Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 17. maí 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 26. apríl 2018 í máli nr. 39/2018. Með úrskurðinum vísaði nefndin frá kæru hennar frá 31. janúar 2018 á ákvörðun Vinnumálastofnunar sem tekin var 26. september 2017 um að krefja hana um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnu­leysisbóta. Taldi nefndin að kæran hefði borist að liðnum þriggja mánaða kærufresti og að ekki væru uppfyllt skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að afsakanlegt yrði talið að kæran hefði ekki borist fyrr eða að veigamiklar ástæður mæltu með því að hún yrði tekin til meðferðar. Afstaða nefndarinnar var reist á því að ekki hefði verið tilefni til að gera athugasemdir við birtingu ákvörðunarinnar af hálfu Vinnumála­stofnunar. Í því sambandi vísaði nefndin til þess að samkvæmt upplýsingum frá Vinnumálastofnun hefði ákvörðunin verið send á lögheimili A í bréfpósti 26. september 2017 og birt á mínum síðum hjá stofnuninni sama dag. Að auki hefði henni verið sendur tölvupóstur samdægurs með upplýsingum um ný skilaboð á mínum síðum. Á móti hefur A bent á að skilaboðin hafi verið send á tölvupóstfang hennar hjá hotmail sem hafi orðið óvirkt og hún hætt að nota á árinu 2011 eða 2012. Frá þeim tíma hafi hún notað tölvupóstfang sitt hjá gmail, þ. á m. í öllum samskiptum við Vinnumálastofnun.

Athugun mín hefur beinst að þeirri afstöðu úrskurðarnefndar velferðar­mála að birting ákvörðunarinnar af hálfu Vinnumálastofnunar hafi verið fullnægjandi og þar með hvort sú forsenda í úrskurði nefndarinnar að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra A barst nefndinni hafi verið byggð á fullnægjandi grundvelli. Nánar tiltekið hefur athugun mín annars vegar lotið að því hvort rannsókn nefndarinnar á því að Vinnumálastofnun hafi sent ákvörðunina með bréf­pósti á lögheimili A hafi verið fullnægjandi og hins vegar hvort það mat nefndarinnar að rafræn birting ákvörðunarinnar hafi verið fullnægjandi hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. desember 2018.

II Málavextir

A sótti um atvinnuleysisbætur 29. janúar 2014. Hún hafði áður verið á atvinnuleysisskrá og samkvæmt upplýsingum frá Vinnumála­stofnun var skráð hjá stofnuninni á þessum tíma að tölvu­póstfang hennar væri A hjá hotmail. Þessar upplýsingar hafi verið forskráðar hjá stofnuninni þegar hún stofnaði nýja umsókn í janúar 2014 og þar með færst sjálfkrafa í hana. Samkvæmt rafrænum gögnum frá Vinnumála­stofnun virðist A ekki hafa breytt skráðu tölvu­póstfangi sínu áður en umsóknin var lögð inn. Í samskiptum við mig hefur A ekki getað útilokað að hún hafi fyrir mistök ekki breytt tölvu­póstfanginu, en áréttað að á þessum tíma hafi tölvupóstfang hennar hjá hotmail verið óvirkt og hún ekki notað það frá árinu 2011 eða 2012. Frá þeim tíma hafi hún notað tölvupóstfang sitt hjá gmail, þ. á m. í öllum samskiptum við Vinnumálastofnun. Sú staðhæfing fær stoð í svokallaðri samskiptasögu A og Vinnumálastofnunar, sem var meðal þeirra gagna sem lágu fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála. Þess skal getið að Vinnumálastofnun gat hvorki afhent A né mér, þegar eftir því var leitað, afrit af umsókn hennar um atvinnuleysisbætur í janúar 2014, heldur aðeins „hraðsoðið skjal“ með ýmsum gögnum úr gagnagrunni stofnunarinnar, eins og komist er að orði af hálfu Vinnumála­stofnunar. Í framhaldi af umsókn A í lok janúar 2014 fékk hún greiddar atvinnuleysisbætur vegna 1. febrúar til 12. mars 2014. Á þessu tímabili hafði hún einnig tekjur annars staðar frá og telur sig hafa gefið þær upp sem tekjur fyrir tilfallandi vinnu.

Með bréfi Vinnumálastofnunar 9. maí 2014 var henni tilkynnt að við samkeyrslu tölvugagna stofnunarinnar og Ríkisskattstjóra virtist sem hún hefði haft tekjur í febrúar það ár án þess að gera grein fyrir þeim. Á sama tíma hefði hún fengið greiddar atvinnuleysisbætur. Var óskað upplýsinga um tekjurnar og þess getið að þær væri unnt að senda greiðslustofu Vinnumálastofnunar með tölvupósti á tölvupóstfangið eftirlit.greidslustofa hjá vmst.is. Með tölvupósti 13. sama mánaðar frá tölvu­póstfangi sínu hjá gmail sendi A upplýsingar á tölvu­póstfang greiðslustofu og andmælti að hún hefði ekki gefið upp tekjur vegna tilfallandi vinnu í febrúar 2014. Henni barst svar á tölvupóstfang sitt hjá gmail frá greiðslustofu 19. maí sama ár þar sem kom fram að erindi hennar eða gögn hefðu verið móttekin og að mál hennar yrði tekið fyrir eins fljótt og auðið væri. Hún ítrekaði erindi sitt með tölvupósti frá sama tölvupóstfangi 11. júlí sama ár og óskaði m.a. upplýsinga um hvenær hún mætti eiga von á svari.

