Málsmeðferð stjórnvalda. Úrskurðarhlutverk. Kæru- og úrskurðarnefndir. Stjórnarskrá. Mannréttindi. Frumkvæðisathugun.

(Mál nr. 9937/2018)

Umboðsmaður Alþingis hefur lokið frumkvæðisathugun sem beindist að hlutverki sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda og bærni þeirra til að fjalla um og taka afstöðu til stjórnskipulegs gildis laga. Tildrög athugunarinnar voru m.a. að umboðsmanni hafa á undanförnum misserum borist kvartanir sem hafa beinst að því að kæru- og úrskurðarnefndir hafi ekki talið sig bærar til að taka afstöðu til málsástæðna aðila um að lagalegur grundvöllur mála hafi ekki verið í samræmi við stjórnarskrá.

Athugun umboðsmanns laut einkum að þeirri afstöðu sem hafði komið fram hjá ýmsum kærustjórnvöldum um að þau væru ekki bær til að fjalla um málsástæður í stjórnsýslukærum sem lytu að því að lagaákvæði og framkvæmd þeirra brytu í bága við stjórnarskrá og eftir atvikum fjölþjóðlega samninga sem Ísland hefur undirgengist. Jafnframt tók umboðsmaður til skoðunar hvort kærustjórnvöldum væri heimilt að láta hjá líða að framkvæma lög og þar með byggja úrlausn mála á því að lög brytu í bága við stjórnarskrána. Í dæmaskyni rakti umboðsmaður sérstaklega málsatvik í þremur kvörtunum sem honum höfðu borist vegna úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála, þar sem umrædd afstaða hafði komið fram, og samskipti við nefndina.

Umboðsmaður fjallaði um aukin áhrif stjórnarskrár og fjölþjóðlegra samninga innan stjórnsýslunnar. Benti hann á að um leið hefði verið aukin áhersla á réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld og leiðir innan stjórnsýslunnar til að fá ákvarðanir á lægra stigi endurskoðaðar með stjórnsýslukæru.

Umboðsmaður benti á að á grundvelli stjórnskipunarvenju hefðu dómstólar vald til að endurskoða stjórnskipulegt gildi laga. Af lögmætisreglunni leiddi að það væri hlutverk stjórnvalda að framkvæma lög Alþingis í samræmi við þau fyrirmæli sem í þeim fælust. Vegna stöðu stjórnarskrárinnar í íslenskum rétti yrði þó að leggja til grundvallar, þrátt fyrir að stjórnvöld væru bundin af lögum sem Alþingi setti, að stjórnvöldum bæri jafnframt við beitingu laga hverju sinni að virða stjórnarskrána. Þannig bæri kærustjórnvöldum að leggja mat á hvort hin kærða ákvörðun og grundvöllur hennar væri í samræmi við þær reglur sem leiddar yrðu af réttarheimildunum, líkt og dómstólar gerðu, þ. á m. reglugerðum, lögum og stjórnarskrá. Benti umboðsmaður jafnframt á að það myndi vart samrýmast sjónarmiðum um endurskoðunarheimild kærustjórnvalda og réttaröryggi og hagræði borgaranna ef kærustjórnvöld teldust ekki bær til umfjöllunar um þýðingu stjórnarskrár. Það var því álit umboðsmanns að þegar því væri haldið fram í stjórnsýslukæru að lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar væri ekki í samræmi við stjórnarskrá stæðu ekki lög til að kærustjórnvaldið gæti í reynd vísað því frá sér að fjalla um og taka afstöðu til þessa rökstuðnings kæranda ef atvik máls væru með þeim hætti að það gæti reynt á slík atriði. Í samræmi við þetta taldi hann að kærustjórnvöld væru bær og þyrftu að fjalla um slíkar málsástæður og þá eins langt og úrskurðarvald þeirra næði hverju sinni. Umboðsmaður taldi einnig að við úrlausn um þetta atriði þyrftu kærustjórnvöld að haga meðferð málsins og rökstuðningi niðurstöðu í samræmi við þær reglur sem leiddu af stjórnsýslulögum, óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og vönduðum stjórnsýsluháttum.

