Skattar og gjöld. Fjallskil. Þjónustugjöld. Svör stjórnvalds til umboðsmanns Alþingis. Stjórnvaldsákvörðun.

(Mál nr. 9305/2017)

A, eigandi jarðarinnar X í Borgarbyggð, leitaði til umboðsmanns og kvartaði yfir því að þurfa að greiða fjallskilagjald sem eigandi jarðarinnar jafnvel þótt A hefði ekki átt þess kost að nota til búfjárbeitar nein þau lönd þar sem kostnaður við sameiginleg fjallskil í Borgarbyggð féll til af. Kvörtunin beindist að ákvörðun sýslumannsins á Vesturlandi sem hafði staðfest álagningu stjórnar fjallskilaumdæmis fyrir jörðina. Laut athugun umboðsmanns einkum að þeirri afstöðu sýslumannsins að í lögum um afréttamálefni og fjallskil væri skattlagningarheimild fyrir sveitarfélög, sem væri óháð eiginlegri nýtingu, upprekstrarrétti eða kostnaði sem til félli við fjallskil. 

Umboðsmaður rakti ákvæði laga um afréttamálefni og fjallskil, og forsögu þeirra. Benti hann á að hann hefði áður fjallað um sambærilegt álitaefni í áliti frá 12. september 2000, í máli nr. 2638/1999. Eins og þar kæmi fram kvæðu lögin á um tiltekna niðurjöfnun kostnaðar sem leiddi af fjallskilum og væri niðurjöfnun bundinn við þann kostnað. Gjaldtaka mætti því ekki vera umfram kostnað af fjallskilum hverju sinni og því um þjónustugjald að ræða. Hluti kostnaðar sem til félli vegna fjallskila, eða annar kostnaður sveitarfélaga, yrði því ekki lagður á alla eigendur jarða heldur eingöngu á þá aðila sem ættu rétt til að nýta umrædda þjónustu. Umboðsmaður tók fram að ekki yrði séð að A hefði sem eigandi jarðarinnar X átt þess kost að nota til búfjárbeitar nein þau lönd þar sem kostnaður við sameiginleg fjallskil í Borgarbyggð féll til. Af því leiddi að hann taldi úrskurð sýslumanns ekki í samræmi við lög. 

Umboðsmaður fjallaði jafnframt sérstaklega um svör sýslumannsins á Vesturlandi við fyrir­spurnum umboðsmanns vegna málsins. Kom hann þeirri ábendingu á framfæri að sýslumaður gerði viðeigandi ráðstafanir til að þau svör sem embættið sendi umboðsmanni væru framvegis betur úr garði gerð. Þá vék umboðsmaður að þeirri afstöðu Borgarbyggðar, sem hafði komið fram í svörum til hans, að vegna réttaróvissu yrði ekki tekin afstaða til beiðni A um endurgreiðslu fjallskilagjalda. Umboðsmaður benti á að sú afstaða sveitarfélagsins gæti ekki leyst það undan því að ljúka stjórnsýslumálinu gagnvart A í formi ákvörðunar. Stjórnvöld yrðu á hverjum tíma að leysa úr þeim málum sem þeim væru falin með hliðsjón af málsatvikum og þeim lagagrundvelli sem gilti um viðkomandi málaflokk.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til sýslumannsins á Vesturlandi að taka mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá henni, og haga þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem kæmu fram í álitinu. Þá beindi hann því til Borgarbyggðar að taka beiðni A um endurgreiðslu fjallskilagjalda til efnislegrar afgreiðslu. Þá mæltist hann loks til þess að þessi stjórnvöld hefðu þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.

I Kvörtun

Hinn 25. apríl 2017 leitaði A til mín og kvartaði yfir álagningu fjallskilagjalda á A sem eiganda jarðarinnar X í Borgarbyggð árin 2015 og 2016. Kvörtun A beindist nánar tiltekið að ákvörðun sýslu­mannsins á Vesturlandi þar sem staðfest var álagning stjórnar fjall­skila­­­­umdæmis Akranes­kaupstaðar, Borgar­byggðar, Hval­fjarðar­­sveitar og Skorradals­­hrepps á fjallskilum fyrir árið 2015 fyrir jörðina X. A telur að ekki liggi fyrir á hvaða laga­grundvelli álagningin byggi og að ekki hafi komið fram hvar sá afréttur sé sem stjórn fjallskila­umdæmisins telji jörðina X hafa afnot af. Samkvæmt hefð eigi jörðin engan afrétt og því sé ábúanda ekki skylt að gera fjallskil á afrétti en hafi smalað heimaland sitt sjálf samkvæmt fjall­skilaseðli.

Samkvæmt úrskurði sýslumannsins á Vesturlandi og skýringum embættisins byggðist álagning fjallskilagjalda í máli A á síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. og 11. gr. fjallskilasamþykktar nr. 683/2015. Af hálfu sýslumanns hefur jafnframt verið byggt á því að umrætt lagaákvæði feli í sér skattlagningarheimild fyrir sveitarfélög sem geti á þeim grundvelli lagt gjöld á eigendur jarða óháð eiginlegri nýtingu, upprekstrarrétti eða kostnaði sem til fellur við fjallskil, þ.m.t. byggingu réttar og viðhald. Athugun mín hefur einkum beinst að því hvort þessi afstaða sýslumannsins á Vesturlandi hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. nóvember 2018.

II Málavextir

Samkvæmt kvörtun A og fyrirliggjandi gögnum hefur ætt A setið jörðina X síðan árið 1878. Fram kemur að jörðin hafi um tíma verið fjárlaus og aldrei átt upprekstrarrétt á afrétt eða annað sameiginlegt beitiland; aðeins heimaland sem hafi alla tíð verið smalað af eigendum jarðarinnar í samvinnu við bændur á næstu jörðum og samkvæmt fjallskilaseðli og lagaskyldu um hreinsun heimalanda.

Borgarbyggð lagði fjallskilagjald á jörðina árið 2015. Með bréfi 7. október 2015 óskaði A eftir því að sveitarfélagið felldi gjöldin niður þar sem jörðin ætti ekki afrétt en fram kom að eigendur myndu áfram smala jörðina. Málið var tekið fyrir í byggðaráði Borgar­byggðar 15. október s.á. þar sem ekki var fallist á niðurfellingu gjaldanna en vísað til 18. gr. fjallskilasamþykktar nr. 683/2015, fyrir sveitarfélögin Akraneskaupstað, Borgarbyggð, Hvalfjarðarsveit og Skorradalshrepp. A kærði ákvörðunina til fjallskilaumdæmis framangreindra sveitarfélaga 7. desember 2015. Þar byggði A einkum á að ekki væri ljóst á hvaða lagagrundvelli álagningin byggðist auk þess sem ekki hefði komið fram hvar sá afréttur sem talið væri að jörðin ætti afnot af væri staðsettur, sbr. 8. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. Stjórn fjallskila­umdæmisins hafnaði niðurfellingu gjaldanna með vísan til 42. gr. laga nr. 6/1986 og 11. gr. fjallskila­samþykktar nr. 683/2015. Sú ákvörðun var tilkynnt A með bréfi 20. janúar 2016.