Samkvæmt gögnum málsins urðu ekki frekari samskipti á milli A og Vinnumálastofnunar áður en stofnunin tók ákvörðun 26. september 2017 um að krefja hana um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnu­leysisbóta. Í bréfinu, sem er stílað á lögheimili A, eru kæru­leiðbeiningar til „úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnu­markaðs­aðgerða“. Þá segir í bréfinu: „Tilkynningar eru sendar inn á „mínum síðum“ með útgáfu greiðsluseðla hverju sinni, hvar tilgreint er hver skuldastaða er vegna ofgreiðslu.“

Samkvæmt A varð henni fyrst kunnugt um kröfu Vinnumála­stofnunar í kjölfar þess að hún sá gjaldfallnar kröfur frá innheimtumanni ríkissjóðs í heimabanka sínum 22. janúar 2018. Í framhaldi gerði hún reka að því að afla upplýsinga um kröfurnar sem leiddi til þess að hún átti símtal við starfsmann greiðslustofu Vinnumála­stofnunar 23. sama mánaðar. Samdægurs sendi hún tölvupóst til nafngreinds starfsmanns stofnunarinnar þar sem hún rekur m.a. tilraunir sínar til að hafa samband við stofnunina í maí og júlí 2014 og andmælir kröfunni um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Tölvupóstinum svaraði starfsmaðurinn 26. sama mánaðar.

A kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðar­nefndar velferðarmála 31. janúar 2018. Í kærunni kemur m.a. fram:

„Mánudaginn 22.01.2018 skráir kærandi sig inn í heimabanka sinn og rekur augun þar í tvær gjaldfallnar kröfur frá innheimtumanni ríkissjóðs. Kröfurnar voru með gjalddaga og eindaga 15.01.18. [...] Hjá greiðslustofu fær kærandi þær upplýsingar að þetta sé vegna ofgreiddra atvinnuleysisbóta árið 2014. Til að fá frekari svör benti starfsmaður greiðslustofu kæranda á að tala við lögmann hjá greiðslustofu næsta morgun. Kærandi hringdi næsta morgun og fékk þau svör frá lögmanninum að kæranda hefði verið birt innheimtubréf inni á „mínar síður“ á vef vmst. Bréfið er dagsett 26.09.17 eða 3 árum og rúmum 7 mánuðum eftir að kærandi var á atvinnuleysisskrá. Lítur kærandi svo á að rafræn birting með þessum hætti, þ.e. árum eftir að atvinnuleitandi var á skrá brjóti gróflega gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Kærandi upplýsti lögmanninn um að henni þætti þetta ósanngjörn birting og að hún vildi ekki greiða kröfurnar bara sísvona að óathuguðu máli. Lögmaðurinn upplýsti kæranda að vmst þyrfti að ljúka málum innan 4ra ára því annars yrðu málin fyrnd. [...]

Í rafræna bréfinu sem dagsett er 26.09.17 og kærandi hefur vitneskju um 23.01.18, eru fyrstu upplýsingar sem kærandi hafði um ofgreiðslu atvinnuleysisbóta vegna mars 2014. [...]

Þar sem kærandi hafði enga vitneskju um rafræna birtingu né stöðu mála fyrr en þann 23.01.18 fær hún ekki lögboðinn 90 daga frest til að afla sér upplýsinga, gagna um málið né möguleika á andmælum áður en henni er gert að greiða meinta skuld áður en aðför verði gerð í eignum hennar.“

Úrskurðarnefndin sendi A bréf 1. febrúar 2018 þar sem fram kemur að kæran hefði borist að liðnum lögbundum kærufresti. Var henni veittur fjórtán daga frestur til að koma að athugasemdum og/eða gögnum teldi hún að skilyrði sem kæmu fram í 1. mgr. 28. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993 gætu átt við í máli hennar. Af því tilefni hafði hún samband við nefndina og vísaði til skýringa í kærunni. Í kjölfarið óskaði nefndin eftir gögnum frá Vinnumálastofnun 14. mars 2018 áður en afstaða yrði tekin til þess hvort vísa skyldi kærunni frá þar sem kæru­frestur væri liðinn. Var sérstaklega „óskað eftir upplýsingum um með hvaða hætti kæranda var birt hin kærða ákvörðun“.

Í svari Vinnumálastofnunar 28. sama mánaðar kemur fram að ákvörðunin hefði verið send á lögheimili A í bréfpósti 26. september 2017. Ákvörðunin hefði einnig verið birt á mínum síðum hennar hjá stofnuninni auk þess sem henni hefði samdægurs verið sendur tölvu­póstur á tölvupóstfang hennar hjá hotmail klukkan 11.52. Í tölvupóstinum hefði komið fram að hennar biðu skilaboð á mínum síðum Vinnumála­stofnunar. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar 4. apríl 2018 var afrit af svari stofnunarinnar sent A til kynningar, auk þess sem fram kom að athugasemdir eða frekari gögn, ef einhver væru, þyrftu að berast nefndinni innan fjórtán daga. Frekari athugasemdir eða gögn bárust ekki og kvað nefndin upp úrskurð 26. sama mánaðar.