Umboðsmaður benti einnig á að kærustjórnvöld færu samkvæmt stjórnskipun landsins með það verkefni að framkvæma lög sem Alþingi hefði samþykkt. Hann fengi því ekki séð að það gæti samrýmst stjórnskipun og stjórnskipunarvenjum að stjórnsýslan, framkvæmdarvaldið, ákvæði að fylgja ekki skýrum ákvæðum gildandi laga sem Alþingi hefði sett. Þegar sú staða kæmi upp að stjórnvöld teldu að lagagrundvöllur kærumáls bryti að einhverju leyti í bága við stjórnarskrá væru úrræði þeirra ólík eftir því hvort um væri að ræða ráðherra eða sjálfstæða kæru- eða úrskurðarnefnd. Ráðherra stæði þannig til boða ýmsar leiðir samkvæmt lögum og stjórnskipun til að bregðast við slíkri stöðu, t.d. að kalla fram breytingar á lögunum. Sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir hefðu aftur á móti ekki önnur úrræði til að ljúka kærumálum sem beint væri til þeirra nema að úrskurða í þeim. Umboðmaður taldi þetta vera annmarka á þeim úrræðum sem þessar nefndir hefðu og ákvað því að vekja athygli forsætisráðherra á þessu, m.a. í ljósi samþykktar ríkisstjórnarinnar um úttekt á starfsemi sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda í stjórnsýslunni. Hann kom jafnframt á framfæri þeirri ábendingu að hugað yrði að leiðum þar sem lögð yrði áhersla á að greiða fyrir því að aðilar kærumála í stjórnsýslunni fengju með einföldum og skjótum hætti greitt úr ágreiningi sem lyti að samræmi við stjórnarskrá. Jafnframt að þau úrræði miðuðu að því að bæta úr ósamræmi sem stjórnvöld teldu að væri milli almennra laga og stjórnarskrár.

Umboðsmaður beindi því enn fremur til kærustjórnvalda, sérstaklega sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda, að á meðan ekki hefðu verið gerðar breytingar á úrræðum borgaranna til að fá skorið úr þessum ágreiningi tækju þau slíkar málsástæður kærenda til umfjöllunar og leystu úr þeim eins og þeim væri frekast unnt á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða og að því marki sem valdheimildir þeirra leyfðu.

 

I Tilefni og afmörkun athugunar

Á undanförnum misserum hafa mér borist nokkur mál er varða ákvarðanir úrskurðaraðila á kærustigi innan stjórnsýslunnar þar sem kvartað er yfir að þeir hafi ekki talið sig bæra til að taka afstöðu til málsástæðna kærenda sem hafa byggst á því að hinn lagalegi grund­völlur ákvarðana stjórnvalda hafi ekki verið í samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Á það einkum við um sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir. Í slíkum málum hafa úrskurðaraðilar einkum borið því við að það sé einungis á færi dómstóla að skera úr um hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrá og þeir geti ekki tekið afstöðu til slíkra málsástæðna. Sambærileg sjónarmið hafa einnig að hluta komið upp þegar reynt hefur á samspil laga og mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og annarra fjölþjóðlegra skuldbindinga sem Ísland hefur undir­gengist.

Ég tel mig merkja að aðilar stjórnsýslumála hafi á síðari árum í auknum mæli byggt málatilbúnað sinn gagnvart stjórnvöldum á því að reglur sem þau setja, athafnir og ákvarðanir þeirra, og þar með beiting þeirra á lagareglum og efni þeirra laga hafi ekki samrýmst stjórnarskrá. Að einhverju leyti má rekja þetta til aukins vægis sem ákvæði stjórnar­skrárinnar hafa fengið eftir þær breytingar sem gerðar voru á henni á árinu 1995 þar sem áskilið er t.d. að ýmis stjórnarskrárvarin mann­réttindi skuli nánar útfærð í lögum. Hliðstæða þróun hefur einnig mátt sjá í málum á þessu sviði fyrir íslenskum dómstólum. Í þessum tilvikum telja borgararnir að stjórnarskráin sem æðri réttarheimild veiti þeim ákveðin réttindi sem stjórnvöldum beri að virða og haga lagaframkvæmd sinni í samræmi við það.

Á síðari árum hefur einnig í auknum mæli komið til breyting á upp­byggingu stjórnsýslukerfisins hér á landi að því er varðar úrlausn stjórn­sýslukæra borgaranna og það eftirlit æðra stjórnvalds sem þeim fylgir. Úrlausn stjórnsýslukæra hefur á æ fleiri sviðum verið færð til sjálf­stæðra kæru- og úrskurðarnefnda. Með því er þetta verkefni flutt frá þeim ráðherra sem ber stjórnarfarslega ábyrgð á viðkomandi málefna­sviði innan stjórnsýslunnar og getur þá samhliða úrlausn í einstökum kæru­málum beitt öðrum úrræðum sem honum eru fengin vegna þessa eftir­lits, t.d. í lögum og stjórnarskrá til að gera breytingar á reglugerðum og leggja til við Alþingi breytingar á lögum ef upp koma álitaefni um sam­ræmi þeirra við stjórnarskrá. Hinar sjálfstæðu kæru- og úrskurðar­nefndir eru í allt annarri stöðu að þessu leyti. Þeim er almennt í lögum fengið það eina verkefni að leysa úr stjórnsýslukærum borgaranna á til­teknu sviði og skipan nefndanna og úrlausnir taka gjarnan mið af því að þarna sé í reynd eingöngu um lagalegt eftirlit að ræða. Þegar hugað er að því sem nefnt var hér fyrr um málatilbúnað borgaranna með tilvísun til stjórnarskrár og fjölþjóðlegra samninga vaknar sú spurning hvaða þýðingu aukin tilkoma sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda, og hvernig þær beita úrskurðarvaldi sínu að þessu leyti, hafi um möguleika borgaranna til að fá skorið úr því hvort framkvæmd stjórnvalda gagnvart þeim hefur verið að fullu í samræmi við lög og þá einnig stjórnarskrá og fjölþjóðlega samninga sem Ísland hefur undirgengist.