A kærði ákvörðun fjallskilaumdæmisins til sýslumannsins á Vesturlandi 16. febrúar 2016. Þar voru fyrri sjónarmið A áréttuð og tekið fram að eiganda jarðarinnar væri ekki skylt að gera fjallskil á afrétti samkvæmt 12. gr. fjallskilasamþykktar nr. 683/2015. Bent var á að samkvæmt 7. gr. sömu samþykktar væri tekið fram að fjallskil af búfé greiddist þar sem upprekstur yrði. X væri fjárlaus jörð án afréttar.

Sýslumaður úrskurðaði í málinu 16. mars 2017. Þar var í upphafi vísað til þess að umrædd fjallskil byggðu á 42. gr. laga nr. 6/1986 og 11. gr. fjallskilasamþykktar nr. 683/2015. Um þá afstöðu A að jörðin X hefði ekki átt neinn upprekstrarrétt á afrétt og ekki kæmi fram í ákvörðun stjórnar fjallskilaumdæmisins hvar sá afréttur sem stjórnin teldi að jörðin hefði afnot af væri er vísað til 2. mgr. 11. gr. fjallskilasamþykktarinnar. Síðan segir: 

„Það hefur því enga efnislega þýðingu í málinu hvort það komi fram í ákvörðun stjórnar fjallskilaumdæmisins hvar sá afréttur sé sem stjórnin telji að jörðin X í Norðurárdal hafi afnot af, eða ekki. Álagningu verður því ekki hrundið á þessum grundvelli.“

Á sömu forsendum kom þar fram að ekki skipti máli „hvort á jörðinni [væri] búrekstur eða ekki, eða hvort jörðin [nýtti] sér afrétt eða ekki“. Að lokum kom fram að það væri mat sýslumannsins að hvorki 7. gr. né 11. gr. fjallskilasamþykktarinnar fæli í sér „einhvers konar tak­mörkun eða skilyrðingu hvað [varðaði] álagningu fjallskila samkvæmt samþykktinni.“ Niðurstaða sýslumannsins var því sú að staðfesta álagningu stjórnar fjallskilaumdæmisins á fjallskilum vegna jarðarinnar X fyrir árið 2015.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

1 Samskipti við sýslumanninn á Vesturlandi

Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður bréf til sýslumannsins á Vesturlandi, dags. 20. september 2017, þar sem óskað var eftir tilteknum skýringum og upplýsingum vegna málsins. Svar sýslumannsins barst 25. sama mánaðar.

Í bréfi setts umboðsmanns var óskað eftir að sýslumaðurinn upplýsti hvort úrskurður embættisins byggði á síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986, og ef svo væri að gerð yrði nánari grein fyrir þeirri afstöðu, þ. á m. hvaða jarðir gætu fallið undir ákvæðið. Þá var óskað eftir skýringum sýslumanns á því hvort það væri afstaða hans að það hefði ekki efnislega þýðingu við ákvörðun um álagningu fjallskilagjalda hvort viðkomandi jörð fylgdi réttur til að nota afréttarland eða annað sumarbeitiland, óháð því hvort sá réttur væri nýttur eða ekki. Í því sambandi vakti settur umboðs­maður athygli á áliti mínu frá 12. september 2000, í máli nr. 2638/1999. Þar væri byggt á að skýra bæri síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 sem heimild til að leggja á þjónustu­gjald og henni yrði því aðeins beitt gagnvart eigendum þeirra jarða sem notuðu eða ættu þess kost að nota þau beitilönd sem féllu undir fjallskilin og smölun þeirra.

Settur umboðsmaður óskaði jafnframt eftir að sýslumaðurinn upp­lýsti um afstöðu sína til sjónarmiða stjórnar fjallskila­umdæmisins, sem vísað hafði verið til í úrskurðinum, þ.e. um að fjallskila­gjöld væru ekki aðeins lögð á til að mæta beinum kostnaði við smölun á afréttum heldur öðrum kostnaði, svo sem vegna viðhalds á afréttargirðingum og réttum. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvaða kostnaðarliðir lægju til grundvallar álagningar fjallskila­gjalds á jörðina X. Í þeim efnum var m.a. vísað til þeirra reglna sem gilda um þjónustugjöld hins opinbera en jafnframt til niðurstöðu Héraðsdóms Vesturlands frá 4. júlí 2017, í máli nr. E-15/2016, þar sem reyndi á heimild sveitarfélags til álagningar fjallskilagjalds. Í niðurstöðu dómsins var byggt á því að síðari málsliður 42. gr. laga nr. 6/1986 kvæði á um heimild til töku þjónustu­gjalds vegna fjallskila í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum sem eigendum væri ekki gert skylt að smala á grundvelli þess að um heimaland væri að ræða. Því væri ekki heimilt að taka með í slíka niðurjöfnun kostnað vegna annarra þátta, svo sem vegna viðhalds á afréttargirðingum og réttum.

Í svarbréfi sýslumannsins á Vesturlandi, dags. 25. september 2017, kom fram að úrskurður í máli A væri byggður á síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 en fulltrúi sýslumanns ætti erfitt með að skilja spurningu setts umboðsmanns um hvaða jarðir gætu fallið undir ákvæðið. Embættinu hefði ekki verið kunnugt um álit mitt nr. 2638/1999 og það hafi því ekki verið haft til hliðsjónar við gerð úrskurðarins. Síðan segir: 

„Hafandi lesið ofangreint álit yðar nú get ég í sjálfu sér ekki séð að það breyti grunni málsins. Álit Umboðsmanns Alþingis eru samkvæmt íslenskri stjórnskipan álit, enda er það það orð sem notað er í b. lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um Umboðsmann Alþingis. Slík álit geta ekki fellt niður eða komið í stað lagatexta, reglugerðartexta eða annarra eiginlegra réttar­heimilda. Til staðar var lagaákvæði og reglugerðarákvæði sem tóku á málinu.“