Í úrskurði nefndarinnar kemur fram að A hafi verið tilkynnt ákvörðun Vinnumálastofnunar með bréfi, dags. 26. september 2017, en nefndin hafi móttekið kæru 31. janúar 2018. Þá hafi verið liðinn þriggja mánaða kærufrestur 5. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðar­nefnd velferðarmála. Í framhaldi er 28. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 5. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2015, rakin áður en eftirfarandi kemur fram:

„Með vísan til þessa er nauðsynlegt að taka til skoðunar hvort fyrir hendi séu atriði sem hafa þýðingu við mat á því hvort afsakanlegt verði talið að kæran hafi borist að liðnum kærufresti eða hvort veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, en ákvæðið mælir fyrir um skyldubundið mat stjórnvalds á því hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka stjórnsýslukæru til efnislegrar meðferðar, þrátt fyrir að lögbundinn kærufrestur sé liðinn.

Fyrir liggur að í hinni kærðu ákvörðun frá 26. september 2017 var kæranda leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála og um tímalengd kærufrests. Af hálfu kæranda hefur komið fram að hún hafi fyrst haft vitneskju um bréfið í janúar 2018. Kærandi líti svo á að rafræn birting mörgum árum eftir að hún hafi verið á atvinnuleysisskrá brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Samkvæmt upplýsingum frá Vinnumálastofnun var hin kærða ákvörðun send á lögheimili kæranda í bréfpósti þann 26. september 2017 og birt á „Mínum síðum“ hjá stofnuninni sama dag. Að auki hafi kæranda verið sendur tölvupóstur þann dag með upplýsingum um ný skilaboð á „Mínum síðum“. Með vísan til framangreinds gerir úrskurðarnefndin ekki athugasemd við birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála eru þær ástæður sem kærandi hefur lagt fram vegna kærufrestsins ekki þess eðlis að afsakanlegt verði talið að kæra hafi borist að liðnum kærufresti. Þá verður ekki heldur séð að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Með hliðsjón af framangreindu er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Ég ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf 24. maí 2018 og óskaði annars vegar upplýsinga um með hvaða hætti nefndin hefði kannað hvort bréf Vinnumálastofnunar 26. september 2017 hefði sannanlega verið sent, eftir atvikum hvort það hefði komið endursent frá póstburðaraðila, og skýrði jafnframt hvort rannsókn málsins af hálfu nefndarinnar hefði verið fullnægjandi að þessu leyti. Hins vegar óskaði ég afstöðu nefndarinnar til þess hvort birting ákvörðunar Vinnumálastofnunar á mínum síðum og sending hennar á tölvupóstfang sem hefði verið fengið árið 2014 teldist fullnægjandi birting.

Í svari nefndarinnar 20. júní sama ár segir að umsókn um atvinnu­leysisbætur fari fram rafrænt á vef Vinnumálastofnunar. Í umsóknarferlinu sé umsækjanda boðið að vera í rafrænum samskiptum við stofnunina. Í því felist að ákvarðanir og önnur bréf Vinnumálastofnunar séu birt á mínum síðum og tölvupóstur sendur viðkomandi með tilkynningu um að nýtt bréf eða ákvörðun sé aðgengileg á vefsvæðinu. Óski umsækjandi um atvinnuleysisbætur að fá ákvarðanir og önnur bréf frá Vinnumála­stofnun send með hefðbundnum bréfpósti þurfi hann að óska þess sérstaklega með því að merkja í ákveðinn reit á umsóknareyðublaðinu. Í máli A hafi legið fyrir að hún samþykkti rafræn samskipti við Vinnumálastofnun, sbr. færslu á mínum síðum 29. janúar 2014. Líkt og komi fram í úrskurðinum 26. apríl 2018 hafi kærða ákvörðunin verið send á lögheimili hennar með bréfpósti 26. september 2017 og birt á mínum síðum hjá Vinnumálastofnun sama dag. Samdægurs hafi henni verið sendur tölvupóstur með upplýsingum um að hennar biðu skilaboð á mínum síðum. Þá fjallar nefndin um 20. gr. stjórnsýslulaga og 6. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Vinnumálastofnun hafi birt ákvörðunina bæði með bréfpósti og rafrænt á mínum síðum og tilkynnt um tilvist ákvörðunarinnar á tölvu­póstfangi A hjá hotmail. Stofnunin hafi upplýst nefndina að ákvörðunin hefði verið send á lögheimili hennar. Nefndin hafi því ekki kannað sérstaklega hvort ákvörðunin hefði sannanlega verið send í bréfpósti eða hvort hún hefði verið endursend frá póstburðaraðila. Úrskurðar­nefndin hafi talið rafræna birtingu ákvörðunarinnar fullnægjandi, sbr. 6. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og 39. gr. stjórnsýslulaga, enda hefði ekkert komið fram um það í kæru að A hefði verið hætt að nota tölvupóstfangið á þessum tíma. Þá hefði hún ekki gert athugasemd við bréf Vinnumálastofnunar 28. mars 2018 þar sem hefði komið fram hvaða tölvupóstfang hefði verið notað til að tilkynna ákvörðunina. Þegar litið væri til alls framangreinds taldi úrskurðar­nefndin afgreiðslu málsins í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Athugasemdir A við bréf úrskurðarnefndarinnar bárust mér 8. júlí 2018. Þá bárust mér gögn frá Vinnumálastofnun 24. september sama ár.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Póstsending ákvörðunar á lögheimili

Með kærunni 31. janúar 2018 til úrskurðarnefndar velferðarmála freistaði A þess að fá endurskoðaða stjórnvaldsákvörðun Vinnumála­stofnunar 26. september 2017 um að krefja hana um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta á grundvelli 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. þeirra laga skal úrskurðarnefnd velferðarmála kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna. Í 1. málsl. 5. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðar­nefnd velferðarmála, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006, kemur fram að stjórnsýslukæra skuli berast nefndinni skriflega innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðun nema á annan veg sé mælt í lögum sem hin kærða ákvörðun byggist á. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 5. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2015, skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í athugasemdum við 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum kemur fram að æðra stjórnvaldi ber, að eigin frumkvæði, að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.)

