Atvinnuréttindi. Kennsluréttindi. Rannsóknarreglan. Leiðbeiningarskylda. Málshraði. Svör til umboðsmanns Alþingis.

(Mál nr. 9317/2017)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir synjun Menntamálastofnunar á umsókn hennar um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari hér á landi. Umsókn A hafði verið synjað á þeim grundvelli að hún uppfyllti ekki menntunarskilyrði laga þar sem hún hefði einungis leikskólakennaramenntun sem samsvaraði BA-prófi.   A byggði kvörtun sína á því að hún hefði meistarapróf frá skóla í X sem leikskólakennari, að hún hefði starfað þar sem deildarstjóri á leikskóla í þrjú ár og að hún ætti að geta starfað hér á grundvelli EES-samningsins. Athugun umboðsmanns beindist að því hvort málsmeðferð mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sem fór með ákvörðunarvaldið í máli A, hefði verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar um leiðbeiningarskyldu og rannsókn máls.

Umboðsmaður benti á að hægt væri að veita slíkt leyfi ef umsækjandi uppfyllti skilyrði um menntun í skilningi laga en einnig væri hægt að staðfesta leyfi sem umsækjandi hefði þegar aflað í ríki innan EES eða í aðildarríki EFTA. A hefði ekki verið leiðbeint sérstaklega um að leggja fram gögn um viðurkennd kennsluréttindi í heimalandi umfram upplýsingar sem komu fram á umsóknareyðublaði og ekki hefði verið lagt mat á hvort hún uppfyllti skilyrði um réttindi aflað í ríki innan EES. Við athugun umboðsmanns á málinu hefði jafnframt komið í ljós að ráðuneytið hefði ekki tekið tillit til allra gagna sem lágu fyrir í málinu um menntun A. Var það niðurstaða umboðsmanns að mennta- og menningarmálaráðuneytið hefði ekki lagt fullnægjandi mat á umsókn A um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari og þar með hvort hún uppfyllti skilyrði laga til þess. Ákvörðun þess hefði því ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar.

Umboðsmaður taldi jafnframt ekki séð að ráðuneytið hefði tryggt að í máli A hefðu legið fyrir fullnægjandi upplýsingar til að hægt væri að taka afstöðu til hvort fallast ætti á umsókn hennar. Ráðuneytinu hefði því borið að kalla eftir gögnum frá Menntamálastofnun og afla frekari upplýsinga um menntun og starfsréttindi A áður en tekin var ákvörðun í málinu, eftir atvikum með því að beina því til hennar að leggja fram ítarlegri upplýsingar um þessi atriði. Þar sem þess var ekki gætt var það niðurstaða umboðsmanns að málsmeðferð ráðuneytisins hefði að þessu leyti ekki fullnægt þeim kröfum sem leiddu af reglum stjórnsýsluréttar um leiðbeiningarskyldu og rannsókn máls. Þá var það niðurstaða umboðsmanns að athafnaleysi ráðuneytisins þegar því varð ljóst að það hafði ekki tekið tillit til allra gagna í máli A, en taldi samt sem áður ekki ástæðu til að taka málið aftur til athugunar, hefði ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi því til ráðuneytisins að það tæki mál A til meðferðar að nýju og hagaði þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem gerð væri grein fyrir í álitinu. Þá mæltist hann til þess að ráðuneytið hefði framangreind sjónarmið í huga framvegis í störfum sínum. Jafnframt ítrekaði hann fyrri tilmæli til ráðuneytisins um að það gerði viðeigandi ráðstafanir til að gæta að málshraða vegna svara til umboðsmanns Alþingis.

 I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 10. maí 2017 leitaði [A] til mín og kvartaði yfir synjun Menntamálastofnunar frá 22. ágúst 2016 á umsókn hennar um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari hér á landi.

Í kvörtun [A] eru gerðar athugasemdir við synjun Menntamála­stofnunar. Í því sambandi er m.a. bent á að hún hafi meistarapróf frá skóla í [X] sem leikskólakennari og hafi lagt fram gögn um menntun sína með umsókn sinni. Henni hafi verið synjað um leyfisbréf og upplýst um að hún þyrfti að skrifa nýja meistararitgerð og taka aukanámskeið til að fá starfs­réttindi sín viðurkennd hér á landi. Hún starfi á leikskóla en fái ekki menntun sína metna til launa. Hún hafi starfað sem deildar­stjóri á leikskóla í þrjú ár í [X] áður en hún hóf störf hér á landi. Þá bendir hún á að það sé einkennileg staða að hún megi starfa alls staðar í löndum Evrópusambandsins sem leikskóla­kennari og telur að hún ætti einnig að geta það hér á landi á grundvelli EES-samningsins.

Athugun mín á máli [A] laut í upphafi einkum að því hvort ákvörðun í máli hennar hefði verið í höndum Menntamálastofnunar eða mennta- og menningarmálaráðuneytisins og þá hvort bær aðili hefði tekið ákvörðun um að synja henni um leyfisbréfið. Að fengnum skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins þess efnis að ráðuneytið hafi ákvörðunar­vald í slíkum málum hefur athugun mín einkum beinst að því hvort málsmeðferð ráðuneytisins í máli [A] hafi verið í samræmi við þær skyldur sem á því hvíla, einkum á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu og 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsókn máls.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2018.

 

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins sótti [A] um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari með umsókn til Menntamálastofnunar, dags. 15. júlí 2016. Hún fyllti út þar til gert umsóknareyðublað á íslensku sem hefur titilinn: „Umsókn um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari“. Í undirtitli segir: „Umsókn um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari sbr. lög nr. 87/2008 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum leikskólakennara, grunnskólakennara, framhalds­skóla­kennara og skólastjóra.“ Á eyðublaðinu segir m.a. að með umsókn skuli fylgja staðfest ljósrit af skírteinum um öll lokapróf (t.d. bæði BA- og MA-próf) og yfirlit yfir námsferil. Þar segir jafnframt: „Ríkisborgarar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins leggi fram vottorð um viðurkennd kennsluréttindi í ríki innan svæðisins. Þýðing próf­skírteinis á að vera frá löggiltum þýðanda.“ Af gögnum málsins verður ráðið að [A] hafi látið afrit af prófskírteinum fylgja umsókninni.