Í bréfinu var jafnframt bent á að sýslumaður væri úrskurðaraðili í kærumálum, sbr. 45. gr. laga nr. 6/1986, en ekki stjórnandi eða rekstraraðili fjallskila eða smölunar. Af því leiddi m.a. að embættið skoðaði ekki hverjar afleiðingarnar yrðu af úrskurðum þess til lengri tíma eða hvort einhverjir aðrir aðilar gætu fallið þar undir. Engin greiningar­vinna hefði farið fram af hálfu embættisins til hverra úrskurðurinn gæti tekið, hvorki við meðferð málsins né eftir að úrskurður gekk. Erfitt væri fyrir úrskurðaraðila að gefa út fyrirfram hvernig það túlkaði einstök lög þannig að það gerði sig ekki þar með vanhæft við meðferð annarra sambærilegra mála í framtíðinni. Þá segir:

„Ef þér í raun teljið það algerlega nauðsynlegt fyrir meðferð yðar á hinni framkomnu kvörtun að embætti vort gefi út einhverja almenna ályktun út frá niðurstöðu sinni frá 16. mars 2017, þá er það svo, að mati undirritaðs, að allir jarðir falla undir ákvæðið. Það þýðir að minnsta kosti allar þær fasteignir sem teljast lögbýli (jörðin X hefur lögbýlisskráningu í Landskrá fasteigna).

Því til viðbótar má segja að eðlilegt sé að til skoðunar komi hvort ákvæðið nái til annarra fasteigna sem eðlilegt er að líta á sem eignir í landbúnaðarnotum þó svo þær séu ekki með lögbýlisskráningu í Landsskrá fasteigna. Þetta síðastnefnda er þó ekki hægt að setja fram sem fyrirframgefna ákvörðun, ef slíkt mál kæmi til meðferðar sem kærumál þyrfti það að fá sjálfstæða skoðun.

Þessu tengt má velta því upp hvort hugtakið „fjallskilaskyldur aðili“ í 42. gr. laga nr. 6/1986 sé nægilega vel skilgreint. En þó er ljóst að samanburðartúlkun gagnvart öðrum greinum laganna, þ.m.t. 38. gr. og 41. gr., sýnir að hugtakið er augljóslega víðtækara en að það taki bara til þeirra sem halda einhvern búpening.“

Í svari sýslumannsins kom fram að það væri afstaða embættisins að „það skipti ekki máli hvort viðkomandi jörð [fylgdi] beitarréttur á afrétti eða ekki“. Þá segir:

„Túlkun embættisins er sú að ákvæði 42. gr. laga nr. 6/1986 setji upp tvo álagningarvalkosti: a) almenna álagningu í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings, og því til viðbótar sértæka álagningu, b) álagningu á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda. Það er skilningur embættisins að það, að löggjafinn hafi sett í ákvæðið sértæka lagaheimild til að leggja á hið sértæka gjald b) (þ.e.a.s. álagningu á landverð jarða á frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda) sýni alveg sérstakan vilja löggjafans til þess að sveitarfélög og stjórnir fjallskilasvæða hafi sértæka heimild til að leggja á fjallskil burtséð frá eiginlegri nýtingu eða upprekstrarrétti.

Það var skilningur embættisins að álagningarvalkostur a) væri sá valkostur sem byggði á eiginlegri nýtingu, og hefði þar með eðliseinkenni þjónustugjalds. En álagningarvalkostur b) væri óháður nokkurri eiginlegri nýtingu eða nýtingarmöguleika, og hefði þar með yfir sér eðliseinkenni skattlagningar.“

Í þessu sambandi var jafnframt vísað til forsögu ákvæðis 42. gr. laga nr. 6/1986 og fyrirrennara þeirra laga, sbr. lög nr. 49/1969, og því velt upp hvort eðlilegt væri að ákvæðið væri nú „skoðað út frá reglum um mismunandi lagaskilyrði skattlagningar annars vegar og þjónustugjalda hins vegar, þegar haft [væri] í huga, að þær reglur og viðmið sem tekin hafa verið upp í stjórnsýsluréttinn varðandi þjónustu­gjöld, [hafi] ekki verið til staðar sem fullsköpuð kenning/meginregla árið 1969 þegar ákvæðið var í lög leitt.“

Í svarbréfinu kveðst fulltrúi sýslumanns ekki geta svarað spurningum setts umboðsmanns um afstöðu embættisins til sjónarmiða stjórnar fjallskila­umdæmisins. Þar sem síðari málsliður 42. gr. laga nr. 6/1986 „hefði á sér slík eðliseinkenni skattlagningar að ekki þyrfti að taka til skoðunar það hvernig hinum innheimtu fjallskilagjöldum væri í reynd varið.“ Þá segir: „Skattar eru skattar. Kröfur um endurgreiðslu þeirra, á þeim grunni að aðili sé ósáttur við það hvernig hið opinbera ráðstafar skattfénu hafa, að því undirritaður best veit, ekki verið teknar til greina.“ Varðandi dóm Héraðsdóms Vesturlands frá 4. júlí 2017 í máli nr. E-15/2016 segir í bréfinu að hann setji „mál þetta vissulega í ákveðið uppnám“. Þrátt fyrir að dómur héraðsdóms væri á annan veg þá væri það „rangt af embættinu“ að gefa það út fyrirfram hvort úrskurðinum frá 16. mars 2017 yrði breytt á einhvern hátt ef kæmi fram endurupptökubeiðni. Ljóst væri að embættið myndi ekki fella málið niður nema fram kæmi formleg beiðni af hálfu aðila máls og að fenginni umsögn gagnaðila.

2 Samskipti við Borgarbyggð

Í tilefni af máli A var ég upplýstur um að fyrrnefndum héraðsdómi í máli nr. E-15/2016 hefði ekki verið áfrýjað. Í framhaldinu hefði álagningu fjallskilagjalda verið breytt í því fjallskilaumdæmi Borgarbyggðar sem X fellur undir og ekki lagt á jarðir þar sem aðstæður væru sambærilegar við þær sem dómurinn fjallaði um. Þá upplýsti A mig af sama tilefni að fjallskilagjald hefði ekki verið lagt á A haustið 2017 en krafa A um endurgreiðslu gjaldanna frá fyrri árum stæði enn enda hefði A greitt þau með fyrirvara um lögmæti álagningarinnar.

Af þessu tilefni óskaði ég þess í bréfi, dags. 20. júní 2018, að Borgarbyggð veitti mér eða hefði forgöngu um að upplýsa um hvort fyrrnefndar ástæður hefðu orðið til þess að ekki væru lengur lögð fjallskilagjöld á A sem eiganda jarðarinnar X. Þá var óskað eftir afstöðu sveitarfélagsins til kröfu A um endur­greiðslu á fjallskilagjöldum fyrri ára. Hafði ég m.a. í huga að upplýst yrði hvort sveitarfélagið hefði hug á að leita leiða til að rétta hlut A og þá í samræmi við ákvæði 1. og 2. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Ef sveitarfélagið og hlutaðeigandi fjallskiladeild teldu ekki skilyrði til að endurgreiða A greidd fjallskilagjöld á árunum fyrir 2017 var óskað eftir að ástæður þess og lagagrundvöllur yrði skýrður.

