Bréf

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 28. nóvember 2018, sem hljóðar svo: 

I

Ég vísa til kvörtunar yðar fyrir hönd A, dags. 25. apríl sl., yfir staðfestingu umhverfis- og auðlinda­ráðuneytisins á gjaldskrá Vatnajökulsþjóðgarðs samkvæmt reglugerð nr. 727/2017, um gjaldtöku vegna tjaldsvæða og þjónustu í Vatnajökuls­þjóðgarði. Af kvörtuninni verður ráðið að óskað sé eftir því að fram fari athugun á því hvort gjaldtaka á grundvelli 4. gr. reglugerðarinnar fái samrýmst ákvæðum laga og reglna sem gilda um töku þjónustugjalda. Teljið þér vandséð á grundvelli gildandi laga um Vatnajökulsþjóðgarð hvort, og á hvaða forsendum innheimta gjaldanna er heimiluð. Þá eru í kvörtuninni einnig gerðar athugasemdir við fjárhæðir og útreikning gjaldanna. Jafnframt teljið þér að kynningu hafi verið ábótavant áður en reglugerðin tók gildi. Auk framangreinds teljið þér að gjaldtakan fari í bága við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og að Vatnajökuls­þjóðgarður hafi án lagaheimildar framselt einkaaðila verkefni tengd innheimtu gjaldanna.

Í tilefni af kvörtun yðar var umhverfis- og auðlindaráðuneytinu ritað bréf, dags. 9. maí sl., þar sem óskað var eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til kvörtunarinnar. Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 15. júní sl. Þar sem þér fenguð afrit af umræddum bréfum tel ég óþarft að rekja efni þeirra nánar nema að því leyti sem nauðsynlegt er fyrir umfjöllun mína hér á eftir. Athugasemdir yðar bárust mér með bréfi, dags. 2. júlí sl.

II

1

Um Vatnajökulsþjóðgarð gilda lög nr. 60/2007. Í 1. mgr. 21. gr. þeirra segir að í reglugerð megi ákveða að taka gestagjöld innan Vatnajökuls­þjóðgarðs fyrir veitta þjónustu og aðgang að svæðinu til að mæta kostnaði við þjónustu og eftirlit með dvalargestum. Fjárhæð gjaldsins skuli birta í reglugerð og byggjast á rekstraráætlun þjóðgarðsins alls sem stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs leggur fyrir ráðherra til samþykktar. Heimilt er að ákveða að gjaldið sé föst fjárhæð miðað við dagsdvöl í þjóðgarðinum og veiti aðgang að þjónustu á vegum þjóðgarðsins á öllum rekstrarsvæðum hans. Heimilt er að innheimta sérstaklega fyrir aðgang að tjaldstæðum innan þjóðgarðsins. Heimilt er að veita afslátt af gjaldinu ef greitt er fyrir lengri tíma í senn eða ef greitt er fyrir marga aðila í einu. Gestagjöld skulu renna til Vatnajökulsþjóðgarðs óháð því á hvaða rekstrarsvæði þau eru inneimt. Þá er að lokum tekið fram að ráðherra ákveði nánara fyrirkomulag gjaldtökunnar í reglugerð að fengnum tillögum stjórnar þjóðgarðsins. Í athugasemdum við þá grein frumvarpsins er varð að 21. gr. laga nr. 60/2007 kemur eftirfarandi fram: 

„Í ákvæðinu er lagt til að ákveða megi með reglugerð að taka gestagjöld innan Vatnajökulsþjóðgarðs fyrir veitta þjónustu og aðgang að svæðinu til að mæta kostnaði við þjónustu og eftirlit með dvalargestum. Gestagjöld eru sértekjur þjóðgarðsins en tekið er fram að þau renna til hans óháð því á hvaða rekstrarsvæði þau eru innheimt. Gert er ráð fyrir að um hefðbundið þjónustugjald sé að ræða og ekki er gert ráð fyrir að það verði innheimt annars staðar en þar sem þjónusta á vegum þjóðgarðsins er veitt. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að jafna gjaldinu þannig út að það sé föst fjárhæð miðað við dagsdvöl á svæðinu í stað þess að greitt sé miðað við tegund þeirrar þjónustu sem veitt er. Heimilt er þó að innheimta sérstaklega fyrir afnot af tjaldstæðum innan þjóðgarðsins óháð því hvort tekið er gjald fyrir aðgang að annarri þjónustu. Einnig er heimilt að veita afslátt af gjaldinu ef greitt er fyrir lengri tíma, t.d. viku, mánuð eða ár, eða ef greitt er fyrir marga í einu.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 2647.)

