Almannatryggingar. Félagsleg aðstoð. Umönnunargreiðslur. Vistun utan heimilis. Rannsóknarregla. Skyldubundið mat.

(Mál nr. 9205/2017)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja A um umönnunargreiðslur vegna barns sem var í varanlegu fóstri hjá A. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggðist einkum á því að vistun barnsins hjá A væri greidd af félagsmálayfirvöldum og að barnið væri vistað utan heimilis í skilningi laga um félagslega aðstoð og reglugerðar á grundvelli þeirra. Af því leiddi að A ætti ekki rétt á umönnunargreiðslum. Athugun umboðsmanns laut að því hvort ákvörðun úrskurðar­nefndarinnar hefði að þessu leyti verið í samræmi við lög og málsmeðferð nefndarinnar hefði verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat og rannsókn máls.

Í lögum um félaglega aðstoð er heimild til að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þar er m.a. mælt fyrir um að vistun utan heimils skerði greiðslur. Umboðsmaður benti á að við túlkun á lagaákvæðinu yrði að líta til ákvæða annarra laga sem fjölluðu um heimili og vistun utan heimilis. Lög gerðu almennt ráð fyrir að fósturbörn ættu lögheimili hjá fósturforeldrum. Þá gerðu barnaverndarlög greinarmun á úrræðum sem annar vegar fælust í því að barni væri ráðstafað í fóstur og hins vegar þegar barn væri vistað utan heimilis. Það var því niðurstaða umboðsmanns að með orðunum „vistun utan heimilis“ í lögum um félagslega aðstoð væri fyrst og fremst átt við það þegar barn dveldist annars staðar en í heimahúsi þess framfæranda sem sækir um umönnunargreiðslur. Ráðstöfun barns í varanlegt fóstur, þar sem barnið byggi hjá fósturforeldri sem bæri að framfæra það, teldist því ekki eitt og sér vistun utan heimilis í skilningi ákvæðisins. Þá taldi umboðsmaður að túlka yrði umdeilt reglugerðarákvæði, um að umönnunargreiðslur féllu niður ef vistun væri greidd af félagsmálayfirvöldum, til samræmis við framangreint lagaákvæði og barnaverndarlög. Því væri ekki unnt að líta svo á að um væri að ræða vistun greidda af félagsmálayfirvöldum í skilningi reglugerðarinnar.

Umboðsmaður tók einnig fram að hann fengi ekki séð að greiðslur sveitarfélags til fósturforeldris á grundvelli barnaverndarlaga leiddu lögum samkvæmt sjálfkrafa til þess að foreldrið ætti ekki rétt á umönnunargreiðslum samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Þá benti hann á að í máli A hefði úrskurðarnefndin ekki aflað afrits af gildandi fóstursamningi eða frekari upplýsinga um inntak greiðslna sem A fékk vegna fóstursins. Það var því niðurstaða hans að málið hefði að þessu leyti ekki verið nægjanlega upplýst eða að fram hefði farið það einstaklingsbundna mat á aðstæðum A sem lög um félagslega aðstoð gerðu ráð fyrir.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál A til nýrrar meðferðar, kæmi fram beiðni þess efnis frá A, og að meðferð málsins yrði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í áliti hans. Jafnframt mæltist hann til þess að nefndin tæki mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu í framtíðar störfum sínum. Tryggingastofnun var einnig sent álitið til upplýsinga.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 3. febrúar 2017 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðar­nefndar velferðarmála frá 19. október 2016 í máli nr. 92/2016. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja A um umönnunargreiðslur vegna barns sem er í varanlegu fóstri hjá henni. Niðurstaðan byggðist á því að A ætti ekki rétt á umönnunar­greiðslum fyrir fósturbarn sitt samkvæmt 4. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, þar sem vistun barnsins væri greidd af félagsmála­yfirvöldum, sbr. 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna. Var í því sambandi vísað til greiðslna sveitarfélagsins X til A vegna fósturs barnsins.

Í kvörtun A eru m.a. gerðar athugasemdir við að úrskurðarnefndin hafi lagt til grundvallar að barnið sé vistað utan heimilis á vegum félagsmála­yfirvalda. Bent er á að barnið sé í varanlegu fóstri og eigi heimili hjá henni og hafi átt alla tíð enda beri hún allan kostnað vegna þess en það hafi aftur á móti ekki verið vistað á stofnun eða sambýli sem beri kostnað af umönnun þess. Greiðslur frá sveitar­félaginu vegna fóstursins séu hugsaðar sem framfærsla heilbrigðs barns og þær því ótengdar veikindum barnsins og umsókn hennar til Trygginga­stofnunar um umönnunargreiðslur. Þá telur hún umrædda fram­kvæmd stjórnvalda brjóta í bága við jafnræðisreglur.

Með vísan til framangreinds hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort ákvörðun úrskurðarnefndarinnar hafi verið í samræmi við lög. Nánar tiltekið hvort fósturbarn A teljist hafa verið vistað utan heimilis í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007 og þá hvort framangreint reglugerðarákvæði sem úrskurðarnefndin byggir niðurstöðuna á hafi átt við í máli A. Enn fremur hvort málsmeðferð nefndarinnar hafi að öðru leyti verið í samræmi við reglur stjórnsýslu­réttarins um skyldubundið mat og rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. október 2018.

II Málavextir

A hefur haft barnabarn sitt í fóstri um langt skeið, fyrst í tímabundnu fóstri en síðan varanlegu fóstri frá 1. desember 2013. Af gögnum málsins verður ráðið að hún hafi fengið tilteknar greiðslur frá X vegna barnsins. Y [vegna X] virðist m.a. hafa tekið ákvarðanir um greiðslur til A vegna fóstursins 6. nóvember 2013 og aftur 4. apríl 2014. Með úrskurði kærunefndar barnaverndarmála frá 10. september 2014 var ákvörðun Y frá 4. apríl 2014 hins vegar felld úr gildi.

Hinn 28. apríl 2015 gerði Y samkomulag við A og sambýlismann hennar um greiðslur vegna fósturs barnsins á tímabilinu 1. desember 2013 til 1. júlí 2018 og leiðréttingu á þeim greiðslum sem höfðu verið inntar af hendi. Í samkomulaginu er samið um „fósturgreiðslur“ og fjárhæð þeirra á tilgreindu tímabili, án þess að tilgreint væri fyrir hvað væri greitt eða vísað til þeirrar flokkunar á tegundum greiðslna til fóstur­foreldra sem koma fram í reglugerðum.

A sótti um umönnunargreiðslur til Tryggingastofnunar 21. september 2015 en henni hafði áður verið synjað um slíkar greiðslur. Í umönnunarmati Tryggingastofnunar frá 9. desember 2015 kemur fram að barnið þurfi stuðning og eftirlit sérfræðinga vegna erfiðleika sinna samkvæmt 3. flokki í reglugerð nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna. A var aftur á móti synjað um greiðslur vegna umönnunar barnsins með svofelldum hætti:

„Fram hefur komið að barn er í fóstri á vegum félagsþjónustu í heimabyggð og fyrirliggjandi fóstursamningur. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar 504/1997 er ekki unnt að greiða umönnunargreiðslur þegar vistun barns er greidd af félagsmálayfirvöldum.“

A kærði synjunina til úrskurðarnefndar velferðarmála sem kvað upp úrskurð í málinu 19. október 2016. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir m.a. eftirfarandi:

„Samkvæmt gögnum málsins fær kærandi greitt sem samsvarar þreföldum barnalífeyri með [fósturbarni sínu]. Greiðsla [X] nemur tvöföldum barnalífeyri og greiðsla í formi meðlags kemur frá föður [barnsins]. Auk þess greiðir [X] fyrir tómstundir og sálfræðiþjónustu [barnsins]. Í 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. almannatryggingalaga kemur fram að greiða skuli tvöfaldan barnalífeyri þegar báðir foreldrar eru látnir eða örorkulífeyrisþegar. Með hliðsjón af framangreindu telur úrskurðarnefnd velferðarmála að kærandi fái greitt umfram hefðbundinn framfærslueyri með [fósturbarni sínu]. Það er því mat nefndarinnar að vistunin sé greidd af félagsmálayfirvöldum, sbr. 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997.“

Í úrskurði nefndarinnar er síðan fjallað um samspil 4. gr. laga nr. 99/2007 og 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997 sem fjallar um skerðingu á umönnunargreiðslum þar sem segir: 

„Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð skerðir önnur dagleg, sértæk þjónusta og vistun utan heimilis heldur en almenn leikskóla- og skólaþjónusta, þar með talin umtalsverð skammtímavistun, umönnunargreiðslur. Skerðingar samkvæmt lagaákvæðinu eru útfærðar í 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997 og samkvæmt því ákvæði falla umönnunargreiðslur alveg niður við vistun á vistheimili og vistun greidda af félagsmálayfirvöldum. Úrskurðarnefndin telur því að ákvæði 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar hafi nægjanlega lagastoð í 4. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 2. og 4. mgr. ákvæðisins.“

Nefndin segir í lokin, vegna athugasemda A um brot á jafnræði, að nefndin hafi ekki úrskurðarvald um það hvort þær lagareglur sem hér um ræðir kunni að brjóta í bága við einstök ákvæði stjórnarskrárinnar og sé því ekki bær til umfjöllunar um málsástæður sem byggðar eru á því. Dómstólar skeri úr um hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrána. Þá kemur fram sú afstaða að jafnræðisregla samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 858/2013, um greiðslur vegna barna í fóstri, gangi ekki framar ákvæði 2. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997. Í úrskurðarorði er síðan ákvörðun Tryggingastofnunar um synjun á umönnunargreiðslum til A staðfest. 

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Gögn málsins bárust frá úrskurðarnefnd velferðarmála 29. mars 2017 samkvæmt beiðni þar um. Við athugun á gögnum nefndarinnar kom í ljós að þar virtust ekki vera að finna öll þau gögn og upplýsingar sem vísað var til í kvörtuninni og var því haft samband við A sem kom að frekari gögnum og skýringum í lok júní 2017. Í framhaldinu var sveitar­félaginu X sent bréf, dags. 14. júlí 2017, þar sem þess var óskað að X hefði milligöngu um að mér yrði látið í té afrit af samkomulagi milli Y [vegna X] og A þar sem kveðið var á um upphæð fósturlauna. Bárust umbeðin gögn 20. júlí 2017.

Með bréfi, dags. 29. nóvember 2017, óskaði settur umboðsmaður Alþingis eftir því að úrskurðarnefndin veitti honum frekari upp­lýsingar og skýringar á nánar tilgreindum atriðum. Var þess m.a. óskað að nefndin lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort ákvæði 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997, sem kveður á um að umönnunar­greiðslur til framfæranda falli niður við vistun á vistheimili eða vistun greidda af félagsmálayfirvöldum, ætti við um tilvik A og jafnframt hvort ákvæðið ætti sér fullnægjandi stoð í síðari málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007.

Í svarbréfi nefndarinnar, dags. 18. janúar 2018, er ákvæði 4. gr. laga nr. 99/2007 rakið og tekið fram að lagaákvæðið sé matskennt. Einungis sé kveðið á um helstu skilyrði sem koma til skoðunar við mat á því hvort réttur til greiðslna sé fyrir hendi og ráðherra fái því nokkuð svigrúm til að útfæra lagaákvæðið með reglugerð. Að þessu sögðu er vikið að reglugerðinni og ákvæði 4. mgr. 5. gr. hennar. Síðan segir:

„Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ákvæði 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar feli í sér nánari útfærslu á þeim skerðingum sem kveðið er á um í 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð. Að mati úrskurðarnefndar er orðalagið dagleg, sértæk þjónusta og vistun utan heimilis nokkuð opið en samt leiðbeinandi. Þá er ekki tilgreint í lögunum með hvaða hætti greiðslurnar skuli skerðast. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála er ráðherra því veitt svigrúm til að útfæra skerðingar samkvæmt ákvæðinu í reglugerð og telur úrskurðarnefndin að ráðherra hafi ekki farið út fyrir það valdsvið sitt með ákvæði 4. mgr. 5. gr. í reglugerðinni. Úrskurðarnefndin telur að ákvörðun barnaverndaryfirvalda í því tilviki sem hér um ræðir um að [barnið] eigi að búa hjá öðrum en foreldrum vera ákvörðun um vistun utan heimilis.“

 Þá er vikið að atvikum í málinu þar sem segir:

 „Í tilviki [barnsins] liggur fyrir að [það] er í varanlegri vistun á vegum félagsmálayfirvalda hjá [A] á grundvelli barnaverndarlaga nr. 80/2002. Samkvæmt 75. gr. laganna ber sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur að greiða fósturforeldrum framfærslueyri, fósturlaun og eftir atvikum annan útlagðan kostnað vegna barnsins sem leiðir af ákvæðum þeirra laga. [A] fær greiðslur fyrir vistunina, annars vegar frá sveitarfélagi og hins vegar frá föður [barnsins]. Í ljósi framangreinds staðfesti úrskurðarnefnd velferðarmála það mat Trygginga­stofnunar að vistunin væri greidd af félagsmála­yfirvöldum í skilningi 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð.“

Í svari nefndarinnar kemur fram að hún telji framangreinda túlkun ekki fara gegn markmiði þeirrar skerðingar sem kveðið er á um í 2. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. væri það skilyrði fyrir umönnunargreiðslum að andleg eða líkamleg hömlun barns hefði í för með sér tilfinnanleg útgjöld. Markmið greiðslnanna væri því að mati nefndarinnar m.a. að koma til móts við kostnað vegna umönnunar. A fengi umönnunarkort vegna barnsins til lækkunar læknis- og lyfjakostnaðar en hefði verið synjað um umönnunar­greiðslur þar sem hún fengi nú þegar greiðslur frá sveitarfélagi vegna umönnunar.

Í bréfi setts umboðsmanns var þess jafnframt óskað að nefndin upplýsti hvort litið væri svo á að það eitt að fósturgreiðslur væru í heild sinni, óháð eðli eða inntaki greiðslnanna, umfram hefðbundinn framfærslueyri leiddi til þess að það samrýmdist því ekki að fóstur­foreldri fengi umönnunargreiðslur og þá hvaða lagarök byggju að baki þeirri afstöðu.

Um þetta atriði í bréfi nefndarinnar er vísað til 1. mgr. 75. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 þar sem segir að sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur beri ábyrgð á að greiða fósturforeldrum framfærslueyri, fósturlaun og eftir atvikum annan útlagðan kostnað vegna barnsins sem leiðir af ákvæðum laganna. Að því sögðu er vísað til 24. gr. reglugerðar nr. 804/2004, um fóstur, þar sem finna megi viðmið um hvað teljist framfærslueyrir, fósturlaun og annar kostnaður og að öðru leyti beri að meta fjárhæðir með hliðsjón af þörfum barns í hverju tilviki. Þá segir í bréfinu að getið sé sérstaklega um greiðslur til fósturforeldra vegna sérstaks og ófyrirséðs kostnaðar vegna barns í fóstri og útgjalda vegna umtalsverðrar heilbrigðis­þjónustu, s.s. vegna alvarlegra eða langvarandi sjúkdóma. Með vísan til þessa sé það því mat úrskurðarnefndarinnar að í þeim tilvikum þegar barn er vistað utan heimilis á vegum félagsmálayfirvalda sé það á milli fósturforeldra og viðkomandi sveitarfélags að komast að niðurstöðu varðandi greiðslu kostnaðar með hliðsjón af þörfum barns hverju sinni.

Að lokum óskaði settur umboðsmaður þess í bréfi sínu að úrskurðar­nefndin upplýsti hvort nefndin hefði aflað upplýsinga um hvort fyrir lægi fóstursamningur um vistun barnsins í fóstri hjá A eða annars konar ákvörðun eða samkomulag um framfærslu þess og annan kostnað í fóstrinu. Hefði nefndin ekki aflað sér nánari upplýsinga um inntak og eðli fósturgreiðslna til A var óskað afstöðu hennar til þess hvort hún hefði lagt fullnægjandi grundvöll að úrskurði sínum í málinu og hvort og þá hvernig meðferð málsins hefði verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svari nefndarinnar kemur fram að hún hafi ekki aflað frekari gagna við meðferð málsins en bárust frá kæranda og Tryggingastofnun. Fram hafi komið í kæru til nefndarinnar að A fengi tvöfalt meðlag frá sveitar­félagi ásamt meðlagi frá föður barnsins. Í gögnum frá Trygginga­stofnun hafi hið sama komið fram og um það vitnað í fóstur­samning sveitarfélagsins við A. Það hafi því verið mat nefndarinnar að ekki væri ágreiningur um þennan hluta málsins og því hafi nefndin ekki talið nauðsynlegt að afla frekari gagna. Vissulega hafi verið ákveðnar ábendingar í gögnum málsins um að greiðslur til A hefðu aukist og að það hefði verið vandaðri málsmeðferð að kanna hvort tekin hefði verið ný ákvörðun um greiðslur en að það hefði aftur móti ekki getað haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Athugasemdir A vegna svara úrskurðarnefndarinnar bárust mér 5. mars 2018.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Lög og reglur um umönnunargreiðslur

Ákvörðun úrskurðarnefndar velferðarmála er byggð á 4. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, þar sem mælt er fyrir um umönnunar­greiðslur. Ákvæðið er svohljóðandi: 

„Tryggingastofnun er heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna, sem dveljast í heimahúsi eða á sjúkrahúsi, allt að 96.978 kr. á mánuði og/eða taka aukinn þátt í greiðslu sjúkrakostnaðar ef andleg eða líkamleg hömlun barns hefur í för með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Heimilt er að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda barna með alvarleg þroskafrávik, sem jafna má við fötlun, og barna með alvarleg hegðunar­vandamál sem jafna má við geðræna sjúkdóma. Þegar sérstaklega stendur á er heimilt að hækka umönnunargreiðslur um allt að 25%.

Almenn leikskóla- og skólaþjónusta skerðir ekki umönnunargreiðslur. Önnur dagleg, sértæk þjónusta og vistun utan heimilis, þar með talin umtalsverð skammtímavistun, skerðir umönnunar­greiðslur.

Tryggingastofnun ríkisins metur þörf samkvæmt ákvæði þessu.

Ráðherra setur reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar.“

Á grundvelli síðastgreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna, með síðari breytingum. Í 4. mgr. 5. gr. reglu­gerðarinnar segir eftirfarandi:

„Almenn leikskóla- og skólaþjónusta skerðir ekki greiðslur. Önnur dagleg, sértæk þjónusta, sem er án endurgjalds og nemur samfellt 4 klst. eða meira, skerðir greiðslur. Umtalsverð skammtímavistun skerðir einnig greiðslur. Samfelld vistun vegna sumarorlofs allt að 4 vikum skerðir ekki greiðslur. Umönnunar­greiðslur til framfærenda falla niður við vistun á vistheimili eða vistun greidda af félagsmálayfirvöldum.“

Ákvæði um umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og sjúkra barna voru fyrst lögfest í lögum um almannatryggingar með 1. mgr. 3. gr. laga nr. 79/1991, um breytingu á lögum nr. 61/1971, um almanna­tryggingar o.fl., með síðari breytingum. Lögin tóku gildi 1. janúar 1992.

Með 3. gr. frumvarpsins var bætt við nýju ákvæði um umönnunar­bætur vegna fatlaðra og sjúkra barna sem kom annars vegar í stað fjárhags­aðstoðar, samkvæmt lögum nr. 41/1983, um málefni fatlaðra, og hins vegar barnaörorku samkvæmt ákvæðum laga um almannatryggingar, nr. 67/1971, með síðari breytingum. Í ákvæðinu var mælt fyrir um að greiða skyldi framfærendum fatlaðra og sjúkra barna innan 16 ára aldurs, sem dveljast í heimahúsi, umönnunarbætur ef andleg eða líkamleg hömlun barns hefði í för með sér tilfinnanleg útgjöld eða sérstaka umönnun eða gæslu. Í ákvæðinu var einnig mælt fyrir um að „dagleg þjónusta við barn utan heimilis“ skerti umönnunarbætur.

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 79/1991 kemur m.a. fram að „gert sé ráð fyrir því að um framkvæmdina fari með svipuðum hætti og verið hefur, þ.e. að dagleg þjónusta við barn utan heimilis skerði bætur“.(Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1617.) Fyrri framkvæmd sem vísað er til í athugasemdum við frumvarpið vísar til 10. gr. laga nr. 41/1983, um málefni fatlaðra. Þar var kveðið á um greiðslur til framfærenda fatlaðra barna sem gætu sjálfir annast aðstoð við börnin sem dvöldu í heimahúsi og nutu takmarkaðrar þjónustu.

Ákvæði um umönnunarbætur voru síðan flutt yfir í 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Því ákvæði var breytt með lögum nr. 92/1997 og 2. mgr. breytt til þess orðalags sem nú er í gildi.

1.2 Barnaverndarlög

Í barnaverndarlögum nr. 80/2002 er m.a. fjallað um réttindi barna, skyldur foreldra og meginreglur barnaverndarstarfs. Í VI. kafla er fjallað um ráðstafanir barnaverndarnefnda þar sem m.a. er í 27. gr. laganna fjallað um úrskurði slíkra nefnda um „vistun barns utan heimilis“. Þar segir m.a. að barnaverndarnefnd geti, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, með úrskurði gegn vilja foreldra og/eða barns sem náð hefur 15 ára aldri, kveðið á um töku barns af heimili í allt að tvo mánuði og um nauðsynlegar ráðstafanir, s.s. ráðstöfun þess í fóstur eða vistun á heimili eða stofnun eða leitað annarra úrræða skv. XIII. og XIV. kafla. Þá er í 28. gr. kveðið á um úrskurð dómstóls „um vistun barns utan heimilis“. Í 3. mgr. 3. gr. laganna um skýringu hugtaka kemur fram að með foreldrum sé átt við foreldra skv. I. kafla barnalaga. Í lögunum sé „með foreldrum einnig að jafnaði átt við þá sem fara með forsjá barns“.

Í barnaverndarlögum er gerður greinarmunur á þeim reglum sem gilda annars vegar um ráðstöfun barna í fóstur, sbr. XII. kafla laganna, og hins vegar um heimili og stofnanir á ábyrgð ríkisins, sbr. XIII. kafla, og heimili og önnur úrræði á ábyrgð sveitarfélaga, sbr. XIV. kafla laganna.

Í XII. kafla laganna, um ráðstöfun barna í fóstur, segir m.a. í 1. mgr. 65. gr. laganna að með fóstri sé í lögunum átt við að barnaverndarnefnd feli sérstökum fósturforeldrum umsjá barns í a.m.k. þrjá mánuði við nánar tilgreindar aðstæður. Samkvæmt 1. og 2. málsl. 2. mgr. 65. gr. getur fóstur verið tvenns konar, varanlegt eða tímabundið. Með varanlegu fóstri er átt við að það haldist þar til forsjár­skyldur falla niður samkvæmt lögum. Fara fósturforeldrar þá að jafnaði með forsjárskyldur nema annað þyki betur henta þörfum barns og hagsmunum að mati barnaverndarnefndar.

Í 68. gr. laganna er kveðið á um að við ráðstöfun barns í fóstur skuli barnaverndarnefnd og fósturforeldrar gera með sér skriflegan fóstursamning þar sem m.a. skuli kveðið á um forsjárskyldur, sbr. b-lið ákvæðisins, framfærslu barns og annan kostnað, sbr. d-lið, og stuðning barnaverndarnefndar við barn og fósturforeldra meðan fóstur varir, sbr. f-lið.

Í 75. gr. barnaverndarlaga er fjallað um framfærslu og annan kostnað vegna barns í fóstri. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. ber sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur ábyrgð á að greiða fósturforeldrum framfærslueyri, fósturlaun og eftir atvikum annan útlagðan kostnað vegna barnsins sem leiðir af ákvæðum laganna. Þá segir m.a. í 3. mgr. 75. gr. að fósturforeldrar og fósturbarn eigi rétt á allri almennri þjónustu samkvæmt lögum og fari almennt um kostnað vegna þeirrar þjónustu samkvæmt þeim lögum sem gildi á hverju sviði.

Ákvæði 75. gr. barnaverndarlaga var breytt með 43. gr. laga nr. 80/2011 en þá var í gildi reglugerð nr. 804/2004, um fóstur. Þar var í 24. gr. fjallað um greiðslur til fósturforeldra en í kjölfar lagabreytingarinnar 2011 setti ráðherra nýja reglugerð nr. 858/2013, um greiðslur vegna barna í fóstri. Þar er í upphafi tekið fram að reglugerðin fjalli um greiðslur sveitarfélaga vegna barna í fóstri skv. 2. mgr. 65. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Eins og í reglugerðinni frá 2004 eru í henni skilgreiningar á hvað felist í framfærslueyri, fósturlaunum, öðrum fyrirsjáanlegum kostnaði og ófyrirséðum kostnaði. Eru þessar skilgreiningar að ýmsu leyti ítarlegri en í fyrri reglugerðinni.

2 Var synjun úrskurðarnefndar velferðarmála í samræmi við lög?

2.1 Vistun utan heimilis

Niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála byggðist á því að A ætti ekki rétt á umönnunargreiðslum samkvæmt 4. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, vegna fósturbarns hennar. Var niðurstaðan einkum reist á því að vistun barnsins væri greidd af félagsmálayfirvöldum, sbr. 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997, þar sem hún fengi „greitt [af hálfu sveitarfélags] umfram hefðbundinn framfærslueyri með [fósturbarni sínu]“. Í skýringum úrskurðar­nefndarinnar vegna málsins hefur jafnframt verið lagt til grundvallar að barnið sé í varanlegri vistun á vegum félagsmálayfirvalda hjá A á grundvelli barnaverndar­laga nr. 80/2002. Í því sambandi er bent á að samkvæmt 75. gr. barnaverndarlaga beri sveitarfélag að greiða fóstur­foreldrum framfærslueyri, fósturlaun og eftir atvikum annan útlagðan kostnað. Þar sem A fái bæði greiðslur frá sveitarfélagi og föður barnsins þá hafi það verið mat nefndarinnar að vistunin væri greidd af félagsmála­yfirvöldum í skilningi 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997. Þar sem barnaverndaryfirvöld hafi ákveðið að barnið eigi að búa hjá öðrum en foreldrum sé það ákvörðun um „vistun utan heimilis“ í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð.

Ég bendi á að úrskurður og skýringar nefndarinnar eru ekki að öllu leyti á sama veg. Af þeim fæ ég þó ekki annað ráðið en að nefndin hafi lagt til grundvallar að börn, sem hefur verið ráðstafað í varanlegt fóstur á grundvelli barnaverndarlaga, séu vistuð utan heimilis í skilningi 4. gr. laga nr. 99/2007. Auk þess verður ekki annað séð en að þær greiðslur sem A fær frá sveitarfélaginu vegna fósturs barnsins séu grundvöllur þeirrar niðurstöðu nefndarinnar að vistunin sé greidd af félagsmálayfirvöldum og A eigi því ekki rétt á umönnunar­greiðslum vegna skerðingarreglu 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007 er Trygginga­stofnun heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna, sem dveljast í heimahúsi eða á sjúkrahúsi og/eða taka aukinn þátt í greiðslu sjúkrakostnaðar ef andleg eða líkamleg hömlun barns hefur í för með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. skerðir önnur dagleg, sértæk þjónusta og vistun utan heimilis, þar með talin umtalsverð skammtímavistun, umönnunargreiðslur.

Orðalag 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. bendir ekki ótvírætt til þess að barn sem er í varanlegu fóstri og dvelur á lögheimili hjá fóstur­foreldri feli í sér „vistun utan heimilis“ og fósturforeldrar geti þegar af þeirri ástæðu ekki átt rétt til greiðslna á grundvelli laganna. Við túlkun á þessu orðalagi lagaákvæðisins tel ég að líta verði til samhengis og framsetningar þess. Séu orðin „vistun utan heimilis“ í 2. mgr. 4. gr. túlkuð með hliðsjón af 1. mgr. ákvæðisins má helst draga þá ályktun að átt sé við að barn dveljist ekki í heimahúsi sínu eða heimahúsi framfæranda barnsins. Í 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. er vísað til skammtímavistunar og það nefnt sem dæmi um „vistun utan heimilis.“ Það er úrræði sem er almennt á vegum sveitarfélaga og er ætlað að veita fötluðum einstaklingum tímabundna dvöl til að létta álagi af aðstandendum. Í slíkri dvöl dvelst barnið því ekki á heimili sínu og kostnaður við dvöl þess á meðan almennt greiddur af öðrum aðila en framfæranda þess. Í lagaákvæðinu er mælt fyrir um að einungis „umtalsverð“ skammtímavistun, og þar með dvöl utan heimilis, skerði umönnunar­greiðslur.

Í þessu sambandi skal jafnframt tekið fram að í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, segir m.a. að barn 17 ára eða yngra eigi sama lögheimili og foreldrar þess ef þeir búa saman, ella hjá því foreldrinu sem hefur forsjá þess. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. gildir ákvæðið einnig um lögheimili fósturbarna. Í nýjum lögum nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur, sem taka gildi 1. janúar 2019, er þessi regla orðuð svo að barn í varanlegu fóstri hafi lögheimili hjá fóstur­foreldrum. Við mat á því hvort barn í varanlegu fóstri teljist vistað utan heimilis þarf því að hafa í huga að lög gera almennt ráð fyrir því að fósturbörn eigi lögheimili hjá fósturforeldrum sínum.

Ég bendi jafnframt á að fjallað er um „vistun utan heimilis“ í 27. og 28. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Í lögunum er síðan almennt gerður greinarmunur á því þegar barni er ráðstafað í fóstur annars vegar, sbr. XII. kafla laganna, og þegar barn er vistað utan heimilis hins vegar, sbr. XIII. og XIV. kafla laganna. Með síðara úrræðinu er samkvæmt barnaverndarlögum einkum átt við það þegar barn er vistað á vistheimili, stofnunum eða hjá stuðningsfjölskyldu og er um það gerður vistunar­samningur en í fyrra tilvikinu er gerður fóstursamningur. Orðalag 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007 og samhengi ákvæðisins við önnur lagaákvæði virðist því benda til þess að barn í varanlegu fóstri með lögheimili hjá fósturforeldrum teljist ekki þegar af þeirri ástæðu „vistað utan heimilis“ í skilningi ákvæðisins. Þessi skilningur á ákvæðinu er einnig í samræmi við forsögu ákvæðisins, sem rakin er í kafla IV.1 hér að framan. Af eldri lögum má þannig ráða að framfærendur barns hafi átt rétt á umönnunargreiðslum fyrir barn í heimahúsi framfæranda en þjónusta utan þess skerti greiðslur.

Heimildin í 4. gr. laga nr. 99/2007 hljóðar um að greiða megi umönnunar­greiðslur til framfærenda þeirra barna sem falla undir skilyrði ákvæðisins. Í 65. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 er tekið fram að fósturforeldrar fari að jafnaði með forsjárskyldur nema annað þyki betur henta þörfum barns og hagsmunum að mati barnaverndarnefndar. Hér er rétt að rifja upp að í 3. mgr. 9. gr. áðurgildandi barnalaga nr. 20/1992 var tekið fram að ef barn væri í fóstri væri fósturforeldri skylt að framfæra fósturbarn sitt með sama hætti og væri það eigið barn þess. Í frumvarpi til nýrra barnalaga, síðar lög nr. 76/2003, var lagt til að umrædd 3. mgr. 9. gr. eldri barnalaga yrði felld brott „án þess að í því [fælust] breytingar á réttar­stöðu fósturbarna, því um málefni barna sem [væru] í fóstri, þar á meðal um framfærsluskyldu fósturforeldra, [væri] fjallað í barnaverndar­lögum“. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 943.) Af þessu verður ekki annað ráðið en að fósturforeldri, sem fengið hefur barn í varnalegt fóstur, sé almennt framfærandi barnsins nema annað sé ákveðið í fóstursamningi. Í því fellst að fósturforeldri ber að framfæra fósturbarnið í samræmi við lagaskyldur þar um hvað sem líður í reynd þeim greiðslum, fjárhæðum og greiðslutíma þeirra sem barnaverndar­yfirvöld eða aðrir greiða, s.s. frá foreldrum, með barninu. Ég tel að 3. mgr. 75. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002, sem mælir fyrir um að fósturforeldrar og fósturbarn eigi rétt á allri almennri þjónustu samkvæmt lögum og að almennt fari um kostnað vegna þeirrar þjónustu samkvæmt þeim lögum sem gilda á hverju sviði, undirstriki þessa stöðu fósturforeldris sem framfæranda fósturbarns.

Að öllu framangreindu virtu tel ég að með orðunum „vistun utan heimilis“ í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007 sé fyrst og fremst átt við það þegar barn dvelst annars staðar en í heimahúsi þess framfæranda sem sækir um umönnunargreiðslur til lengri eða skemmri tíma, s.s. á stofnun. Ráðstöfun barns í varanlegt fóstur þar sem barnið býr hjá fósturforeldri sem ber að framfæra það telst því ekki eitt og sér vistun utan heimilis í skilningi ákvæðisins. Að framanröktu virtu tel ég að afstaða úrskurðarnefndar velferðarmála sem kemur fram í skýringum nefndarinnar til mín, þess efnis að fósturbarn A hafi verið vistað utan heimilis í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007, sé ekki rétt.

Nefndin vísar í úrskurði sínum ekki beint til þessa atriðis en byggir niðurstöðu sína á niðurlagi 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997 þar sem segir að umönnunargreiðslur falli niður þegar vistun er greidd af félagsmálayfirvöldum. Hin staðfesta synjun Trygginga­stofnunar var einnig byggð eingöngu á þessu atriði. Úrskurðarnefndin telur jafnframt að umrætt ákvæði hafi nægjanlega lagastoð í 4. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 2. og 4. mgr. ákvæðisins. Umrædd 2. mgr. fjallar um í hvaða tilvikum umönnunar­greiðslur verða skertar og í 4. mgr. segir að ráðherra setji reglugerð um nánari framkvæmd laga­greinarinnar. Að því marki sem nefndin kann að hafa byggt niðurstöðu sína um lagaheimild umrædds reglugerðar­ákvæðis á því að um væri að ræða vistun utan heimilis í því tilviki sem hér er fjallað um þá fæ ég ekki séð að það sé byggt á fullnægjandi lagagrundvelli.

Ég tek það fram að eins og lokamálsliður núgildandi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007 er orðaður er ekki að öllu leyti skýrt í hvaða tilvikum umönnunargreiðslur verða skertar. Í málsliðnum á undan er tekið fram að almenn leikskóla- og skólaþjónusta skerði ekki umönnunar­­greiðslur. Ljóst er að þar er verið að vísa til tiltekinnar reglubundinnar opinberrar þjónustu sem fer fram utan heimilis barns og er a.m.k. að stórum hluta greidd af opinberu fé eða keypt af framfæranda barns. Í lokamálsliðnum segir síðan: „Önnur dagleg, sértæk þjónusta og vistun utan heimilis, þar með talin umtalsverð skammtímavistun, skerðir umönnunargreiðslur.“ Hér reynir í fyrsta lagi á hvað felst í skilyrðinu „önnur dagleg ... þjónusta“ og þá hvort hún þurfi að lágmarki að vera með ákveðnum reglubundnum hætti líkt og leikskóla- og skólaþjónusta. Einnig reynir á hvað telst „sértæk þjónusta“ og hvort eigi að skilja orðin „vistun utan heimilis“ sjálfstætt eða með þeim hætti að sértæk þjónusta sem geti fallið undir ákvæðið þurfi að felast í vistun utan heimilis.

Það reglugerðarákvæði sem Tryggingastofnun og úrskurðarnefndin byggja niðurstöðu sína á og nefndin telur að hafi fullnægjandi lagastoð kveður á um að umönnunargreiðslur til framfærenda falli „niður við vistun á vistheimili eða vistun greidda af félagsmálayfirvöldum“. Hér að framan hef ég komist að þeirri niðurstöðu að það eitt að barn sé í varanlegu fóstri samkvæmt ákvörðun barnaverndaryfirvalda og dvelji og eigi lögheimili á heimili fósturforeldra sem ber að framfæra það veiti ekki heimild til að fella niður umönnunargreiðslur. Þar með getur það ekki útilokað umsækjanda frá mati á umsókn á þeim grundvelli einum að um sé að ræða „vistun utan heimilis“ í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007. Því skilyrði verður ekki beitt með víðtækari hætti á grundvelli reglugerðarákvæðis.

Með framangreinda túlkun á 2. mgr. 4. gr. laganna í huga tel ég enn fremur að orðalag 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997 um að umönnunargreiðslur til framfærenda falli niður m.a. við „vistun greidda af félagsmálayfirvöldum“ sé sama marki brennt, þ.e. að vistun taki ekki til hefðbundins varanlegs fósturs þegar barn á lögheimili og dvelst hjá framfæranda sem sækir um umönnunargreiðslur. Hef ég þá í huga að skýra verður reglugerðar­ákvæðið til samræmis við lög nr. 99/2007 og barnaverndar­lög en ekki öfugt. Það er því álit mitt að synjun úrskurðarnefndar velferðarmála á umsókn A um umönnunarg­reiðslur, sem byggðist á 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997 og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007, hafi ekki verið í samræmi við lög.

2.2 Rannsókn málsins

Í tilviki A hafði Tryggingastofnun í umönnunarmati frá 9. desember 2015 komist að þeirri niðurstöðu að fósturbarn hennar þyrfti stuðning og eftirlit sérfræðinga vegna erfiðleika sinna samkvæmt 3. flokki í reglugerð nr. 504/1997. Henni var hins vegar synjað um greiðslur þar sem vistun barnsins væri greidd af félagsmálayfirvöldum. Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að sú afstaða hafi ekki verið í samræmi við lög heldur hafi stjórnvöldum borið að rannsaka málið að því marki sem slíkt var nauðsynlegt og leggja mat á tilvik A með tilliti til laga og reglna um umönnunargreiðslur, sbr. 10. gr. stjórnsýslu­laga og reglunnar um skyldubundið mat.

Það vakti athygli mína við skoðun á úrskurði úrskurðarnefndar velferðar­mála í málinu að þar var fjallað um þær greiðslur og að hluta upphæðir þeirra greiðslna sem sveitarfélagið greiðir A vegna fóstursins án þess að séð verði að nefndin hafi þar lagt mat á hvort og hvað sveitarfélagið greiddi henni af sérstökum kostnaði sem hefði áhrif á fjárhæð umönnunargreiðslna og þá umfram almennan framfærslukostnað. Ég bendi í þessu sambandi á að nefndin vísaði m.a. til þess að A fengi greitt sem svarar þreföldum barnalífeyri, þ.e. greiðsla sveitarfélagsins næmi tvöföldum barnalífeyri og þá fengi hún greiðslu í formi meðlags frá föður barnsins. Þá var tekið fram að sveitar­félagið greiddi fyrir tómstundir og sálfræðiþjónustu barnsins. Síðan vitnar nefndin til þess að í 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. almanna­tryggingalaga komi fram að greiða skuli tvöfaldan barnalífeyri þegar báðir foreldrar séu látnir eða örorkulífeyrisþegar. Með hliðsjón af þessu taldi nefndin að A fengi greitt umfram hefðbundinn framfærslueyri með fósturbarni sínu.

Um þetta efni verður aftur á móti ekki séð að nefndin hafi litið til barnaverndarlaga og reglna sem gilda um hvers eðlis greiðslur sveitar­félaga til fósturforeldra eru. Í 75. gr. laganna kemur fram að sveitarfélag skuli greiða fósturforeldum framfærslueyri, fósturlaun og eftir atvikum annan útlagðan kostnað vegna barnsins sem leiði af ákvæðum laganna. Þetta ákvæði var síðan nánar útfært í reglugerð nr. 804/2004, um fóstur, og enn frekar í reglugerð nr. 858/2013, um greiðslur vegna barna í fóstri.

Í 2. gr. síðari reglugerðarinnar eru skilgreiningar á því hvað búi að baki einstökum greiðslum til fósturforeldra. Með framfærslueyri er átt við greiðslu til að mæta kostnaði vegna daglegrar framfærslu barns. Af framfærslueyri ber fósturforeldrum að standa straum af öllum almennum kostnaði sem felst í því að hafa umsjá barns og þar eru tekin dæmi um almenna læknisþjónustu og almennar tóm­stundir. Fósturlaun eru skilgreind sem umönnunarlaun fósturforeldra og síðan er greint á milli annars fyrirsjáanlegs kostnaðar og ófyrirséðs kostnaðar. Undir fyrri flokkinn getur fallið mikill kostnaður vegna tómstunda og umtalsverðrar heilbrigðisþjónustu, s.s. vegna alvarlegra eða langvarandi sjúkdóma. Undir þann síðari getur fallið hliðstæður kostnaður sem ekki var fyrirsjáanlegur þegar fóstursamningur var gerður. Í 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að framfærslueyrir vegna barns í fóstri skuli nema þreföldum barnalífeyri og tekið er fram að greiðslur sem fósturforeldrar fá frá Tryggingastofnun, lífeyrissjóðum eða öðrum aðilum vegna framfærslu fósturbarns dragist frá framfærslueyri samkvæmt ákvæðinu.

Eins og áður sagði taldi úrskurðarnefndin að A fengi greitt umfram hefðbundinn framfærslueyri með fósturbarni sínu þar sem hún fengi greiðslur sem næmu þreföldum barnalífeyri. Verður ekki annað séð en að samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 858/2013 sé það hinn almenni framfærslueyrir sem skuli greiða með fósturbarni. Til viðbótar geti síðan komið sérstakar greiðslur vegna annars kostnaðar.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 99/2007 og framangreindum reglugerðum geta umönnunargreiðslur byggst á mati á umönnunarþörf og útgjöldum framfærenda viðkomandi barns. Það er enda meðal skilyrða fyrir umönnunar­greiðslum að andleg eða líkamleg hömlun barns hafi í för með sér tilfinnanleg útgjöld, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna. Að því marki sem þar getur reynt á greiðslur til fósturforeldra á grundvelli ákvarðana og samninga um fóstur legg ég áherslu á að hlutaðeigandi stjórnvöld verði við slíkt mat að taka eðlilegt tillit til þess hvernig yfirvöld þeirra mála hafa skilgreint og afmarkað inntak þeirra greiðslna sem greiddar eru til fósturforeldra. Ég tel að áðurnefnd framsetning hjá úrskurðar­nefndinni hafi ekki tekið nægjanlegt mið af þessu sjónarmiði óháð því að hún var liður í niðurstöðu sem ég hef gert athugasemdir við hér að framan.

Ég tel einnig rétt að minna á að í 1. málsl. 3. mgr. 75. gr. barna­verndarlaga nr. 80/2002 er mælt fyrir um að fósturforeldrar og fósturbarn eigi rétt á allri almennri þjónustu samkvæmt lögum og fari almennt um kostnað vegna þeirrar þjónustu samkvæmt þeim lögum sem gildi á hverju sviði. Af því leiðir að ekki verður séð að greiðslur á grundvelli fóstursamnings milli sveitarfélags og fósturforeldris á grundvelli barnaverndarlaga leiði lögum samkvæmt sjálfkrafa til þess að fósturforeldrar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007. Hér er ekki tilefni til þess að fjalla um hvaða þýðingu 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 858/2013 kann að hafa um endanlegar fjárhæðir greiðslna í hendi fósturforeldris.

Í þessu máli er staðan sú að þrátt fyrir að úrskurðarnefndin hafi í úrskurði sínum vikið að greiðslum sem A fékk vegna fóstursins þá var sú umfjöllun aðeins liður í niðurstöðu um að hún ætti ekki rétt til umönnunar­greiðslna vegna ákvæðis í reglugerð um greiðslur frá félagsmálayfirvöldum. Hjá Tryggingastofnun hafði umönnunarþörfin verið metin til tiltekins flokks samkvæmt reglugerðinni en synjað vegna sömu greiðslna og úrskurðarnefndin vísaði til. Komi til þess að úrskurðar­nefndin telji þörf á frekara mati á því hvort A hafi uppfyllt skilyrði 4. gr. laga nr. 99/2007, s.s. um tilfinnanleg útgjöld í ljósi greiðslna vegna fóstursins, bendi ég á að nefndin virðist í úrskurði sínum hafa byggt upplýsingar um greiðslur A á ákvörðun sveitarfélagsins sem hafði þegar verið felld úr gildi. Nefndin aflaði ekki afrits af gildandi fóstursamningi eða frekari upplýsinga um hann eða inntak þeirra greiðslna sem sveitarfélagið innti af hendi til hennar. Ég tel að þær upplýsingar sem nefndin taldi sig geta byggt á að þessu leyti hafi ekki verið fullnægjandi til að leggja mat á hvort þeim greiðslum sem samningurinn mælir fyrir um sé ætlað að standa straum af þeim kostnaði sem er til kominn vegna þeirra aðstæðna sem fjallað er um í 4. gr. laga nr. 99/2007. Það er því álit mitt að málið hafi að þessu leyti ekki verið nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða að fram hafi farið það einstaklings­bundna mat á aðstæðum A, sem 4. gr. laga nr. 99/2007 gerir ráð fyrir, þannig að unnt hafi verið að byggja niðurstöðu málsins á þessum atriðum. Að því marki sem kann að reyna á mat á þessum greiðslum við frekari meðferð stjórnvalda á þessu máli er nauðsynlegt að bætt verði úr þessum annmarka.

3 Um valdsvið nefndarinnar

Eins og vísað var til í lok II. kafla hér að framan tekur úrskurðarnefnd velferðarmála fram í niðurlagi úrskurðar síns, eins og hún hefur gert í fleiri málum, að hún hafi ekki úrskurðarvald um það hvort þær lagareglur sem um ræði í málinu kunni að brjóta í bága við einstök ákvæði stjórnarskrárinnar. Hún sé því ekki bær til umfjöllunar um málsástæður sem byggðar séu á því. Þá lýsir nefndin ákveðinni afstöðu um stöðu jafnræðisreglu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins gagnvart tilteknum ákvæðum laga og reglugerða.

Ég tek af þessu tilefni fram að ég hef haft framangreinda afstöðu úrskurðar­­nefndarinnar og sambærilega afstöðu fleiri sjálfstæðra úrskurðar- og kærunefnda til athugunar og mun á næstunni ljúka henni með áliti þar sem ég fjalla almennt um þau mál og stöðu borgara sem bera slíkar málsástæður fyrir sig vegna ákvarðana stjórnvalda. Þar mun ég einnig fjalla um hliðstæð álitamál vegna fjölþjóðlegra samninga sem Ísland hefur undirgengist. Ég mun því ekki fjalla hér sérstaklega um framangreind atriði.

V Niðurstaða

Það er álit mitt að barn sem ráðstafað hefur verið í varanlegt fóstur og dvelst á lögheimili sínu hjá framfæranda teljist ekki „vistað utan heimilis“ í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð.

Með framangreinda túlkun á 2. mgr. 4. gr. laganna í huga tel ég enn fremur að orðalag 5. málsl. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna, um að umönnunargreiðslur til framfærenda falli niður m.a. við „vistun greidda af félagsmálayfirvöldum“ sé sama marki brennt; vistun taki því ekki til varanlegs fósturs þegar barn á lögheimili og dvelst hjá framfæranda sem sækir um umönnunargreiðslur enda verður að skýra reglugerðar­ákvæðið til samræmis við lög nr. 99/2007 og barnaverndar­lög en ekki öfugt. Það er því álit mitt að synjun úrskurðarnefndar velferðarmála á umsókn A um umönnunarg­reiðslur, sem byggðist á 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997 og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 99/2007, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Þá tel ég að þær upplýsingar sem nefndin taldi sig geta byggt á í máli A hafi ekki verið fullnægjandi til að hægt hafi verið að leggja mat á þær aðstæður sem fjallað er um í 4. gr. laga nr. 99/2007. Það er því álit mitt að málið hafi að þessu leyti ekki verið nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða að fram hafi farið það einstaklings­bundna mat á aðstæðum A, sem 4. gr. laga nr. 99/2007 gerir ráð fyrir.

Ég mælist til þess að úrskurðarnefnd velferðarmála taki mál A til nýrrar meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá henni, og hagi þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að nefndin taki mið af þeim sjónar­miðum sem koma fram í álitinu í framtíðarstörfum sínum. Ég hef jafnframt ákveðið að senda Tryggingastofnun álitið til upplýsinga.