Í svarbréfi Borgarbyggðar, dags. 6. september 2018, kom fram að dómi héraðsdóms í máli E-15/2016 hefði ekki verið áfrýjað m.a. vegna þess að sú fjárhæð sem um var að ræða hefði ekki náð áfrýjunarfjárhæð. Því hafi aldrei fengist niðurstaða á æðra dómstigi. Með hliðsjón af niðurstöðu héraðsdóms og „almennum varúðarsjónarmiðum“ hefði stjórn fjallskilanefndar Borgarhrepps, Stafholtstungna og Norðurárdals vestan Norðurár tekið þá ákvörðun 14. ágúst 2018 að nýta sér ekki „að þessu sinni“ heimild í 42. gr. laga nr. 6/1986 um álagningu fjallskilagjalda í umræddri fjallskiladeild og leggja hluta gjaldanna á landverð jarða. Þá segir: 

„Þessi ákvörðun var tekin í varúðarskyni meðan réttarstaða álagningar fjallskilagjalda á fjárlausar jarðir væri skýrð. Sú ákvörðun þýðir ekki að niðurstaða héraðsdóms þyki óumdeild. Má í því sambandi benda á úrskurð sýslumannsins í Borgarnesi dags. 16. mars 2017 vegna álagningar fjallskilagjalda á X í Borgarbyggð [...]

Fyrir liggur að niðurstaða héraðsdóms Vesturlands í máli nr. E-15/2016 annars vegar og úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi frá 16. mars 2017 hins vegar stangast efnislega á er varðar réttarstöðu sveitarfélagsins hvað varðar möguleika til álagningar fjallskilagjalds á fjárlausar jarðir [...]“

Í bréfinu segir jafnframt að Borgarbyggð telji sér ekki fært að skapa almennt fordæmi í þessu efni með endurgreiðslu fjallskilagjalda fyrir árin 2015 og 2016. Vegna þeirrar réttaróvissu sem ríki verði því ekki tekin ákvörðun um endurgreiðslu fjallskilagjalda vegna áranna 2015 og 2016 hvað varðar jörðina X fyrr en réttaróvissunni verði eytt.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Um afrétti, upprekstrarrétt og fjallskil

Samkvæmt lögum nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. fara sveitarfélög með afrétta- og fjallskilamál innan umdæma sinna eftir því og á þann hátt sem nánar er mælt fyrir um í lögunum. Fjallskilamálefni eru því meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, þar sem kveðið er á um að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Upphaflega voru sett heildarlög hér á landi um afrétta­málefni og fjallskil með samnefndum lögum nr. 42/1969 en þau endur­útgefin sem lög nr. 6/1986 sem nú gilda með áorðnum breytingum.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. telst sveitarstjórn vera stjórn fjallskila­umdæmis nema fleiri sveitarfélög myndi saman fjall­skila­umdæmi. Stjórnin fer með yfirstjórn allra afrétta og fjall­skila­mála samkvæmt lögunum í viðkomandi umdæmi. Í 3. gr. er mælt fyrir um fjallskila­samþykkt sem stjórn fjallskila­umdæmisins setur fyrir viðkomandi umdæmi þar sem m.a. skal kveðið á um réttindi manna og skyldur að því er varðar afnot afrétta og annarra sameiginlegra sumarbeitilanda, fjallskil og smalanir heimalanda vor og haust, svo og um öll önnur atriði er að framkvæmd fjallskila lúta.

Í II. kafla laganna er fjallað um afrétti og notkun þeirra. Samkvæmt 4. gr. skiptist land, sem fjallskilaframkvæmd tekur til, í afrétti og heimalönd. Í 7. gr. segir síðan: 

„Upprekstrarrétt á afrétt hrepps eða annars upprekstrar­félags eiga allir búfjáreigendur, sem landsafnot hafa í hreppi eða á því félagssvæði, nema þar frá sé, að fengnu samþykki jarðeiganda, gerð undantekning í fjallskilasamþykkt.

Um skyldu til að reka búfé á afrétt fer eftir því, sem fyrir er mælt í fjallskilasamþykkt.“

Í 1. mgr. 8. gr. kemur fram að um upprekstrarrétt á afréttarland, sem liggur undir einstaka jörð eða stofnun, fari eftir fornri venju eða samningum. Þá er í 12. gr. laganna mælt fyrir um að ef beitilönd einstakra jarða séu notuð til upprekstrar eða sem sameiginlegur bithagi með líkum hætti og afréttir skuli reglum laganna um afrétti beitt um þau eftir því sem getur átt og nánar er mælt fyrir um í fjallskilasamþykkt.

Í V. kafla laganna eru fyrirmæli um göngur og réttir. Í 36. gr. kemur fram að í fjallskilasamþykktum skuli vera ákvæði um vorsmölun heima­landa og afrétta. Á hvern afrétt skal gera tvennar almennar leitir hið fæsta á hverju hausti og skal í fjallskilasamþykkt kveða nánar á um leitir á hverjum afrétti, sbr. 37. gr. laganna. Um skyldu manna til þátttöku í fjallskilum, þ.e. smölun lands sem fjallskilaframkvæmd tekur til, eru ákvæði í 38.–41. gr. laganna. Ákvæði 38. gr. er svohljóðandi:

„Öllum, sem búfé hafa undir höndum, sem fjallskilaskylt er, ber að taka þátt í göngum og hreinsun heimalanda samkvæmt fyrir­mælum þessara laga og eftir því og á þann hátt, er sveitarstjórn mælir fyrir um á hverjum stað. Húsbændur skulu inna af höndum fjallskil fyrir heimamenn sína, nema sveitarstjórn leggi þau á þá sérstaklega.“

Samkvæmt 39. gr. er hver bóndi skyldur til að smala heimaland sitt á hausti samhliða leitum, ef sveitarstjórn mælir svo fyrir. Sama gildir um eigendur eyðibýla, þó svo að þeir eigi þar ekki fjárvon. Þá segir í 1. mgr. 41. gr. að ef jörð sé í eyði og land hennar ekki lagt til afréttar viðkomandi hrepps með samningum þá sé eiganda eða umboðsmanni hans skylt að annast um hreinsun heimalands jarðarinnar vor og haust og önnur fjallskil, eins og byggð væri.

Ákvæði 38.-41. gr. laga nr. 6/1986 eru óbreytt frá eldri lögum nr. 42/1969 og er nánar vikið að forsögu þeirra í fyrrnefndu áliti mínu nr. 2638/1999.

