Menntamál. Grunnskólar. Undanþága frá skyldunámi. Lagaheimild. Stjórnvaldsfyrirmæli. Skyldubundið mat. Meinbugir á stjórnvaldsfyrirmælum.

(Mál nr. 9616/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun skólastjóra grunnskóla um að hafna beiðni A og B um undanþágu frá skólasundi fyrir dóttur þeirra sem þá var nemandi í 1. bekk skólans. Niðurstaða ráðuneytisins byggðist einkum á því að ekki væri heimilt samkvæmt ákvæðum aðalnámskrár grunnskóla að veita umbeðna undanþágu. Þar væri mælt fyrir um að skólastjóri veiti ekki nemendum í 1.–7. bekk undanþágu vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi.

Umboðsmaður benti á að skólastjórum grunnskóla væri heimilt að veita nemendum undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein á grundvelli grunnskólalaga. Af þeirri heimild yrði ekki annað ályktað en að leggja yrði einstaklingsbundið mat á það hvort sýnt hefði verið fram á að gild rök mæltu með því að veita slíka undanþágu. Það var álit umboðsmanns að orðalag þess viðmiðs í aðalnámskrá grunnskóla sem byggt var á í málinu, um að skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi, væri sett fram með of fortakslausum hætti með hliðsjón af öðrum viðmiðum í aðalnámskrá og því skyldubundna mati sem skólastjórum grunnskóla væri falið samkvæmt grunnskólalögum. Taldi umboðsmaður að ráðuneytið hefði ekki sýnt fram á að niðurstaða þess hefði tekið með fullnægjandi hætti mið af því skyldubundna mati sem mælt væri fyrir um í 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga. Af því leiddi að úrskurður mennta- og menningarmálaráðuneytisins hefði ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður taldi tilefni til að vekja athygli mennta- og menningarmálaráðuneytisins á meinbugum á orðalagi þeirra viðmiða í aðalnámskrá grunnskóla sem byggt var á í málinu. Beindi hann þeim tilmælum til ráðuneytisins að það myndi fylgja eftir áformum um að endurskoða viðmið í aðalnámskrá grunnskóla. Einkum orðalag kaflans um undanþágur frá skyldunámi, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

Umboðsmaður beindi jafnframt þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka mál A og B til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þar um frá þeim. Ennfremur að ráðuneytið tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu. Loks taldi umboðsmaður tilefni til að beina því til ráðuneytisins að kynna stjórnendum grunnskóla þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu samhliða breyttum viðmiðum í aðalnámskrá grunnskóla.

I Kvörtun

Hinn 27. febrúar 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 5. júlí 2017. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun skólastjóra X-skóla, dags. 6. desember 2016, um að hafna beiðni A og B um undanþágu frá skólasundi fyrir dóttur þeirra sem þá var nemandi í 1. bekk skólans. Niðurstaða ráðuneytisins byggðist einkum á því að ekki væri heimilt samkvæmt ákvæðum aðalnámskrár grunnskóla að veita umbeðna undanþágu en þar væri mælt fyrir um að skólastjóri veitti nemendum í 1.-7. bekk ekki undanþágu vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi.

Athugun mín á málinu hefur lotið að því hvort þessi afstaða ráðuneytisins, og þar með úrskurður þess í máli A og B, hafi verið í samræmi við lög. Athugun mín hefur jafnframt beinst að því hvort þau viðmið í aðalnámskrá grunnskóla sem byggt var á í málinu séu í samræmi við lög nr. 91/2008, um grunnskóla.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. október 2018.