Menntamálastofnun framsendi erindi [A] til ENIC/NARIC Upplýsinga­skrifstofu Íslands (European Network of Information Centres/National Academic Recognition Information Centres) með tölvu­pósti, dags. 15. júlí 2016. Í tölvupóstinum segir að stofnuninni hafi borist erindi frá [A] þar sem: „óskað [sé] eftir mati á námi á háskóla­stigi og viðurkenningu prófgráðu“. Vísað var í samning á milli mennta- og menningarmála­ráðuneytisins og Háskóla Íslands um mat á námi á háskólastigi og viðurkenningu á prófgráðu og því væri erindið framsent á ENIC/NARIC-upplýsingaskrifstofuna til umsagnar.    

[A] fékk svar frá Menntamálastofnun með bréfi, dags. 22. ágúst 2016. Þar kom fram að hún uppfyllti ekki menntunarskilyrði 3. gr. laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, að mati matsnefndar. Samkvæmt lögunum og reglum nr. 872/2009, um inntak menntunar leik-, grunn- og framhalds­skólakennara, væri krafist meistaraprófs frá háskóla til að öðlast kennsluréttindi í leik-, grunn- og framhaldsskólum. Í meistaraprófi til kennsluréttinda í leikskóla skuli uppeldis- og kennslu­fræði eigi vera minna en 120 staðlaðar námseiningar og inntak faggreina sem tengist námssviðum leikskólans eigi vera minna en 90 staðlaðar námseiningar. Þá segir:

„Niðurstaða: [A] fullnægir ekki skilyrði um meistarapróf sem kveðið er á um í fyrrgreindum lögum.

Með hliðsjón af niðurstöðu matsnefndar synjar ráðuneytið umsókn yðar um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari.“

Sama dag, 22. ágúst 2016, sendi matsnefnd um leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla erindi til mennta- og menningarmálaráðuneytisins þar sem upplýst var um að nefndin hefði á fundi sínum sama dag tekið til umfjöllunar matsatriðið vegna umsókna um útgáfu leyfisbréfa fyrir leikskóla sem vísað hefði verið til nefndarinnar. Nafn [A] var á lista yfir þá umsækjendur sem fullnægðu ekki lagaskilyrðum um útgáfu leyfisbréfa leikskólakennara að mati nefndarinnar. Í bréfinu segir að samkvæmt innsendum gögnum hafi hún lokið [...] prófi við [Y] í apríl 2015. [Y] sé viðurkenndur sem háskóli af menntamála­yfirvöldum í [X]. Námið til viðkomandi prófs við skólann taki þrjú ár. Að mati ENIC/NARIC-skrifstofunnar geti þetta próf talist sambærilegt BA/BS-prófum frá íslenskum háskólum. Því næst er sama umsögn og niður­staða um að [A] fullnægi ekki skilyrðum um meistarapróf sem kveðið sé á um í fyrrgreindum lögum og kemur fram í bréfinu til hennar og vitnað er til hér að framan úr svarbréfi stofnunarinnar til hennar.  

Samkvæmt skýringum ráðuneytisins til mín hafði [A] samband við Menntamálastofnun 1. september 2016. Þar lýsti hún yfir óánægju með synjunina og sagði það hafa komið fram í gögnum sínum að hún hefði lokið meistara­prófi. Menntamálastofnun virðist hafa óskað eftir því 3. september 2016 að ENIC/NARIC skoðaði umsóknargögnin að nýju með hliðsjón af athugasemdum hennar.

ENIC/NARIC-skrifstofan sendi Menntamálastofnun tölvupóst, dags. 5. september 2016, þar sem upplýst var um að við matið hefði skrifstofunni yfirsést vottorðin sem voru aftast í málinu. Nýtt mat væri þar með sent. Þar segir eftirfarandi:

„Samkvæmt vottorðunum lauk [A] [...] prófi í leikskólakennarafræðum við [Z] í desember 2015. Áður hafði hún lokið [...] prófi við [Y] (apríl 2015). [Z] og [Y] eru viðurkenndir sem háskólar af menntamálayfirvöldum í [X]. Nám til [...] prófs við [Z] tekur eitt ár og nám til [...] prófs við [Y] tekur þrjú ár.

Að mati ENIC/NARIC skrifstofunnar getur eins árs [...] próf frá [Z] talist sambærilegt viðbótarprófum á meistarastigi frá íslenskum háskólum, á þrepi 2.1 samkvæmt viðmiðum um æðri menntun og prófgráður (nr. 530/2011).“

Ekki liggja fyrir nein gögn um samskipti [A] við stjórnvöld eftir að ENIC/NARIC-skrifstofan sendi Menntamálastofnun framangreindar upplýsingar. Hins vegar hefur ráðuneytið upplýst að Menntamálastofnun hafi haft samband við [A] í kjölfarið en ráðuneytið hafi ekki verið upplýst um að mál hennar hafi komið þar aftur til athugunar.

 

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Menntamálastofnun var ritað bréf, dags. 22. maí 2017, þar sem óskað var eftir öllum gögnum málsins sem bárust mér 1. júní 2017.

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu var jafnframt ritað bréf, dags. 13. júlí 2017, þar sem óskað var eftir upplýsingum um hvort ráðherra hefði falið Menntamálastofnun að annast leyfisveitingar samkvæmt lögum nr. 87/2008 og þá gögn sem sýndu fram á það. Í því sambandi voru ákvæði 3., 6. og 7. gr. laga nr. 87/2008 nánar rakin. Hefði ráðherra falið stofnuninni það hlutverk var þess jafnframt óskað að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvort það væri afstaða þess að ákvarðanir stofnunarinnar á þessum grundvelli sættu kæru til mennta- og menningarmálaráðuneytisins.

Svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 31. október 2017. Kemur þar m.a. fram að Menntamálastofnun hafi ekki verið falið að taka ákvarðanir heldur hafi sú venja skapast að prenta undirskrift ráðherra út eftir skannaðri undirskrift og hafi hún verið notuð við útgáfu leyfisbréfa hjá Menntamálastofnun. Hafi því verklagi þó verið hætt þar sem þáverandi ráðherra hafi talið réttara verklag að Menntamálastofnun sendi honum leyfisbréfin til undirritunar. Í bréfi ráðuneytisins kemur m.a. fram að Menntamálastofnun hafi verið falið að sinna öllum þeim verkefnum er tengjast umsjón og stjórnsýslu matsnefndar um leikskóla-, grunnskóla- og framhaldsskólakennara þó að undanskildum ákvörðunum ráðherra um veitingu leyfisbréfa.

