða gögnum þar sem nafn hans kæmi fram ásamt þeim upplýsingum sem félagið byggði gjaldskyldu hans á. Samkvæmt kjarasamningsákvæðinu skyldi félagið senda slíkan lista, eða gögn, um þá sem gjaldskyldir væru. Í svari Fjársýslunnar til hans kom m.a. fram að rafrænir listar bærust Fjársýslunni mánaðarlega en þeir væru „ekki til útsendingar heldur til innfærslu í launakerfi“ og því yrði ekki sent afrit af slíkum listum. Þessa synjun á afhendingu umbeðinna gagna kærði A til ráðuneytisins og byggði á því að hann ætti rétt til aðgangs að gögnunum á grundvelli stjórnsýslulaga. Eins og rakið er að framan var það afstaða ráðuneytisins að honum hefðu þegar verið afhentar tilteknar upplýsingar, sem teknar hefðu verið saman að þess sögn úr því skjali sem A hafði óskað eftir aðgangi að, en ekki afhent afrit eða veittur aðgangur að umbeðnum lista eða gögnum, hvorki í heild né að hluta.

Í málinu reynir á hvort A hafi átt rétt á aðgangi að umbeðnum gögnum á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Það leiðir af gildissviði laganna, sbr. 2. mgr. 1. gr., að um þarf að vera að ræða mál þar sem tekin hefur verið eða ætlunin er að taka stjórnvaldsákvörðun. Við mat á því hvort ákvörðun teljist vera stjórnvaldsákvörðun, þ.e. ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, verður að huga að þeim lagagrundvelli sem ákvörðunin byggist á og hvers eðlis og efnis ákvörðunin er. Í því sambandi getur skipt máli hvort ákvörðun sé „lagalegs eðlis“, eins og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. stjórnsýslulaga. Með því er átt við hvort með ákvörðuninni sé mönnum færð réttindi eða þau skert, létt skyldum af mönnum eða lagðar á þá auknar byrðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, er svohljóðandi:

„Starfsmaður, sem lög þessi taka til og eigi er innan stéttarfélags samkvæmt lögum þessum, greiði til þess stéttarfélags, sem hann ætti að tilheyra, gjald jafnt því sem honum bæri að greiða væri hann í því, enda fari um laun hans og önnur starfskjör samkvæmt samningum þess samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra eða sveitarstjórnar. Þá ákvörðun skal tilkynna viðkomandi stéttarfélagi.“

Í máli A er aðstaðan sú að hann hefur kosið að nýta sér stjórnarskrárvarinn rétt sinn, sbr. 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, til að standa utan stéttarfélags. Með úrsögn úr Læknafélagi Íslands var hann ekki lengur bundinn af samþykktum þess félags sem stéttarfélags og það fór ekki lengur með samningsumboð af hans hálfu við gerð kjarasamnings, sbr. þá meginreglu sem fram kemur í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur. Af þessu leiddi einnig að ekki var lengur til staðar einkaréttarlegt samningssamband milli A og Læknafélagsins sem stéttarfélags og hann átti ekki lengur kost á því sem félagsmaður þess að hafa áhrif á ákvarðanir og athafnir félagsins eða leita sem slíkur til þess um gögn eða úrlausn ágreinings.

Ef ríkisstarfsmaður, sem lög um kjarasamninga opinberra starfsmanna taka til, er ekki innan stéttarfélags samkvæmt þeim lögum gerir áðurtilvitnuð 2. mgr. 7. gr. laganna ráð fyrir að ráðherra geti ákveðið að um laun og önnur starfskjör viðkomandi fari samkvæmt tilteknum kjarasamningi. Lagaákvæðið gerir ekki ráð fyrir að niðurstaða ráðherra að þessu leyti sé fengin með samkomulagi við ríkisstarfsmanninn. Ákvörðun ráðherra um að laun viðkomandi og önnur starfskjör fari eftir tilteknum kjarasamningi felur ekki í sér að starfsmaðurinn sé þar með einhverjum hætti aðili að stéttarfélaginu eða félagið fái heimild til þess að koma fram fyrir hans hönd. Það verður því ekki annað séð en þarna sé ráðherra fengið vald til að taka einhliða ákvörðun um eftir hvaða kjarasamningi eigi að fara um laun og starfskjör starfsmannsins og þá „ákvörðun“ skal tilkynna viðkomandi stéttarfélagi. Af þessu leiðir að þarna er ráðherra sem stjórnvald að taka ákvörðun um rétt og skyldur starfsmannsins að þessu leyti og um er að ræða ákvörðun sem fellur undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, eins og nánar er rakið í kafla IV.3 hér á eftir.