II Málsatvik

Í desember 2016 óskuðu A og B eftir því, með tölvubréfi til skólastjóra X-skóla að dóttir þeirra sem þá var nemandi í 1. bekk skólans, fengi undanþágu frá sundkennslu í skólanum. Áður hafði B óskað eftir því munnlega við skólastjórann að fá umrædda undanþágu. Ástæða beiðninnar var sú að á sama degi og skólasund var í síðustu kennslustund hjá stúlkunni fór hún á sundæfingu um hálftíma eftir að heim var komið. Töldu þau að þetta væri of mikið fyrir stúlkuna og að sundæfingin í kjölfarið, sem væri töluvert erfiðari en skólasund, myndi missa marks. Þá væri stúlkan flugsynd og væri bæði að æfa og keppa með eldri börnum. Með tölvubréfi skólastjóra X-skóla frá 6. desember 2016 var beiðni þeirra hafnað. Í rökstuðningi skólastjórans segir m.a. eftirfarandi:

„Varðandi beiðni ykkar um að [stúlkan] fái að sleppa við sundtíma vegna sundæfinga. Við höfum ákveðið að hafna beiðninni. Rökin fyrir þessari ákvörðun eru eftirfarandi:

1. Ungur aldur. Við teljum óskynsamlegt að veita leyfi frá lögbundinni kennslu vegna tómstundaiðkunar þegar nemendur eru svona ungir. Það eru fordæmi fyrir slíku í grunnskólum þegar nemendur eru orðnir eldri ef tryggt er að öll ákvæði um iðkun, þekkingu og leikni í því fagi sem um ræðir eru uppfyllt.

2. Fordæmi. Ef við veittum leyfið værum við að skapa fordæmi og í kjölfarið kæmu fleiri beiðnir sem við ættum erfitt með að hafna í ljósi fyrri ákvarðana.“

Með tölvubréfi 8. desember 2016 ítrekaði A beiðni sína við skólastjórann og óskaði eftir því að framangreind ákvörðun yrði tekin til endurskoðunar. Með tölvubréfi degi síðar var fyrri ákvörðun staðfest. Þá tók skólastjórinn fram að hann hefði ekki getað tekið aðra ákvörðun en þá sem hann hefði þegar tekið, þ.e. að hafna undanþágu frá skólasundi fyrir dóttur þeirra á þriðjudögum, þar sem slíkt væri óheimilt samkvæmt lögum um grunnskóla og aðalnámskrá grunnskóla. Þá sagði eftirfarandi í svari skólastjórans:

„Samkvæmt lögum um grunnskóla nr. 91/2008 (15. gr., 3. málsgrein) er skólastjóra heimilt að veita undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæla með því. Enn fremur er skólastjóra heimilt að viðurkenna nám utan grunnskóla sem jafngildi grunnskólanáms. Í 6. málsgrein sömu greinar er tilgreint að setja skuli viðmiðanir um undanþágur skv. þessari grein í aðalnámskrá grunnskóla.

Í aðalnámskrá grunnskóla 2011/2013 segir á bls. 81: Skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi.“

Framangreind synjun skólastjóra X-skóla var kærð til mennta- og menningarmálaráðuneytisins 23. mars 2017 þar sem óskað var eftir því að ráðuneytið felldi úr gildi ákvörðun skólastjórans og að A og B yrði veitt leyfi til að ákvarða þátttöku stúlkunnar í skólasundi. Í úrskurði ráðuneytisins frá 5. júlí 2017 eru m.a. rakin tiltekin ákvæði laga nr. 91/2008 auk nánar tilgreindra ákvæða í aðalnámskrá grunnskóla. Í úrskurði ráðuneytisins segir m.a. eftirfarandi:

„Þá er tekið fram [í aðalnámskrá grunnskóla] að skólastjóri veiti að öllu jöfnu einungis nemendum í 8.-10. bekk grunnskóla undanþágu frá skólaíþróttum, sem hafa náð framúrskarandi árangri í þeirri íþróttagrein sem þeir stunda, sem og að skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi. Þannig hefur undanþáguheimildin ekki verið afmörkuð með nánari hætti í gildandi aðalnámskrá en skólastjórum einstakra grunnskóla falið svigrúm til mats og ákvörðunar í þessum málum að öðru leyti, eins og kveðið er á um í 15. gr. laga um grunnskóla og aðalnámskrá grunnskóla. Það er mat ráðuneytisins, með hliðsjón af þeim réttarheimildum sem hin kærða ákvörðun byggir á og þeim áherslum sem þar eru nánar útfærðar, að hin kærða ákvörðun sé studd nægilega málefnalegum rökum og rúmist innan þess svigrúms sem skólastjórum er veitt að þessu leyti samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla, að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem kveðið er á um í gildandi aðalnámskrá.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og mennta- og menningarmálaráðuneytisins