Ég ritaði mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf á ný, dags. 22. febrúar 2018, þar sem óskað var eftir að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til kvörtunarinnar og veitti nánari upplýsingar um nánar tiltekin atriði. Ég óskaði m.a. eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort það væri réttur skilningur að ákvörðunarvaldið um hvort veita skyldi leyfi, og þá eftir atvikum synja umsókn um slíkt leyfi, til þess að nota starfs­heitið leikskólakennari hefði ekki verið framselt Menntamála­stofnun og væri því ennþá hjá ráðherra. Þá óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig meðferð Menntamálastofnunar og ráðuneytisins á máli [A] hefði verið í samræmi við lög og það verklag sem ráðuneytið legði til grundvallar í málum sem þessum. Ég tók jafnframt fram að ef ráðuneytið teldi rétt að taka mál [A] til meðferðar þyrfti ekki að svara fyrirspurnum mínum að öðru leyti en að senda mér tilkynningu þess efnis.

Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 9. maí 2018, og staðfesti að það væri réttur skilningur að ákvörðunarvaldið um hvort veita skyldi leyfi til þess að nota starfsheitið leikskólakennari, og þá eftir atvikum synja slíkri umsókn um leyfi, hefði ekki verið framselt Menntamála­­stofnun og væri ennþá hjá ráðherra. Ráðuneytið lýsti nánar þeim hætti sem hafður væri á veitingu leyfisbréfa. Léki vafi á því hvort umsækjandi um leyfi til þess að nota starfsheitið fullnægði skilyrðum laga nr. 87/2008 færi matsnefnd yfir fyrirliggjandi gögn. Í kjölfar yfirferðinnar útbyggi matsnefndin fundargerðir fyrir ráðherra sem innihéldu tillögur nefndarinnar um afgreiðslu málanna hverju sinni. Ráðherra færi yfir fundargerðirnar, og eftir atvikum önnur gögn, og tæki ákvörðun um hvernig viðkomandi mál yrði afgreitt. Sú ákvörðun ráðherra væri bindandi. Afstaða ráðherra væri send Menntamálastofnun sem afgreiddi erindið. Fyrir lægi að [A] hefði sótt um leyfi til Menntamála­stofnunar til þess að fá að nota starfsheitið leikskóla­kennari, sbr. 3. gr. laga nr. 87/2008. Niðurstaða nefndarinnar hafi verið að [A] hefði ekki verið talin uppfylla skilyrði laga til þess að nota starfsheitið leikskólakennari þar sem hún fullnægði ekki skilyrðum um meistarapróf í lögum nr. 87/2008. Afstaða matsnefndarinnar hefði verið send ráðherra sama dag og umsóknin hefði verið tekin fyrir af matsnefnd. Tölvupóstur hefði verið sendur til Menntamálastofnunar frá ráðuneytinu 26. ágúst 2016 þar sem fram kom að ráðherra hefði samþykkt niðurstöðu matsnefndar um leyfisbréf til leikskólakennslu, sbr. innkomið erindi, dags. 22. ágúst 2016. Málið hefði síðan verið afgreitt af Menntamálastofnun.

Ég ritaði ráðuneytinu bréf á ný, dags. 11. júní 2018, þar sem ég tók fram að ég legði þann skilning í skýringar ráðuneytisins að ákvörðun um að synja umsókn [A] hefði verið tekin af ráðherra sem falið hefði Menntamálastofnun að annast birtingu hennar. Ég óskaði þess m.a. að ráðuneytið léti mér í té afrit af þeim málsgögnum sem legið hefðu fyrir hjá ráðuneytinu þegar það tók ákvörðun sína í máli [A]. Samkvæmt skýringum ráðuneytisins til mín hefði ákvörðun ráðuneytisins verið send Menntamálastofnun til birtingar 26. ágúst 2016. Afgreiðsla stofnunarinnar, þar sem fram kæmi að umsókn [A] væri hafnað, væri hins vegar dagsett 22. ágúst 2016. Ég óskaði skýringa á þessu misræmi í þeim gögnum og skýringum sem mér hefðu borist frá Menntamálastofnun og ráðuneytinu.

Í fyrirspurn minni vísaði ég til tölvupósts, dags. 5. september 2016, sem mér hefði borist frá ENIC/NARIC-skrifstofunni til Menntamála­stofnunar þar sem fram kemur að skrifstofunni hafi yfirsést gögn í máli [A]. Í tölvu­póstinum kemur fram að hún hafi lokið eins árs [...]-prófi sem talist geti sambærilegt viðbótarprófi á meistarastigi frá íslenskum háskóla á þrepi 2.1. Ég óskaði þess að ráðuneytið upplýsti mig um hvort og þá hvenær framangreindar upplýsingar hefðu borist ráðuneytinu og þá hvort tekin hefði verið afstaða af hálfu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvaða þýðingu þær kynnu að hafa fyrir ákvörðun þess í máli [A]. Ég tók fram í þessu sambandi að í skýringum ráðuneytisins til mín þar sem gerð væri grein fyrir menntun [A] væri ekki vikið að framangreindri menntun hennar heldur einungis að fyrri menntun hennar sem lauk með BA-prófi. Með hliðsjón af svörum ráðuneytisins við framan­greindum fyrirspurnum óskaði ég nánari skýringa á því mati ráðuneytisins að menntun [A] fullnægði ekki menntunar­kröfum laga nr. 87/2008.

Í bréfi mínu rakti ég jafnframt 6. gr. laga nr. 87/2008 sem mælir fyrir um að ráðherra skuli staðfesta leyfi til að nota starfsheitið leikskóla­kennari samkvæmt umsókn ríkisborgara frá ríki innan EES ef viðkomandi leggur fram viðeigandi vottorð. Tekið var fram að ekki yrði séð að [A] hefði verið leiðbeint um að leggja slíkt vottorð fram. Af því tilefni var óskað eftir upplýsingum um hvort henni hafi verið leiðbeint um það umfram þær stöðluðu leiðbeiningar sem komu fram á umsóknareyðublaði og hvort meðferð málsins hafi að því leyti verið í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég áréttaði jafnframt fyrri sjónarmið um að teldi ráðuneytið rétt að endurskoða ákvörðun sína í máli [A] væri ekki þörf á því að svara bréfinu heldur nægði að mér yrði send tilkynning þess efnis.

     Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 22. október 2018, þar sem kom fram að ráðuneytið hefði spurst fyrir um misræmið í dagsetningum hjá Menntamálastofnun. Stofnunin vísaði til þess að þegar umsýsla mats­nefndar hefði verið flutt frá ráðuneyti til Menntamálastofnunar þá hefði einnig flust það verklag sem hefði verið hjá ráðuneytinu við afgreiðslu umsókna. Sama dag og umsókn [A] hefði borist 15. júlí 2016 hefðu gögn hennar verið send til ENIC/NARIC. Mat skrifstofunnar hafi borist stofnuninni 9. ágúst 2016. Málið hafi verið tekið fyrir hjá matsnefnd 22. ágúst 2016. Niðurstaða matsnefndar hafi verið að hún uppfyllti ekki skilyrði um meistarapróf og hafi henni verið sent svarbréf þess efnis samdægurs. Sama dag, 22. ágúst 2016, hafi ráðuneytinu verið sent yfirlit yfir afgreiðslu matsnefndar á málum sem tekin voru fyrir á fundinum. Ráðuneytinu hafi ekki verið kunnugt um þessa framkvæmd Menntamála­stofnunar fyrr en þarna. Ráðuneytið telji framkvæmdina ekki vera í samræmi við ákvæði laga nr. 87/2008 þess efnis að ráðherra veiti leyfi til að nota þau starfsheiti sem lögin fjalla um.

Þá var vísað til þess að [A] hefði komið á framfæri athugasemdum 1. september 2016 þar sem það hefði komið fram í gögnum með umsókn hennar að hún hefði lokið meistaraprófi. Hinn 5. september 2016 hafi borist nýtt mat á námi hennar frá ENIC/NARIC-skrifstofunni þar sem kom fram að við fyrra mat hefði verið litið fram hjá síðustu blaðsíðu í gögnum hennar. Nýtt mat hafi hins vegar ekki breytt niðurstöðu matsnefndar, þ.e. að nám sem hún hefði sagt vera meistarapróf hafi verið metið sambærilegt viðbótarprófi á meistarastigi á þrepi 2.1. Þar sem matið hafi engu breytt um niðurstöðu matsnefndar hafi ekki verið haft samband við ráðuneytið heldur umsækjandann. Þess ber að geta að engin gögn fylgdu svari ráðuneytisins sem varpa ljósi á framangreind samskipti við [A]. Þá segir:

„Samkvæmt framansögðu fékk mennta- og menningarmála­ráðuneytið engar upplýsingar um að ekki hafi verið litið til allra gagna við niðurstöðu málsins hjá matsnefnd. Ráðuneytið telur þessa framkvæmd Menntamálastofnunar ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem ráðherra var ekki gefinn kostur á að breyta ákvörðun sinni eftir að ljóst var að ekki hefði verið litið til allra gagna við afgreiðslu málsins. Ekki er útilokað að ráðuneytið hefði beitt heimild um endurupptöku máls, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, hefðu umræddar upplýsingar borist til þess.“

Í svari ráðuneytisins við spurningu minni um hvort [A] hefði verið leiðbeint um að leggja fram vottorð um að hún hefði hlotið viðurkennd kennsluréttindi í heimalandi sínu umfram það sem fram kæmi á stöðluðu eyðublaði upplýsti ráðuneytið, eftir að hafa borið þetta atriði undir Menntamálastofnun, að ekki yrði séð að henni hefðu verið veittar upplýsingar um þetta efni umfram það sem kæmi fram á eyðublaði. Þess bæri þó að geta að umsóknareyðublöðin væru fáanleg bæði á íslensku og ensku. Að mati ráðuneytisins væri þessi framkvæmd í samræmi við leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga.

Þá kom fram í bréfinu að mennta- og menningarmálaráðherra áformaði að leggja fram frumvarp á 149. löggjafarþingi Alþingis þar sem mælt væri fyrir um heimild til að framselja Menntamálastofnun það hlutverk að veita leyfisbréf samkvæmt ákvæðum laga nr. 87/2008. Þar til sú breyting hefði orðið að lögum myndu ákvarðanir um veitingu leyfisbréfa, eða eftir atvikum synjun, verða sendar frá ráðuneytinu.

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Fjallað er starfsheitið leikskólakennari í 3. gr. laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leik­skóla, grunnskóla og framhaldsskóla.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. framangreindra laga nr. 87/2008 hefur sá einn sem til þess hefur leyfi ráðherra rétt til að nota starfsheitið leikskóla­kennari og starfa við leikskóla á vegum opinberra aðila eða aðra hliðstæða skóla. Í 2. mgr. 3. gr. segir síðan:

 

„Leyfi til þess að nota starfsheitið leikskólakennari má aðeins veita þeim sem lokið hefur:

1. meistaraprófi frá háskóla sem hlotið hefur viðurkenningu ráðherra á grundvelli laga um háskóla, nr. 63/2006, á fræðasviði sem ráðherra viðurkennir til kennslu á leikskólastigi; eða

2. öðru námi sem jafngildir meistaraprófi skv. 1. tölul. og ráðherra viðurkennir til kennslu á leikskólastigi.“

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að sama ákvæði í lögunum segir að í 2. mgr. séu skilgreindar menntunarkröfur vegna leyfis til þess að nota starfsheitið leikskólakennari. Þá segir:

„Miðað er við að meistaranám í leikskólakennarafræðum sé skilyrði leikskólakennararéttinda. Krafist er meistaraprófs í leikskólafræðum frá viðurkenndri kennaramenntunarstofnun á Íslandi. Einnig er mögulegt að fá metið annað jafngilt nám sem hefur það að markmiði að veita undirbúning til kennslu á leikskólastigi miðað við aðalnámskrá leikskóla. Hér er t.d. átt við leikskólakennara með próf í leikskólakennarafræðum frá erlendum menntastofnunum sem talin eru jafngild viðurkenndum prófum, einnig grunnskólakennara sem hafa bætt við sig skilgreindu námi í leikskólakennarafræðum sem menntamálaráðuneytið viður­kennir fullnægjandi. Einnig er átt við að fagmenntaðir kennarar eða aðrir menntunarfræðingar fái leyfisbréf sem leikskóla­kennarar þegar þeir hafa lokið viðbótarmenntun í leikskóla­kennara­fræðum.“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1924.)