Eins og leiðir af 1. málsl. 5. gr. laga nr. 85/2015, og í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar, ber að miða upphaf kærufrests samkvæmt greininni við það þegar aðila hefur verið tilkynnt um ákvörðun með lögboðnum hætti samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í því ákvæði kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Ákvörðun sé bindandi eftir að hún sé komin til aðila. Samkvæmt ákvæðinu er þess ekki krafist að ákvörðun sé komin til vitundar aðila, heldur nægir að ákvörðun sé komin þangað sem almennt má búast við að aðili geti kynnt sér hana, t.d. að bréf hafi verið afhent á heimili hans, sbr. Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík, 1994, bls. 215 og 268. Í ljósi þess að birting ákvörðunar markar upphaf kærufrests ber úrskurðarnefnd velferðarmála að leitast við að upplýsa hvenær ákvörðun hefur verið tilkynnt aðila áður en kæru er vísað frá. Í þessum efnum ber nefndinni að gæta að rannsóknarreglum 6. gr. laga nr. 85/2015 og 10. gr. stjórnsýslulaga, enda er frávísun kæru stjórnvaldsákvörðun.

Af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar leiðir að stjórnvöldum er óheimilt að beita sönnunarreglum í stað þess að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Stjórnvöldum er aðeins heimilt að grípa til slíkra reglna þegar þau hafa gert viðhlítandi ráðstafanir til að afla upplýsinga sem gætu skýrt mál.

Meðal almennra sönnunarreglna í íslenskum rétti sem hafa þýðingu í starfsemi stjórnvalda er sú regla að löglíkur teljast að jafnaði fyrir því að bréf hafi borist viðtakanda ef sendandi hefur látið bréfið í póst og unnt er að færa fram upplýsingar fyrir slíku t.d. með gögnum um póstlagningu. Sá sem heldur því fram að bréf, sem sannanlega hefur verið sent, hafi ekki borist því verður almennt að bera sönnunarbyrði fyrir slíkri staðhæfingu.

Aftur á móti verður að líta til þess að stjórnvöld bera almennt áhættuna af því ef mistök verða við sendingu bréfa eða önnur tæknileg mistök valda því að bréf berst ekki aðila máls, nema hann hafi sjálfur sýnt af sér sök. Á stjórnvöldum hvílir því almennt sönnunarbyrði fyrir því að bréf hafi borist aðila máls ef þau fullyrða að slíkt bréf hafi verið sent (sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 873, sbr. einnig Steen Rønsholdt: Forvaltningsret. 3. útg. Kaupmannahöfn, 2010, bls. 517 og Jens Garde o.fl.: Forvaltningsret. 6 útg. Kaupmannahöfn, 2007, bls. 374.) Þegar á slíkt reynir getur skipt máli ef stjórnvaldið getur stutt það hvenær bréfið var sent með viðeigandi gögnum um hvernig verklagi slíkra mála er almennt háttað, t.d. gögn úr skjalavistunarkerfi, afrit úr málaskrá eða póstlista (sjá til hliðsjónar Niels Fenger: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2018, bls. 663.)

Hér verður jafnframt að taka fram að ætla verður að kröfur til sönnunar af hálfu stjórnvalda í tilvikum sem þessum geti verið mismunandi eftir því í hvaða samhengi reynir á slíkt og hvaða þýðingu úrlausn um þetta atriði hefur gagnvart viðtakanda. Að því er varðar álitaefni um upphaf kærufrests má t.d. vísa til þess sem fram kemur í athugasemdum við 28. gr. stjórnsýslulaga. Þar er vísað til þess að það geti skipt máli hvort aðilar að máli séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Ef ágreiningur er aðeins milli kæranda og stjórnvalds séu þannig frekar líkur á að mál verði tekið til meðferðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.)

Í kæru A til úrskurðarnefndar velferðarmála er því lýst af hennar hálfu hvernig og hvenær henni varð kunnugt um ákvörðun Vinnumála­stofnunar 26. september 2017. Eins og nánar er rakið í II. kafla greinir hún frá því í kærunni að hún hafi fyrst fengið vitneskju um ákvörðunina 23. janúar 2018 og að starfsmaður Vinnumálastofnunar hefði í símtali sama dag upplýst hana um að ákvörðunin hefði verið birt henni á svokölluðum mínum síðum hjá stofnuninni. Aftur á móti kemur fram í bréfi Vinnumálastofnunar til nefndarinnar 28. mars sama ár að ákvörðunin hefði verið send á lögheimili A í bréfpósti 26. september 2017. Úrskurður nefndarinnar byggir m.a. á þessari forsendu. Í skýringum nefndarinnar til mín kemur fram að þar sem stofnunin hefði upplýst nefndina að ákvörðunin hefði verið send á lögheimili A hefði hún ekki kannað sérstaklega hvort ákvörðunin hefði sannanlega verið send í bréfpósti eða hvort hún hefði verið endursend frá póstburðaraðila.

