Álit

I.

Hinn 26. október 1998 leitaði til umboðsmanns Alþingis B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, og kvartaði yfir álagningu holræsagjalds árið 1998 á húseign A að X í Ísafjarðarbæ og úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 27. júlí 1998 vegna sama.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 1999.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi Ísafjarðarbæjar, dags. 1. febrúar 1998, var A tilkynnt um álagningu fasteignagjalda á húseign hennar að X í Ísafjarðarbæ á árinu 1998, þ. á m. um álagningu holræsagjalds að fjárhæð 7.000 kr. Kom fram í bréfinu að holræsagjald væri reiknað út frá fasteignamati húss og lóðar og væri hámark gjaldsins á íbúðarhúsnæði 16.300 kr. en lágmarksgjald 7.000 kr.

Af hálfu lögmanns A var álagningu fasteignagjalda, þ. á m. holræsagjalds, mótmælt í bréfi til Ísafjarðarbæjar, dags. 10. febrúar 1998. Að því er tekur til holræsagjalds var þess krafist í bréfinu að álagt gjald yrði lækkað og lagt á í samræmi við 1. málslið 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997, um holræsagjald í Ísafjarðarbæ, sbr. 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Voru þau rök færð fyrir kröfunni að samkvæmt tilvitnuðu reglugerðarákvæði skyldi upphæð holræsagjalds vera 0,16% af fasteignamati íbúðarhúsa og lóða. Í vatnalögum nr. 15/1923 væri ekki að finna heimild til að ákveða hámark eða lágmark gjaldsins eins og kveðið væri á um í reglugerð nr. 10/1998, um breytingu á reglugerð um holræsagjald í Ísafjarðarbæ nr. 39/1997. Umrætt reglugerðarákvæði skorti því lagastoð og álagning holræsagjalds að fjárhæð 7.000 kr. væri þar af leiðandi ólögmæt. Fasteignamat húss og lóðar A væri 1.039.000 kr. og skyldi holræsagjaldið því nema 0,16% af þeirri fjárhæð eða 1.662 kr.

Af hálfu Ísafjarðarbæjar var kröfu lögmanns A um lækkun holræsagjalds hafnað með bréfi, dags. 10. mars 1998. Í bréfinu var bent á að samkvæmt 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923 væri heimilt að miða holræsagjald við virðingarverð fasteigna eða við stærð lóða eða hvorttveggja. Lagaheimildin mælti ekki fyrir um fjárhæð gjaldsins. Þegar svo stæði á mætti gjaldið taka tillit til raunkostnaðar sveitarfélaga af viðkomandi þjónustustarfsemi og skyldi við það miðað að gjaldið dreifðist á gjaldendur með hlutrænum hætti. Virðingarverð fasteigna væri aðalviðmiðun holræsagjalds enda jafnan samsvörun milli stærðar eignar og verðmætis. Ákveðinn lágmarks- og hámarkskostnaður væri hins vegar af hverri fasteignareiningu óháð verðmæti eignarinnar og af þeim sökum væri mælt svo fyrir í reglugerð nr. 39/1997, sbr. reglugerð nr. 10/1998, um breytingu á henni, að lágmarksgjald gæti verið allt að 8.000 kr. Eigendur fasteigna að virðingarverði allt að 4.375.000 kr. greiddu þannig lágmarksgjald 7.000 kr. samkvæmt ákvörðun bæjarstjórnar. Ekki yrði séð að ákvæði vatnalaga mæltu fyrir um að sama hlutfall af virðingarverði skyldi lagt til grundvallar í öllum tilvikum enda stæðu viðeigandi rök til annars. Mismunandi sjónarmið gætu t.d. átt við um mismunandi tegundir fasteigna. Reglugerðarheimildin teldist því vera innan lögmæltra marka.

Af hálfu lögmanns A var ofangreindri ákvörðun Ísafjarðarbæjar skotið til félagsmálaráðuneytisins með „stjórnsýslukæru“, dags. 17. apríl 1998. Í erindi lögmannsins var tekið fram að gjaldstofn til útreiknings holræsagjalds væri bundinn í lögum og að umrætt gjald væri ekki ætlað til almennrar tekjuöflunar sveitarfélaga heldur til þess að bera uppi kostnað við gerð og rekstur holræsa. Þá sagði svo í erindinu:

„Lagaheimildin er bundin við að gjaldið skuli reiknast sem hlutfall af stofninum á allar fasteignir. Gjaldstofninn er lögbundinn. Með öðru móti næst ekki jöfnuður milli fasteigna. Það er því jafn ólöglegt að setja hámark á gjöldin eins og lágmark. Með því er jafnræðis ekki gætt. Þá er augljóslega ólögmætt að hámark gjaldsins geti numið „allt að“ kr. 20.000 og lágmark „allt að“ kr. 8.000. Þetta undarlega ákvæði virðist því veita heimild til þess að lágmarkið geti farið allt niður í krónu eða aura og hámarkið einnig. Með því að ákveða hámarkið kr. 16.300 og lágmarkið kr. 7.000 fer álagning þess ekki fram með hlutrænum hætti og í samræmi við raunkostnað af þessari þjónustustarfsemi. Hvorki hefur verið gerð áætlun eða útreikningur um lágmarks- eða hámarkskostnað af hverri fasteignareiningu. Fullyrt skal að álagning lágmarksgjaldsins á [X] leggur margfaldlega meiri kostnað á þá eign en réttmætt og málefnalegt getur talist bæði miðað við stærð þeirrar eignar og mögulegan íbúafjölda miðað við hana og einnig notkun hennar og þá staðreynd að enginn á þar lögheimili eða hefur þar fasta búsetu. Ætti því í raun réttri að fara með gjaldið langt undir þeirri álagningu sem leiðir af 0,16% hlutfalli af fasteignamati eignarinnar.“

Félagsmálaráðuneytið tók erindi lögmanns A til úrlausnar með úrskurði, dags. 27. júlí 1998, og synjaði kröfum hans um lækkun álagðs holræsagjalds á húseign A. Í úrskurðinum kom fram að ráðuneytið hefði í tilefni af kærunni aflað umsagnar Ísafjarðarbæjar um hana og hefði sú umsögn borist ráðuneytinu hinn 20. maí 1998. Niðurstöðukafli úrskurðar ráðuneytisins er svohljóðandi:

„Um holræsi og álagningu holræsagjalda í Ísafjarðarbæ gildir X. kafli vatnalaga nr. 15/1923 og reglugerð um holræsagjald í Ísafjarðarbæ nr. 39/1997, sbr. reglugerð nr. 10/1998.

Sú meginregla gildir að stjórnvöld geta almennt ekki innheimt þjónustugjöld nema þau hafi fengið til þess skýra lagaheimild. Slíkt ákvæði er að finna í 1. mgr. 87. gr. vatnalaga, en þar er sveitarstjórnum veitt heimild til að leggja þjónustugjald á hús og lóðir í sveitarfélaginu vegna kostnaðar af holræsagerð og þar er jafnframt tilgreint við hvað sveitarstjórnir megi miða ákvörðun um fjárhæð gjaldsins, en ákvæðið hljóðar svo: „Bæjarstjórn er rétt að leggja gjald á hús og lóðir í kaupstaðnum til þess að standa straum af holræsakostnaði. Gjald má miða við virðingarverð fasteigna eða við stærð lóða eða við hvorttveggja.“ Að öðru leyti er ekki fjallað um gjaldstofn þjónustugjalds vegna holræsakostnaðar í lögunum. Síðan segir í 4. mgr. 87. gr. laganna að holræsagjald skuli ákveðið í reglugerð. Sérhverju sveitarfélagi er þess vegna skylt að kveða skýrt á um í reglugerð við hvað skuli miðað þegar ákveða skal holræsagjald á fasteignir í sveitarfélaginu.