Í 6. gr. laga nr. 87/2008 er fjallað um réttindi sem aflað er í ríki innan EES eða í aðildarríki EFTA. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. skal mennta- og menningarmálaráðherra staðfesta leyfi til að nota starfs­heitið leikskólakennari, grunnskólakennari og framhaldsskóla­kennari samkvæmt umsókn ríkisborgara frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins eða Færeyjum ef viðkomandi leggur fram vottorð um viðurkennd kennslu­réttindi í ríki innan svæðisins eða Færeyjum í samræmi við skilyrði tilskipunar 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Í athugasemdum um 6. gr. í frumvarpi sem varð að lögum nr. 87/2008 segir:

„Grein þessi kveður á um staðfestingu menntamálaráðherra á leyfi til að nota starfsheiti leikskólakennara, grunnskólakennara og framhaldsskólakennara samkvæmt umsókn tiltekinna erlendra ríkisborgara leggi viðkomandi fram tilskilin vottorð. Hún er samhljóða sambærilegu ákvæði 3. og 13. gr. gildandi laga um staðfestingu á leyfi til að nota starfsheiti grunnskólakennara og framhaldsskólakennara samkvæmt umsókn ríkisborgara innan Evrópska efnahagssvæðisins eða ríkisborgara aðildarríkis stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu. Menntamálaráðuneyti staðfestir slíkt leyfi að höfðu samráði við matsnefnd.“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1925-1926.)

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 87/2008 skal leita umsagnar matsnefndar sem ráðherra skipar til fjögurra ára í senn leiki vafi á hvort umsækjandi um leyfi til þess að nota starfsheitið leikskóla­kennari, grunnskólakennari eða framhaldsskólakennari fullnægi þeim skilyrðum sem kveðið er á um í lögunum. Þá kemur fram í 3. mgr. að nánar skuli kveðið á um starfshætti nefndarinnar í reglugerð. Mennta- og menningar­málaráðherra hefur sett reglugerð nr. 241/2009, um matsnefnd leikskóla-, grunnskóla- og framhaldsskólakennara á grundvelli 7. gr. laga nr. 87/2008.

Þá er í 8. gr. fjallað um inntak menntunar leik-, grunn- og framhalds­skólakennara. Í 1. mgr. 8. gr. kemur fram að ráðherra setji reglugerð þar sem inntak menntunar leik-, grunn- og framhaldsskóla­kennara sé nánar skilgreint með tilliti til lágmarkskrafna um vægi kennslu- og uppeldisfræða og vægi faggreina. Mennta- og menningarmála­ráðherra hefur sett reglugerð nr. 872/2009, um inntak menntunar leik-, grunn- og framhaldsskólakennara, með síðari breytingum, á grundvelli 8. gr. laga nr. 87/2008.

Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 87/2008 segir að ráðherra veiti kennurum leyfisbréf til notkunar á starfsheitum kennara skv. 3.–5. gr. laganna. Ráðherra er heimilt samkvæmt 5. mgr. 21. gr. að setja nánari fyrirmæli um útgáfu leyfisbréfa í reglugerð.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla, gefur ráðherra út formleg viðmið um æðri menntun og prófgráður. Á þeim grundvelli hefur ráðherra birt auglýsingu nr. 530/2011, um útgáfu viðmiða um æðri menntun og prófgráður. Í 1. gr. í fylgiskjali með auglýsingunni er fjallað um uppbyggingu æðri menntunar, sbr. ákvæði 1.1 um háskólanám þar sem einstakar prófgráður eru skilgreindar í töflu 1. Þar er slíkri menntun m.a. skipt í þrep, eins og vísað var til í mati ENIC/NARIC-skrifstofunnar á námi [A].

 

2 Veiting og staðfesting leyfis til að nota starfsheitið leikskólakennari

Athugun mín á máli [A] laut í upphafi einkum að því að fá fram nánari upplýsingar um meðferð þess hjá stjórnvöldum þar sem gögn málsins vörpuðu ekki skýru ljósi á málið. Ég taldi þannig m.a. óljóst af gögnum málsins hvort Menntamálastofnun hefði verið falið að annast leyfis­­veitingar samkvæmt lögum nr. 87/2008 og þá synja um slík leyfi og hvernig meðferð málsins hefði að öðru leyti verið háttað. Ég bendi á að einu skriflegu gögnin sem liggja fyrir um synjun á umsókn [A] um leyfið er bréf frá Menntamálastofnun til hennar, dags. 22. ágúst 2016. Af því leiddi að ég taldi tilefni til að skrifa mennta- og menningarmála­ráðuneytinu fyrirspurnar­bréf til að fá fram frekari skýringar. Af svörum ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að því hafi ekki verið fyllilega ljóst í hvaða farveg Menntamála­stofnun setti málið, og um þá framkvæmd sem þar var viðhöfð vegna slíkra leyfisbréfa almennt sem og í máli [A], fyrr en það spurðist fyrir í tilefni af athugun minni.

Í svörum ráðuneytisins til mín hefur þó verið byggt á því að ákvörðunar­valdið um hvort veita skuli eða synja umsókn um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari á grundvelli laga nr. 87/2008 sé hjá ráðherra. Þrátt fyrir að gögn málsins bendi til að ráðuneytinu hafi ekki verið að fullu ljóst í hvaða farveg mál [A] var lagt af hálfu Mennta­málastofnunar þá virðist ráðuneytið samt sem áður ganga út frá því að ákvörðunarvaldið um að veita slík leyfisbréf sé hjá ráðuneytinu þótt Menntamálastofnun og matsnefnd hafi verið falin tiltekin verkefni við undirbúning og meðferð slíkra mála. Ég bendi í því sambandi á að meðal gagna sem bárust frá ráðuneytinu er bréf þess til Menntamála­stofnunar, dags. 3. október 2016, þar sem fram kemur að með bréfinu vilji ráðuneytið árétta og skýra hvaða verkefnum Menntamálastofnun beri ábyrgð á eftir að matsnefnd um leikskóla-, grunnskóla- og framhalds­skólakennara var flutt til stofnunarinnar. Þar segir að með flutningi nefndarinnar frá ráðuneyti til Menntamálastofnunar sé litið svo á að „stofnunin taki við öllum þeim verkefnum sem tengjast umsjón og stjórnsýslu matsnefndarinnar ef frá er talin ákvörðun ráðherra (og staðfesting) um veitingu leyfisbréfs“. Í framhaldinu er þar nánar tilgreint hvað felist í verkefnum Menntamálastofnunar að þessu leyti.