Af kærunni og upplýsingum frá Vinnumálastofnun verður ráðið að atvik málsins eru umdeild. Þannig stangast þær upplýsingar frá stofnuninni, að ákvörðunin hefði verið birt með bréfpósti á lögheimili A, á við lýsingu hennar á atvikum. Við aðstæður sem þessar bar úrskurðarnefnd velferðarmála að upplýsa nægjanlega atvik málsins og kanna nánar þau atriði sem deilt var um áður en sönnunarreglum var beitt til þess að leiða það til lykta. Með hliðsjón af atvikum málsins skipti máli fyrir rannsókn þess að umdeild atvik höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn um það hvort kæran hefði borist innan kærufrests. Jafnframt leiðir af þeim sönnunarreglum sem að framan greinir og eðli þess máls sem hér er undir að það stendur Vinnumálastofnun nær að sanna að ákvörðunin hafi verið send með bréfpósti en A að sanna að ákvörðunin hafi ekki borist á lögheimili hennar. Eigi að síður lagði nefndin til grundvallar upplýsingar frá Vinnumálastofnun sem voru í andstöðu við upplýsingar frá aðila máls, án þess að kalla eftir gögnum frá stofnuninni sem sýndu eða leiddu að því líkur að ákvörðunin hefði verið send í bréfpósti eða að gera reka að því að upplýsa málið að þessu leyti með öðrum hætti. Af þeim sökum tel ég að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi.

Með vísan til þess sem er rakið að framan tel ég að rannsókn úrskurðar­nefndar velferðarmála á því hvort ákvörðun Vinnumálastofnunar 26. september 2017 hafi verið send í bréfpósti á lögheimili A hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2 Rafræn birting ákvörðunar

2.1 Lög um atvinnuleysistryggingar

Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála er enn fremur á því byggt að ákvörðun Vinnumálastofnunar 26. september 2017 hafi verið birt með fullnægjandi hætti þar sem hún hafi samdægurs verið birt A á mínum síðum auk þess sem henni hafi verið sendur tölvupóstur sama dag með upplýsingum um að hennar biðu ný skilaboð á mínum síðum. Tölvupóstinn sendi Vinnumálastofnun á tölvupóstfang hennar hjá hotmail, sem er sama tölvupóstfang og var skráð hjá stofnuninni þegar A sótti um atvinnu­leysisbætur 29. janúar 2014. Í skýringum nefndarinnar til mín kemur fram að nefndin taldi þessa birtingu fullnægjandi í ljósi 6. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og 39. gr. stjórnsýslulaga, m.a. þar sem A hefði samþykkt rafræn samskipti við Vinnumálastofnun. Ég tel rétt að fjalla fyrst um það hvort rafræn birting ákvörðunarinnar hafi verið fullnægjandi á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar.

Í 6. mgr. 9. gr. þeirra laga kemur fram að sá sem telst tryggður á grundvelli laganna skuli eftir að umsókn hans samkvæmt 1. mgr. hefur verið samþykkt og á þeim tíma sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum hafa reglulegt samband við Vinnumálastofnun eftir nánara fyrirkomulagi sem stofnunin ákveður. Þegar Vinnumálastofnun upplýsir umsækjanda um að stofnunin hafi samþykkt umsókn um atvinnuleysisbætur skuli hún jafnframt upplýsa hlutaðeigandi um með hvaða hætti stofnunin muni koma upplýsingum eða öðrum boðum til hans „meðan á atvinnuleit hans stendur“. Komi Vinnumálastofnun upplýsingum eða boðum til umsækjanda með þeim hætti sem stofnunin hefur tiltekið við hlutaðeigandi teljist upplýsingarnar eða boðin hafa borist með sannanlegum hætti samkvæmt lögunum.

Ákvæðum 2. og 3. málsl. 6. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 var bætt við lögin með c-lið 2. gr. laga nr. 142/2012. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögunum kemur fram að vafatilvik hafi komið upp við framkvæmd laganna um atvinnuleysistryggingar um hvenær upplýsingar og önnur boð Vinnumálastofnunar til atvinnuleitenda hafi talist hafa komist til vitundar viðkomandi atvinnuleitenda með sannanlegum hætti í skilningi laganna. Þyki því mikilvægt að Vinnumála­stofnun verði gert að upplýsa umsækjanda um atvinnuleysisbætur um með hvaða hætti stofnunin muni koma upplýsingum eða öðrum boðum til hans frá stofnuninni meðan á atvinnuleit hans stendur um leið og stofnunin upplýsir viðkomandi um að stofnunin hafi samþykkt umsókn hans um atvinnu­­leysisbætur. Þá sé gert ráð fyrir að komi Vinnumálastofnun upplýsingum eða boðum til atvinnuleitanda með þeim hætti sem stofnunin hefur tiltekið við hlutaðeigandi teljist upplýsingarnar eða boðin hafa borist honum með sannanlegum hætti, sbr. t.d. 10. gr. og 3. mgr. 13. gr. laganna. Þetta sé talið mjög mikilvægt þar sem samskipti stofnunarinnar við atvinnuleitendur fari í mun ríkari mæli en áður fram með rafrænum hætti í stað þess að bréf séu send á lögheimili viðkomandi atvinnu­leitanda. Þyki því nauðsynlegt að stofnunin upplýsi atvinnu­leitendur sem sæki um atvinnuleysisbætur hjá stofnuninni með hvaða hætti þeir megi eiga von á upplýsingum og boðum frá stofnuninni, s.s. upplýsingum um störf sem laus séu til umsóknar, boð um þátttöku í vinnumarkaðs­úrræði o.s.frv., þannig að þeir geti þá fylgst vel með umræddum samskiptaleiðum. (Alþt. 2012-2013, 141. löggj.þ., þskj. 691.)