Þegar ráðherra hefur tekið ákvörðun um að laun og önnur starfskjör ríkisstarfsmanns fari eftir tilteknum kjarasamningi er lögmælt í áðurnefndri 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986 að starfsmaðurinn skuli greiða „til þess stéttarfélags, sem hann ætti að tilheyra, gjald jafnt því sem honum bæri að greiða væri hann í því“, þ.e. til þess stéttarfélags sem gert hefur þann kjarasamning sem ráðherra hefur fellt starfsmanninn undir. Ég minni á að með því að starfsmaðurinn kýs að standa utan stéttarfélagsins hefur hann ekki lengur tök á að hafa áhrif á ákvarðanir félagsins, s.s. um fjárhæð gjalda sem það innheimtir af félagsmönnum sínum eða tilhögun innheimtu. Þegar ríkið sem launagreiðandi heldur eftir af launagreiðslum til starfsmanns ákveðinni fjárhæð sem það telur að honum beri að greiða til stéttarfélags samkvæmt 2. mgr. 7. gr. liggur ekki fyrir að starfsmaðurinn hafi með aðild að viðkomandi stéttarfélagi eða með öðrum hætti samþykkt eða getað haft áhrif á umrædda fjárhæð. Gagnvart starfsmanninum er ríkið því einhliða að fylgja eftir lögbundinni fjárgreiðslu að tiltekinni fjárhæð til stéttarfélags þar sem greiðsluskylda hefur orðið virk með þeirri stjórnvaldsákvörðun ráðherra að um laun og önnur starfskjör viðkomandi skuli fara eftir kjarasamningi ákveðins stéttarfélags. Þetta þarf jafnframt að hafa í huga að því marki sem reynt getur á 6. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, í þessum málum. Eins og ráðið verður af dómi Hæstaréttar frá 31. mars 2011 í máli nr. 390/2010 kann sú staða að starfsmaður og/eða vinnuveitandi eru utan félaga sem eru aðilar að kjarasamningi að hafa áhrif þegar þeirri lagareglu er beitt.

Eins og áður sagði leiðir það af lagalegri umgjörð og eðli þeirrar ákvörðunar sem ráðherra tekur um laun og starfskjör ríkisstarfsmanns samkvæmt ákveðnum kjarasamningi stéttarfélags, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986, að greiðsluskylda starfsmannsins til stéttarfélagsins verður virk. Gögn um þessa stjórnvaldsákvörðun og m.a. tilkynning ráðherra til stéttarfélagsins eru þannig hluti af gögnum viðkomandi stjórnsýslumáls sem falla undir upplýsingarétt aðila málsins, ríkisstarfsmannsins, samkvæmt 15.-17. gr. stjórnsýslulaga. Sama gildir um þau gögn sem verða til hjá stjórnvöldum um þann hluta þessarar ákvörðunar sem varðar greiðslu starfsmannsins á gjaldi samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986 og ef samhliða er ákveðið að ríkið dragi af launum starfsmannsins gjald til stéttarfélagsins og skili því. Orðalag 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986 mælir einungis fyrir um greiðsluskyldu starfsmannsins. Fari ríkið þá leið að draga af launum hans umrædda greiðslu er það hluti af þeirri ákvörðun að ríkið geri grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli það er gert. Af fyrirliggjandi gögnum í þessu máli verður ráðið að beiðni A um aðgang að gögnum, sem Læknafélag Íslands hafði afhent ríkinu vegna kröfu um að A greiddi til félagsins og fjárhæð þeirrar greiðslu, var tilkomin í tengslum við ágreining sem A gerði við ríkið um greiðslu gjalds samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986.