Af orðalagi 88. gr. vatnalaga má ráða að notkun í þessu tilliti miðist við að húseign sé tengd við holræsakerfi sveitarfélagsins. Eigandi fasteignar sem tengd er við holræsakerfið telst því aðnjótandi þeirrar þjónustu eða starfsemi sem álagt holræsagjald svarar að minnsta kosti hluta af kostnaði við, óháð eiginlegri notkun þess.

Með hliðsjón af ákvæðum X. kafla vatnalaga um heimildir sveitarfélags til að hækka eða lækka [holræsagjald] eftir nánar tilteknum aðstæðum, sbr. meðal annars 2. mgr. 87. gr., hefur ráðuneytið talið sveitarfélögum heimilt að setja í reglugerð ákvæði um hámark og lágmark holræsagjalds, enda er holræsagjaldið ekki ákveðið eftir mældri notkun hverrar fasteignar. Slík ákvæði eru hins vegar ætíð háð því skilyrði að við álagningu holræsagjalds verði þess gætt að gjaldið sé ekki hærra en sá kostnaður sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu.

Bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar setti reglugerð um holræsagjald í Ísafjarðarbæ nr. 39/1997 þar sem kveðið er á um skyldu til greiðslu holræsagjalds og við hvað sé miðað þegar þessi gjöld eru lögð á fasteignir í sveitarfélaginu. Við 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar var bætt málslið með reglugerð nr. 10/1998. Hafa báðar þessar reglugerðir hlotið staðfestingu félagsmálaráðherra og eru þess vegna lögmætar holræsareglugerðir, sbr. 90. gr. vatnalaga.

Í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar um holræsagjald í Ísafjarðarbæ segir svo: „Upphæð holræsagjaldsins skal vera 0,16% af fasteignamati íbúðarhúsa og lóða, og 0,16% af fasteignamati atvinnuhúsnæðis og lóða samkvæmt lögum um skráningu og mat fasteigna nr. 94/1976. Sé ekkert mannvirki á lóð greiðist ekki holræsagjald. Gjöld samkvæmt grein þessari er bæjarstjórn heimilt að hækka eða lækka allt að 50% án þess að samþykki ráðuneytisins komi til. Bæjarstjórn er einnig heimilt að ákvarða hámark og lágmark holræsagjalds án þess að samþykki ráðuneytisins komi til. Getur hámark holræsagjalds fyrir hvert ár numið allt að kr. 20.000 og lágmarksgjald allt að kr. 8.000.“ Er þess vegna almennt miðað við „virðingarverð“ fasteigna en jafnframt settar fram lágmarks- og hámarksfjárhæðir sem eigendum fasteigna er gert að greiða. Er þannig leitast við að ná að einhverju leyti fram jöfnun á kostnaði gagnvart fasteignareigendum.

Í umsögn Ísafjarðarbæjar vegna breytingar á reglugerð nr. 39/1997 kemur meðal annars fram að fjöldi tenginga við stofnkerfið hafi mikla þýðingu fyrir kostnað við rekstur og viðhald kerfisins. Er þess vegna að mati ráðuneytisins ekki óeðlilegt að ákveðið sé lágmarksgjald sem allir fasteignaeigendur greiði óháð virðingarverði fasteignar til að standa straum af lágmarkskostnaði við rekstur og viðhald holræsakerfa sveitarfélagsins.

Ráðuneytið telur að ákvæði reglugerðarinnar um hámarks- og lágmarksgjald vegna kostnaðar við holræsagerð rúmist innan marka 87. gr. vatnalaga, enda ber sveitarfélaginu að tryggja öllum notendum sama aðgang að holræsakerfinu og þar [með] samskonar þjónustu óháð raunverulegri notkun. Verður því við ákvörðun á fjárhæð holræsagjalda að líta til eðlis þeirrar þjónustu sem verið er að greiða fyrir, því eins og áður segir er ekki miðað við eiginlega notkun kerfisins heldur hvort fasteign sé tengd við kerfið og hafi möguleika á notkun.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að álagning holræsagjalds á fasteignina [X], Suðureyri, Ísafjarðarbæ, fyrir árið 1998 hafi verið lögmæt.“

Umsögn Ísafjarðarbæjar um erindi lögmanns A sem félagsmálaráðuneytið aflaði í tilefni af meðferð þess á erindinu er dagsett 15. maí 1998. Er umsögn þessi svohljóðandi:

„Álagning holræsagjalds byggir á heimild í vatnalögum nr. 15/1923, 87. gr. Skv. ákvæðinu er bæjarstjórn rétt að leggja gjald á hús og lóðir til að standa straum af holræsakostnaði. Síðan er tekið fram að heimilt sé að miða holræsagjald við „virðingarverð fasteigna eða við stærð lóða eða hvort tveggja“. (leturbr.) Holræsagjald skal ákveða í reglugerð skv. 4. tl. 87. gr.

Þar sem 87. gr. mælir ekki fyrir um álagningarfjárhæðina sem slíka verður að leggja til grundvallar það meginsjónarmið sem gildir um álagningu svokallaðra þjónustugjalda, að álagning skuli styðjast við hlutræn rök og vera í samræmi við eðlilegan kostnað viðkomandi sveitarfélags af þeirri starfsemi sem um ræðir, hvort tveggja þó innan þeirra marka sem lagaákvæðið mælir fyrir um.

Í reglugerð nr. 39/1997, sbr. reglugerð nr. 10/1998, er nánar mælt fyrir um álagningu holræsagjalds í Ísafjarðarbæ. Gjaldið reiknast sem 0,16% af fasteignamati íbúðarhúsa eða lóða, en bæjarstjórn er heimilt skv. reglugerðinni að ákveða lágmarksgjald og ákvað bæjarstjórn í þessu sambandi að lágmarksgjald 1998 yrði kr. 7.000. Í rökstuðningi Ísafjarðarbæjar fyrir breytingu á reglugerð nr. 39/1997, dags. 19. desember 1997, er tekið fram að skv. áætlunum bæjarsjóðs vegna holræsakostnaðar 1998 sé jafnvægi milli álagðs holræsagjalds annars vegar og kostnaðar bæjarins af holræsaframkvæmdum hins vegar. Þau sjónarmið sem að baki lágmarksgjaldi liggja, byggja á því að ákveðinn lágmarkskostnaður sé af tengingu hverrar eignar við holræsakerfi og þar með hverri lóð eða lóðareiningu. Holræsakostnaður sveitarfélaga felur fyrst og fremst í sér viðgerðir og viðhald (hreinsun) stofnlagna, en fasteignareigendur annast sjálfir viðhald eigin lagna að lóðarmörkum. Fjöldi tenginga við stofnkerfið hefur því mikla þýðingu við ákvörðun um dreifingu kostnaðar, sbr. fyrrnefnda umsögn Ísafjarðarbæjar, dags. 19. desember 1997.

Svo sem mælt er fyrir um í vatnalögum, nr. 15/1923, er við það miðað að kostnaður sveitarfélags af rekstri holræsakerfis sé innheimtur í samræmi við áætlaðan tilkostnað sveitarfélagsins. Reglugerð nr. 39/1997, sbr. 10/1998, mælir því fyrir um eðlilega og sanngjarna dreifingu gjaldanna á fasteignareigendur, innan marka 87. gr. vatnalaga.