Þær kvartanir sem mér hafa borist og beinast að því að hlutað­eigandi kæru- og úrskurðarnefnd hafi ekki tekið afstöðu til málsástæðna, um að úrlausn stjórnvalda í máli kæranda væri ekki í samræmi við stjórnar­skrá, og sú þróun mála í stjórnsýslunni sem lýst var hér að framan varð mér tilefni til að taka þessi mál til athugunar. Þrjár þessara kvartana vörðuðu úrskurði sem úrskurðarnefnd velferðarmála hafði kveðið upp. Þar sem það atriði sem reynir á í þessu áliti var hliðstætt að því er varðar afstöðu nefndarinnar ákvað ég að óska eftir skýringum nefndar­innar í tilefni af kvörtun í einu málanna, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Að öðru leyti er ekki sérstaklega fjallað um atvik og úrlausn þeirra mála sem kvartanirnar byggja á nema hvað þau eru höfð til hliðsjónar til að varpa ljósi á álitaefnið. Ég hef einnig farið yfir og haft til hliðsjónar úrskurði fleiri kæru­stjórn­valda þar sem fjallað hefur verið um hliðstætt efni. Þetta er almenn athugun sem snýst um framkvæmd þessa lögfræðilega atriðis í starfsháttum stjórnvalda. Málinu er því lokið sem frumkvæðismáli í samræmi við 5. gr. laga nr. 85/1997.

Athugun mín sem lokið er með þessu áliti hefur fyrst og fremst beinst að tveimur atriðum. Hið fyrra er sú afstaða sem komið hefur fram hjá ýmsum kærustjórnvöldum, sérstaklega sjálfstæðum kæru- og úrskurðar­nefndum, að þau séu ekki bær til þess að fjalla um málsástæður í stjórn­sýslu­kærum sem lúta að því að lagaákvæði og framkvæmd þeirra brjóti í bága við stjórnarskrá og eftir atvikum fjölþjóðlega samninga sem Ísland hefur undirgengist. Hið síðara lýtur að því hvort kærustjórnvöldum sé heimilt að láta hjá líða að framkvæma lög og þar með byggja úrlausn mála á því að lög brjóti í bága við stjórnarskrána. Þótt þau sjónarmið sem ég geri grein fyrir í þessu áliti lúti sérstaklega að meðferð og úrlausn þessara atriða hjá kærustjórnvöldum þá eiga þau almennt einnig við hjá stjórn­völdum sem taka ákvarðanir í málum borgaranna á fyrsta stjórn­sýslu­stigi. Það er hlutverk stjórnvalda á öllum stjórnsýslustigum að leysa úr málum borgaranna í samræmi við lagaleg réttindi þeirra.

Ég tek það fram að ég hef m.a. valið að leggja þetta mál í farveg frumkvæðismáls í ljósi þess að ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum 2. nóvember 2018 að gera úttekt á starfsemi sjálfstæðra kæru- og úrskurðar­nefnda í stjórnsýslunni en auk þess að meta við hvaða aðstæður verði rétt­lætanlegt að setja á stofn slíkar nefndir og hvort ástæða sé til að samræma betur málsmeðferð slíkra nefnda. Eins og ég rek nánar í álitinu kann sú staða, sem sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir telja sig vera í þegar kemur að úrlausn ágreinings um hvort sett lög fari í bága við stjórnarskrána, að gefa tilefni til að hugað verði að þeim málum við þessa úttekt. Ég hef þá sérstaklega í huga að fjallað verði um þessi atriði m.t.t. réttaröryggis borgaranna í samskiptum þeirra við stjórn­sýsluna og þeir geti í senn með einföldum og skjótum hætti og án verulegs kostnaðar fengið fullnaðarúrlausn innan stjórnsýslunnar eða með öðrum hætti um slík úrlausnarefni í málum sínum.

Til að varpa ljósi á þau álitaefni sem fjallað er um í álitinu verður í II. kafla hér á eftir stuttlega gerð grein fyrir málsatvikum í þremur kvörtunum vegna úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála en í lok kaflans verður jafnframt stuttlega vikið að fleiri úrskurðum þeirrar nefndar og annarra kæru- og úrskurðarnefnda.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2018.

 

II Málsatvik

1

Í máli nr. 9219/2017 hjá mér hafði Tryggingastofnun tilkynnt A um mitt ár 2016 um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta vegna ársins 2015. Þar var A krafin um endurgreiðslu ofgreiddra bóta á árinu 2015 að teknu tilliti til staðgreiðslu skatta vegna fjármagnstekna maka hennar, sbr. a-lið 2. mgr., 7. og 8. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar.