Af skýringum ráðuneytisins til mín í tilefni af kvörtun A verður ráðið að það byggði ekki á ákvæðum stjórnsýslulaga þegar það afgreiddi beiðni A um aðgang að gögnum. Með hliðsjón af niðurstöðu minni hér að framan tel ég að eins og máli þessu var háttað hefði ráðuneytinu borið að leggja kæruna í þann farveg, sbr. 19. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir að ráðuneytinu bar að afmarka rétt A til aðgangs að gögnum á grundvelli 15. gr. laganna, og taka þá m.a. afstöðu til þess hvort umbeðin gögn vörðuðu málið, og eftir atvikum veita aðgang að þeim eða rökstyðja synjun eða takmörkun á aðgangi með vísan til 16. gr. eða 17. gr. laganna. Ég tek fram, í tilefni af þeirri afstöðu ráðuneytisins að það hafi þegar veitt A umbeðnar upplýsingar, að samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða og ef við verður komið á því formi eða sniði sem þau eru varðveitt á. Það leiðir af orðalagi ákvæðisins að ráðuneytið gat ekki komið sér hjá því að taka afstöðu til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum málsins með því að veita A tilteknar upplýsingar úr þeim. Hafi það verið mat ráðuneytisins að upplýsingar í gögnunum væru undanþegnar upplýsingarétti hefði mátt afmá þær upplýsingar úr gögnunum áður en þau voru afhent, sbr. til hliðsjónar 2. mgr. 16. gr. laganna. Það er því álit mitt að afgreiðsla ráðuneytisins á beiðni A um aðgang að gögnum hafi ekki verið í samræmi við lög.

Eins og rakið er í II. kafla hér að framan tók það fjármála- og efnahagsráðuneytið rúmt ár að svara beiðni A um aðgang að gögnum. Í skýringum ráðuneytisins til mín kom fram að rekja mætti þennan drátt á afgreiðslu málsins til manneklu og álags en það telji þó ljóst að málsmeðferð þess hafi ekki verið í samræmi við almenna málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Með hliðsjón af efni erindisins og umfangi svara ráðuneytisins er það álit mitt að málsmeðferð ráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við þá meginreglu sem 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er byggð á, enda geta þær ástæður sem gefnar voru fyrir töfunum ekki réttlætt þennan langa málsmeðferðartíma.

3 Stjórnvöld gæti þess að leggja mál í réttan lagalegan farveg

Við athugun á þessu máli vakti það athygli mína að það er ekki einungis að afgreiðsla á beiðni A um aðgang að gögnum hafi tekið langan tíma og skort hafi á að afgreiðsla á þeirri beiðni væri að lögum lögð í réttan farveg heldur fæ ég ekki betur séð en meðferð þessa máls sýni að nauðsynlegt er að hlutaðeigandi stjórnvöld hugi betur að stjórnsýslulegri meðferð mála í þeim tilvikum þegar ríkisstarfsmenn kjósa að nýta sér stjórnaskrárvarinn rétt sinn til að vera utan stéttarfélaga.

Þær sérstöku reglur sem gilda um meðferð þess opinbera valds sem framkvæmdarvaldið, þ.e. stjórnsýslan, fer með taka mið af því að þar eru handhafar valdsins, starfsfólk stjórnsýslunnar, að framkvæma þau lög og reglur sem gilda um hlutaðeigandi málefni og taka ákvarðanir í málum gagnvart borgurunum. Þetta gera stjórnvöld almennt einhliða og þá án þess að niðurstaðan sé fengin með tvíhliða samkomulagi milli stjórnvaldsins og borgarans. Þegar síðari leiðin er farin er gengið út frá því að báðir aðilar hafi átt þess kost að leggja fram sínar kröfur og sjónarmið og niðurstaðan byggi á samkomulagi tveggja eða fleiri aðila um það hvernig þeir kjósa að haga réttindum sínum og skyldum. Þegar borgararnir hafa átt þess kost að leiða mál sitt til lykta gagnvart stjórnvaldi með slíkum hætti er almenna reglan sú að ekki er talin þörf á að borgararnir njóti þess sérstaka réttaröryggis sem reglum um meðferð mála í stjórnsýslunni, s.s. stjórnsýslulögum, er ætlað að tryggja þeim í samskiptum við stjórnvöld.

Í samræmi við 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar hefur í lögum verið kveðið á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Að því er varðar opinbera starfsmenn er þetta einnig meginreglan, sbr. lög nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sjá einnig 47. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það er því almennt svo að samskipti stjórnvalda við starfsmenn vegna launa og þeirra starfskjara sem þeim tengjast byggjast á framkvæmd tiltekins kjarasamnings sem ríki og/eða sveitarfélög hafa gert við stéttarfélag sem viðkomandi starfsmaður er aðili að. Þessi almenna skipan mála mótar eðli málsins samkvæmt starfshætti stjórnvalda þegar kemur að þessum málum í starfi þeirra og ekki síst þeirra starfseininga ríkis og sveitarfélaga sem einkum sinna þessum málum. Það er ekki tilefni til að gera athugasemdir við það en það breytir ekki því að rétt eins og það mál sem fjallað er um í þessu áliti sýnir þá þurfa stjórnvöld að gæta sérstaklega að meðferð mála þeirra starfsmanna sem kjósa að standa utan stéttarfélaga og þar með þeirra sem ekki hafa veitt umboð sitt til þess að launa- og starfskjaramálum þeirra verði ráðið til lykta á grundvelli tvíhliða kjarasamnings.