Ekki verður fallist á það með kæranda að skilja beri 87. gr. vatnalaga svo, að óheimilt sé að ákveða hámark og lágmark holræsagjalds. Eftir orðanna hljóðan má skilja ákvæðið svo að heimilt sé að leggja á holræsagjöld til að standa straum af holræsakostnaði í sveitarfélaginu og að heimilt sé að miða við virðingarverð eða lóðarstærð, eða hvort tveggja. Um er að ræða heimildarákvæði, þannig að fari þjónustugjaldið ekki fram úr kostnaði sveitarfélagsins af viðkomandi þjónustustarfsemi, er gjaldið löglega álagt. Álagningin er í samræmi við kostnað sveitarfélagsins við endurnýjun holræsa o.s.frv. Kostnaður sveitarfélagsins ræðst ekki nema að hluta til af því hvert virðingarverð viðkomandi eignar er. Með því að ákveða grunngjald og hámarksgjald er í reynd verið að tryggja jafnræði meðal fasteignareigenda, þannig að þeir taki þátt í holræsakostnaði í samhengi við raunkostnað, sem ræðst fyrst og fremst af fjölda tenginga við stofnkerfið.

Af hálfu kæranda er því haldið fram að gjald á umrædda fasteign sé meira en kostnaður vegna þeirrar eignar. Þessi fullyrðing er algjörlega órökstudd. Meðan holræsagjöld í Ísafjarðarbæ gera ekki meira en að standa undir lágmarkskostnaði af rekstri holræsakerfis verður ekki á slíkri fullyrðingu byggt. Þá er ljóst að ekki skiptir máli hvort nokkur eigi lögheimili í viðkomandi eign eða ekki eða hvernig eigandi kýs að hagnýta eignina. Engar mælingar eru mögulegar í þessu sambandi. Á hinn bóginn verður að líta á holræsakerfið sem eins konar sameiginlega aðstöðu, þar sem kostnaður við viðhald o.fl. fer ekki nema að litlu leyti eftir notkun.“

Í kvörtun lögmanns A til umboðsmanns Alþingis frá 22. október 1998 kemur fram að kvörtunin lúti að því að ekki hafi verið gætt lögmætra sjónarmiða við samningu og samþykkt bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar og staðfestingu ráðherra við setningu heimildar í reglugerð nr. 39/1997 um hámark og lágmark holræsagjalds. Þá lúti kvörtunin að því að ákvörðun umrædds gjalds byggist ekki á viðhlítandi undirbúningi og útreikningi kostnaðar við þessa þjónustu sveitarfélagsins í heild, á Suðureyri sérstaklega og við einstakar íbúðir eða íbúðaflokka. Jafnframt að ekki hafi verið gætt samræmis og jafnræðis við ákvörðun gjaldsins og niðurjöfnun þess og að gjaldtakan sé andstæð lögum eða skorti lagastoð. Í kvörtuninni er vísað til áður fram kominna sjónarmiða í bréfum lögmanns A til Ísafjarðarbæjar og félagsmálaráðuneytisins. Þá er í kvörtuninni sérstaklega vikið að umsögn Ísafjarðarbæjar frá 15. maí 1998 um erindi lögmanns A til félagsmálaráðuneytisins og athygli vakin á því að henni hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að andmælum sínum við umsögnina áður en ráðuneytið úrskurðaði um erindi hennar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er sérstaklega kvartað yfir því.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég félagsmálaráðherra bréf, dags. 10. nóvember 1998, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég þess að ráðuneytið upplýsti um eftirfarandi atriði:

„1. Hvaða upplýsingar um kostnað Ísafjarðarbæjar vegna holræsa í bæjarfélaginu hafi legið fyrir, þegar reglugerð nr. 39/1997 var sett.

2. Hvort ráðuneytið telji lagastoð vera fyrir þeirri tilhögun 2. mgr. 1. gr. framangreindrar reglugerðar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 10/1998, að heimila bæjarstjórn að mæla fyrir um hámark og lágmark holræsagjalds, án þess að samþykki ráðuneytisins komi til.

3. Hvort ráðuneytið telji lagastoð vera fyrir því að heimila bæjarstjórn að hækka eða lækka holræsagjöld um allt að 50%, án þess að samþykki ráðuneytisins komi til.“

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 17. desember 1998. Þar kemur fram, sbr. tölulið 1 í bréfi mínu, dags. 10. nóvember 1998, að Ísafjarðarbær hafi hinn 19. desember 1997 óskað eftir því að breyting á reglugerð sveitarfélagsins um holræsagjald nr. 39/1997 yrði staðfest. Í erindi sveitarfélagsins komi fram rök fyrir breytingunni og upplýsingar um áætlaðan kostnað og sé til þess vísað af hálfu ráðuneytisins, en afrit erindisins fylgdi bréfi ráðuneytisins. Til svars við 2. og 3. tölulið í bréfi mínu frá 10. nóvember 1998 vísar ráðuneytið til úrskurðar síns frá 27. júlí s.á. og kveðst telja að sú tilhögun gjaldtöku sem fyrirspurnin laut að standist ákvæði vatnalaga nr. 15/1923. Er þess getið í bréfi ráðuneytisins að í gildandi reglugerðum um holræsagjöld sveitarfélaga sé að finna fjölmörg dæmi um ákvæði er mæli fyrir um hámark og/eða lágmark slíkra gjalda svo sem nánar greinir í bréfi ráðuneytisins.

Með bréfi til bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar, dags. 26. ágúst 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Ísafjarðarbær skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Bréfinu fylgdu ljósrit af bréfi mínu til félagsmálaráðuneytisins frá 10. nóvember 1998 og svarbréfi ráðuneytisins frá 17. desember s.á. og var Ísafjarðarbæ gefinn kostur á að skýra viðhorf sitt til þess sem þar kæmi fram. Í svarbréfi Ísafjarðarbæjar, dags. 12. október 1999, er vísað til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 17. desember 1998 og tekið fram að engu sé þar við að bæta.

Með bréfum, dags. 29. desember 1998 og 19. október 1999, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf félagsmálaráðuneytisins og Ísafjarðarbæjar. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfum, dags. 7. janúar og 25. október 1999.

IV.

Kvörtun A beinist að álagningu holræsagjalds árið 1998 á húseign hennar að X í Ísafjarðarbæ. Þá er kvartað yfir því að andmælaréttar A hafi ekki verið gætt við meðferð félagsmálaráðuneytisins á erindi lögmanns hennar frá 17. apríl 1998 með því að henni var ekki gefinn kostur á að koma að athugasemdum við umsögn Ísafjarðarbæjar um erindið áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn þann 27. júlí s.á.

1.

Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin er í té.

Að því er skatta snertir eru gerðar sérstakar kröfur til lagaheimilda fyrir þeim. Felast þessar kröfur í 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Þessi ákvæði stjórnarskrárinnar, eins og þau hafa verið skýrð í dómaframkvæmd, leiða til þess að í lagaheimildum um skatta (skattlagningarheimildum) verður m.a. að kveða skýrlega á um skattskyldu, skattstofn og gjaldstig eða fjárhæð skatts að öðru leyti, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar Íslands frá 5. nóvember 1998 í málinu nr. 50/1998. (H 1998, bls. 3460.)

Um heimild til töku svonefndra þjónustugjalda verður, í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin, að ganga almennt út frá því að slík gjöld verði ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem lagaheimildin mælir fyrir um.

Þegar ekki liggur fyrir skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar er óheimilt að byggja fjárhæð gjalds á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Einföld lagaheimild til töku þjónustugjalds felur í sér að gjaldið má ekki vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu er gjaldtökuheimildin nær til. Þegar um þjónustugjöld er að ræða hefur því grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir verða undir viðkomandi gjaldtöku. Þá leiðir af eðli þjónustugjalda að ráðstöfun þeirra er bundin með lögum þannig að einungis er heimilt að verja slíkum gjöldum til að greiða þá kostnaðarliði sem heimilt er að leggja til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldanna.

2.

Um holræsi er fjallað í X. kafla vatnalaga nr. 15/1923, með síðari breytingum. Samkvæmt 86. gr. vatnalaga er bæjarstjórn heimilt að leggja holræsi til þess að taka við skólpi og afrennsli í kaupstaðnum. Í 1. mgr. 87. gr. laganna er svohljóðandi ákvæði um töku holræsagjalds:

„Bæjarstjórn er rjett að leggja gjald á hús og lóðir í kaupstaðnum til þess að standa straum af holræsakostnaði. Gjald má miða við virðingarverð fasteigna eða við stærð lóða eða við hvorttveggja.“

Samkvæmt 2. mgr. 87. gr. vatnalaga má veita sérstaka ívilnun ef lóð er svo háttað að erfiðara er að koma skólpi eða afrennsli frá henni í holræsi en frá öðrum lóðum yfirleitt og sérstakt aukagjald má á leggja ef skólp frá einhverri lóð er svo á sig komið að telja megi meiri útgjöld stafa eða munu stafa af því en öðru skólpi. Í 3. mgr. greinarinnar kemur fram að eigandi lóðar ábyrgist holræsagjald og í 4. mgr. hennar er tekið fram að gjaldið skuli ákveða í reglugerð og megi taka lögtaki þegar ráðherra hefur staðfest reglugerðina. Með 1. gr. laga nr. 137/1995, um breytingu á vatnalögum nr. 15/1923, var ákvæði bætt við 87. gr. sem heimilar sveitarstjórn að lækka eða fella niður holræsagjald sem tekjulitlum elli- eða örorkulífeyrisþegum er gert að greiða.

Samkvæmt 1. mgr. 88. gr. vatnalaga leggur bæjarstjórn holræsi „svo, að lóðareigandi hver nái til þeirra í götu, vegi eða opnu svæði, er lóð hans telst til, enda verður maður eigi krafinn um holræsagjald fyrr en svo er“. Reglugerðir allar um holræsi og holræsagjald, sem bæjarstjórn semur skal senda ráðherra til staðfestingar og að staðfestingu fenginni er reglugerðin lögmæt holræsareglugerð, sbr. 90. gr. vatnalaga.

Frumvarp til vatnalaga sem lagt var fyrir Alþingi á 35. löggjafarþingi 1923 var samhljóða stjórnarfrumvarpi um sama efni sem lagt var fyrir Alþingi á 33. löggjafarþingi 1921 en varð þá ekki útrætt. Í athugasemdum við 87. gr. þess frumvarps segir m.a. svo:

„1. liður er sem 1. liður 88. gr. frv. meiri hl. og svarar til 50. gr. 1. málsgr. frv. minni hl. Hjer er nokkur munur á frv. meiri hl. og minni hl. um ákvörðun holræsagjalds. Allskostar rjettláta reglu er varla unt að finna. Hentast virðist að fara þá leið, sem meiri hl. valdi, að heimila ráðherra, sem reglugerðir staðfestir, og bæjarstjórn, er semur þær, að haga þessu nokkuð eftir því sem þeim þykir hentast og sanngjarnast. [...] Ekki er ætlast til þess, að holræsi verði nokkurn tíma skattstofn, enda útilokar orðalagið það, sbr. orðin: til að standa straum af holræsakostnaði. Virðist óþarft að setja mönnum aðrar skorður um álagning gjaldsins. Sbr. annars Nefndarálit meiri hlutans A. I, bls. 74, minni hl. bls. 41.“ (Alþt. 1921, A-deild, bls. 198.)

Eins og framangreindar athugasemdir bera með sér átti frumvarp það til vatnalaga sem varð að lögum nr. 15/1923 þann aðdraganda að nefnd fimm manna („fossanefnd“) var skipuð af þáverandi ríkisstjórn til þess m.a. að semja frumvarp til vatnalaga. Ákvæði 1. mgr. 87. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 15/1923 var samhljóða 1. mgr. 88. gr. frumvarps meiri hluta nefndarinnar. Í athugasemdum meiri hluta nefndarinnar við umrætt ákvæði segir svo:

„Þegar gjald skal á leggja fyrir notkun holræsa, kemur ýmislegt til greina: lóðarlengd með götu, þar sem holræsi er lagt, lóðarstærð, verð hennar og mannvirkja á henni og notkun lóðar eða mannvirkja á henni. Allskostar rjettlát almenn regla verður varla fundin. Þykir því best henta, að veita heimild til að haga gjaldinu eftir ástæðum bæði eftir virðingarverði fasteignar og stærð lóða, eða öðru hvoru í senn.“ (Álit fossanefndar 1917-1919, Reykjavík 1919.)

Um holræsagjald í Ísafjarðarbæ gildir reglugerð nr. 39/1997, með síðari breytingum, sem staðfest var í félagsmálaráðuneytinu hinn 14. janúar 1997. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar ber hverjum þeim sem á hús eða húshluta í Ísafjarðarbæ eða leigir lóð í bæjarfélaginu við opið svæði sem holræsi hefur verið lagt í að greiða árlega holræsagjald til bæjarsjóðs Ísafjarðarbæjar. Um gjaldstofn og fjárhæð gjaldsins eru svohljóðandi ákvæði í 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar eins og henni hefur verið breytt með 1. gr. reglugerðar nr. 10/1998, um breytingu á hinni fyrrnefndu reglugerð:

„Upphæð holræsagjaldsins skal vera 0,16% af fasteignamati íbúðarhúsa og lóða, og 0,16% af fasteignamati atvinnuhúsnæðis og lóða samkvæmt lögum um skráningu og mat fasteigna nr. 94/1976. Sé ekkert mannvirki á lóð greiðist ekki holræsagjald. Gjöld samkvæmt grein þessari er bæjarstjórn heimilt að hækka eða lækka allt að 50% án þess að samþykki ráðuneytisins komi til. Bæjarstjórn er einnig heimilt að ákvarða hámark og lágmark holræsagjalds án þess að samþykki ráðuneytisins komi til. Getur hámarks holræsagjald fyrir hvert ár numið allt að kr. 20.000 og lágmarksgjald allt að kr. 8.000.“

3.

Með 1. mgr. 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923 er sveitarfélagi veitt heimild til að leggja gjald á hús og lóðir í sveitarfélaginu til þess að standa straum af holræsakostnaði. Er ljóst af gjaldtökuákvæðinu og athugasemdum með því í frumvarpi til vatnalaga sem lagt var fyrir Alþingi á 33. löggjafarþingi 1921 og var samhljóða frumvarpi því er varð að lögum nr. 15/1923 að tilgangur löggjafans var að heimila töku þjónustugjalda en ekki að kveða á um skattheimtu. Skilningur Ísafjarðarbæjar og félagsmálaráðuneytisins er í samræmi við þetta.

Í 1. mgr. 87. gr. vatnalaga segir að gjald megi miða við virðingarverð fasteigna eða við stærð lóða eða við hvorttveggja. Mælir lagaákvæðið þannig fyrir um þrenns konar gjaldstofn holræsagjalds og er gjaldkrefjanda, þ.e. hlutaðeigandi sveitarfélagi, látið eftir að ákveða við hvern gjaldstofn skuli miðað við innheimtu gjaldsins af húseignum og lóðum í sveitarfélaginu. Eins og lagagrundvelli holræsagjalds er farið samkvæmt þessu er ljóst að gjaldið er óháð þeirri þjónustu sem greiðandi nýtur í hverju tilfelli. Þegar lög kveða svo á að þjónustugjald skuli innt af hendi án tillits til þess hvort greiðandi notar þá þjónustu sem um ræðir, verður gjaldið af augljósum ástæðum ekki miðað við að mæta kostnaði af þjónustunni í einstökum tilvikum. Eigi fjárhæð gjalds að taka mið af öðru en þeirri þjónustu sem greiðandi nýtur hverju sinni verður að gera þá kröfu að fram komi í lögum við hvaða gjaldstofn skuli miðað. Er krefjandi gjaldsins í slíkum tilvikum bundinn við þann gjaldstofn sem lög mæla fyrir um og verður ekki vikið frá honum með ákvæðum í reglugerð. Má í þessu sambandi vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 6. janúar 1994 í máli nr. 795/1993 (SUA 1994, bls. 233). Af framangreindu leiðir einnig að gjaldtökuákvæði af umræddum toga verða almennt ekki skýrð rýmra en felst í beinu orðalagi þeirra.

Samkvæmt 1. mgr. 87. gr. vatnalaga má miða holræsagjald við virðingarverð fasteigna eða við stærð lóða eða við hvorttveggja. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður ekki talið að heimilt sé við álagningu holræsagjalds að miða við aðra gjaldstofna en ákvæðið tilgreinir samkvæmt framansögðu. Skilja má umsögn Ísafjarðarbæjar frá 15. maí 1998 um erindi A til félagsmálaráðuneytisins svo að þar sé byggt á gagnstæðum skilningi, þ.e. að ákvæðið útiloki ekki aðrar viðmiðanir svo lengi sem gætt sé almennra reglna um þjónustugjöld. Af þessu tilefni bendi ég á að með umræddu lagaákvæði hefur verið ákveðið að holræsagjald skuli vera óháð þeirri þjónustu sem greiðandi gjaldsins nýtur í hverju tilviki. Að mínum dómi verður að skýra 1. mgr. 87. gr. vatnalaga í samræmi við almenn lögskýringarsjónarmið þannig að ákvæðið bindi hendur gjaldkrefjanda að því er tekur til ákvörðunar á gjaldstofni holræsagjalds, sbr. og ummæli í athugasemdum meiri hluta fossanefndar við samhljóða ákvæði í frumvarpi nefndarinnar, sbr. hér að framan. Á hinn bóginn er ljóst að það er undir sveitarfélagi komið við hvern gjaldstofn 1. mgr. 87. gr. vatnalaga miðað er við álagningu holræsagjalds á hús og lóðir innan umdæmis þess en eins og áður greinir gerir umrætt ákvæði ráð fyrir þremur valkostum í því efni. Þá er sveitarfélagi látin eftir ákvörðun um fjárhæð gjaldsins enda sé þess gætt að gjaldtaka sé ekki umfram kostnað sveitarfélagsins af holræsagerð. Segir þannig beinlínis í 3. mgr. 87. gr. vatnalaga að holræsagjald skuli ákveða í reglugerð.

Ég legg líka áherslu á að því fyrirkomulagi laganna að lögmæla gjaldstofna með þeim hætti sem gert er í 1. mgr. 87. gr. vatnalaga er ætlað að tryggja ákveðið jafnræði milli gjaldenda. Það jafnræði verður að virða við útfærslu gjaldaheimildarinnar í reglugerð og þá jafnframt taka afstöðu til þess með hvaða hætti sveitarfélag ætlar að beita því fráviki sem heimilað er í 2. mgr. 87. gr. vatnalaga.

Samkvæmt upphafsákvæði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997, um holræsagjald í Ísafjarðarbæ, skal fjárhæð holræsagjalds vera 0,16% af fasteignamati íbúðarhúsa og lóða. Er gjaldstofn þessi í samræmi við 1. mgr. 87. gr. vatnalaga, sbr. hér að framan, en eins og fram kemur í áliti umboðsmanns Alþingis frá 6. janúar 1994 í máli nr. 795/1993 (SUA 1994, bls. 233) verður að telja að með virðingarverði fasteigna í lagaákvæðinu beri almennt að miða við fasteignamat samkvæmt lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna. Þá gerir umrætt reglugerðarákvæði ráð fyrir því að bæjarstjórn sé heimilt án samþykkis ráðuneytisins að ákveða hámark og lágmark holræsagjalds, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 10/1998, um breytingu á reglugerð nr. 39/1997. Er tekið fram að hámark gjaldsins fyrir hvert ár geti numið allt að 20.000 kr. og lágmark gjaldsins allt að 8.000 kr.

Ljóst er að með þeirri tilhögun gjaldtöku að heimila bæjarstjórn að mæla fyrir um hámark og lágmark holræsagjalds er vikið frá lögbundinni viðmiðun 1. mgr. 87. gr. vatnalaga um stofn gjaldtöku. Felur slík ákvörðun í sér að fjárhæð gjalds tekur einungis að nokkru leyti mið af fasteignamati eignar sem er sú viðmiðun sem Ísafjarðarbær hefur löglega ákveðið með upphafsákvæði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997, um holræsagjald í Ísafjarðarbæ. Hið umdeilda ákvæði reglugerðarinnar verður samkvæmt þessu ekki talið eiga sér stoð í 1. mgr. 87. gr. vatnalaga.

Í gögnum málsins kemur fram það sjónarmið félagsmálaráðuneytisins og Ísafjarðarbæjar að nefnd tilhögun gjaldtöku sé til þess fallin að stuðla að jöfnuði milli greiðenda holræsagjaldsins með tilliti til kostnaðar sveitarfélagsins af þeirri þjónustu sem um er að ræða. Í því sambandi skal ítrekað að með 1. mgr. 87. gr. vatnalaga hefur löggjafinn ákveðið að almennt holræsagjald samkvæmt þeirri málsgrein skuli vera óháð þeirri þjónustu sem greiðandi þess nýtur í hverju tilviki. Verður í slíkum tilvikum ekki vikið frá lögbundnum gjaldstofni á grundvelli sjónarmiða af framangreindum toga. Verður auk þess að telja að þar sem umrætt gjald er lögum samkvæmt lagt á óháð þeirri þjónustu sem greiðandi þess nýtur hverju sinni, leiði sjónarmið um jafnræði gjaldenda frekast til þeirrar niðurstöðu að gjaldendur skuli greiða sama hlutfall af lögbundnum gjaldstofni, þ.e. fasteignamati eignar í því tilviki sem hér er til umfjöllunar. Bendi ég á í því sambandi að ákvörðun um hámark eða lágmark gjaldsins hefur í för með sér að gjaldendum er mismunað í þessu tilliti.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 27. júlí 1998 kemur fram að með hliðsjón af ákvæðum X. kafla vatnalaga um heimildir sveitarfélags til að hækka eða lækka holræsagjald eftir nánar tilteknum aðstæðum, sbr. m.a. 2. mgr. 87. gr. laganna, hafi ráðuneytið talið sveitarfélögum heimilt að setja í reglugerð ákvæði um hámark og lágmark holræsagjalds. Í 2. mgr. 87. gr. vatnalaga er sveitarfélagi sem fyrr greinir heimilað að veita sérstaka ívilnun frá töku holræsagjalds ef lóð er svo háttað að erfiðara er að koma skólpi eða afrennsli frá henni í holræsi en frá öðrum lóðum yfirleitt. Þá heimilar ákvæðið álagningu sérstaks aukagjalds „ef skólp frá einhverri lóð er svo á sig komið, að telja má meiri útgjöld stafa eða munu stafa af því en öðru skólpi“. Hér er um að ræða undantekningarákvæði sem taka til sérstakra tilvika og að mínum dómi verður ekki af þeim dregin ályktun um almenna heimild sveitarfélags til að ákvarða hámark og lágmark holræsagjalds í öðrum tilvikum. Ég vísa í því sambandi til almennra lögskýringarreglna um túlkun gjaldtökuákvæða og þess sem að framan er rakið.

Samkvæmt framangreindu er niðurstaða mín sú að ákvæði um hámark og lágmark holræsagjalds í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 10/1998, skorti lagastoð. Þar sem ekki verður með ákvæðum í reglugerð vikið frá fyrirmælum laga um gjaldstofn þjónustugjalda er það jafnframt niðurstaða mín að hin umdeilda tilhögun gjaldtöku sé í ósamræmi við lög. Af því leiðir að Ísafjarðarbæ var óheimilt við álagningu holræsagjalds árið 1998 á húseign A að X að krefja A um lágmarksgjald samkvæmt umræddu reglugerðarákvæði. Þar sem gjaldtaka þessi var ólögmæt eru það tilmæli mín til Ísafjarðarbæjar að gjaldtakan verði endurskoðuð, komi fram ósk um það frá A, og afgreiðslu máls hennar verði þá hagað í samræmi við framangreind sjónarmið og hlutur hennar réttur að þessu leyti.

4.

Samkvæmt 4. mgr. 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923 skal holræsagjald ákveðið í reglugerð. Í 90. gr. sömu laga kemur fram að reglugerðir allar um holræsi og holræsagjald, sem bæjarstjórn semur, skuli senda ráðherra til staðfestingar. Þegar reglugerð hefir hlotið staðfestingu ráðherra er hún lögmæt holræsareglugerð. Eins og áður greinir er kveðið á um í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997, um holræsagjald í Ísafjarðarbæ, að bæjarstjórn sé heimilt að hækka eða lækka holræsagjald um allt að 50% án þess að samþykki ráðuneytisins komi til. Jafnframt segir að bæjarstjórn sé heimilt að ákvarða hámark og lágmark holræsagjalds án samþykkis ráðuneytisins, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 10/1998 og hér að framan í kafla 3 í áliti þessu.

Almennt verður að líta svo á að ákvæði sem mæla fyrir um samþykki eða staðfestingu stjórnvalds á ákvörðunum, reglum eða áætlunum annars aðila, feli í sér skyldu fyrir viðkomandi stjórnvald til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti hlutaðeigandi gernings, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 1994 í máli nr. 818/1993 (SUA 1994, bls. 104) og 13. mars 1995 í máli nr. 1041/1994 (SUA 1995, bls. 407). Í sumum tilvikum stefnir slíkt eftirlit jafnframt að öðrum markmiðum. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skulu sveitarfélög hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem þau annast. Með tilliti til þessa ákvæðis verður félagsmálaráðherra við staðfestingu á reglugerð sveitarfélags samkvæmt 4. mgr. 87. gr. vatnalaga, sbr. 90. gr. sömu laga, m.a. að gæta að því að ákvörðun um gjald sé tekin af aðila sem til þess er bær að undangenginni lögmæltri málsmeðferð. Þá ber félagsmálaráðherra að gæta að því að efni reglugerðarinnar hafi næga lagastoð og sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. að gjaldtaka sé ekki umfram kostnað hlutaðeigandi sveitarfélags af holræsagerð. Er félagsmálaráðherra rétt að kalla eftir þeim útreikningi sem liggur til grundvallar ákvörðun á fjárhæð holræsagjalds.

Með 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 10/1998, er bæjarstjórn Ísafjarðar sem fyrr greinir heimilað að hækka holræsagjald um allt að 50% og ákvarða hámark og lágmark gjaldsins, í báðum tilvikum án þess að samþykki ráðuneytisins komi til. Eins og rakið er í kafla 3 hér að framan er það niðurstaða mín að ákvæðin um hámark og lágmark holræsagjaldsins skorti lagastoð. Í ljósi þess sem að framan er rakið um eftirlitsskyldu félagsmálaráðuneytisins sem leiðir af staðfestingarhlutverki þess á holræsareglugerðum sveitarfélaga fæ ég þar fyrir utan ekki séð hvernig umræddar heimildir bæjarstjórnar til hækkunar gjaldsins og ákvörðunar á hámarki og lágmarki þess án samþykkis félagsmálaráðuneytisins fá samrýmst skyldu ráðuneytisins til eftirlits með gjaldtökunni, sbr. 90. gr. vatnalaga. Skal í því sambandi ítrekað að staðfesting ráðuneytisins á holræsareglugerð felur m.a. í sér eftirlit með því að gjaldtaka sé ekki umfram kostnað hlutaðeigandi sveitarfélags af holræsagerð. Tel ég því að hér sé um að ræða annmarka á reglugerð nr. 39/1997 sem fer í bága við lögmælt staðfestingarhlutverk félagsmálaráðuneytisins samkvæmt- 90. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Ber að mínum dómi nauðsyn til að umrædd tilhögun reglugerðarinnar verði tekin til endurskoðunar í ljósi þessa.

5.

Í kvörtun A er sérstaklega vikið að ákvörðun fjárhæðar holræsagjalda samkvæmt reglugerð nr. 39/1997, um holræsagjald í Ísafjarðarbæ. Kemur fram í kvörtuninni að ákvörðun gjaldsins hafi ekki byggst á viðhlítandi undirbúningi og útreikningi kostnaðar við þessa þjónustu sveitarfélagsins í heild, „á Suðureyri sérstaklega og við einstakar íbúðir eða íbúðaflokka“, eins og þar segir.

Með 1. mgr. 87. gr. vatnalaga nr. 15/1923 er sveitarfélagi heimilað að leggja gjald á hús og lóðir í sveitarfélaginu til þess að standa straum af holræsakostnaði. Við álagningu og innheimtu gjaldsins verður því að gæta þess að gjaldtaka sé ekki umfram kostnað sveitarfélags af holræsagerð og rekstri holræsakerfisins enda væri ella um að ræða skattlagningu í andstöðu við 40. gr., sbr. 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Það leiðir á hinn bóginn af síðari málslið 1. mgr. 87. gr. vatnalaga að álagt holræsagjald er óháð þeirri þjónustu sem greiðandi þess nýtur í hverju tilfelli. Verður gjaldið því ekki miðað við að mæta kostnaði af þjónustunni í einstökum tilvikum. Af þessum sökum verður ekki gerð krafa um að fyrir liggi útreikningur holræsakostnaðar vegna einstakra húseigna eða flokka húseigna í sveitarfélagi við ákvörðun á fjárhæð holræsagjalds, enda er beinlínis kveðið á um í lagaheimild fyrir gjaldinu að það skuli miða við virðingarverð fasteigna, stærð lóða eða hvorttveggja. Þar sem umrætt gjald er lagt á til að standa straum af holræsakostnaði sveitarfélags er á hinn bóginn nauðsynlegt að fyrir liggi við álagningu þess hver sá kostnaður hafi verið.

Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 10. nóvember 1998, spurðist ég fyrir um hvaða upplýsingar um kostnað Ísafjarðarbæjar vegna holræsa í bæjarfélaginu hefðu legið fyrir þegar reglugerð nr. 39/1997, um holræsagjald í sveitarfélaginu, var sett. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 17. desember 1998, kom fram að Ísafjarðarbær hefði óskað eftir að staðfest yrði breyting á reglugerð nr. 39/1997 með bréfi, dags. 19. desember 1997, og var þess getið að í umræddu bréfi kæmu fram rök bæjarins fyrir breytingunni svo og upplýsingar um „áætlaðan kostnað“. Ljósrit af umræddu bréfi Ísafjarðarbæjar fylgdi bréfi ráðuneytisins til mín en þar segir svo um kostnað af holræsagerð:

„Samkvæmt stöðu bókhalds í byrjun desember 1997 má áætla að kostnaður vegna viðhalds og framkvæmda við holræsi á árinu 1997 verði 19.715 þús. kr. Álögð holræsagjöld eru 19.567 þús. kr. eða kostnaður umfram tekjur 148 þús. kr. Áætlað hefur verið fyrir hlutdeild holræsa í framkvæmdum við götur.

Í drögum að fjárhagsáætlun fyrir árið 1998 er gert ráð fyrir tekjum 20.500 þús. kr. og að útgjöld til viðhalds og framkvæmda holræsa verði sama upphæð. Í þeim tölum hefur ekki verið áætlað fyrir yfirstjórn eða vöxtum af lánum til gatna- og holræsaframkvæmda.“

Reglugerð nr. 39/1997 var staðfest í félagsmálaráðuneytinu hinn 14. janúar 1997. Ekki kemur fram í bréfi ráðuneytisins til mín frá 17. desember 1998 hvaða upplýsingar um kostnað Ísafjarðarbæjar af holræsagerð lágu fyrir þegar reglugerðin var sett, eins og ég óskaði eftir með bréfi mínu frá 10. nóvember s.á., heldur er þar eingöngu vísað til ofangreinds bréfs Ísafjarðarbæjar frá 19. desember 1997 sem einvörðungu lýtur að þeirri breytingu á reglugerð nr. 39/1997 sem gerð var með reglugerð nr. 10/1998. Samkvæmt þessu er ekki unnt að draga aðra ályktun en þá að þess hafi ekki verið nægilega gætt af hálfu félagsmálaráðuneytisins við staðfestingu ráðuneytisins á reglugerð nr. 39/1997 að fyrir lægju greinargóðar upplýsingar eða gögn um kostnað Ísafjarðarbæjar af holræsagerð. Vísa ég í þessu sambandi til umfjöllunar minnar hér að framan í kafla 4 um staðfestingarhlutverk félagsmálaráðuneytisins samkvæmt 90. gr. vatnalaga og þær eftirlitsskyldur ráðuneytisins sem af því leiða, þ. á m. þá skyldu að ganga úr skugga um það við staðfestingu á holræsareglugerð sveitarfélags að gjaldtaka sé ekki umfram kostnað sveitarfélagsins af holræsagerð. Verður hvorki af gögnum málsins né svörum félagsmálaráðuneytisins ráðið að þessa hafi verið gætt við staðfestingu á reglugerð nr. 39/1997 hinn 14. janúar 1997.

Í fyrrgreindu bréfi Ísafjarðarbæjar frá 19. desember 1997 er vikið að kostnaði bæjarins af holræsagerð á árinu 1997. Samkvæmt þeim upplýsingum sem þar greinir hefur sá kostnaður sveitarfélagsins verið umfram heildarfjárhæð álagðra holræsagjalda vegna þess árs. Gera verður þó þann fyrirvara í þessu sambandi að um áætlun er að ræða, byggða á bókhaldi í desemberbyrjun 1997. Ekki hafa komið fram upplýsingar um raunverulegan kostnað Ísafjarðarbæjar af holræsum á árinu 1997. Eins og málið liggur fyrir verður því ekki fullyrt hvort álögð holræsagjöld í sveitarfélaginu vegna þess árs hafi verið ákvörðuð of há með tilliti til holræsakostnaðar bæjarins.

6.

Í erindi lögmanns A til umboðsmanns Alþingis frá 26. október 1998 er sérstaklega kvartað yfir því að andmælaréttar A hafi ekki verið gætt við meðferð félagsmálaráðuneytisins á erindi lögmanns hennar frá 17. apríl 1998 með því að henni var ekki gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn Ísafjarðarbæjar um erindið áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í málinu. Umsagnar þessarar aflaði ráðuneytið undir rekstri málsins.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Af ákvæði þessu leiðir að stjórnvaldi er ekki fortakslaust skylt að eiga frumkvæði að því að aðili máls tjái sig um gögn sem stjórnvaldið aflar í tilefni af meðferð á máli hans nema slík gögn feli í sér nýjar upplýsingar sem honum eru í óhag. Má í þessu sambandi vísa til sjónarmiða í áliti umboðsmanns Alþingis frá 16. október 1997 í máli nr. 1969/1996 (SUA 1997, bls. 420) að því er tekur til umsagnar lægra setts stjórnvalds sem æðra stjórnvald aflar við meðferð kærumáls. Telja verður að hliðstæð sjónarmið eigi við þegar félagsmálaráðuneytið aflar umsagnar sveitarfélags í tilefni af meðferð ráðuneytisins á ágreiningi er heyrir undir úrskurðarvald þess hvort sem þar er um að ræða meðferð valds samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 eða samkvæmt öðrum ákvæðum sem mæla fyrir um eftirlits- eða úrskurðarvald ráðuneytisins. Er félagsmálaráðuneytinu því ekki skylt að eiga frumkvæði að því að aðili tjái sig um slíka umsögn sveitarfélags við meðferð málsins nema nýjar upplýsingar sem honum eru í óhag hafi komið fram í umsögninni.

Erindi lögmanns A til félagsmálaráðuneytisins frá 17. apríl 1998 laut efni sínu samkvæmt einvörðungu að því að lagaheimild fyrir töku holræsagjalda heimilaði Ísafjarðarbæ ekki að ákveða tiltekið hámark og lágmark gjaldsins við innheimtu þess af eigendum húseigna í sveitarfélaginu. Ekki verður séð að í umsögn Ísafjarðarbæjar um erindið, dags. 15. maí 1998, hafi komið fram nýjar upplýsingar að því er ofangreint atriði áhrærir heldur var þar aðeins að finna rökstuðning Ísafjarðarbæjar fyrir þeim skilningi bæjarins að ákvörðun hámarks- og lágmarksgjalds færi ekki í bága við lög. Í umsögninni var þó vikið að athugasemdum lögmanns A þess efnis að álagt holræsagjald á húseign hennar væri umfram kostnað Ísafjarðarbæjar af þeirri eign og tekið fram að sú fullyrðing lögmannsins væri „algjörlega órökstudd“. Aftur á móti verður ekki séð að félagsmálaráðuneytið hafi byggt á þessu atriði í úrskurði sínum frá 27. júlí 1998.

Samkvæmt framansögðu tel ég ekki að á félagsmálaráðuneytinu hafi hvílt bein lagaskylda til að gefa A kost á að tjá sig um efni umsagnar Ísafjarðarbæjar um erindi hennar til ráðuneytisins. Ég tel engu að síður að slíkt hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Aftur á móti gat A óskað eftir því að fá að tjá sig um nefnda umsögn á grundvelli 18. gr. stjórnsýslulaga en ekki verður séð að slík ósk hafi verið sett fram af hennar hálfu.

V.