Á grundvelli ákvæðis 1. mgr. 21. gr. laga nr. 60/2007 var sett reglugerð nr. 650/2017, um gjaldtöku vegna tjaldstæða og þjónustu í Vatnajökuls­þjóðgarði, og tók reglugerð nr. 727/2017, um gjaldtöku vegna tjaldstæða og þjónustu í Vatnajökulsþjóðgarði, við af henni stuttu síðar. Gjaldtaka sú er hér um ræðir var nýmæli í reglugerð nr. 650/2017. Ég tel rétt að vekja athygli á því að reglugerð nr. 727/2017 hefur nú verið felld úr gildi með reglugerð nr. 715/2018, um gestagjöld innan Vatnajökuls­þjóðgarðs fyrir veitta þjónustu og aðgang að svæðinu. Ég fæ hins vegar ekki séð að gerðar hafi verið neinar efnislegar breytingar á 4. gr. reglugerðarinnar aðrar en þær að fjárhæðir kostnaðarliðanna hafa breyst. Setning nýrrar reglugerðar hefur því engin áhrif á umfjöllun mína um málið eða niðurstöður athugunar minnar. Í 4. gr. reglugerðar nr. 727/2017 sagði:

„Þjónustugjald í Skaftafelli (sólarhringsgjald frá kl. 00.00-24.00):

1. Flokkur A – Fólksbifreið, 5 manna eða færri kr. 600
2. Flokkur B – Fólksbifreið 6-9 manna kr. 900
3. Flokkur C – Rúta, 10-18 manna kr. 1.800 4. Flokkur D, E og F kr. 3.600
4. Bifhjól kr. 300

Þjónustugjald er innifalið í tjaldstæðisgjaldi, sbr. 2. gr.“

Af framanröktum lagaákvæðum og lögskýringargögnum verður ráðið að ákvæði 1. mgr. 21. gr. laga nr. 60/2007 heimilar töku svokallaðra þjónustu­­gjalda, sem kveðið er nánar á um í reglugerð. Um álagningu gjaldsins verður því að gæta að þeim sérstöku reglum og sjónarmiðum sem gilda um töku þjónustugjalda.

Það leiðir af grundvallarreglunni um að stjórnsýslan sé lögbundin að slíkt þjónustugjald verður ekki innheimt án heimildar í lögum og verður eingöngu nýtt til að standa straum af kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldheimildin nær til. Við innheimtu þjónustu­gjalds hefur það grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir verða undir gjaldtökuheimild. Stjórnvaldi er í meginatriðum aðeins heimilt að taka gjald fyrir beinan kostnað eða kostnað sem er í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu sem er sérstaklega tilgreind í gjaldtökuheimildinni. Almennt er ekki heimilt að líta til annarrar og óskyldrar starfsemi stjórnvaldsins. Þegar er ekki til að dreifa skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnar­skrárinnar leiðir af þessum grundvallarreglum að stjórnvaldi er jafnan óheimilt að afla almennra rekstrartekna með innheimtu þjónustugjalda. Af því leiðir að stjórnvald verður að haga gjaldtöku með þeim hætti að það séu bein tengsl á milli skyldu til að greiða gjald og fjárhæða þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu eða eftirlits stjórnvalds sem um ræðir. Þá hefur almennt verið gengið út frá því að ákvörðun fjárhæðar þjónustugjalda verði að byggjast á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Þó er heimilt að byggja á skynsamlegri áætlun ef ekki er hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði.

Með þessar reglur og sjónarmið í huga vík ég því næst að því álitaefni hvort þeir þjónustuþættir og kostnaðarliðir sem felldir hafa verið undir gestagjöld vegna bílastæða og aðgangs að salerni rúmist innan þeirrar lagaheimildar sem gilda um gjaldið og séu í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld.

2

Í skýringum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og Vatnajökuls­þjóðgarðs kemur fram að eitt af hlutverkum þjóðgarðsins sé að taka á móti gestum á svæðinu sem flestir ferðast á bíl. Það sé því nauðsynleg þjónusta að sjá gestum þjóðgarðsins fyrir bílastæðum og aðgengi að salernum. Þá kemur fram að ráðuneytið telji að þjóðgarðinum sé heimilt samkvæmt almennri reglu um þjónustugjöld að innheimta gjald til að standa straum af kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem heimildin kveður á um. Ráðuneytið tók einnig fram að útreikningur þjónustu­gjaldsins væri byggður á rekstraráætlun þjóðgarðsins og af henni og meðfylgjandi útreikningum mætti sjá að þjóðgarðurinn reiknaði ekki stofn­kostnað vegna veittrar þjónustu inn í þjónustugjaldið heldur lægju að baki gjaldinu kostnaðarliðir sem stæðu í beinum tengslum við þá tilteknu þjónustu sem gestum væri veitt í Skaftafelli. Þá væri heildarkostnaði dreift með því að áætla farþegafjölda hverrar bifreiðar miða við fjölda ferðamanna.