Sú staða getur verið uppi að opinber starfsmaður kjósi að standa utan stéttarfélags eða að hann hafi ekki samningsrétt um laun sín og þau starfskjör sem almennt er samið um í kjarasamningum eða við ráðningu. Leiði af lögum eða annarri skipan mála að stjórnvaldi, svo sem ráðherra, sveitarstjórn eða öðru stjórnvaldi, sé falið að taka einhliða ákvörðun um þessi kjör starfsmannsins, kann að vera farin sú leið eins og kveðið er á um í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986 að stjórnvaldið ákveði að um laun og önnur starfskjör starfsmannsins fari eftir tilteknum kjarasamningi eða annarri viðmiðun. Ég tel ekki unnt að draga þá ályktun að með því að starfsmaðurinn standi utan stéttarfélags, og um laun og önnur starfskjör hans fari eftir kjarasamningi þess samkvæmt ákvörðun ráðherra, hafi starfsmaðurinn jafnframt afsalað sér rétti til þess að njóta þeirra réttaröryggisreglna sem almennt gilda um einhliða ákvarðanir stjórnvalda. Það fer síðan eftir efni og eðli þeirrar ákvörðunar sem í hlut á hvort fylgja þarf stjórnsýslulögum við meðferð viðkomandi máls eða eingöngu óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Ég ræð það af atvikum og fyrirliggjandi gögnum í því máli sem fjallað er um í þessu áliti að ríkið hafi á árinu 2012 fengið vitneskju um að A hefði sagt sig úr Læknafélagi Íslands en starfað áfram sem læknir hjá ríkinu og þann ágreining sem reis í kjölfar þess um greiðslu hans til Læknafélagsins. Þrátt fyrir þá vitneskju var það ekki fyrr en á árinu 2018 að fjármála- og efnahagsráðherra tók formlega og tilkynnti A um ákvörðun í máli hans samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986. Jafnframt telur ráðuneytið að þá hafi A fyrst verið tilkynnt með fullnægjandi hætti að gjald í samræmi við þá lagagrein til Læknafélagsins yrði dregið af honum. Frá árinu 2016 hefur jafnframt verið uppi ágreiningur milli ríkisins og A um aðgang að gögnum sem Læknafélagið afhenti ríkinu um hvaða gjald félagið teldi að hann ætti að greiða til þess og A hafði óskað eftir að fá afhent.

Í byrjun ágúst 2016 óskaði A í tölvupósti til Fjársýslu ríkisins eftir aðgangi að gögnum um frádrátt ríkisins af launum hans vegna gjalds til Læknafélagsins. Í svarbréfi Fjársýslunnar sama dag, 2. ágúst 2016, var vísað til þess að frádrátturinn væri í samræmi við kjarasamning og honum bent á að leita til Læknafélagsins vegna lista félagsins og að erindi hans yrði framsent þangað. Efni þessa svars og þess sem síðar hefur komið fram af hálfu ráðuneytisins, sbr. m.a. bréf þess til mín frá 25. maí 2018, um að frádráttur þess sem í bréfinu er nefnt „félagsgjald“ byggi á samningi við þriðja aðila og því sé ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða í skilningi stjórnsýslulaga, er að mínu áliti til marks um að þarna hafa stjórnvöld ekki gert nægjanlegan mun á stöðu ríkisstarfsmanns sem kýs að standa utan stéttarfélags og stöðu þeirra sem eru aðilar að stéttarfélagi og taka laun og önnur starfskjör samkvæmt samningi sem þeir hafa átt aðild að. Í fyrrnefnda tilvikinu er starfsmaðurinn ekki í neinu réttarsambandi við stéttarfélagið um þá greiðslu sem honum ber að greiða til þess þrátt fyrir að um laun hans og önnur starfskjör fari samkvæmt samningum þess samkvæmt ákvörðun ráðherra.