Af skýringum ráðuneytisins verður þannig ekki annað ráðið en að það sé í höndum ráðherra að veita leyfisbréf til notkunar á starfsheitum kennara samkvæmt 3. gr. laga nr. 87/2008 eða staðfesta slíkt leyfi vegna réttinda sem aflað er í ríki innan EES eða í aðildarríki EFTA samkvæmt 6. gr. sömu laga.

 

3 Málsmeðferð ráðuneytisins

3.1 Hlutverk ráðherra við leyfisveitingar og rannsókn málsins

[A] sótti upphaflega um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari til Menntamálastofnunar en fékk synjun á þeim grund­velli að hún hefði einungis leikskólakennaramenntun sem samsvaraði BA-prófi og fullnægði ekki skilyrðum um meistarapróf sem kveðið væri á um í 3. gr. laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skóla­stjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla. Hún virðist í kjölfarið hafa óskað eftir að málið yrði skoðað á ný þar sem hún benti m.a. á að hún hefði lokið meistaraprófi. Af gögnum málsins verður ráðið að Menntamálastofnun hafi tekið málið aftur til athugunar og óskað á ný eftir mati frá ENIC/NARIC-skrifstofunni á meistaranámi hennar án þess að upplýsa ráðuneytið um málið. Ég tek fram að mér hafa ekki verið afhent nein önnur gögn um meðferð málsins hjá Menntamálastofnun eða ráðuneytinu eða samskipti stjórnvalda við [A] vegna málsins. Samkvæmt skýringum ráðuneytisins hafði Menntamála­­stofnun samband við [A] þar sem henni virðist hafa verið gerð grein fyrir því að mat á meistaranámi hennar breytti ekki fyrri niðurstöðu málsins.

Þá hefur ráðuneytið vísað til þess að umrædd gögn um menntun [A] hafi aldrei borist ráðuneytinu, ákvörðun þess hafi einungis byggst á upplýsingum um BA-próf hennar sem hafi ekki uppfyllt skilyrði 3. gr. laga nr. 87/2008 um meistarapróf. Ráðuneytinu hafi fyrst verið ljóst að ekki hafi verið litið til allra gagna sem hún lagði fram með umsókn sinni þegar það aflaði upplýsinga frá Menntamála­stofnun í tilefni af athugun minni vegna kvörtunar [A]. Ráðuneytið hefur í skýringum til mín fallist á að framkvæmd Menntamálastofnunar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem ráðherra hafi ekki verið gefinn kostur á að breyta ákvörðun sinni eftir að ljóst var að ekki hefði verið litið til allra gagna við afgreiðslu málsins. Fram hefur komið að ekki sé útilokað að ráðuneytið hefði beitt heimild um endurupptöku máls, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, hefðu umræddar upplýsingar borist til þess.

Þegar [A] hafði samband við Menntamálastofnun 1. september 2016 var ákvörðun ráðherra, sem henni var birt með bréfi Menntamála­stofnunar 22. ágúst 2016 þar sem henni var synjað um leyfisbréfið, í gildi. Ákvarðanir um útgáfu eða staðfestingu leyfisbréfa á grundvelli laga nr. 87/2008 eru stjórnvalds­ákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993. Þegar umsóknir um slík leyfi berast gilda ákvæði stjórnsýslulaga því um meðferð slíkra mála, m.a. leiðbeiningarskylda 7. gr. og rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga, auk almennra óskráðra reglna stjórnsýslu­réttarins. Ef aðili óskar eftir að Menntamálastofnun taki mál hans til meðferðar á ný eftir að ákvörðun ráðuneytisins liggur fyrir ber ráðuneytinu að tryggja að slík mál séu sett í viðeigandi farveg og þeim lokið með formlegum hætti gagnvart aðilanum, óháð því hvort Menntamálastofnun og matsnefnd eru þar falin tiltekin verkefni, eftir atvikum með því að taka málið til meðferðar á ný, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Í máli [A] bar Menntamálastofnun því að upplýsa ráðuneytið um athugasemdir hennar við niðurstöðu ráðherra.

Í ljósi afstöðu ráðuneytisins um að framkvæmd Menntamálastofnunar hafi ekki verið í samræmi við lög tel ég tilefni til að minna á að það er í höndum ráðuneytisins að taka ákvarðanir um að veita leyfisbréf til að nota starfsheitið leikskólakennari og þá eftir atvikum synja slíkum umsóknum. Ákvörðun um slíkar leyfisveitingar er því hjá ráðherra hvort sem fallist er á umsókn aðila eða henni synjað. Þrátt fyrir að ráðherra virðist hafa falið Menntamálastofnun að birta slíkar ákvarðanir verða tilkynningar stofnunarinnar að bera þess merki hver tók umrædda ákvörðun. Ef stjórnvald fær utanað­komandi aðila til að aðstoða sig við umsýslu umsókna um leyfi, t.d. matsnefnd eða stofnun ráðuneytisins, þarf að hafa í huga að slíkt leysir þann sem tekur ákvörðunina, veitir leyfi eða staðfestir, eða eftir atvikum synjar um slíkt, ekki undan þeim skyldum sem á honum hvíla við meðferð málsins á grundvelli laga og óskráðra meginreglna stjórnsýslu­réttarins. Í slíkum málum þarf ráðu­neytið m.a. eftir atvikum að gæta að andmælarétti aðila áður en ákvörðun er tekin ef umsögn álitsgjafa er honum í óhag. Það sama á við þótt lögbundið sé að leita umsagnar tiltekins aðila, t.a.m. ef vafi leikur á hvort umsækjandi um leyfi uppfylli skilyrði laga nr. 87/2008. Í samræmi við framangreint og ábyrgð mennta- og menningarmála­ráðherra lögum samkvæmt var það skylda ráðuneytisins að tryggja að málsmeðferð í máli [A] væri í samræmi við lög og þá að fullnægjandi upplýsingar og gögn lægju fyrir til að það mætti taka löglega og rétta ákvörðun í máli [A].