Samkvæmt skýringum ráðuneytisins er þjónustugjaldið byggt á nokkrum kostnaðarliðum. Meðfylgjandi gögnum málsins frá ráðuneytinu var áætlun og útreikningur á þjónustugjaldi á tímabilinu ágúst til september 2017 þar sem fram kemur að áætlaður kostnaður hafi verið kr. 63.500.000 en áætlaðar tekjur kr. 63.495.000. Þar kemur einnig fram að áætlanir um tekjur og útgjöld hafi ekki gengið eftir og kostnaður verið verulega umfram tekjur. Þeir kostnaðarliðir sem þarna komu fram eru landvarsla, þrif salerna og umhverfis, sorplosun og umhirða sorps, losun rotþróa og tengdur kostnaður, viðhald salernisaðstöðu, leiga á salernisaðstöðu, bæta aðstöðu og aðgengi í nærumhverfi, viðhald, stíga, merkinga o.fl., merkingar og viðhald bílastæða, breytingar á vegstæðum og aðkomuleiðum og innheimtu- og þjónustukostnaður. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 60/2007 er, sem fyrr greinir, heimilt að taka þjónustugjöld fyrir „veitta þjónustu og aðgang að svæðinu“ til að mæta kostnaði við þjónustu og eftirlit með dvalargestum. Í lögskýringargögnum við ákvæðið er ekki nánari grein gerð fyrir því hvað falli þarna undir en tekið fram að gert sé ráð fyrir því að um hefðbundið þjónustugjald sé að ræða og að ekki sé gert ráð fyrir því að það verði innheimt annars staðar en þar sem þjónusta á vegum þjóðgarðsins er veitt. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 2647.) Þrátt fyrir að það komi ekki skýrt fram í ofangreindu lagaákvæði er gert ráð fyrir því að tilteknir kostnaðarliðir geti fallið undir gjaldtöku­heimildina, þ.e. kostnaður við að koma upp aðstöðu til að veita þjónustu. Undir „þjónustu“ í skilningi 1. mgr. 21. gr. laga nr. 60/2007 er því hægt að fella kostnað við að koma upp ákveðinni aðstöðu sem gestum þjóðgarðsins er veittur aðgangur að að því skilyrði fullnægðu að náin og bein efnisleg tengsl séu milli þjónustunnar og gjaldtökunnar. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið telji að veiting bílastæða og rekstur salerna sé í beinum tengslum við þá þjónustu sem ætlast verður til að veitt sé á svæðinu.

Eins og mál þetta liggur fyrir mér verður ekki annað lagt til grundvallar en að umræddir kostnaðarliðir hafi lotið að þessum afmörkuðu þáttum í starfsemi þjóðgarðsins en ekki til að fjármagna uppbyggingu á svæðinu og standa undir stofnkostnaði við að setja búnað á svæðið, s.s. mæla og eftirlitsbúnað, eða annan óskyldan innviðakostnað. Með hliðsjón af framangreindu tel ég mig ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að þeir þjónustuþættir og kostnaðarliðir sem hafa verið felldir undir gestagjaldið séu ekki í nægilega nánum og efnislegum tengslum við veitingu þeirrar þjónustu sem um ræðir.