Þó að ríkið hafi í kjarasamningi við þetta stéttarfélag tekið á sig skuldbindingu um að innheimta umrætt gjald hjá starfsmanninum og skila því til félagsins þá er þar ekki um að ræða heimild ríkisins gagnvart starfsmanninum sem byggist á tvíhliða samningi sem hann hefur átt aðild að. Það er svo annað mál á hvaða lagagrundvelli ríkið telur sig geta dregið gjaldið af starfsmanninum. Það er í eðli sínu einhliða ákvörðun ríkisins hvort sem ríkið telur leið þess til innheimtu gjaldsins fylgja með í ákvörðun sem tekin er samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986 eða t.d. byggjast á 2. mgr. 6. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Geri starfsmaðurinn ágreining um þessa innheimtu ríkisins þá verður ekki annað séð en að úr honum verði að leysa milli þeirra aðila óháð því stéttarfélagi sem gjaldið rennur til. Þá tel ég að ekki sé tilefni til þess að tala í þessu tilviki af hálfu ríkisins um „félagsgjald“ og bendi á að í fyrri bréfum þess var gjald þetta nefnt „vinnuréttargjald“ rétt eins og gert hefur verið í dómum þar sem gjaldtaka af þessu tagi hefur komið við sögu.

Tilefni þessa álits er úrlausn ríkisins um beiðni starfsmanns sem stendur utan stéttarfélags um aðgang að gögnum sem ríkið hafði fengið frá því stéttarfélagi sem ráðherra hafði samkvæmt heimild í lögum ákveðið að laun hans og önnur starfskjör færu eftir. Í framhaldi af bréfi Fjársýslu ríkisins til A 2. ágúst 2016 synjaði Fjársýslan honum með bréfi 23. september 2016 um aðgang að umbeðnum gögnum án nokkurs rökstuðnings eða vísan til lagareglna. A kærði synjun Fjársýslunnar til ráðuneytisins 3. október 2016 með vísan til 19. gr. stjórnsýslulaga. Hann ítrekaði erindið 12. desember 2016 og leitaði í kjölfarið til mín vegna tafa á meðferð málsins. Í tilefni af kvörtun A var ráðuneytinu sent bréf 28. apríl 2017 þar sem óskað var eftir að upplýst yrði hvað liði afgreiðslu beiðni hans um upplýsingar og gögn. Sú fyrirspurn var ítrekuð með bréfum 22. maí, 12. júní, 4. júlí, 22. ágúst og 29. september 2017 auk þess sem óskað var eftir skýringum á töfum málsins símleiðis. Svarbréf ráðuneytisins barst 25. október 2017 þar sem upplýst var að það hefði þá svarað erindi A sama dag. Síðar átti ég í bréfaskiptum við ráðuneytið til að reyna að fá fram gleggri skýringar á þeim lagagrundvelli sem ríkið hafði byggt á við úrlausn í málum A. Ég fæ ekki betur séð en þessi dráttur á svörum ráðuneytisins og það að ég taldi rétt að ganga betur eftir efnislegum svörum hafi a.m.k. að einhverju leyti mátt rekja til þess að ekki hafi eins og ég nefndi hér fyrr verið gerður nægjanlegur munur á stöðu þeirra ríkisstarfsmanna sem eru utan stéttarfélaga og þeirra sem eru aðilar að þeim.

Ég tel af þessu tilefni rétt að leggja áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld hugi að því þegar í upphafi málsmeðferðar að leggja mál í réttan lagalegan farveg. Þar verður að vekja athygli á því að rétt greining á efni málsins hefur þýðingu um hvaða málsmeðferðarreglum ber að fylgja við meðferð þess og ákvarðanatöku. Ég hef vikið að því hér fyrr að í þessu máli reynir á rétt einstaklings sem er starfsmaður ríkisins til þess að standa utan stéttarfélags og þar með að hann geti nýtt sér stjórnarskrárvarin réttindi sín að þessu leyti. Ríkið sem atvinnurekandi og launagreiðandi þarf af sinni hálfu að gæta þess að haga meðferð á málum þeirra starfsmanna sem kjósa að nýta sér þennan rétt þannig að hann sé virtur og þá eins og hann hefur verið útfærður í lögum.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að afgreiðsla fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni A um aðgang að gögnum um frádrátt af launum hans vegna greiðslu gjalds til Læknafélags Íslands hafi ekki verið í samræmi við lög. Jafnframt er það niðurstaða mín að afgreiðsla ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við þá meginreglu um málshraða sem 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er byggð á.

Þá hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni að koma því á framfæri við ráðuneytið og Fjársýslu ríkisins að betur verði hugað að stjórnsýslulegri meðferð mála þar sem ríkisstarfsmenn kjósa að vera utan stéttarfélaga.

Ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum í störfum sínum.