Í samræmi við framanritað er það niðurstaða mín að ákvæði um hámark og lágmark holræsagjalds í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997, um holræsagjald í Ísafjarðarbæ, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 10/1998, um breytingu á henni, skorti lagastoð og sé í ósamræmi við lög. Beini ég því þeim tilmælum til Ísafjarðarbæjar að álagning lágmarksgjalds samkvæmt umræddu reglugerðarákvæði á A að X árið 1998 verði endurskoðuð, komi fram ósk um það frá henni, og afgreiðslu máls hennar verði þá hagað í samræmi við sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

Þá er álit mitt að heimild Ísafjarðarbæjar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 39/1997 til að hækka holræsagjald án samþykkis félagsmálaráðuneytisins fái ekki samrýmst skyldu ráðuneytisins sem leiðir af staðfestingu þess á holræsareglugerðum sveitarfélaga til að hafa eftirlit með umræddri gjaldtöku. Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins og Ísafjarðarbæjar að þessi tilhögun reglugerðar nr. 39/1997 verði tekin til endurskoðunar.

Af fyrirliggjandi gögnum máls þessa verður ekki fullyrt hvort álögð holræsagjöld í Ísafjarðarbæ vegna ársins 1997 hafi verið umfram kostnað sveitarfélagsins af holræsum og holræsagerð á því ári. Ég tel aftur á móti að þess hafi ekki verið nægilega gætt af hálfu félagsmálaráðuneytisins við staðfestingu ráðuneytisins á reglugerð nr. 39/1997 að fyrir hafi legið greinargóðar upplýsingar eða gögn um umræddan kostnað sveitarfélagsins.

Ekki verður talið að á félagsmálaráðuneytinu hafi hvílt bein lagaskylda til að gefa A kost á að tjá sig um efni umsagnar Ísafjarðarbæjar um erindi hennar til ráðuneytisins frá 17. apríl 1998. Ég tel hins vegar að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gefa henni kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum af því tilefni.

VI.

Hinn 21. janúar 2000 barst mér bréf frá félagsmálaráðuneytinu þar sem gerð er athugasemd við álit mitt í málinu. Í bréfinu segir meðal annars:

„Í IV. kafla álitsins er að finna niðurstöður umboðsmanns og í 5. lið þess kafla er fjallað um undirbúning að setningu reglugerðar nr. 39/1997 og útreikning á kostnaði vegna umræddrar þjónustu sveitarfélagsins. Er þar dregin sú ályktun af bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dagsettu 17. desember 1998, og fylgigögnum með því bréfi, að „þess hafi ekki verið nægilega gætt af hálfu félagsmálaráðuneytisins við staðfestingu ráðuneytisins á reglugerð nr. 39/1997 að fyrir lægju greinargóðar upplýsingar eða gögn um kostnað Ísafjarðarbæjar af holræsagerð.”

Af þessum ummælum verður ekki annað ráðið en að vegna mistaka í ráðuneytinu hafi ekki fylgt með fyrrgreindu bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns gögn sem vörðuðu undirbúning að setningu reglugerðar nr. 39/1997, einungis gögn sem vörðuðu breytingu á þeirri reglugerð. Þau gögn eru fyrir hendi í ráðuneytinu og eru frá janúar 1997. Hér með sendast þau gögn og er þess vænst að umboðsmaður taki af því tilefni fyrrgreindan lið álits síns til endurskoðunar.“

Þessu bréfi ráðuneytisins svaraði ég með bréfi, dags. 31. janúar 2000. Í því segir meðal annars:

„Í [erindi ráðuneytisins] felst í reynd ósk um að af minni hálfu verði lagt mat á hvort þær upplýsingar um holræsakostnað Ísafjarðarbæjar sem fram koma í gögnum þessum séu nægjanlega greinargóðar til þess að félagsmálaráðuneytinu hafi verið unnt að byggja á þeim við staðfestingu á reglugerð nr. 39/1997, sbr. framangreind sjónarmið sem rakin eru í álitum mínum frá 30. desember sl. Þar sem hér er um upplýsingar að ræða sem vegna mistaka í ráðuneytinu bárust mér ekki við meðferð mína á þeim kvörtunum sem um ræðir og margnefnd álit mín liggja fyrir tel ég rétt að félagsmálaráðuneytið taki sjálft afstöðu til þess hvort umræddar upplýsingar teljist fullnægjandi í framangreindu tilliti á grundvelli þeirra sjónarmiða sem greinir í álitunum, samhliða því sem tekin er afstaða til þeirra tilmæla sem fram koma í þeim.“

Hinn 7. febrúar 2000 barst mér bréf frá félagsmálaráðuneytinu þar sem mér var tilkynnt að ráðuneytið hefði sent 55 sveitarfélögum bréf þar sem þeim var kynnt álit mitt í málinu og skorað á þau að taka tiltekin atriði í gildandi reglugerðum um holræsagjald til skoðunar á grundvelli þess.

Ég ritaði bréf til félagsmálaráðuneytisins, dags. 16. febrúar 2000, þar sem ég óskaði eftir að mér yrðu kynnt viðbrögð sveitarstjórna við framangreindu bréfi þess.

Svarbréf félagsmálaráðuneytisins barst mér 17. ágúst 2000. Þar sagði að ráðuneytið hefði staðfest nýjar samþykktir og/eða reglugerðir eða breytingar fyrir tilgreind 19 sveitarfélög. Jafnframt sagði að ráðuneytinu hefði borist beiðnir um yfirlestur eða beiðnir um staðfestingu á samþykktum frá nokkrum sveitarfélögum.

VII.

Í framhaldi af framangreindu áliti mínu barst mér erindi frá lögmanni A, dags. 8. júní 2000, þar sem fram kemur að Ísafjarðarbær hafi ekki svarað beiðni um endurskoðun á álagningu holræsagjaldsins. Í kjölfar bréfaskipta minna við Ísafjarðarbæ og lögmann bæjarins af þessu tilefni barst mér bréf, dags. 14. desember 2000, frá lögmanni A. Meðfylgjandi bréfinu var bréf til hans frá Ísafjarðarbæ, dags. 1. nóvember 2000. Í því bréfi segir meðal annars:

„Vegna umkvartana umbjóðenda yðar til Umboðsmanns Alþingis og að teknu tilliti til álits hans hefur Ísafjarðarbær ákveðið að rétt sé að endurgreiða skjólstæðingum yðar holræsagjöld vegna áranna 1997-2000 sem athugasemdir lutu að. [...]

Í endurgreiðslu til umbjóðenda yðar felst ekki nein viðurkenning á lögmæti þess að ákveða lágmarksgjald vegna holræsagjalda, en með nýrri gjaldskrá er miðað við að slík lágmarksákvörðun verði aflögð.“

Í áðurnefndu bréfi lögmannsins til mín segir meðal annars svo:

„Ég á eftir að skoða hvort frekara framhald verður á þessu máli gagnvart Ísafjarðarbæ, sem reyndar er langlíklegast, þar sem ekki var sinnt kröfum umbj. m. í bréfi, dags. 1. mars sl., m.a. hvað varðar dráttarvexti og lögmannskostnað af kæru- og kvörtunarmeðferð málsins, svo og innheimtunnar. “

Í tilefni af bréfum mínum, dags. 25. júlí, 9. október og 19. desember 2000, til lögmanns Ísafjarðarbæjar barst mér bréf, dags. 22. desember 2000, frá honum. Þar segir meðal annars:

„Leyfi mér að tilkynna yður að Ísafjarðarbær hefur lokið frágangi mála vegna kvartana A og [...].“