Í tilefni af kvörtun A var mennta- og menningarmálaráðuneytinu ritað bréf 27. mars 2018. Þar var óskað eftir því að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort og þá hvernig sú regla í aðalnámskrá grunnskóla um að skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi samræmdist lögum nr. 91/2008, um grunnskóla. Bent var á að skólastjóra væri veitt heimild til að veita einstökum nemendum undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæltu með því, sbr. 3. mgr. 15. gr. laganna. Í ljósi þess að ákvörðun skólastjóra X-skóla í málinu var annars vegar byggð á aldri stúlkunnar og hins vegar á sjónarmiðum um fordæmisgildi ákvörðunarinnar var jafnframt óskað eftir því að ráðuneytið lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort lagt hafi verið fullnægjandi einstaklingsbundið mat á beiðni A og B.

Svar mennta- og menningarmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 17. maí 2018. Þar var vikið að 3. mgr. 15. gr. laga nr. 91/2008 en einnig bent á að í kafla 16.1 í aðalnámskrá grunnskóla, sem fjallar um undanþágur frá skólasókn, komi fram gildar ástæður fyrir veitingu undanþága. Gildar ástæður gætu í þessu sambandi t.d. tengst þátttöku í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta á unglingastigi, æskulýðsstarfi, ferðalögum fjölskyldu og sjálfboðastarfi. Þá vísaði ráðuneytið í kafla 16.8 í aðalnámskrá gunnskóla þar sem viðmið þessu að lútandi væru nánar útfærð og að það væri afstaða þess að hin kærða ákvörðun samrýmdist þeim. Samkvæmt viðmiðunum væri skólastjóra að öllu jöfnu einungis heimilt að veita þeim nemendum í 8.-10. bekk grunnskóla undanþágu frá skólaíþróttum, sem náð hefðu framúrskarandi árangri í þeirri íþróttagrein sem þeir stunda, en veiti hins vegar nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi. Þá sagði eftirfarandi í bréfi ráðuneytisins:

„Það er mat ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun sé í samræmi við framangreind viðmið og sé þannig studd nægilega málefnalegum rökum og rúmist innan þess svigrúms sem skólastjórum er veitt að þessu leyti. Með viðmiðum þessum er leitast við að tryggja nemendum grunnskóla lögboðinn rétt til skyldunáms á grunnskólastigi, í samræmi við lögboðna skólaskyldu, um leið og leitast er við að koma til móts við eldri nemendur grunnskóla sem hlotið hafa nauðsynlegan grunn í skyldunámi sínu og hafa sýnt afburðarárangur á ákveðnu sviði. Að mati ráðuneytisins teljast þetta málefnaleg og gild sjónarmið í þessu samhengi.“

Að lokum tók ráðuneytið fram að það væri reiðubúið til þess að endurskoða framangreindar viðmiðunarreglur í aðalnámskrá grunnskóla, þá einkum framangreinda reglu er lýtur að nemendum 1. – 7. bekkjar, kynnu þær að reynast of takmarkaðar varðandi svigrúm skólastjóra til mats og ákvörðunar í málum á grundvelli 3. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla. Stefnt væri að því að hefja þá vinnu næstkomandi haust og að umboðsmaður Alþingis yrði upplýstur um niðurstöður þeirrar endurskoðunar.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