Með vísan til þess sem að framan er rakið, og í samræmi við framangreinda afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við lög, er það álit mitt að ráðuneytið hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að mati á umsókn [A] um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari. Meðferð þess á máli hennar hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið hefur í þessu sambandi vísað til þess að ekki sé „útilokað að [það] hefði beitt heimild um endurupptöku máls“ ef það hefði haft upplýsingar um mál [A]. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin verður aftur á móti ekki séð að rök standi til þess að ráðuneytið hafi getað komið sér hjá því að taka málið aftur til meðferðar í ljósi þeirra upplýsinga sem það fékk síðar við athugun sína á málinu og lögbundins hlutverks síns við veitingu slíkra leyfa. Ég árétta að það er hlutverk ráðuneytisins að tryggja að slík mál séu leidd til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar. Það er því jafnframt álit mitt að athafnaleysi ráðuneytisins þegar því varð ljóst að það hafði ekki tekið tillit til allra gagna í máli [A], en taldi samt sem áður ekki ástæðu til að taka málið aftur til athugunar, hafi ekki verið í samræmi við lög.

 

3.2 Rannsókn málsins og leiðbeiningarskylda

Í skýringum ráðu­neytisins hefur eins og áður sagði verið byggt á því að [A] hafi „sótt um leyfi til Menntamálastofnunar til þess að fá að nota starfsheitið leikskólakennari, sbr. 3. gr. laga nr. 87/2008“. Ég bendi í þessu sambandi á að upphafleg umsókn [A] var um „leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari“. Slíkt leyfi virðist annars vegar vera hægt að veita á grundvelli laga nr. 87/2008 ef umsækjandi uppfyllir skilyrði 2. mgr. 3. gr. um menntun og hins vegar er hægt að staðfesta leyfi sem umsækjandi hefur þegar aflað í ríki innan EES eða í aðildarríki EFTA á grundvelli 6. gr. laga nr. 87/2008.

Á umsóknarblaðinu sem [A] skilaði til Menntamálastofnunar er einungis vísað til laga nr. 87/2008 með almennum hætti, og þá m.a. án tilgreiningar til fyrrnefndra skilyrða 3. og 6. gr. þeirra. Þar segir þó annars vegar að afrit af prófskírteinum skuli fylgja og hins vegar að ríkisborgarar erlendra ríkja skuli leggja fram vottorð um kennsluréttindi.

Fyrir liggur að [A] lagði fram gögn um BA-próf og meistara­próf frá skólum í [X]. Í skýringum ráðuneytisins hefur komið fram að ekki hafi legið fyrir upplýsingar eða gögn um meistaraprófið hjá ráðuneytinu við afgreiðslu tillögu matsnefndar. Þrátt fyrir að óskað hafi verið eftir mati ENIC/NARIC-skrifstofunnar á meistaraprófi hennar er ljóst að ráðuneytið lagði ekki mat á hvort meistarapróf hennar fullnægði skilyrði 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 87/2008 enda fékk ráðuneytið aldrei þær upplýsingar eða þau gögn í hendur, eins og áður er rakið. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur jafnframt fram að [A] hafi ekki verið leiðbeint um að leggja fram vottorð um viðurkennd kennslu­réttindi í ríki innan EES umfram það sem kemur fram á umsóknar­­eyðublaðinu. Í skýringum ráðuneytisins er þeirri afstöðu jafnframt lýst að það telji það hafa verið í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga að leiðbeina ekki frekar um að leggja fram gögn um kennslu­réttindi en segir á stöðluðu eyðublaði. Þá hefur ráðuneytið bent á í þessu sambandi að eyðublaðið sé einnig til á ensku.

Eins og áður er rakið ber umsóknareyðublaðið þess ekki merki að umsóknir séu bundnar við leyfisbréf á grundvelli 3. gr. laga nr. 87/2008, eins og ráðuneytið hefur byggt á að eigi við í máli [A]. Í máli hennar virðist ekki hafa verið aflað upplýsinga um hvort atvik væru með þeim hætti að skilyrði 6. gr. laganna hefðu einhverja þýðingu í máli hennar, þ.e. hvort hún hefði kennsluréttindi sem hún hefði aflað innan EES og eftir atvikum veita henni færi á að koma á framfæri upplýsingum sem sýndu fram á það. Samkvæmt þeim gögnum sem ég hef undir höndum og skýringum ráðuneytisins fæ ég þannig ekki séð að aðstæður í máli [A] hafi verið metnar með tilliti til 1. mgr. 6. gr. laga nr. 87/2008. Ég tek fram að í fyrirspurnarbréfum mínum til ráðuneytisins var vikið að þessu atriði en svör ráðuneytisins varpa ekki ljósi á hvort slíkt mat hafi komið til skoðunar eða hafi getað haft þýðingu í málinu. [A] hefur engu að síður í kvörtun til mín byggt á því að hún hafi réttindi til að starfa sem leikskólakennari í [X] og hafi starfað þar sem deildarstjóri á leikskóla í þrjú ár.

Í rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga felst ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga þegar það hefur mál til meðferðar. Þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi getur stjórnvald beint tilmælum til hans um að veita upplýsingar og leggja fram nauðsynleg gögn, sem með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Eftir að aðili leggur fram umbeðin gögn verður stjórnvald að meta hvort fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir til að hægt sé að taka ákvörðun í málinu eða hvort ástæða sé til að kalla eftir frekari upplýsingum eða skýringum og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef hann verður ekki við því, sbr. leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga.

Af leiðbeiningarskyldunni leiðir að stjórn­völdum bar, eftir að [A] lagði fram umsókn sína með afritum af vottorðum til staðfestingar á námi sínu í leikskólakennara­fræðum að leiðbeina henni um hvaða gögn þyrftu að fylgja með hliðsjón af þeim reglum sem gilda um slík leyfi áður en ákvörðun var tekin og þá um afleiðingar þess ef hún yrði ekki við því. Var sérstaklega mikilvægt að árétta þær almennu leiðbeiningar sem koma fram á umsóknareyðublaðinu, m.a. í ljósi þess að þar er í engu vikið að því að slík leyfisbréf séu veitt á mismunandi lagagrundvelli eða hvaða þýðingu mismunandi gögn geti haft við mat á umsóknum. Rík skylda hvíldi því á ráðuneytinu í ljósi þeirra faglegu og fjárhagslegu hagsmuna sem voru undir í málinu að tryggja að [A] hefði fengið viðhlítandi leiðbeiningar áður en ákvörðun var tekin um að synja henni um leyfisbréfið. Ég tek fram að ekki verður séð að tilvísun ráðuneytisins til þess að eyðublaðið sé til á ensku hafi þýðingu í því máli sem hér er til umfjöllunar enda er ekki ljóst hvort [A] var leiðbeint um það en það liggur fyrir að hún fyllti út íslenska eyðublaðið.