1.2 Kostnaður af fjallskilum

Um kostnað af fjallskilum er fjallað í 42. gr. laga nr. 6/1986 þar sem segir:

„Fjallskilum í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum skal jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskila­skylds búpenings. Heimilt er þó að leggja hluta fjallskila­kostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, enda séu um það ákvæði í fjallskilasamþykkt.“

Ákvæði 39. gr. eldri laga nr. 42/1969, um afréttamálefni, fjall­skil o.fl. var samhljóða ákvæði 42. gr. laga nr. 6/1986. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 42/1969 var samsvarandi ákvæði þó orðað með öðrum hætti, sbr. 41. gr. frumvarpsins, sem var svohljóðandi: 

„Fjallskilum, hvort sem eru á afrétti, sameiginlegum sumarhögum eða heimalöndum, sbr. 39. gr., skal jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings og landverð jarða, hlunnindi ekki meðtalin.

Um niðurjöfnun fjallskilakostnaðar skulu nánari fyrirmæli sett í fjallskilasamþykkt“

Í athugasemdum frumvarpsins við fyrrnefnt ákvæði sagði:

„Sú mun algengust venja, að almennum fjallskilakostnaði sé jafnað niður eftir tölu fjallskilaskylds búpenings. Þó er sums staðar nokkrum hluta fjallskilakostnaðar jafnað niður á landverð jarða. Þykir rétt að lögfesta heimildarákvæði þar um.“ (Alþt. 1968, A-deild, bls. 306.)

Ákvæðið var sett í núverandi horf með breytingartillögu land­búnaðar­nefndar (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1384-1386). Í ræðu framsögu­manns nefndarinnar segir svo um breytingu á því: 

„Við 41. gr. er sú breyting ein að efni til, að frv. gerir ráð fyrir, að fjallskil séu lögð jöfnum höndum á fjallskilaskylt fé og landverð jarða, eftir því sem nánar sé kveðið á í fjallskilasamþykkt. Víðast hvar hefur þessi háttur verið hafður á að leggja bæði á landverðið og féð þennan kostnað, en sums staðar og líklega víðar er eingöngu lagt á féð. Við gerum ráð fyrir því, að það verði leyft að leggja að nokkru leyti fjallskilakostnað á landverðið, þó ekki nema á hið eiginlega beitiland, ekki á hlunnindi eða ræktun.“ (Alþt. 1968, B-deild, dálkur 941.)

Í upphaflegu frumvarpi sem samið var af nefnd skipaðri af landbúnaðarráðherra, um endurskoðun lagaákvæða um afrétta­málefni voru ákvæði um kostnað af fjallskilum aftur á móti svohljóðandi, sbr. 46. gr. frumvarpsins:

„Fjallskilum, hvort sem eru afréttarfjallskil eða fjallskil vegna smölunar annarra sameiginlegra sumarbeitilanda eða heimalanda, þar sem það á við, sbr. 44. gr. skal jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu búfjár þeirra eftir því sem nánar er fyrir mælt í fjallskilasamþykkt. Þó má í fjallskilasamþykkt eða með lögmætri sveitarsamþykkt gera þessi frávik frá þeirri reglu:

a) að undanskilja fjallskilaskyldu að nokkru eða öllu leyti það fé, sem geymt er sumarlangt í eyjum eða í fjárheldum girðingum að dómi hreppsnefndar

b) að jafna nokkrum hluta fjallskila niður á landverð jarða í fjallskiladeildinni, þeirra, er upprekstrarrétt hafa, og tekur þá sú ákvörðun einnig til eyðijarða, nema heimaland þeirra hafi verið lagt til almenns afréttar í hreppnum

Um niðurjöfnun fjallskilakostnaðar skulu annars nánari fyrirmæli sett í fjallskilasamþykkt.“

Í þessum efnum er vert að draga fram að sá hluti ákvæðisins sem tók til fjallskilakostnaðar á landverð jarða var orðað með þeim hætti að það tæki til „þeirra er upprekstrarrétt [hefðu].“

Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi nefndarinnar segir m.a. svo:

„Það mun algengast hér á landi að almennum fjallskilakostnaði sé jafnað niður eftir tölu búpenings þeirra, sem fjallskilaskyldum eiga að gegna. Þó er í nokkrum héruðum venja að jafna hluta fjallskila á landverð jarða. Þykir því rétt að heimila að setja ákvæði um slíkt í fjallskilasamþykkt, eða með lögmætri sveitasamþykkt [...]“

1.3 Fjallskilasamþykkt

Nánar er fjallað um fjallskil í IV. kafla fjallskilasamþykktar nr. 683/2015, fyrir sveitarfélögin Akraneskaupstað, Borgarbyggð, Hvalfjarðar­sveit og Skorradalshrepp, sem staðfest var af atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu 14. júlí 2015 og birt í Stjórnartíðindum 28. júlí sama ár.

Í III. kafla fjallskilasamþykktarinnar er fjallað um notkun afrétta og annarra beitilanda. Í 1. málsl. 6. gr. hennar kemur fram að fjár­eigendur sem afréttarnot hafa megi flytja sauðfé sitt á afrétt þegar árferði og önnur atvik leyfi. Samkvæmt 7. gr. má enginn nota annan afrétt en þann er hann á upprekstur í nema með leyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Fjallskil af búfé greiðist þar sem upprekstur verður.

Í 1. mgr. 11. gr. segir að skylt sé að gera fjallskil af öllu sauðfé hvort sem það gengur í heimalandi eða í öðrum sumarhögum. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að heimilt sé í hverri fjall­skiladeild að leggja á allt að 5% af landverði jarða, jafnt þó í eyði séu, að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, vegna fjallskilakostnaðar, ef talið er nauðsynlegt til að standa straum af útgjöldum vegna girðinga, skilarétta og fjallhúsa. Þó skal álagning á land­verð jarða aldrei vera meiri en 3/4 af heildarálagningu hverrar fjallskiladeildar. Ef heimild þessi er notuð skal vera sama álagningar­hlutfall á landverð allra jarða innan hverrar fjallskiladeildar, óháð búfjáreign á hverri jörð.

2 Er heimilt að leggja fjallskilagjald á þá sem ekki hafa heimild til að nýta þá afrétti eða sumarbeitilönd sem fjallskilin taka til?

Álitaefni þessa máls lýtur einkum að því hvort Borgarbyggð hafi verið heimilt að leggja fjallskilagjald á A sem eiganda jarðarinnar X og þar með hvort úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi 16. mars 2017 hafi verið í samræmi við lög. Eins og rakið er hér að framan hefur athugun mín einkum beinst að þeirri afstöðu sýslumannsins að ákvæði síðari málsliðar 42. gr. laga nr. 6/1986 feli í sér heimild sveitarfélaga til skattlagningar og að slík gjöld verði lögð á jarðir óháð upprekstrarrétti eða þeim kostnaði sem til fellur við framkvæmd fjallskila.

Í úrskurði sýslumannsins á Vesturlandi var á því byggt að ákvæði síðari máls­liðar 42. gr. laga nr. 6/1986 yrði ekki skilið á annan veg en þann að það, hvort á jörð væri einhver búrekstur eða ekki, skipti ekki máli varðandi álagningu samkvæmt því. Engu skipti hvort jörð væri nýtt til búreksturs eða ekki eða hvort jörðin nýtti afréttinn að einhverju leyti eða engu. Ég tel ekki tilefni til athugasemda við þessa niðurstöðu enda er hún í samræmi við það álit mitt frá 12. september 2000 í máli nr. 2638/1999 að heimildin til álagningar fjallskilagjalds tæki til þeirra sem ættu upprekstrarrétt á afrétt eða annað sameiginlegt sumarbeitiland sem fjallskilin tækju til. Þá skipti ekki máli hvort þessi réttur er nýttur eða ekki. Í tilvikum þeirra jarðareigenda sem ekki væru með bústofn og gætu því ekki nýtt þennan rétt sinn væri um að ræða geymdan rétt, ef svo mætti að orði komast. Rétturinn yrði virkur þegar stofnað væri til búfjárhalds á jörðinni.

Sýslumaðurinn hefur jafnframt vísað til þess í skýringum til mín að síðari málsliður 42. gr. feli í sér heimild til að leggja á skatt á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda. Síðari málsliður 42. gr. kveði á um heimild sveitarfélaga til að leggja hluta fjallskilakostnaðar á „allar jarðir“ eða „að minnsta kosti á allar þær fasteignir sem teljast lögbýli“ og geti mögulega náð til „annarra fasteigna sem eðlilegt [sé] að líta á sem eignir í landbúnaðarnotum þó svo þær séu ekki með lögbýlisskráningu.“ Slíkan skatt megi leggja á „burtséð frá eiginlegri nýtingu eða upprekstrar­rétti.“ Af því leiði að ekki hafi þýðingu að skoða hvaða kostnaður sé felldur undir gjaldið eða hvernig þeim tekjum sé varið af hálfu sveitarfélags.

Eins og nánar er rakið í kafla IV.1 hér að framan þá ganga lög nr. 6/1986 út frá því að heimilt sé að fjármagna kostnað við fjallskil með fjallskilagjöldum. Samkvæmt 42. gr. laganna skal fjall­skilum í afréttum og öðrum sumarbeitihögum jafnað niður á fjall­skila­skylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings. Þó er heimilt að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda enda séu um það ákvæði í fjallskilasamþykkt. Framangreind ákvæði kveða á um tiltekna niðurjöfnun kostnaðar sem leiðir af fjallskilum sem eru meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga og er niðurjöfnun bundin við þann kostnað. Í málinu er deilt um hvort heimilt hafi verið að leggja hluta fjallskilakostnaðar Borgarbyggðar á landverð X að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda og gera A að greiða þá fjárhæð, sbr. síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 og 11. fjallskilasamþykktar nr. 683/2015.

Í 42. gr. laga nr. 6/1986 kemur fram að sú heimild til að jafna niður fjallskilum „í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum.“ Ákvæðið kveður á um tvenns konar niðurjöfnun fjallskila­kostnaðar. Annars vegar er um að ræða hina skyldubundnu niðurjöfnun samkvæmt fyrri málslið greinarinnar, þ.e. að fjallskilum skuli jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings. Hins vegar er valkvætt úrræði sem unnt er að beita samhliða niðurjöfnun eftir búfjáreign, þ.e. að leggja „hluta fjallskila­kostnaðar“ á landverð jarða með tilteknum hætti, og verður þá að kveða á um heimild til slíks í fjallskilasamþykkt, sbr. 11. gr. fjallskilasamþykktar nr. 683/2015. Fjallskilakostnaði verður samkvæmt þessu einungis jafnað niður á landverð jarða samhliða niðurjöfnun eftir búfjáreign fjallskilaskyldra aðila samkvæmt fyrri málslið 42. gr. laganna. Samkvæmt framansögðu verður að mínu áliti að líta svo á að heimilt sé að leggja þjónustugjald á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings þótt samhliða sé hægt að leggja hluta kostnaðarins á landverð jarða með tilteknum hætti. Kostnaðinum verður þannig aldrei að öllu leyti jafnað niður á landverð jarða.

Eins og nánar er rakið í áliti mínu frá 12. september 2000, í máli nr. 2638/1999, þá tel ég að ljóst sé af orðalagi 42. gr. laga nr. 6/1986 og forsögu þess að það heimili eingöngu töku gjalds til að standa straum af fjallskila­kostnaði og má gjaldtaka á grundvelli þeirra því ekki vera umfram kostnað af fjallskilum hverju sinni. Hér er því ekki um að ræða almenna tekjuöflun sveitarfélaga. Samkvæmt þessu verður að ganga út frá því að tilgangur löggjafans hafi verið að heimila töku þjónustugjalds en ekki kveða á um skatt­heimtu, eins og þessi hugtök hafa venjulega verið skilgreind í íslenskum rétti. Ákvæði 42. gr. getur því ekki falið í sér óhefta heimild fyrir sveitarfélög til þess að leggja á eigendur allra jarða kostnað við hvers kyns starfsemi sveitarfélaganna eða það sem leiðir af búfjárhaldi innan þeirra. Þvert á móti verður að leggja þá merkingu í ákvæðið að þar sé aðeins gert ráð fyrir afmarkaðri heimild til að láta fjallskilaskylda aðila, sem eiga upprekstrarétt, hvort sem þeir nýta hann eða ekki, greiða fyrir kostnað sem leiðir af því að gera fjallskil í þeim löndum, afréttum og sameiginlegum sumarbeitilöndum sem falla undir fjallskilin. Ég bendi í því sambandi á að sá skilningur hefur verið lagður til grundvallar hjá dómstólum, sbr. fyrrnefndan dóm héraðsdóms Vesturlands frá 4. júlí 2017, í máli nr. E-15/2016, dóm héraðsdóms Norðurlands eystra frá 19. mars 2008, í máli nr. Y-2/2007 og dóm héraðsdóms Norðurlands vestra frá 22. nóvember 2006, í máli nr. Y-1/2006. Tveir síðastnefndu dómarnir lágu fyrir þegar úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi í máli A var kveðinn upp.

Í 7. og 8. gr. laga nr. 6/1986 er fjallað um upprekstrarrétt á afrétt, þ.e. réttinn til að nota afréttarland. Samkvæmt 7. gr. laganna eiga allir búfjáreigendur, sem landsafnot hafa í hreppi eða á félagssvæði fjallskiladeildar, upprekstrarrétt á afrétt hrepps eða annars upprekstrarfélags. Til hliðsjónar má benda á að samkvæmt 7. gr. fjallskila­samþykktar nr. 683/2015 er þeim einum heimilt að nýta þá afrétti sem þar hafa upprekstrarrétt hverju sinni.

Af skýringum A og gögnum málsins verður ráðið að jörðinni X fylgi ekki upprekstrarréttur á afrétt og slíkur réttur hafi ekki verið til staðar. Samkvæmt því verður að leggja til grundvallar að jörðin X hafi á þeim tíma sem hér er deilt um aðeins fylgt réttur til að nota eigið „heimaland“ til búfjárbeitar og um smölun á því heimalandi og kostnaði við hana fari eftir reglum 39. og 41. gr. laga nr. 6/1986. Í samræmi við athugasemdir A um að A hafi hingað til smalað jörðina samkvæmt fjallskilaseðli og muni áfram gera tel ég rétt að taka fram að gera verður greinarmun á því hvort um smölunarkostnað er að ræða samkvæmt 39. gr. laga nr. 6/1986 eða kostnað við fjallskil. Kostnaður við smölun fellur til vegna þess að eigandi jarðar hlýðir ekki fyrirmælum sveitarfélags um að smala heimaland sitt. Heimildin í síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 er aftur á móti bundin við kostnað við fjallskil „í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum“ og hljóðar um að leggja hluta fjallskilakostnaðar á „landverð jarða“ og gjaldskyldan er bundinn við fjallskilaskylda aðila. Af orðalaginu sem slíku verður því ekki dregin sú ályktun að heimildin eigi við „allar jarðir“ eins og byggt er á í skýringum sýslumanns.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hluti kostnaðar, sem til fellur vegna fjallskila, eða annar kostnaður sveitarfélaga, að mínu áliti ekki lagður á alla eigendur jarða á grundvelli síðari málsliðar 42. gr. laga nr. 6/1986. Þar sem 42. gr. laga nr. 6/1986 byggir á að um þjónustugjald sé að ræða þá verður kostnaði sem til fellur vegna fjallskila í „afréttum og öðrum sumarbeitihögum“ eingöngu felldur á þá aðila sem eiga rétt á umræddri þjónustu.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum verður ekki séð að A hafi sem eigandi jarðarinnar X átt þess kost að nota til búfjárbeitar nein þau lönd þar sem kostnaður við sameiginleg fjallskil í Borgarbyggð féll til. Það er því niðurstaða mín að úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi 16. mars 2017, þar sem staðfest var álagning stjórnar fjall­skila­umdæmis Akraneskaupstaðar, Borgar­byggðar, Hvalfjarðarsveitar og Skorradalshrepps á fjallskilum árið 2015 vegna jarðarinnar X, Borgarbyggð, hafi ekki verið í samræmi við lög.

3 Viðbrögð sýslumannsins á Vesturlandi við fyrirspurnum umboðsmanns

Sýslumaðurinn á Vesturlandi svaraði fyrirspurn setts umboðsmanns með bréfi, dags. 25. september 2017, eins og nánar var rakið í III. kafla. Svörin voru sett fram af hálfu þess fulltrúa sýslumanns sem hafði úrskurðað í málinu. Þar var einkum fjallað um hlutverk umboðsmanns og sýslumanns. Í því sambandi var vísað til þess að embætti sýslumanns væri úrskurðar­aðili í kærumálum, sbr. 45. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. en ekki stjórnandi fjallskila og gæti sem slíkur ekki tjáð sig um tiltekin atriði sem fyrirspurn setts umboðsmanns laut að. Þá var þar m.a. vísað til þess að embættið skildi ekki eða gæti ekki svarað spurningum setts umboðsmanns og að vitneskja um álit umboðsmanns hefðu ekki þýðingu fyrir afstöðu sýslumanns.

Umboðsmanni Alþingis er falið það hlutverk að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslunni. Þetta eftirlit er hluti af eftirliti Alþingis með framkvæmdarvaldinu og tekur til allra þeirra sem fara með stjórnsýsluvald nema undantekningar séu gerðar á því í lögum. Alþingi hefur ákveðið með lögum að borgararnir geti leitað til umboðsmanns og fengið álit hans á því hvort að afgreiðslur og athafnir stjórnvalda gagnvart þeim hafi verið í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og tilteknar siðareglur. Þetta eftirlit umboðsmanns og heimildir hans til þess að kalla eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum tekur til úrskurðaraðila í stjórnsýslunni rétt eins og annarra handhafa stjórnsýsluvalds. Verkefni sýslumanna samkvæmt 45. gr. laga nr. 6/1986 falla ótvírætt undir stjórnsýslu ríkisins og þar með lögbundið eftirlit umboðsmanns. Í þeim efnum tjóir sýslumanni ekki að bera fyrir sig sjálfstæði sitt sem úrskurðaraðila, sem virðast í anda réttarfars­reglna, þegar umboðsmaður óskar eftir skýringum. Í þessu máli var líka sérstök ástæða til þess miðað við efnistök og framsetningu í úrskurði sýslumanns að ganga eftir skýringum og nánari lagalegum rökstuðningi að baki úrskurðinum til þess að umboðsmaður gæti leyst úr fyrirliggjandi kvörtun miðað við þau atvik og lagareglur sem eigandi jarðarinnar X hafði borið fram. Þegar stjórnvald á í hlut er mikilvægt að umbeðnar útskýringar á fyrirliggjandi ákvörðun þess séu settar fram á hlutlægan hátt og án persónulegra skoðana og viðhorfs til lagareglna og málefna. Slíkt er einnig liður í því að gæta að trausti á starfi viðkomandi stjórnvalds og almennt framgöngu þeirra í málum gagnvart borgurunum.

Ég legg á það áherslu að Alþingi hefur með lögum veitt borgurunum heimild til að leita með mál sín til umboðsmanns Alþingis. Til þess að umboðsmaður geti rækt lögbundið hlutverk sitt hefur hann fengið víðtækar heimildir til gagna- og upplýsingaöflunar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997. Fullnægjandi skýringar og upplýsingagjöf stjórnvalda eru forsenda þess að hann geti rækt það eftirlitshlutverk sem honum er ætlað, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að eins og svör sýslu­mannsins á Vesturlandi til umboðsmanns, dags. 25. september 2017, voru orðuð og framsett þá hafi þau ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á. Ég tel rétt að vekja sérstaka athygli sýslumannsins á Vesturlandi á þessu og kem þeirri ábendingu á framfæri við hann að hann geri viðeigandi ráðstafanir til að þau svör sem embætti hans sendir umboðsmanni Alþingis framvegis verði betur úr garði gerð að þessu leyti.