1.1 Lög um grunnskóla

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, er nemendum skylt að sækja grunnskóla, sbr. og 1. mgr. 3. gr. laganna. Skólastjóra er hins vegar heimilt að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæla með því. Þá er honum enn fremur heimilt að viðurkenna nám utan grunnskóla sem jafngildi grunnskólanáms, sbr. 3. mgr. 15. gr. laganna. Sæki foreldrar skólaskylds barns um tímabundna undanþágu þess frá skólasókn í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti er skólastjóra heimilt að veita slíka undanþágu telji hann til þess gildar ástæður. Foreldrar skulu þá sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kann að missa úr námi meðan á undanþágu stendur, sbr. 4. mgr. 15. gr. laganna. Viðmiðanir um undanþágur samkvæmt 15. gr. skal setja í aðalnámskrá grunnskóla, sbr. 6. mgr. 15. gr. grunnskólalaga.

Í athugasemdum við 15. gr. grunnskólalaga kemur fram að í 3. mgr. sé sambærilegt ákvæði og var í áðurgildandi lögum um tímabundna undanþágu nemenda frá skólasókn. Skólastjóra sé heimilt að veita slíkar undanþágur „telji hann til þess gildar ástæður“. Ekki væru settar í lögum eða reglugerðum frekari leiðbeiningar um hvað teldust gildar ástæður en í öllum tilvikum væri ábyrgðin sett á foreldrana að sjá til þess að nemandinn ynni upp það sem hann kynni að missa úr námi meðan á undanþágu stæði. Þar kemur jafnframt fram að gildar ástæður gætu t.d. tengst þátttöku í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta, við æskulýðsstarf, ferðalög fjölskyldu og sjálfboðastarf. Rétt þætti að veita menntamálaráðuneytinu heimild til að mæla svo fyrir í úrskurði að undanþága skyldi veitt í heild eða að hluta, jafnvel þótt sveitarfélag hefði ekki fallist á slíka beiðni. Ástæða þess væri fyrst og fremst sú að þrátt fyrir sjálfstæði sveitarfélaga um rekstur grunnskóla yrði að telja eðlilegt að hægt væri að tryggja a.m.k. að nokkru marki samræmi í því í hvaða tilvikum einstakir nemendur ættu að lögum rétt á undanþágu frá skólasókn. Hér gæti verið um mikilvæg réttindi einstakra nemenda að ræða og væri þá gert ráð fyrir að „almenn viðmið um heimildir til að veita undanþágur [yrðu] settar í aðalnámskrá“. (Alþt. 2007-2008, 135. löggj.þ., þskj. 319.)

1.2 Aðalnámskrá grunnskóla

Ráðherra staðfesti gildandi aðalnámskrá grunnskóla 1. júlí 2011, með vísan til 24. og 25. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, sbr. auglýsingu nr. 760/2011, um gildistöku aðalnámskrár gunnskóla. Í 16. kafla hennar er fjallað um undanþágur frá aðalnámskrá. Í inngangsorðum kaflans segir að „nám samkvæmt aðalnámskrá grunnskóla [sé] skyldunám og því ekki um undanþágur að ræða frá aðalnámskrá. Þó [séu] í grunnskólalögum nokkur ákvæði sem [heimili] undanþágur frá skyldunámi og fyrirmælum aðalnámskrár.“ Um undanþágu frá skólasókn er fjallað í kafla 16.1. Þar segir að foreldrar barns geti sótt um tímabundna undanþágu þess frá skólasókn og að skólastjóra sé þá heimilt að veita slíka undanþágu „í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti í samráði við umsjónarkennara, telji hann til þess gildar ástæður“. Þá er tekið fram að nákvæmar leiðbeiningar um hvað teljist „gildar ástæður“ séu ekki settar í aðalnámskrá grunnskóla en í öllum tilvikum sé það á ábyrgð foreldra að sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kunni að missa úr námi meðan á undanþágu stendur. Gildar ástæður geti t.d. tengst þátttöku í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta á unglingastigi, æskulýðsstarfi, ferðalögum fjölskyldu og sjálfboðastarfi.