A kærði þessa ákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í kærunni var tekið fram að hvorki væri ágreiningur um aðferðafræði Trygginga­stofnunar né upphæðir skerðingarinnar. Hins vegar teldi A að ákvæði a-liðar 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 bryti gegn jafnræðis­reglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 65. gr. stjórnarskrár og 14. gr. mann­réttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Í því sambandi var m.a. vísað til þess að væri A greiðsluþegi samkvæmt lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysis­tryggingar, kæmu ekki til sams konar skerðingar vegna fjármagnstekna maka líkt og örorkulífeyrisþegar verði fyrir samkvæmt lögum nr. 100/2007.

Með úrskurði, dags. 20. janúar 2017 í máli nr. 271/2016, stað­festi úrskurðarnefnd velferðarmála hina kærðu ákvörðun Trygginga­stofnunar. Í úrskurðinum sagði m.a. svo: 

„Að því er varðar þá málsástæðu kæranda að ákvæði a-liðar 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar sé í andstöðu við jafnræðisreglu 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, þá telur úrskurðarnefndin að almennt beri að túlka lög til samræmis við mannréttindasáttmálann að því leyti sem mögulegt er. Hins vegar sé ákvæði a-liðar 2. mgr. 16. gr. fortakslaust eins og áður kom fram og því beri að leggja það til grundvallar við úrlausn mála í þeim tilvikum sem það á við.

Kærandi byggir einnig á því að fyrrgreint lagaákvæði brjóti í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Það er einungis á færi dómstóla að skera úr um hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrána. Úrskurðarnefndin er því ekki bær til um­fjöllunar um málsástæður sem byggja á því að lagaákvæði brjóti í bága við stjórnarskrá. Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur því ekki úrskurðarvald um hvort 16. gr. almannatryggingalaga kunni að brjóta í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.“

2

Í máli nr. 9431/2017 hjá mér voru málavextir þeir að B og C sóttu um greiðslu/styrk til Fæðingarorlofssjóðs vegna fæðingar barns, nánar tiltekið hámarksgreiðslur samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, með vísan til 65. gr. og 76. gr. stjórnar­skrárinnar. Fæðingarorlofssjóður hafnaði umsóknum þeirra 6. mars 2017, eins og þær voru úr garði gerðar.

Þau kærðu ákvörðunina til úrskurðarnefndar velferðarmála 14. mars 2017. Þar var þess krafist að úrskurðarnefndin felldi ákvörðun Fæðingar­orlofssjóðs úr gildi og tæki nýja ákvörðun þar sem staðfest væri að íslenska ríkinu bæri að greiða þeim hvoru fyrir sig 500.000 kr. á mánuði vegna fæðingar barns þeirra. Til stuðnings kröfum sínum vísuðu þau til laga nr. 95/2000 og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Var í því sambandi vísað til þess að allir skyldu vera jafnir fyrir lögum og að ekki mætti mismuna út frá efnahag. Mælikvarði 3. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, sbr. reglugerð nr. 850/2016, um hámarksgreiðslu til þeirra sem hafi 625.000 kr. í mánaðarlaun eða meira sé efnahagslegur og því í andstöðu við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Allir nýbakaðir foreldrar ættu því að fá greidda sömu fjárhæð í tilefni af fæðingu barns. Var m.a. gerð athugasemd við að Fæðingarorlofssjóður hefði ekki rökstutt ákvörðun sína að þessu leyti og þannig ekki rök­stutt hvernig sjóðurinn teldi það löglegt að miða greiðslur til ný­bakaðra foreldra við efnahag þeirra.

Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 21. ágúst 2017, í máli nr. 114/2017 var vísað til framangreindra málsástæðna B og C þar sem sagði m.a.:

„Úrskurðarnefnd velferðarmála tekur fram að samkvæmt stjórnskipunarvenju hafa dómstólar úrskurðar- og endurskoðunar­vald um stjórnskipulegt gildi laga. Úrskurðarnefnd velferðarmála er stjórnvald og hefur ekki hliðstætt hlutverk, hvorki samkvæmt réttarframkvæmd né á öðrum grundvelli. Dómstólar geta því einir skorið úr um hvort almenn lög brjóti í bága við stjórnarskrá. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að hún sé ekki bær til að fjalla um málsástæður sem byggja á þessum sjónarmiðum og þykir því ekki tilefni til að fjalla frekar um þær.“

Var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að staðfesta ákvörðun Fæðingar­orlofssjóðs um að synja umsóknum þeirra um hámarksgreiðslur samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldra­orlof.

3

Í máli nr. 9468/2017 hjá mér voru atvik máls með þeim hætti að D sótti um greiðsluþátttöku til sjúkratrygginga í maí 2017 vegna maga­ermar­aðgerðar sem fyrirhuguð var síðar í þeim mánuði. Með bréfi, dags. 12. maí 2017, synjaði stofnunin greiðsluþátttöku með þeim rökum að ekki væri samningur um greiðsluþátttöku sjúkratrygginga vegna að­gerðarinnar.

D kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar velferðarmála. Þar byggði hann m.a. á því að það bryti gegn jafnræðisreglu 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrárinnar að ráðherra hefði ekki gefið fyrirmæli um að gerðir yrðu samningar við sérgreinalækna um magaermaraðgerðir. Í því sambandi benti hann m.a. á að hægt væri að sækja um greiðsluþátttöku vegna sömu aðgerðar í öðru landi og fá hana að fullu greidda á grundvelli reglugerðar nr. 484/2016. Bæði læknisfræðileg og lagaleg rök mæltu með því að sjúkratryggingar greiddu fyrir slíkar aðgerðir.

Með úrskurði nefndarinnar 13. september 2017 í máli nr. 231/2017 var ákvörðun sjúkratrygginga staðfest. Var það einkum gert með vísan til 1. mgr. 19. gr. laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar. Þar segir að sjúkratryggingar taki til nauðsynlegra rannsókna og meðferðar hjá sérgreinalæknum sem samið hefur verið um skv. IV. kafla laganna. Í úrskurði nefndarinnar var bent á að gerður hefði verið rammasamningur á milli sjúkratrygginga og sérgreinalækna sem ætti einungis við um læknisverk sem væru tilgreind í meðfylgjandi gjaldskrá hans, sbr. 2. mgr. 1. gr. samningsins. Ekki hefði verið samið um greiðslu­þátttöku í maga­ermaraðgerðum. Þar af leiðandi væri sjúkratryggingum ekki heimilt að samþykkja greiðsluþátttöku vegna magaermaraðgerðar D á grundvelli þessa ákvæðis eða á öðrum lagagrundvelli.

Í úrskurðinum var m.a. vikið að framangreindum málsástæðum með eftir­farandi hætti:

„Af kæru má jafnframt ráða að fella beri úr gildi ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um að synja kæranda um greiðsluþátttöku vegna magaermaraðgerðar á grundvelli þess að ákvörðunin sé ekki í samræmi við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands er í samræmi við lög nr. 112/2008 um sjúkratryggingar að mati úr­skurðarnefndar velferðarmála. Það er einungis á færi dómstóla að skera úr um hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrána. Úrskurðar­nefndin er því ekki bær til umfjöllunar um málsástæður sem byggja á því að lagaákvæði brjóti í bága við stjórnarskrána.“

4

Ég ítreka að þótt hér sé dregið fram hvernig úrskurðarnefnd velferðarmála hefur fjallað um framangreind atriði í þremur úrskurðum sínum þá er það fyrst og fremst gert í dæmaskyni. Hliðstæð afstaða hefur komið fram í fleiri úrskurðum þeirrar nefndar og annarra kæru- og úrskurðarnefnda. Einnig má finna dæmi um blæbrigðamun í afgreiðslum slíkra nefnda um þetta atriði og þá t.d. um hversu langt þær hafa gengið í umfjöllun sinni um slíkar málsástæður sem kærendur hafa sett fram og þá einkum til að útskýra að nefndirnar telji að tilteknar reglur sem á reynir í viðkomandi máli samrýmist stjórnarskrá eða t.d. mannréttindareglum.

Til viðbótar við framangreind þrjú mál hjá úrskurðarnefnd vel­ferðarmála nefni ég að sama afstaða hefur komið fram orðrétt í tveimur öðrum málum sem ég hafði til athugunar og lauk á þessu ári, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 31. október 2018 í máli nr. 9205/2017. Í úrskurði nefndarinnar í því máli kom einnig fram sú afstaða að jafn­ræðis­regla samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 858/2013, um greiðslur vegna barna í fóstri, gangi ekki framar ákvæði 2. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 504/1997. Þá má ráða af birtum úrskurðum nefndarinnar að frá árinu 2016 hafi hún í a.m.k. fimm öðrum málum, sem ekki hafi komið til umfjöllunar minnar, sett fram sömu eða sambærilega afstöðu. Sjá úrskurði nefndarinnar í málum nr. 29/2016, 498/2016, 194/2017, 292/2017 og 293/2017. Hér má einnig nefna úrskurð nefndarinnar í máli nr. 322/2016, sem var til umfjöllunar í áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2017 í máli nr. 9160/2016, en þar hafði kærandi m.a. vísað til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðra í mála­til­búnaði sínum. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar var ekki fjallað sér­staklega um þessa málsástæðu kæranda heldur aðeins látið sitja við að taka fram í reifun á lagareglum sem reyndi á í málinu að vísa til þess að í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 59/1992, um réttindi fatlaðs fólks, kæmi fram að við framkvæmd laganna skyldi tekið mið af þeim alþjóðlegu skuld­bindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Ég nefni þessa úrskurði líka til að varpa ljósi á áðurnefnda þróun sem ég hef talið mig merkja um að kærendur í málum innan stjórn­sýslunnar hafi í auknum mæli uppi málsástæður um stjórnarskrána og fjölþjóðlega samninga. Þannig verður ekki séð að málsástæður af þessu tagi hafi verið ýkja fyrirferðamiklar í úrskurðum þeirra nefnda sem til­koma úrskurðarnefndar velferðarmála leysti af hólmi 1. janúar 2016. (Sjá þó umfjöllun Guðmundar Sigurðssonar og Ragnhildar Helgadóttur í ritinu Almannatryggingar og félagsleg aðstoð. Reykjavík 2007, bls. 55-56, þar sem bent er á að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi fjallað um það að lög samrýmist stjórnarskrá. Sjá einnig úrskurði nefndarinnar í málum nr. 135/2009 og 62/2010)