Af orðalagi 6. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 leiðir að komi Vinnumála­stofnun upplýsingum eða öðrum boðum til einstaklings sem hefur fengið umsókn um atvinnuleysisbætur samþykkta „meðan á atvinnuleit hans stendur“ með þeim hætti sem stofnunin hefur tiltekið við hlutaðeigandi teljast upplýsingarnar eða boðin hafa borist með sannanlegum hætti samkvæmt lögunum. Í samræmi við lögskýringargögn geta „atvinnuleitendur“ þá „fylgst vel með umræddum samskiptaleiðum“ á þeim tíma sem atvinnuleit stendur. Að þessu virtu getur 6. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 ekki verið grundvöllur til að birta aðila stjórnvaldsákvörðun á vefsvæði eins og mínum síðum hjá Vinnumálastofnun þegar hann hefur lokið atvinnuleit sinni, eins og úrskurðarnefndin hefur byggt á.

A lauk sinni atvinnuleit, í þessum skilningi, eigi síðar en 12. mars 2014. Þegar ákvörðun Vinnumálastofnunar var tekin 26. september 2017 var löngu liðið það tímabil sem 6. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 varðar. Þar sem lagagreinin átti ekki við þegar ákvörðunin var tekin kemur til skoðunar hvort rafræn birting hennar hafi verið fullnægjandi á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar, enda voru ekki fyrir hendi önnur ákvæði sérlaga sem rafræn birting ákvörðunarinnar gat byggst á.

2.2 Stjórnsýslulög

Við athugun á því hvort rafræn birting ákvörðunarinnar hafi verið fullnægjandi á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar skiptir máli að í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ekki mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt. Enn fremur hefur þýðingu að lögfest hafa verið almenn ákvæði um rafræna meðferð stjórnsýslumála í IX. kafla stjórnsýslulaga, sbr. lög nr. 51/2003.

Í 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Þær kröfur, sem vél- og hugbúnaður aðila þarf að fullnægja svo að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti, skulu vera honum aðgengilegar við upphaf máls og skal stjórnvald vekja athygli hans á þeim eftir því sem ástæða er til. Haga skal þessum kröfum með það fyrir augum að búnaður sem flestra nýtist. Í 2. mgr. sömu lagagreinar kemur fram að stjórnvald, sem ákveður að nýta heimild samkvæmt 1. mgr. skuli nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls óski aðili þess sérstaklega. Hið sama gildi þegar aðili hefur að fyrra bragði notað þann búnað til rafrænna samskipta við stjórnvald sem það hefur auglýst á vefsíðu sinni að standi til boða í slíkum samskiptum. Í 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslu­laga er kveðið á um að stjórnvaldsákvörðun eða önnur gögn á rafrænu formi teljist birt aðila þegar hann á þess kost að kynna sér efni þeirra. Aðili máls beri ábyrgð á því að vél- og hugbúnaður hans fullnægi þeim kröfum sem til hans eru gerðar, sbr. 1. mgr. 35. gr., og nauðsynlegar eru svo að hann geti kynnt sér efni stjórnvaldsákvörðunar eða annarra gagna sem stjórnvald sendir honum á rafrænu formi.

Í athugasemdum við 6. gr. frumvarps að lögum nr. 51/2003, sem varð að 39. gr. stjórnsýslulaga, er kveðið á um að í 1. mgr. sé hin almenna regla stjórnsýsluréttar um birtingu löguð að rafrænni upplýsingamiðlun, en í samræmi við birtingarregluna sé lagt til að rafræn gögn teljist komin til aðila þegar hann eigi þess kost að kynna sér efni þeirra. Sé tölvuskeyti t.d. aðgengilegt aðila hjá vefþjóni hans mundi skeytið teljast komið til aðila þegar hann ætti þess kost að kynna sér efni þeirra. Séu gögnin ekki aðgengileg aðilanum af tæknilegum ástæðum, sem hann verður ekki talinn bera ábyrgð á, þannig að hann geti ekki kynnt sér efni þeirra, teljist þau ekki komin til hans. Af þessum sökum sé sú skylda lögð á stjórnvöld að setja fram í upphafi þær kröfur sem vél- og hugbúnaður aðila þurfi að fullnægja svo að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti, og að þessar kröfur séu aðilanum aðgengilegar við upphaf máls, sbr. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Hafi stjórnvald fullnægt þessari skyldu sinni megi ganga út frá því að aðilanum megi vera þessar kröfur ljósar. Af þessum sökum þyki mega láta aðilann bera áhættuna af því að vél- og hugbúnaður hans fullnægi þeim kröfum sem til hans hafi verið gerðar við upphaf málsmeðferðar, og nauðsynlegar eru til þess að hann geti kynnt sér efni stjórnvaldsákvörðunar eða annarra gagna á rafrænu formi, sbr. 2. málsl. 1. mgr. Síðar í athugasemdum við greinina er mælt fyrir um að vilji stjórnvöld ganga úr skugga um að gögn hafi borist aðila á fullnægjandi hátt gætu þau eftir atvikum óskað eftir að aðili staðfesti að hann hefði veitt þeim viðtöku. Í þessu skyni væri stjórnvaldi rétt að ganga úr skugga um hvaða raffang (e. e-mail address) aðili notar í samskiptum við stjórnvald og eftir atvikum gera honum grein fyrir því að hann megi búast við því að gögn verði send honum þangað og á ákveðnu formi. Með hliðsjón af því að rafræn meðferð máls eigi sér ekki stað nema þess sé óskað, beint eða óbeint, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins, verði að gera þá kröfu til aðila stjórnsýslumáls að hann fylgist með þeim gögnum sem honum berast með rafrænum hætti svipað og á við um almennar póstsendingar á heimili hans eða pósthólf. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1613-1614.)