Um undanþágu frá skyldunámi er fjallað í kafla 16.8 í aðalnámskrá. Þar er tekið fram að samkvæmt grunnskólalögum sé skólastjóra heimilt að veita einstökum nemendum undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein „ef gild rök mæla með því“. Í kaflanum eru leiðbeinandi reglur um verklag í grunnskólum þegar foreldrar leggja fram beiðni um undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein samkvæmt 15. gr. grunnskólalaga, þ. á m. undanþágu frá skólaíþróttum á grunnskólastigi. Þar segir m.a.:

„Nemandi sem náð hefur framúrskarandi árangri í sundi hjá íþróttafélagi fær að öllu jöfnu einungis undanþágu frá skólasundi, ekki öðrum þáttum skólaíþrótta.

[...]

Skólastjóri veiti að öllu jöfnu einungis nemendum í 8.-10. bekk grunnskóla undanþágu frá skólaíþróttum, sem náð hafa framúrskarandi árangri í þeirri íþróttagrein sem þeir stunda. Undanþága er ekki veitt ef íþróttaiðkun hefur verið metin sem hluti valgreina.

Skólastjóri skal gæta jafnræðis við afgreiðslu undanþágubeiðna.

Skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi.“

Þá segir að lokum að skólastjóri grunnskóla hafi heimild, með vísan til 15. gr. laga um grunnskóla, til að veita einstökum nemendum tímabundna undanþágu frá skólaíþróttum að hluta til. Sé slík heimild veitt skulu foreldrar viðkomandi nemanda sjá til þess að hann vinni upp það sem hann kann að missa úr námi á meðan á undanþágu stendur.

2 Var úrskurður mennta- og menningarmálaráðuneytisins í samræmi við lög?

A og B leituðu til mennta- og menningarmálaráðuneytisins með beiðni um endurskoðun á þeirri afstöðu skólastjóra að synja beiðni þeirra um undanþágu frá skólasundi fyrir dóttur þeirra sem var nemandi í 1. bekk. Í ákvörðun skólastjórans var einkum bent á ungan aldur dóttur þeirra og sjónarmið um fordæmisgildi ákvörðunarinnar með vísan til viðmiða í aðalnámskrá grunnskóla. Þar sé kveðið á um að skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi. Í niðurstöðu ráðuneytisins var tekið undir þessi sjónarmið. Þá var bent á að undanþáguheimildin í 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga hefði ekki verið afmörkuð með nánari hætti í aðalnámskrá og skólastjórum einstakra grunnskóla væri falið svigrúm til mats og ákvörðunar í þessum málum að öðru leyti í samræmi við 15. gr. laga um grunnskóla og aðalnámskrá. Niðurstaða skólastjórans hefði verið byggð á nægilega málefnalegum rökum og hafi rúmast innan þess svigrúms sem veitt er samkvæmt 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga.

Eins og að framan er rakið er skólastjóra heimilt að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæla með því, sbr. 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga. Af orðalagi ákvæðisins verður ekki annað ályktað en að við framkvæmd þess verði að leggja einstaklingsbundið mat á það hvort sýnt sé fram á að gild rök mæli með því að veita undanþágu frá skyldunámi. Þar skiptir m.a. máli hvort viðkomandi getur eða hefur þegar með öðru námi og/eða þjálfun öðlast hliðstæða þekkingu og færni og ætla verður að hann muni öðlast í því skyldunámi sem í hlut á og aðstæður hans séu með þeim hætti að rök standi til að veita slíka undanþágu. Skólastjórar og eftir atvikum ráðuneytið verður því að meta heildstætt í hverju tilviki hvort rök mæli með því að veita undanþágu frá skyldunámi og bregðast við í samræmi við þarfir hvers og eins nemanda innan þeirra marka sem lög og stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um. Í þeim efnum hefur ráðuneytið jafnframt með höndum ákveðið samræmingarhlutverk milli skóla, eins og nánar var rakið í kafla IV.1.1 hér að framan.