Eins og nefnt var hér fyrr þá má finna dæmi úr úrskurðarframkvæmd kæru- og úrskurðarnefnda þar sem fjallað er um slíkar málsástæður í niðurstöðum nefndanna og þá ekki með jafn fortakslausum hætti að því er varðar valdsvið nefndanna og ofangreindir úrskurðir eru til marks um. Ég nefni hér sem dæmi úrskurð kærunefndar jafnréttismála frá 1. júní 2017 í máli nr. 1/2017 en þar hafði kærandi m.a. haldið því fram að 1. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og skýring Trygginga­stofnunar á ákvæðinu bryti í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í niðurstöðu sinni fjallaði nefndin um þessa málsástæðu og vísaði m.a. til tiltekins dóms Hæstaréttar og taldi að í túlkun stjórnvalda fælist ekki brot á 65. gr. stjórnarskrárinnar eða því lagaákvæði jafnréttislaga nr. 10/2008 sem kærandi hafði vísað til.

Af vettvangi yfirskattanefndar má finna úrskurði þar sem afstaða nefndarinnar til málsástæða kærenda um að lög og framkvæmd skatt­yfir­valda brjóti í bága við stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu er með áþekkum hætti og fram kom í áðurnefndum þremur úrskurðum úr­skurðar­nefndar velferðarmála, sjá t.d. úrskurði nr. 515/1999, 375/2012, 320/2015 og 244/2016. Sú lögfræðilega staða sem um er fjallað í þessu áliti lýsir sér m.a. í eftirfarandi orðum yfirskattanefndar í máli nr. 320/2015 þar sem segir að „enda þótt yfirskattanefnd eigi ekki úrskurðarvald um það hvort lagareglur, sem settar eru með stjórn­skipulega réttum hætti, kunni að brjóta í bága við einstök ákvæði stjórnar­skrárinnar og fjalli ekki um málsástæður sem á slíku eru byggðar, reynir engu að síður í skattframkvæmd á ákvæði stjórnarskrár við túlkun réttarheimilda“. Þarna bendir nefndin á að stjórnarskráin sé vissulega meðal þeirra réttarheimilda sem reynir á við framkvæmd og túlkun stjórnvalda á lögum. Núverandi framkvæmd kærustjórnvalda leiðir hins vegar almennt til þess að aðilar slíkra mála fá ekki skorið úr ágreiningi af því tagi með stjórnsýslukæru.

Það mál sem fjallað var um í úrskurði yfirskattanefndar nr. 515/1999 varð tilefni dómsmáls. Í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 12. júní 2002 kemur fram að dómurinn fallist á ályktun yfirskattanefndar um valdsvið sitt. Þessum dómi var áfrýjað til Hæstaréttar, sbr. dóm réttarins frá 28. maí 2003 í máli nr. 499/2002, en þar var ekki sér­staklega fjallað um þetta atriði. Meiri hluti Hæstaréttar féllst á þá afstöðu kæranda fyrir yfirskattanefnd að sú lagagrein sem reyndi á í málinu hefði falið í sér afturvirkni sem braut í bága við 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar.

 

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar velferðarmála

Í tilefni af máli nr. 9219/2017 ritaði ég úrskurðarnefnd vel­ferðar­mála bréf, dags. 10. mars 2017. Þar tók ég fram að ljóst væri, með hliðsjón af forsendum ­nefndarinnar í úrskurði í máli A frá 20. janúar 2017 og með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum, að nefndin hefði ekki talið sig bæra til að taka afstöðu til þess hvort það fyrirkomulag sem athugasemdir A beindust að stæðist jafnræðisreglur stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu. Ég tók fram að það álitaefni sem hér reyndi á væri hvort stjórnvöld, á borð við nefndina, hefðu heimild til „að taka afstöðu til þess við úrlausn máls hjá sér hvort lög samrýmist stjórnarskránni og ef niðurstaðan er sú að þau geri það ekki að láta þá hjá líða að leggja þau til grundvallar úrskurði sínum á þann hátt að lagaákvæði hefur ekki réttaráhrif samkvæmt efni sínu að því leyti sem það er í andstöðu við stjórnarskrána“. Með hliðsjón af þessu óskaði ég eftir afriti af gögnum málsins og eftir nánari skýringum á því á hvaða sjónarmiðum afstaða nefndarinnar byggðist og hvernig hún sam­rýmdist almennum reglum stjórnsýsluréttarins um endurskoðunarvald æðra stjórnvalds og sjónarmiðum um rétthæð réttarheimilda og þá m.a. með tilliti til þess hvernig valdsvið nefndarinnar væri afmarkað í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Ég vakti einnig athygli á því að úrskurðarnefnd almannatrygginga, sem starfaði sam­kvæmt áður gildandi lögum, virtist hafa tekið afstöðu til þess í fram­kvæmd að lagaákvæði og ákvarðanir Tryggingastofnunar stæðust 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrárinnar en ekki hefði reynt á þá aðstöðu þegar nefndin teldi að lagaákvæði stæðust ekki stjórnarskrána, sbr. til­vísun að framan í ritið Almannatryggingar og félagsleg aðstoð, bls. 55-56.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 26. apríl 2017, segir m.a. svo:

„Í bréfinu er óskað eftir upplýsingum um þá afstöðu nefndar­innar, sem fram kemur í fyrrnefndum úrskurði, að úr­skurðar­nefndin sé ekki bær til umfjöllunar um málsástæður sem byggja á því að lagaákvæði brjóti í bága við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. [...].

Úrskurðarnefnd velferðarmála bendir á að samkvæmt stjórn­skipunarvenju hafa dómstólar úrskurðar- og endurskoðunar­vald um stjórn­skipulegt gildi laga. Þeir geta því skorið úr um það hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrána. Það hefur hins vegar lengst af verið mat fræðimanna að stjórnvöld geti ekki, án undangengis dóms, virt að vettugi lög sem sett eru með stjórnskipulegum hætti. Sjálfstæðar úrskurðarnefndir í stjórn­sýslunni hafa almennt ekki talið sig hafa úrskurðarvald um hvort lagareglur kunni að brjóta í bága við einstök ákvæði stjórnarskrárinnar.“

Í framhaldi af tilvitnuðum orðum tók úrskurðarnefndin fram að nefnd afstaða sjálfstæðra úrskurðarnefnda ætti einnig við um forvera úr­skurðarnefndar velferðarmála, þ.e. þær úrskurðar- og kærunefndir sem sameinaðar hefðu verið með skipun þeirrar nefndar. Sem dæmi um það mætti nefna úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 19. ágúst 2011 í máli nr. 4/2011, úrskurð úrskurðarnefndar fæðingar- og for­eldra­orlofsmála frá 24. nóvember 2010 í máli nr. 37/2010 og úrskurð úr­skurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála frá 28. ágúst 2013 í máli nr. 89/2012. Þá lægi fyrir dómur Héraðsdóms Reykjavíkur frá 12. júní 2002, sbr. dóm Hæstaréttar frá 28. maí 2003 í máli nr. 499/2002, þar sem fallist væri á niðurstöðu yfirskattanefndar um sambærilega tak­mörkun á valdsviði nefndarinnar. Í lok bréfsins sagði:

„Í nýlegum fræðiskrifum hafa nokkrir fræðimenn komist að þeirri niðurstöðu að játa verði stjórnvöldum heimild til að láta hjá líða að beita lögum ef þau fela í sér ótvírætt brot á stjórnar­skránni, líkt og gerð er grein fyrir í bréfi yðar til úrskurðarnefndarinnar. Byggt er á því að þar sem stjórnarskrá er rétt­hærri réttarheimild en lög væri það brot á lögmætisreglu stjórn­sýsluréttarins að byggja ákvörðun á lagaákvæði sem ber­sýni­lega bryti í bága við stjórnarskrána. Úrskurðarnefnd vel­ferðar­mála telur tilvitnuð skrif fræðimanna ekki ein og sér gefa tilefni til að víkja frá áratuga langri framkvæmd úrskurðar- og kæru­nefnda í stjórnsýslunni. Það er því mat úrskurðarnefndar vel­ferðarmála að nefndin hafi ekki heimild til að fjalla um máls­ástæður sem byggðar eru á því að lagaákvæði brjóti í bága við stjórnarskrána.“

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Aukin áhrif stjórnarskrár, fjölþjóðlegra samninga og kæruleiða innan stjórnsýslunnar

Eins og lýst var hér í upphafi hefur það færst í aukana á síðustu árum að aðilar byggi málatilbúnað sinn á að ákvarðanir stjórnvalda og þau fyrirmæli laga og reglna sem stjórnvöld byggja á brjóti í bága við stjórnarskrá, mannréttindareglur og fjölþjóðlega sáttmála og samninga sem Ísland hefur undirgengist, þótt það sé mismunandi í hvaða mæli þeir hafa verið lögfestir hér á landi. Hér að framan var því lýst að þegar borgararnir bera fyrir sig slíkar málsástæður hjá kærustjórnvöldum, m.a. sjálfstæðum kæru- og úrskurðar­nefndum, telja þessi stjórnvöld sig almennt ekki bær til að fjalla um slíkar málsástæður, sérstaklega að því er varðar stjórnarskrána. Meiri fjölbreytni gætir í afgreiðslum þeirra þegar kemur að hinum fjölþjóðlegu samningum og þá þó þeir hafi verið gerðir að íslenskum lögum eins og mannréttindasáttmáli Evrópu.