Af gögnum málsins fæ ég ekki annað ráðið en að ákvörðun Vinnumála­stofnunar 26. september 2017 hafi átt að vera aðgengileg A á mínum síðum hjá Vinnumálastofnun. Jafnframt sendi stofnunin henni tölvupóst 26. september 2017 á tölvupóstfang hennar hjá hotmail, sem var skráð hjá Vinnumálastofnun þegar A sótti um atvinnu­leysisbætur 29. janúar 2014, um að hennar biðu ný skilaboð á mínum síðum. Hér er því sú aðstaða uppi að ákvörðun stjórnvalds virðist hafa verið aðgengileg aðila máls á vefsíðu hjá stjórnvaldinu. Þegar ákvörðun stjórnvalds er aðgengileg aðila en ekki komin til vitundar hans telst það almennt fullnægjandi birting ákvörðunar, t.d. þegar ákvörðun hefur verið borin út í pósti á heimili aðila eða, hafi aðili samþykkt rafræna meðferð stjórnsýslumáls, send honum í tölvupósti, án tillits til þess hvort hann hafi kynnt sér hana.

Hins vegar er staðan önnur þegar ákvörðun er aðgengileg aðila máls á vefsvæði hjá stjórnvaldi sem aðili hefur ekki tilefni til að skoða, nema hann fá tilkynningu þar að lútandi. Er þá álitaefni hvort uppfyllt sé það skilyrði rafrænnar birtingar samkvæmt 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga um að aðili hafi átt þess kost að kynna sér efni ákvörðunar. Þrátt fyrir þetta orðalag tel ég að skilyrðið verði að túlka í ljósi þeirrar meginreglu stjórnsýsluréttar að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Ef ákvörðun stjórnvalds er gerð aðgengileg aðila máls á sérstöku vefsvæði þess, án þess að aðila berist frekari tilkynning um hana, er það háð tilviljun einni hvort hann heimsækir vefsvæðið og kynnir sér efni ákvörðunar. Við slíkar aðstæður er ekki uppfyllt það skilyrði birtingar­reglu stjórnsýsluréttar að aðila hafi verið tilkynnt um ákvörðun máls né er það augljóslega óþarft. Þar af leiðandi tel ég að þegar aðili máls hefur samþykkt rafræna meðferð stjórnsýslumáls verði að senda honum ákvörðunina eða tilkynningu um hvar hann getur nálgast ákvörðunina í tölvupósthólf hans eða á annan stað sem stjórnvald má með réttu ætla að aðili hafi samþykkt að nota til samskipta í málinu. Sérstaklega á það við þegar umrætt vefsvæði er að lögum ætlað til samskipta í tiltekinn tíma, hér meðan viðkomandi er í atvinnuleit.

Með bréfi Vinnumálastofnunar til A 9. maí 2014, sem er rakið nánar í II. kafla, tilkynnti stjórnvaldið henni að hafið væri stjórnsýslumál og veitti henni kost á að tjá sig um efni þess, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Þetta sjálfstæða mál var leitt til lykta með stjórnvalds­ákvörðuninni 26. september 2017. Í umræddu bréfi var A veittur kostur á að koma upplýsingum á framfæri eftir þremur leiðum, þ.e. með tölvupósti á tölvupóstfangið eftirlit.greidslustofa hjá vmst.is, með faxi eða í bréfpósti. A kaus fyrstnefndu leiðina. Hún sendi upplýsingar með tölvupósti 13. maí 2014 frá tölvupóstfangi sínu hjá gmail og ítrekaði erindi sitt 11. júlí sama ár frá sama tölvupóstfangi, en í millitíðinni hafði hún fengið sendan tölvupóst frá framangreindu tölvupóstfangi greiðslustofu 19. maí 2014 á tölvupóstfang sitt hjá gmail.

Þegar A svaraði bréfi Vinnumálastofnunar með tölvupósti 13. maí 2014 verður að ganga út frá því að hún hafi óbeint óskað eftir rafrænni meðferð stjórnsýslu­málsins, í samræmi við þau sjónarmið sem búa að baki 2. málsl. 2. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga. Eðli málsins samkvæmt var sú ósk, að því er varðar rafræna meðferð málsins, bundin við tölvupóstinn sem A hafði sjálf notað, þ.e. reikning hennar hjá gmail, enda bar hún þá aðeins ábyrgð samkvæmt 1. mgr. 35. gr. og 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga á að viðhalda þeim hugbúnaði í þágu rafrænnar meðferðar stjórnsýslumálsins en ekki öðrum hugbúnaði. Aðeins var hægt að gera þá kröfu til hennar að hún fylgdist með gögnum sem henni bárust rafrænt í það tölvupósthólf. Hún mátti því gera ráð fyrir að rafræn samskipti við Vinnumálastofnun í þágu stjórnsýslumálsins yrðu um tölvupóstfang hennar hjá gmail. Af þessum sökum tel ég að tilkynning Vinnumálastofnunar 26. september 2017 á tölvupóstfang hennar hjá hotmail, um þá stjórnvalds­ákvörðun sem leiddi málið til lykta, hafi ekki verið fullnægjandi til þess að ákvörðunin teldist birt í samræmi við lög.