     Með vísan til þess sem að framan er rakið, sem og niðurstöðu minnar í kafla IV.3.1, verður ekki séð að mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi tryggt að í máli [A] lægju fyrir fullnægjandi upplýsingar til að hægt væri að taka afstöðu til hvort fallast ætti á umsókn hennar um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari á grundvelli 3. gr. eða eftir atvikum 6. gr. laga nr. 87/2008. Bar ráðuneytinu því að leitast við að kalla eftir gögnum frá Menntamálastofnun og þannig afla frekari upplýsinga um menntun og starfsréttindi [A] áður en tekin var ákvörðun í málinu, eftir atvikum með því að beina því til hennar að leggja fram ítarlegri upplýsingar um þessi atriði. Þar sem þess var ekki gætt er það niðurstaða mín að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem leiða af 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég tek fram að athugun mín hefur eingöngu beinst að málsmeðferð ráðuneytisins í máli [A]. Með framangreindri niðurstöðu hef ég því enga afstöðu tekið til þess hvort hægt sé að fallast á umsókn hennar um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari á grundvelli laga nr. 87/2008, m.a. með tilliti til skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum.

 

4 Málshraði og svör til umboðsmanns Alþingis

Í tilefni af þessu máli tel ég að lokum rétt að leggja áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld hugi að því þegar í upphafi málsmeðferðar að leggja mál í réttan lagalegan farveg. Ég vek athygli á því að rétt greining á efni málsins og þeim lagareglum sem við eiga hefur þar grundvallar­­þýðingu. Ég hef vikið að því hér fyrr að í þessu máli reynir á rétt einstaklings til atvinnuleyfis og þar með stjórnarskrárvarin réttindi hans. Ég hef áður í álitum mínum vakið athygli á því að gæta verði að því að ekki verði ónauðsynlegur dráttur á afgreiðslu mála í ljósi þeirra hagsmuna sem þeir sem eiga í hlut hafa af því að fá skorið úr um réttindi sín eins fljótt og unnt er. Mennta- og menningarmála­ráðuneytið sem hefur ákvörðunarvald við útgáfu slíkra atvinnuleyfa þarf að gæta þess að slík mál séu í upphafi sett í réttan farveg og gætt sé að málshraða. Sömu sjónarmið eiga við vegna fyrirspurna umboðsmanns vegna slíkra mála.

Eftir að [A] kvartaði til mín taldi ég tilefni til að spyrjast fyrir um málið hjá Menntamálastofnun og mennta- og menningarmála­ráðuneytinu, eins og áður er rakið. Þrátt fyrir að þau samskipti hafi leitt í ljós nýjar upplýsingar sem vörpuðu ljósi á hvernig meðferð málsins hafði verið háttað taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að taka mál hennar aftur til meðferðar. Samtals voru send þrjú fyrirspurnar­bréf af minni hálfu til stjórnvalda til að fá fram fullnægjandi upplýsingar um meðferð málsins. Þar var ráðuneytinu tvisvar bent á að ef það teldi tilefni til að taka málið aftur til meðferðar þyrfti ekki að svara fyrirspurnum mínum. Tafir við að svara þessum bréfum hafa leitt til þess að enn hefur dregist að [A] fái niðurstöðu í málinu. Við meðferð málsins var ítrekað beðið um frest af hálfu ráðuneytisins til að svara fyrirspurnum umboðsmanns vegna málsins auk þess sem margítreka þurfti að ráðuneytið veitti svör innan umbeðins frests.

Ég legg á það áherslu að Alþingi hefur með lögum veitt borgurunum heimild til að leita með mál sín til umboðsmanns Alþingis. Til þess að umboðsmaður geti rækt lögbundið hlutverk sitt hefur hann fengið víðtækar heimildir til gagna- og upplýsingaöflunar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Fullnægjandi skýringar og upplýsingagjöf stjórnvalda innan þess frests sem umboðsmaður óskar eftir svörum eru forsenda þess að hann geti rækt það eftirlitshlutverk sem honum er ætlað, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997. Með vísan til framangreinds, þeirra hagsmuna sem eru undir í málum sem þessum, sem og að ég hef áður gert svartíma ráðuneytisins til umboðsmanns að umtalsefni, tel ég rétt að vekja athygli ráðuneytisins á þessu og kem þeirri ábendingu á framfæri að það gæti að því að mál séu í upphafi sett í réttan lagalegan farveg sem og að gætt sé að málshraða við meðferð þeirra. Þá ítreka ég fyrri tilmæli til ráðuneytisins um að það geri viðeigandi ráðstafanir til að gæta að málshraða vegna svara til umboðsmanns Alþingis.

 

V Niðurstaða

Það er álit mitt að mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi ekki lagt fullnægjandi mat á umsókn [A] um leyfi til að nota starfsheitið leikskólakennari og þar með hvort hún uppfylli skilyrði laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla. Ákvörðun þess hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framangreinds er það jafnframt álit mitt að ráðuneytinu hafi borið að kalla eftir gögnum frá Menntamálastofnun og þannig afla frekari upplýsinga um menntun og starfsréttindi [A] áður en tekin var ákvörðun í málinu, eftir atvikum með því að beina því til [A] að leggja fram ítarlegri upplýsingar um þessi atriði. Þar sem þess var ekki gætt er það niðurstaða mín að málsmeðferð ráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki fullnægt þeim kröfum sem leiða af 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það er jafnframt álit mitt að athafnaleysi ráðuneytisins þegar því varð ljóst að það hafði ekki tekið tillit til allra gagna í máli [A], en taldi samt sem áður ekki ástæðu til að taka málið aftur til athugunar, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini því til ráðuneytisins að það taki mál [A] til meðferðar að nýju og hagi þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að ráðuneytið hafi framangreind sjónarmið í huga framvegis í störfum sínum. Þá ítreka ég fyrri tilmæli til ráðuneytisins um að það geri viðeigandi ráðstafanir til að gæta að málshraða vegna svara til umboðsmanns Alþingis.