Framangreind túlkun er einnig í samræmi við lögskýringargögn þar sem tekið er fram að ekki séu settar í lögum eða reglugerðum frekari leiðbeiningar um hvað teljist gildar ástæður í þessum skilningi. Þó eru þar tekin dæmi um hvað geti talist gildar ástæður sem eru m.a. þátttaka í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta og æskulýðsstarfs. Þá var gert ráð fyrir því að „almenn viðmið“ um heimildir til að veita undanþágur yrðu settar í aðalnámskrá, sbr. 6. mgr. 15. gr. grunnskólalaga. Að teknu tilliti til orðalags 3. mgr. 15. gr. sömu laga verður ekki séð að heimild til að setja almenn viðmið í aðalnámskrá dugi eða heimili að sett séu svo fortakslaus viðmið að þau útiloki að skólastjóri geti metið beiðni um undanþágu með tilliti til þeirra raka sem færð er fram fyrir henni. Viðmið í aðalnámskrá sem mælir fyrir um að undanþága skuli alls ekki veitt í tilteknum tilvikum, t.d. nemendum í tilteknum bekkjum (árgöngum) grunnskóla, samrýmist því ekki að skólastjóri skuli leggja mat á aðstæður hverju sinni.

Þrátt fyrir þau almennu viðmið sem sett eru fram í aðalnámskrá grunnskóla þá þarf með vísan til framangreinds og ákvæðis 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga að meta heildstætt í hverju tilviki hvort „gild rök mæla með því“ að nemanda sé veitt undanþága frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein. Af því leiðir að það eitt að stúlkan hafi verið í 1. bekk og skólinn hafi ekki viljað skapa fordæmi með því að fallast á beiðnina með vísan til viðmiða í aðalnámskrá gat ekki girt fyrir að meta þurfti aðstæður hennar þegar tekin var ákvörðun um hvort fallast ætti á beiðni foreldranna.

Af úrskurði ráðuneytisins ræð ég að það hafi einkum verið það fortakslausa orðlag í kafla 16.8 í aðalnámskrá grunnskóla, um að ekki skuli veita nemendum í 1.-7. bekk undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi, sem hafi haft áhrif á niðurstöðu þess í máli stúlkunnar. Af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins verður því ekki ráðið að einstaklingsbundið og heildstætt mat hafi farið fram á beiðni A og B um undanþágu frá skólasundi fyrir stúlkuna. Ráðuneytið hefur því ekki sýnt fram á að niðurstaða þess hafi tekið með fullnægjandi hætti mið af því skyldubundna mati sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga. Af því leiðir að úrskurður ráðuneytisins var að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

Ég tek fram að með þessu hef ég ekki tekið afstöðu til þess álitaefnis hvort gild rök hafi verið til staðar til að fallast á beiðnina og þá hvort veita hefði átt stúlkunni umbeðna undanþágu frá skólasundi.

3 Meinbugir á aðalnámskrá

Eins og að framan er rakið leiðir af orðalagi 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga að útfærsla ráðherra í aðalnámskrá verður að taka mið af kröfunni um einstaklingsbundið og heilstætt mat. Sú tilhögun sem mælt er fyrir um í lagaákvæðinu setur ráðherra þannig tilteknar skorður við að setja viðmið í aðalnámskrá sem afnema að miklu eða öllu leyti það mat sem nauðsynlegt er að fari fram við slíkar aðstæður. Heimild ráðherra hljóðar ekki um að setja reglur í þessu sambandi heldur viðmið og ganga verður út frá því að þá sé átt við viðmið sem séu til leiðbeiningar við mat skólastjóra á því hvort gild rök mæli með undanþágu.

Í kafla 16.8 í aðalnámskrá grunnskóla er m.a. fjallað um undanþágu frá skólaíþróttum á grunnskólastigi. Þar kemur m.a. fram að nemandi sem náð hefur framúrskarandi árangri í sundi hjá íþróttafélagi fái að öllu jöfnu einungis undanþágu frá skólasundi, ekki öðrum þáttum skólaíþrótta. Síðar í sama kafla segir aftur á móti með afdráttarlausum hætti að „[skólastjóri] veiti nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi.“ Eins og áður er rakið felur heimild ráðherra ekki í sér að setja reglur í aðalnámskrá heldur viðmið til leiðbeiningar. Ég tel því að orðlag kaflans þar sem mælt er fyrir um að nemendur í 1.-7. bekk fái ekki slíka  undanþágu taki hvorki með fullnægjandi hætti mið af því viðmiði sem sett er fram í sama kafla um að nemandi hafi þurft að sýna framúrskarandi árangur í sundi hjá íþróttafélagi til að fá undanþágu né því skyldubundna mati sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga. Ég bendi jafnframt til samanburðar á að í kafla 16.8 er einnig mælt fyrir að skólastjóri veiti „að öllu jöfnu“ einungis nemendum í 8.-10. bekk grunnskóla undanþágu frá skólaíþróttum. Slíkt orðalag er því ekki eins afdráttarlaust og fyrrnefnda viðmiðið sem mælir fyrir um að skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk „ekki“ undanþágu frá skólaíþróttum.

Af úrskurði ráðuneytisins verður ráðið að framsetning þess ákvæðis í aðalnámskrá grunnskóla um að skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk „ekki“ undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar hjá íþróttafélagi hafi einkum orðið til þess að atvik í máli stúlkunnar voru ekki metin heildstætt með tilliti til þess hvort skilyrði væru til að fallast á beiðni foreldra hennar um undanþágu frá skólasundi. Í afgreiðslu skólans hafði einnig verið leyst úr málinu með tilvísun til sama ákvæðis. Úrlausnir stjórnvalda í þessu máli geta því verið til marks um það hvernig almennt er leyst úr sambærilegum málum. Eru það því tilmæli mín, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið fylgi eftir þeim áformum sem það hefur lýst um að endurskoða viðmið í aðalnámskrá og þá einkum að orðalag í kafla 16.8 verði tekið til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í áliti þessu. Hef ég þá einkum í huga að þau viðmið sem sett eru fram í aðalnámskrá grunnskóla taki með fullnægjandi hætti mið af því skyldubundna og heildstæða mati sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. grunnskólalaga.

V Niðurstaða

Að mínu áliti er orðalag þess viðmiðs í kafla 16.8 í aðalnámskrá grunnskóla, um að skólastjóri veiti nemendum í 1.-7. bekk grunnskóla ekki undanþágu frá skólaíþróttum vegna íþróttaþjálfunar, sett fram með of fortakslausum hætti með hliðsjón af öðrum viðmiðum í aðalnámskrá og því skyldubundna mati sem skólastjórum grunnskóla er falið samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Þar sem byggt var á umræddu viðmiði í úrskurði mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 5. júlí 2017 í máli A og B verður ekki séð að niðurstaða þess hafi tekið með fullnægjandi hætti mið af því skyldubundna og heildstæða mati sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 91/2008. Af því leiðir að úrskurður ráðuneytisins var að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

Þá tel ég tilefni til að vekja athygli mennta- og menningarmálaráðuneytisins á meinbugum á orðlagi þeirra viðmiða sem sett eru fram í kafla 16.8 í aðalnámskrá grunnskóla og byggt var á í málinu.

Ég beini þeim tilmælum til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að það taki mál A og B til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þar um frá þeim. Þá beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum. Loks tel ég tilefni til að beina því til ráðuneytisins að kynna stjórnendum grunnskóla þessi sjónarmið samhliða breyttum viðmiðum í aðalnámskrá.