Í skýringum úrskurðarnefndar velferðarmála til mín kemur m.a. fram að rafræn birting ákvörðunarinnar hafi verið fullnægjandi þar sem ekkert hefði komið fram um það í kæru A að hún hefði verið hætt að nota tölvupóstfang sitt hjá hotmail í september 2017. Auk þess hefði hún ekki gert athugasemd við bréf Vinnumálastofnunar 28. mars 2018 þar sem hefði komið fram hvaða tölvupóstfang hefði verið notað til að tilkynna ákvörðunina. Af þessu tilefni árétta ég að nefndinni bar að leggja sjálfstætt mat á það hvort kæra A barst að liðnum kærufresti. Í því skyni var m.a. nauðsynlegt að meta hvort lagaskilyrði væru uppfyllt til að líta svo á að rafræn birting ákvörðunarinnar hefði verið fullnægjandi. Skiptir því ekki máli hvort A andmælti sérstaklega upplýsingum frá Vinnumálastofnun, enda gáfu gögn málsins nefndinni nægt tilefni til að meta hvort lagaskilyrði IX. kafla stjórnsýslulaga voru uppfyllt. Enn fremur, og óháð framangreindu, bendi ég á að umræddar upplýsingar frá Vinnumálastofnun eru í andstöðu við upplýsingar í kæru A um það hvernig hún öðlaðist vitneskju um ákvörðun Vinnumálastofnunar. Ef nefndin taldi það geta haft þýðingu fyrir úrlausn málsins að Vinnumálastofnun kynni að hafa sent tilkynningu á tölvupóstfang A hjá hotmail þrátt fyrir síðari samskipti í gegnum annað netfang hefði henni því á grundvelli 10. gr. stjórn­sýslulaga borið að rannsaka nánar hvort tölvupóstur stofnunarinnar hafi borist A, enda gátu t.d. tæknilegar ástæður án hennar sakar búið að baki því að svo hefði ekki verið.

Með vísan til framangreinds tel ég að það mat úrskurðarnefndar velferðar­mála að rafræn birting ákvörðunar Vinnumálastofnunar 26. september 2017 hafi verið fullnægjandi hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 20. gr., sbr. 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég vek að lokum athygli á að þegar stjórnvald meðhöndlar persónu­upplýsingar, eins og tölvupóstfang, ber því m.a. að starfa í samræmi við áreiðanleikareglu 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sbr. áður 4. tölul. 1. mgr. 7. gr. samnefndra laga nr. 77/2000. Jafnframt verður stjórnvald að gæta að þeirri meginreglu við meðferð stjórnsýslumáls að persónu­upplýsingar séu uppfærðar svo fljótt sem nýjar upplýsingar berast, sbr. nánar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 695. Stjórnvald skal því gæta þess að tölvupóstfang sem það nýtir í þágu rafrænnar meðferðar stjórnsýslumáls sé áreiðanlegt og uppfært eftir þörfum, og eftir atvikum að það sé afmáð eða leiðrétt hjá stjórnvaldinu. Að teknu tilliti til þess hvernig þetta mál er vaxið tel ég að Vinnumála­stofnun hafi haft ótvírætt tilefni og verið skylt að uppfæra skráð tölvu­póstfang A í skrá sinni áður en tölvupóstfang hennar hjá hotmail var nýtt í því skyni að tilkynna henni um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun.

V Niðurstaða

Það er álit mitt að rannsókn úrskurðarnefndar velferðarmála á því hvort ákvörðun Vinnumálastofnunar, um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnu­leysisbóta, hafi verið send í bréfpósti á lögheimili A hafi ekki samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel jafnframt að það mat nefndarinnar að fullnægjandi hafi verið að birta ákvörðunina rafrænt á mínum síðum hjá Vinnumálastofnun og senda tilkynningu þess efnis á tölvupóstfang hennar hjá hotmail hafi ekki verið í samræmi við 6. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnu­leysistryggingar, eða 1. mgr. 20. gr., sbr. 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála frá 26. apríl 2018 í máli nr. 39/2018 var því ekki í samræmi við lög.

Ég mælist til þess að úrskurðarnefnd velferðarmála taki mál A til nýrrar meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá henni, og hagi þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að nefndin taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi, dags. 20. mars 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að beiðni um endurupptöku málsins hafi borist 14. janúar 2019. Fallist hafi verið á beiðnina og nefndin tók því fyrir og leysti úr þeirri kæru sem hún hafði áður vísað frá. Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi tekið þau almennu sjónarmið sem rakin hafi verið í álitinu til skoðunar og muni hér eftir hafa þau til hliðsjónar við meðferð sambærilegra mála.

Á heimasíðu nefndarinnar er vísað á úrskurð hennar, dags. 14. maí 2019. Nefndin staðfesti ákvörðun Vinnumálastofnunar í máli A um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta.