Opinberir starfsmenn. Sveitarfélög. Kjarasamningar. Greiðslur til maka látins starfsmanns. Dánarbú. Skattar og gjöld. Svör stjórnvalda við erindum sem þeim berast.

(Mál nr. 9672/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að Kópavogsbær hefði greitt konu „laun“ sem maka látins föður hans samkvæmt ákvæði kjarasamnings en skráð þau á dánarbú mannsins og gefið út launaseðla og launamiða á nafn þess látna og kennitölu. Af því leiddi m.a. að ríkisskattstjóri áætlaði tekjutengda skatta á dánarbúið. Athugun umboðsmanns beindist að þeim atriðum sem sneru að A sem bar ábyrgð á dánarbúi föður síns, einkum fyrirkomulagi greiðslnanna og samskiptum A við sveitarfélagið vegna málsins.

Umboðsmaður benti á að við andlát föður A hefði dánarbú hans tekið við öllum fjárhagslegum réttindum sem hann hefði átt þá eða notið, nema annað leiddi af réttarreglum, löggerningi eða eðli réttindanna. Dánarbú látins starfsmanns gæti ekki tekið við „launum“ sem aðeins maki hans ætti rétt til samkvæmt ákvæði kjarasamnings. Skattskil vegna slíkra greiðslna væru dánarbúinu óviðkomandi, enda um að ræða tekjur makans sem teldist þá jafnframt launamaður í skilningi laga um staðgreiðslu opinberra gjalda og bæri því að draga frá opinber gjöld af greiðslunni í nafni hans. Þá hefði Kópavogsbær ekki fært fram neinar þær skýringar sem réttlættu að launaseðlar hefðu verið gefnir út í nafni látins manns við þessar aðstæður eða að greiðslurnar hefðu ekki verið stílaðar beint á viðtakanda þeirra í samræmi við lög og reglur þar um. Fyrirkomulag sveitarfélagsins á greiðslunum hefði því ekki verið í samræmi við lög.

Í tilefni af samskiptum Kópavogsbæjar við A vegna málsins, og skýringum þess til umboðsmanns, taldi umboðsmaður jafnframt tilefni til að árétta að þegar stjórnvöld ættu í hlut væri mikilvægt að svör þeirra væru skýr. Slíkt væri einnig liður í að viðhalda trausti á starf viðkomandi stjórnvalds.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að leitað yrði leiða til að rétta hlut A hefði hann orðið fyrir tjóni vegna fyrirkomulags greiðslnanna, kæmi fram beiðni þess efnis frá honum, og að sveitarfélagið tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 11. apríl 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að Kópavogsbær hefði á árinu 2014 greitt konu það sem bærinn sagði laun til hennar sem maka látins föður hans samkvæmt ákvæði kjarasamnings. Kvörtunin beinist m.a. að því að Kópavogsbær hafi skráð greiðsluna á dánarbú föður A og gefið út launaseðil á hans nafn en greitt konunni launin. Jafnframt eru gerðar athugasemdir við framkomu sveitar­félagsins í framhaldi af því að A freistaði þess að afla upplýsinga um málið árið 2017.

Athugun mín hefur beinst að þeim atriðum málsins sem snúa að A sem bar ábyrgð á dánarbúi föður síns, einkum fyrirkomulagi umræddra greiðslna hjá Kópavogsbæ og samskiptum hans við sveitar­félagið vegna málsins. Ég tek fram að það hvort konan hafi átt rétt á slíkum greiðslum varðar kjarasamningsbundin réttindi maka látins starfsmanns sveitarfélagsins og fellur því utan athugunar minnar. Hér á eftir verður orðið „laun“ notað í samræmi við orðnotkun Kópavogsbæjar um greiðsluna án þess að tekin sé sérstök afstaða til þeirrar hugtaks­notkunar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. desember 2018.

II Málavextir

Samkvæmt yfirliti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu 7. janúar 2016 um framvindu skipta lést faðir A [...] 2012. Leyfi til einkaskipta dánarbúsins var veitt 15. maí 2013 og þeim var lokið 14. næsta mánaðar. A ábyrgðist einn erfingja skuldir búsins.

Í lok árs 2013 og byrjun árs 2014 áttu Kópavogsbær og lögmaður konu í samskiptum m.a. um rétt hennar til að fá greidd laun sem maki látins starfsmanns samkvæmt ákvæði kjarasamnings. Kópavogsbær féllst á að konan hefði verið í „sambúð“ með manninum og ætti rétt á launum samkvæmt kjarasamningi, en hafnaði kröfu hennar um dráttarvexti. Konan samþykkti það.

Í kjölfarið virðist Kópavogsbær hafa borgað konunni „laun“ í þremur greiðslum 1. apríl, maí og júní 2014. Vegna þessara greiðslna gaf sveitarfélagið út jafn marga launaseðla sem eru stílaðir á föður A. Í öllum þremur launaseðlum er greint frá samtölu launa og frádráttar og að til útborgunar séu 0 krónur. Þess skal getið að samkvæmt launaseðlunum greinist launaliður í sundur sem „Lausnarlaun“ og „Orlof á laun DV og Álag“. Jafnframt gaf Kópavogsbær út launamiða árið 2015 vegna tekna ársins 2014 sem er stílaður á föður A. Á launamiðanum kemur fram kennitala hans sem kennitala launþega. Þá kemur fram greidd fjárhæð launa og hver hafi verið afdregin staðgreiðsla, auk þess sem leiðbeint er um skattskil og vakin athygli á að fjárhæðir, sem komi fram á launamiðanum, verði áritaðar með vélrænum hætti á tekjusíðu skattframtals 2015.

Sumarið 2017 var A birt ódagsett greiðsluáskorun af hálfu tollstjóra. Í henni kemur fram að tollstjóra hafi verið falið að innheimta hjá honum kröfu að fjárhæð [...] krónur, auk áfallandi dráttar­vaxta til greiðsludags og annars áfallandi kostnaðar, þar sem hann væri samkvæmt einkaskiptaleyfi ábyrgur fyrir skuldum dánarbús föður síns. Í framhaldi gerði A reka að því að afla upplýsinga um tilurð kröfunnar.

Samkvæmt frásögn hans, og með hliðsjón af gögnum málsins, var krafan komin til þannig að ríkisskattstjóri taldi að framtalsskyldu dánarbús föður A árið 2015 vegna tekjuársins 2014 hefði ekki verið sinnt í kjölfar þess að Kópavogsbær skilaði launamiða vegna dánarbúsins árið 2015, þrátt fyrir að skiptum á dánarbúinu hefði lokið á árinu 2013. Ríkisskattstjóri áætlaði tekjuskatt dánarbúsins á grundvelli 2. mgr. 95. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Þar sem framtals­skyldu dánarbúsins hafi ekki heldur verið sinnt árið 2016 vegna tekju­ársins 2015 hafi ríkisskattstjóri aftur áætlað opinber gjöld búsins það ár á sama lagagrundvelli. Eftir að hafa fengið leiðbeiningar frá ríkisskattstjóra skilaði A skattframtölum dánarbúsins, dags. 19. júní 2017, og með úrskurði ríkisskattstjóra 21. nóvember sama ár voru opinber gjöld þess endurákvörðuð og framtölin lögð til grundvallar álagningu fyrir árin 2015 og 2016, sbr. 2. mgr. 101. gr. laga um tekjuskatt. Að sögn A leiddi endurákvörðun ríkis­skattstjóra til þess að skattskuld hans vegna dánarbúsins féll niður, að frátöldum um [...] krónum sem hann hafi þurft að bera og Kópavogsbær neitað að bæta honum.

A sendi Kópavogsbæ bréf 9. nóvember 2017 þar sem hann óskaði upplýsinga um málið. Í svari sveitar­félagsins 21. sama mánaðar kemur m.a. fram að konunni hefðu verið greidd makalaun (lausnarlaun) samkvæmt ákvæði kjarasamnings, sem ætti sér hliðstæðu í 3. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og hefði fyrst verið lögfest með eldri lögum nr. 38/1954. Framangreind ákvæði væru og hefðu alltaf verið túlkuð á þann hátt að eingöngu maki látins aðila ætti tilkall til lausnarlauna og af þeirri ástæðu væru lausnarlaun (eða ígildi þeirra) aldrei greidd í þeim tilvikum sem maki væri ekki til staðar. Af þeim sökum kæmi slík greiðsla aldrei til skiptanna á meðal erfingja.

Um það fyrirkomulag greiðslu launanna að þau hefðu verið greidd konunni en á sama tíma skráð á föður A kemur eftirfarandi fram: 

„Lausnarlaunin voru greidd inn á vörslureikning lögmannsstofunnar [...] sem fór með mál [konunnar]. Lausnarlaunin voru greidd eins og önnur lausnarlaun hjá Kópavogsbæ – en lausnarlaun eru greidd eins og önnur laun starfsmanna og í nafni þess sem andast en stíluð á eftirlifandi maka. Kópavogsbæ ber sem vinnuveitanda að vera búinn að greiða skatt af lausnarlaunum eins og af öðrum launum áður en þau eru greidd út nema þegar um er að ræða lausnarlaun þá er persónuafsláttur þess sem andast ekki nýttur. Lausnarlaun fara ekki inn í dánarbú og dánarbú þyrftu heldur ekki að greiða af þeim skatta ef svo væri þar sem búið er að taka af lausnarlaunum skatta líkt og fyrr greinir.“

Í niðurlagi svarsins kemur svo fram:

 „Kópavogsbær lítur svo á að málinu sé að fullu lokið og mun af þeim sökum ekki svara fyrir þetta mál aftur nema fyrir dómstólum.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Ég ritaði ríkisskattstjóra bréf 9. maí 2018 í því skyni að afla upplýsinga um skattskil dánarbús föður A og skattskuld hans vegna dánarbúsins. Mér bárust upplýsingar frá ríkisskattstjóra 21. júní sama ár sem hefur verið vísað til að framan, eftir því sem við á.

Í kjölfarið ritaði ég Kópavogsbæ bréf 6. júlí 2018 þar sem nánari skýringa var óskað, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. einnig 5. gr. sömu laga að því marki sem óskað var skýringa á atvikum sem voru utan ársfrests 2. mgr. 6. gr. laganna. Í tilefni af þeirri framkvæmd sveitarfélagsins við greiðslu launa til maka látins starfsmanns, sem er lýst í fyrrnefndu bréfi þess 21. nóvember 2017, var þess óskað að það skýrði af hverju og á hvaða lagalega grundvelli launin væru greidd til maka í nafni þess sem andaðist. Í þessu samhengi var þess enn fremur óskað að sveitarfélagið skýrði hvort eitthvað, og þá hvað, stæði því í vegi að laun sem þessi væru greidd beint til viðkomandi maka án þess að það væri gert í nafni þess sem andaðist. Í ljósi þeirra áhrifa sem greiðsla launanna hefði haft fyrir réttarstöðu A vegna tengsla hans við dánarbú föður hans var þess óskað að sveitarfélagið skýrði hvernig málsmeðferð þess við framkvæmd greiðslna sem þessara væri háttað. Þess var sérstaklega óskað að veittar yrðu skýringar á því hvort og þá hvernig sveitarfélagið mæti hvort og þá hverjum þyrfti að tilkynna um að launin hefðu verið greidd. Að lokum var þess óskað að Kópavogsbær skýrði hvað hefði valdið því að A hefði verið tilkynnt sú afstaða sem kemur fram í niðurlagi bréfs þess 21. nóvember 2018. Var þess óskað að sveitarfélagið skýrði hvort og þá hvernig það samrýmdist kröfum sem væru gerðar til stjórnvalda í samskiptum við borgara að tilkynna honum að ekki yrðu veitt frekari svör um mál sem varðaði hann nema fyrir dómstólum, m.a. í ljósi þess að borgarar ættu almennt að geta leitað til stjórnvalda í því skyni að fá upplýsingar um mál sem þá vörðuðu.

Mér bárust svör Kópavogsbæjar 28. ágúst 2018. Þar kemur fram að umrædd laun hefðu verið greidd í samræmi við ákvæði kjarasamnings. Í grunninn væri um að ræða hefðbundna launagreiðslu starfsmanns á launaskrá hjá Kópavogsbæ. Af þeim sökum væru gefnir út launaseðlar sem væru stílaðir á þann starfsmann sem væri skráður á launaskrá, þrátt fyrir að greiðslan bærist til maka hins látna. Á launaseðli væri greiðslan því skýrð sem fyrirframgreiðsla. Þá segir orðrétt: 

„Til að mögulegt væri fyrir Kópavogsbæ að stíla greiðsluna beint á maka hins látna þyrfti því að stofna nýjan aðila á launaskrá bæjarins.“

Í tilefni af fyrirspurn minni um málsmeðferð sveitarfélagsins við framkvæmd greiðslna sem þessara kemur fram að í byrjun árs 2015 hafi verið sendur út launamiði, stílaður á hinn látna og á það heimilisfang sem síðast hefði verið skráð lögheimili hans. Í kjölfarið kemur fram:

„Á greindum launamiða var heildarfjárhæð greiddra launa tilgreind en jafnframt gefnar leiðbeiningar um framtalsskil. Verður að telja að það sé á ábyrgð þess aðila sem tekur við slíkri launagreiðslu að sjá til þess að hún sé tilgreind á skattframtali.“

Um þá afstöðu sem kemur fram í niðurlagi bréfs sveitarfélagsins 21. nóvember 2018 kemur fram í svörum þess að orðalagið hefði augljóslega valdið misskilningi og væri af þeim sökum óheppilegt. Það sem viðkomandi starfsmaður hefði viljað að kæmist til skila væri að frekari gögn eða upplýsingar um viðkomandi mál væri ekki að finna hjá Kópavogsbæ og því gæti starfsmaðurinn ekki veitt frekari skýringar er vörðuðu málið. Bent var á að á þessum tímapunkti hefði greindur starfsmaður verið búinn að veita A allar mögulegar skýringar og upplýsingar er vörðuðu málið fyrir hönd bæjarins. Þá er tekið fram að umrætt orðalag endurspegli ekki starfshætti viðkomandi starfsmanns né annarra starfsmanna Kópavogsbæjar.

Athugasemdir A við bréf Kópavogsbæjar bárust mér 10. september 2018 auk frekari gagna 25. sama mánaðar.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Greiðslur til maka látins starfsmanns

Athugun mín hefur eins og áður segir einkum beinst að því hvort fyrirkomulag Kópavogsbæjar á greiðslum sem nefndar eru „laun til maka látins starfsmanns“ í kjarasamningi, eins og þeim var hagað í þessu máli, hafi verið í samræmi við lög að því er varðar áhrif á stöðu dánarbús hins látna. Í fyrirkomulaginu fólst nánar tiltekið að sveitar­félagið greiddi konu, sem sveitarfélagið leit á sem maka föður A í skilningi kjarasamnings, „laun“ á framangreindum grundvelli í þrjá mánuði en skráði þau á dánarbú hans. Enn fremur gaf sveitarfélagið út launaseðla og launamiða á nafn þess látna og kennitölu og sendi í pósti um tveimur árum eftir að hann lést á síðasta skráða lögheimili hans. Á launamiðanum voru leiðbeiningar um skattskil. Í skýringum til mín hefur sveitarfélagið lýst yfir að það telji „að það sé á ábyrgð þess aðila sem tekur við slíkri launagreiðslu að sjá til þess að hún sé tilgreind á skatt­framtali.“ Jafnframt hefur komið fram í skýringum sveitar­félagsins til mín að ástæða þess að greiðslurnar hafi verið skráðar á dánarbúið hafi verið að annars hefði þurft að stofna nýjan aðila í launabókhaldi Kópavogs­bæjar.

Faðir A var starfsmaður Kópavogsbæjar. Um starfs­kjör, réttindi og skyldur hans fór því eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og ákvæðum ráðningarsamninga, sbr. 1. mgr. 57. gr. sveitar­stjórnarlaga, nr. 138/2011. Meðal áunninna réttinda mannsins var að við andlát öðlaðist maki hans rétt til greiðslna sem námu föstum launum hans í þrjá mánuði, eftir því sem nánar var mælt fyrir um í ákvæði kjara­samnings sem hann tók laun samkvæmt.

Við andlát föður A tók dánarbú hans við öllum fjárhagslegum réttindum sem hann átti þá eða naut, nema annað leiddi af réttar­reglum, löggerningi eða eðli réttindanna, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 20/1991, um skipti á dánarbúum o.fl. Samkvæmt ákvæðinu tekur dánarbú ekki við fjárhagslegum réttindum látins manns þegar réttarreglur leiða til þess að þau renna beint til annars (sjá Markús Sigurbjörnsson: Handbók. Skipti á dánarbúum o.fl. Reykjavík, 1992, bls. 19.) Í samræmi við það getur dánarbú látins starfsmanns ekki tekið við „launum“ sem aðeins maki hans á rétt til samkvæmt ákvæði kjarasamnings. Skattskil vegna slíkrar greiðslu eru dánarbúinu óviðkomandi, enda um að ræða tekjur makans í skilningi 1. tölul. A. liðar 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt (sjá til hliðsjónar Ásmund G. Vilhjálmsson: Skattaréttur 3. Reykjavík, 1995, bls. 731.)

Þegar greidd eru „laun“ til maka látins starfsmanns á grundvelli kjara­samnings eins og í þessu máli telst makinn launamaður í skilningi 4. gr. laga nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, og greiðandinn launagreiðandi, sbr. 7. gr. sömu laga. Launagreiðandanum ber því að draga frá opinber gjöld af greiðslunni, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 45/1987, í nafni launamanns í þessum skilningi, sbr. eftir atvikum fyrirmæli reglugerðar nr. 539/1987, um launabókhald í staðgreiðslu.

Ég bendi í þessu sambandi á að í skýringum Kópavogsbæjar til A 21. nóvember 2017 kemur fram að ákvæði um „laun“ til maka látins starfsmanns hafi alltaf verið túlkuð á þann hátt að eingöngu maki eigi slíkan rétt en ekki erfingjar hans. Í samræmi við það og samkvæmt því sem að framan er rakið þá gat réttur maka látins starfsmanns til slíkra greiðslna samkvæmt kjarasamningsákvæði fyrst komið til við andlát föður A auk þess sem þeim gat aðeins verið ráðstafað beint til konu sem var talin maki hans í skilningi ákvæðisins en ekki annars. Af því leiðir að það var ekki í samræmi við lög að skrá greiðslur „launa“ til maka látins starfsmanns á dánarbú hans, heldur bar Kópavogsbæ í samræmi við lög um staðgreiðslu opinberra gjalda og reglugerð um launabókhald í staðgreiðslu að skrá greiðslurnar á viðtakanda þeirra, eftir atvikum með því að stofna nýjan launamann í bókhaldi sveitarfélagsins.

Með vísan til framangreinds verður ekki séð að það hafi verið í samræmi við 92. gr. laga nr. 90/2003 að gefa út launamiða vegna greiðslnanna á nafn og kennitölu látins manns sem gat ekki borið ábyrgð á greiðslu tekjuskatts vegna þeirra né dánarbú hans sem átti ekki rétt á slíkum greiðslum. Ég tek fram að Kópavogsbær hefur ekki fært fram neinar þær skýringar sem réttlæta að launaseðlar hafi verið gefnir út í nafni látins manns við þessar aðstæður eða að greiðslurnar hafi ekki verið stílaðar beint á viðtakanda þeirra, í samræmi við lög og reglur sem um slíkar greiðslur gilda.

Með vísan til þess sem er rakið að framan tel ég að fyrirkomulag Kópavogs­bæjar á greiðslum til maka látins starfsmanns samkvæmt ákvæði kjara­samnings hafi ekki verið í samræmi við lög. Eins og áður hefur komið fram hefur A m.a. vísað til þess að hann hafi setið uppi með tiltekinn kostnað vegna málsins sem hafi ekki fengist bættur. Við athugun mína hafa ekki fengist fullnægjandi skýringar frá honum eða skattyfirvöldum á því hvað býr að baki þessum kostnaði. Ég tek því fram að ef A hefur orðið fyrir tjóni eða annars konar óþægindum vegna fyrirkomulags sveitarfélagsins á greiðslu til maka föður hans tel ég tilefni til að það leiti leiða til að rétta hlut hans. Ég tek fram að það hefur ekki verið hluti af athugun minni hvort A standi til boða leiðir innan skattkerfisins til að fá leiðréttingu sinna mála. Með þessu hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvort fyrrnefndar ákvarðanir ríkisskattstjóra eða fyrirkomulag við skil á skattframtölum dánarbúsins vegna áranna 2015 og 2016 hafi verið í samræmi við lög, eftir atvikum ákvæði laga nr. 20/1991 sem varða lok einkaskipta dánarbús og skilyrði til að taka þau upp.

2 Svör Kópavogsbæjar til A

Eins og nánar er rakið í II. kafla lýsti Kópavogsbær þeirri afstöðu í samskiptum við A, eftir að hann leitaði skýringa á málinu, að sveitarfélagið liti svo á að málinu væri að fullu lokið og myndi „af þeim sökum ekki svara fyrir þetta mál aftur nema fyrir dómstólum“.

Í fyrirspurn minni til Kópavogsbæjar vegna málsins var þess m.a. óskað að sveitarfélagið skýrði hvort og þá hvernig slík afstaða samrýmdist kröfum sem væru gerðar til stjórnvalda í samskiptum við borgarana, s.s. þeim sem leiða af óskráðri svarreglu stjórnsýslu­réttarins, leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og vönduðum stjórn­sýsluháttum. Þar hafði ég jafnframt í huga að borgarar eiga almennt að geta leitað til stjórnvalda í því skyni að fá upplýsingar um mál sem þá varða, sbr. t.d. 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Í ljósi skýringa sveitarfélagsins til mín, sem ég skil með þeim hætti að Kópavogsbær telji að slík afstaða og orðalag hafi ekki verið í samræmi við kröfur sem eru gerðar til stjórnvalda í samskiptum við borgarana, tel ég ekki tilefni til að taka þennan þátt málsins til frekari athugunar. Ég tel þó ástæðu til að nefna að með vísan til þess hvernig Kópavogsbær hafði hagað umræddum greiðslum þá hafði A að mínu áliti fullt tilefni til að bera upp slík erindi við Kópavogsbæ til þess að hann gæti áttað sig á atvikum málsins og gætt hagsmuna sinna. Þá fæ ég ekki séð að svör Kópavogsbæjar hafi endurspeglað þær skýringar sem sveitarfélagið hefur fært fram vegna málsins, þ.e. að umræddur starfsmaður hafi viljað koma á framfæri að frekari gögn eða upplýsingar um málið væri ekki að finna hjá bænum og því gæti starfsmaðurinn ekki veitt frekari skýringar vegna þess. Ég árétta að þegar stjórnvald á í hlut er mikilvægt að svör þess séu skýr. Slíkt er einnig liður í að viðhalda trausti á starfi viðkomandi stjórnvalds.

V Niðurstaða

Það er álit mitt að það fyrirkomulag Kópavogsbæjar að greiða konu, sem það taldi maka látins starfsmanns, „laun“ í skilningi kjarasamnings en skrá þau á dánarbú mannsins og gefa út launaseðla og launamiða á nafn þess látna, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Með tilliti til atvika í þessu máli eru það tilmæli mín til Kópavogsbæjar að leitað verði leiða til að rétta hlut A hafi hann orðið fyrir tjóni vegna þessa fyrirkomulags, komi fram beiðni þess efnis frá honum. Ég beini jafnframt þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.