Í 4. gr. framangreindrar reglugerðar er farin sú leið að ákvarða þjónustu­gjaldið með fastri krónutölu á hverja bifreið sem kemur inn á svæðið og miða gjaldið við stærð hennar. Af þessu leiðir að það hefur ekki áhrif á þá fjárhæð sem greidd er hverju sinni hversu margir eru í raun í viðkomandi bifreið. Ég tek það fram að eins og reglugerðin hljóðar er þarna ekki um að ræða gjald sem er eingöngu innheimt vegna afnota af bílastæði heldur er þetta aðferð við að innheimta þjónustugjald og þá sólarhrings­­gjald fyrir þjónustu sem gestir eiga kost á í þjóðgarðinum nema sérstök heimild sé til þess að innheimta gjald fyrir hana aukalega. Eins og lagagrundvöllur hins almenna þjónustugjalds þjóðgarðsins hljóðar er ljóst að þar er heimilað að fella undir eitt gjald aðgengi að mismunandi þjónustu innan þjóðgarðsins og til grundvallar á ákvörðun um fjárhæð gjaldsins liggja mismunandi kostnaðarliðir. Við þær aðstæður verður að játa stjórnvöldum heimild til að byggja þjónustugjöld á skynsamlegri áætlun enda vandkvæði á að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðar­liði niður á t.d. fjölda þeirra einstaklinga sem nota sér í raun tiltekna og afmarkaða þjónustu innan þjóðgarðsins. Í þessum tilvikum byggist grundvöllur þjónustugjaldsins á því að greiðendur þess eigi kost á að nýta sér þessa mismunandi þjónustu og það séu ákveðnar líkur á því að mögulegur farþegafjöldi og þá stærð hlutaðeigandi ökutækis, að því er varðar t.d. þann þátt þjónustunnar sem lýtur að afnotum af bílastæði, endurspegli hlutdeild í þeirri þjónustu sem gjaldtakan í heild byggist á. Af þessu leiðir einnig að þar sem gjaldið veitir aðgang að þjónustunni í sólarhring kann sá tími sem viðkomandi gestur dvelur í þjóðgarðinum að hafa áhrif á í hvaða mæli hann hefur í raun notað þá þjónustu sem hann hefur greitt fyrir. Með vísan til þessa geri ég ekki athugasemdir við að gjaldið sé föst krónutala, mismunandi eftir mögulegum farþegafjölda í ökutækinu, án tillits til þess hversu margir farþegar eru í reynd í hverju ökutæki.

Í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan tel ég ekki ástæðu til að taka til sérstakrar skoðunar þann þátt kvörtunar yðar er lýtur að kynningu á reglugerðum nr. 650/2017 og 727/2017.

3

Í kvörtun yðar kemur einnig fram að þér teljið að innheimta á grundvelli framangreindrar gjaldtökuheimildar brjóti í bága við jafnræðis­­reglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þér kvartið annars vegar yfir því að ekki sé innheimt gjald af almenningsvögnum eins og hópferðabílum og hins vegar að gjaldtöku af ökutækjum með erlendum skráningar­númerum sé hagað með öðrum hætti en af ökutækjum með innlendum skráningar­númerum.

Vegna þess fyrrnefnda bendi ég yður á að það er grundvallarskilyrði fyrir því að tilvik séu talin sambærileg í lagalegu tilliti. Í skýringum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og í athugasemdum Vatnajökuls­þjóðgarðs kemur fram að almenningsvagnar Strætó bs. stoppi stutt við á svæðinu og að farþegar þeirra dveljist að miklu leyti á tjaldsvæðinu í Skaftafelli þar sem þeir greiða þá þjónustugjaldið með tjaldstæðagjaldi. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við mat ráðuneytisins að framangreint fyrirkomulag feli ekki í sér ójafnræði. Í ljósi þess að ekki verður annað ráðið en að öllum sem nýta sér umrædda þjónustu beri að greiða gjaldið tel ég mig jafnframt ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við það mat ráðuneytisins að það að það kunni að vera meiri erfiðleikum bundið að innheimta þjónustugjöld af þeim sem koma á svæðið í ökutækjum sem eru með erlend skráningarnúmer feli í sér brot á jafnræðisreglum. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um kvörtun yðar út frá jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins.

Af kvörtun yðar fæ ég einnig ráðið að þér teljið að Vatnajökuls­þjóðgarður hafi útvistað framkvæmd þjónustugjaldsins, þ.m.t. eftirliti og innheimtu gjaldsins sem og samningagerð við þriðju aðila um innheimtu þeirra, til einkaaðila án heimildar í lögum um þjóðgarðinn. Af svörum ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að einungis hafi verið samið við einkaaðila um framkvæmd gjaldtökunnar með svokölluðum sérleyfis­samningi, sbr. lög 120/2016, um opinber innkaup. Öll ákvarðanataka er hins vegar í höndum þjóðgarðsins. Ég fæ því ekki séð að um ólögmætt valdframsal innan stjórnsýslunnar hafi verið að ræða í máli þessu. Ég tel því ekki tilefni til þess að taka þennan þátt í kvörtun yðar til nánari skoðunar.

IV

Með vísan til alls framangreinds lýk ég umfjöllun minni um kvörtun yðar með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.