4 Afstaða Borgarbyggðar til endurgreiðslu fjallskilagjalda

Eftir að úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi í máli A lá fyrir óskaði ég jafnframt eftir tilteknum skýringum og upplýsingum af hálfu Borgarbyggðar um stöðu málsins. Af hálfu sveitarfélagsins kom m.a. fram að ekki yrðu teknar ákvarðanir um endurgreiðslu fjallskila­gjalda vegna áranna 2015 og 2016 fyrir jörðina X. Af skýringum sveitarfélagsins verður ráðið að þar sem dómur héraðsdóms í máli E-15/2016 og úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi í máli A stangist á þá telji sveitarfélagið réttaróvissu til staðar og það telji sér ekki fært að skapa almennt fordæmi í þessu efni með endurgreiðslu fjallskilagjalda.

Af þessu tilefni minni ég á að afrétta- og fjallskilamál eru meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga. Þegar sveitarfélagið tekur ákvörðun um álagningu fjallskilagjalda þá eru slíkar ákvarðanir stjórnvalds­ákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef aðili óskar eftir endurgreiðslu slíkra gjalda, eins og í máli A, verður að hafa í huga að slíkt felur í reynd í sér beiðni um endurupptöku á fyrri ákvörðun um álagningu gjaldsins. Stjórnsýslulög gilda því um meðferð slíkra mála, m.a. málshraðaregla 9. gr. laganna auk almennra óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins. Í slíkum tilvikum ber stjórnvöldum því að leggja málið í viðeigandi farveg og ljúka því með formlegum hætti gagnvart aðilanum. Þá tel ég rétt að vekja athygli á því að á grundvelli 60. gr. stjórnarskrárinnar hafa dómstólar úrskurðarvald um lögmæti stjórnarathafna, þ.m.t. ákvarðana sýslumanna. Hér var það því verkefni sveitarfélagsins að taka afstöðu til beiðni A um endurskoðun fyrri ákvörðunar og þá endurgreiðslu á því sem A hafði greitt. Þar hlaut að reyna á að úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi var í andstöðu við þrjá dóma héraðsdómstóla sem kveðnir hafa verið upp um sama efni en niðurstaða þeirra var einnig í samræmi við fyrrnefnt álit mitt í máli nr. 2638/1999.

Sú afstaða Borgarbyggðar að almenn réttar­óvissa væri til staðar gat ekki leyst sveitarfélagið undan því að ljúka stjórnsýslumálinu gagnvart A í formi ákvörðunar, sem uppfyllir þær réttaröryggiskröfur sem reglur stjórn­sýslu­laga kveða á um. Ekki verður séð að sveitarfélagið hafi fært fram neinar þær skýringar eða ástæður sem hafi réttlætt það að taka ekki afstöðu til beiðninnar þegar hún barst og ljúka málinu gagnvart A. Stjórnvöld verða á hverjum tíma að leysa úr þeim málum sem þeim eru falin með hliðsjón af málsatvikum og þeim lagagrundvelli sem gildir um viðkomandi málaflokk. Í ljósi nýrra upplýsinga sem A hafði aflað um úrlausnir dómstóla og umboðsmanns Alþingis um hliðstætt málefni setti A fram beiðni um að fá endurupptekna hjá lægra settu stjórnvaldi þá ákvörðun sem það hafði tekið og síðar varð viðfangsefni úrskurðar sýslumannsins á Vesturlandi. Sá úrskurður sem slíkur getur ekki staðið því í vegi að lægra setta stjórnvaldið ákveði að endurupptaka slíkt mál og leiðrétta úrlausn sína gagnvart hlutaðeigandi ef stjórnvaldið telur nægjanleg rök komin fram til slíks. Verði það hins vegar niðurstaða sýslumanns í framhaldi af þessu áliti að endurupptaka úrskurð sinn og sveitarfélagið hefur ekki þegar endurupptekið málið kann að vera eðlilegt að hinn efnislegi þáttur endurupptökunnar komi til úrlausnar þar. Hins vegar er það afstaða mín að stjórnvöld, og þá sveitarfélagið í þessu tilviki, eigi almennt að haga framgöngu sinni í máli af því tagi sem hér er fjallað með þeim hætti að sá borgari sem í hlut á fái sem fyrst efnislega og endanlega niðurstöðu í mál sitt ef slíkt er unnt án þess að komi til endurtekinnar meðferðar hjá kærustjórnvaldi. Það stendur lægra settu stjórnvaldi næst að leiðrétta ákvarðanir ef stjórnvaldið telur sýnt fram á að ákvörðun hafi verið röng.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki séð að rök standi til þess að sveitarfélagið Borgarbyggð geti komið sér hjá því að taka ákvörðun um beiðni A um endurgreiðslu fjallskilagjalda á árunum fyrir 2017. Það er því álit mitt að afstaða Borgarbyggðar um þetta atriði hafi ekki verið í samræmi við lög.

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að síðari málsliður 42. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. mæli fyrir um töku þjónustugjalds. Kostnaður sem til fellur vegna fjallskila í afréttum og öðrum sumar­beitihögum verður því einungis lagður á þá aðila sem eiga rétt á umræddri þjónustu. Þar sem ekki verður séð að A hafi sem eigandi jarðarinnar X átt þess kost að nota til búfjárbeitar nein þau lönd þar sem kostnaður við sameiginleg fjallskil í Borgarbyggð féll til þá er það álit mitt að úrskurður sýslumannsins á Vesturlandi 16. mars 2017, þar sem staðfest var álagning á fjallskilum árið 2015 vegna jarðarinnar X, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Þá er það niðurstaða mín að svör sýslu­mannsins á Vesturlandi til umboðsmanns, dags. 25. september 2017, hafi ekki samrýmst þeim sjónar­miðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggjast á. Loks tel ég að sú afstaða Borgarbyggðar um að ekki yrði tekin afstaða til beiðni A um endurgreiðslu fjallskilagjalda á árunum fyrir 2017 hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til sýslumannsins á Vesturlandi að taka mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá A, og haga úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í áliti þessu. Þá beini ég því til Borgarbyggðar að taka beiðni A um endurgreiðslu fjallskilagjalds áranna fyrir 2017 til efnislegrar afgreiðslu. Ég mælist loks til þess að þessi stjórnvöld hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.