Ég tel að þessi þróun hafi haldist í hendur við aukna áherslu í lög­gjöf og lagaframkvæmd á þau réttindi sem leiða af ákvæðum stjórnar­skrárinnar og hinum fjölþjóðlegu samningum. Með endurskoðun mann­réttinda­kafla íslensku stjórnarskrárinnar árið 1995 og þeim áherslum sem komið hafa fram hjá Hæstarétti Íslands við eftirfylgni þeirra hefur verið skerpt á kröfum til þess að lagareglur um ýmis réttindi borgaranna og framkvæmd stjórnvalda á þeim séu í samræmi við stjórnar­skrána. Lög­festing mannréttindasáttmála Evrópu hér á landi með lögum nr. 62/1994 hefur líka átt sinn þátt í þessu. Síðar hafa ýmsir aðrir fjölþjóðlegir sátt­málar og samningar fengið aukið vægi með því að Alþingi hefur innleitt þá í íslenska löggjöf þótt það hafi verið gert í mismunandi mæli og með mismunandi hætti. Ég nefni hér sem dæmi samninga Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og um réttindi fatlaðs fólks. Þá hefur aðild Íslands að EES-samningum árið 1993 og margvíslegar samnings­skuld­bindingar og löggjöf sem fylgt hefur í kjölfarið haft fjölbreytt áhrif á viðfangsefni og starfshætti í stjórnsýslunni og réttindi borgaranna.

Hér má heldur ekki gleyma því að á síðustu árum hefur aðgengi og þekking borgaranna og aðila innan atvinnulífsins á því regluverki sem stjórn­sýslan starfar eftir og um margvísleg réttindi borgaranna aukist. Ég tel mig hafa merkt það í störfum mínum að tilkoma jafnræðisreglna í stjórnarskrá og stjórnsýslulögum og ýmissa annarra reglna, sem þar voru skráðar í lög, hafi orðið til þess að borgarnir gæti betur að því hvort úrlausnir stjórnvalda í málum þeirra séu réttar. Þau áhrif sem fall íslensku bankanna haustið 2008 með tilheyrandi afleiðingum fyrir íslenskan efnahag og þjóðlíf hafði líka sitt að segja um traust á stjórn­völdum. Hinn almenni borgari er meira á varðbergi um úrlausnir stjórn­valda að því er varðar réttindi sín og þá um leið efni þeirra laga sem stjórnsýslunni er ætlað að framkvæma. Ein birtingarmynd þessa er aukin fjöldi úrlausna innan stjórnsýslunnar sem kærðar eru til æðra stjórn­valds eða þess aðila innan stjórnsýslunnar sem fengið hefur það hlut­verk að leysa úr stjórnsýslukærum á hlutaðeigandi málefnasviði.

Það álitaefni um valdsvið kærustjórnvalda sem fjallað er um í þessu áliti kemur inn á verkaskiptingu milli hinna þriggja þátta ríkis­valdsins samkvæmt stjórnskipan landsins og venjum sem hafa þróast í þeim efnum. Stjórnskipun Íslands byggir á því að löggjafinn, Alþingi, setur lögin, framkvæmdarvaldið sér um að framkvæma lögin og dómstólar dæma á grundvelli laganna. Í samræmi við þetta er það verkefni framkvæmdar­valdsins, stjórnsýslunnar, að haga framkvæma laga og reglna og töku ákvarðana með þeim hætti að borgararnir fái leyst úr málum sínum og fái notið þeirra réttinda sem löggjafinn hefur ákveðið að skuli vera gildandi réttur hér á landi. Það á jafnt við hvort þar reynir á stjórnar­skrá, almenn lög eða fjölþjóðlegar skuldbindingar sem hafa öðlast laga­gildi hér á landi. Borgurunum er tryggður réttur, að uppfylltum skil­yrðum réttarfarslaga, til að leita til dómstólanna og fá skorið úr um hvort athafnir stjórnvalda og þau lög sem þær byggja á séu í samræmi við stjórnarskrána og þær skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist á fjölþjóðlegum vettvangi.

Ofangreind þróun um aukin hlut þessara réttarheimilda í starfi stjórn­sýslunnar, og þá um leið aukin áhersla á réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld og leiðir innan stjórnsýslunnar til að fá ákvarðanir á lægra stigi endurskoðaðar með stjórnsýslukæru, kallar að mínu áliti á að hugað verði nánar að því hvort og hvernig kæru­stjórn­völd eiga að standa að úrlausn málsástæðna kærenda sem lúta að stjórnar­skrá og hinum fjölþjóðlegu skuldbindingum.

2 Almennt um heimildir stjórnvalda og dómstóla til að endurskoða stjórnskipulegt gildi laga

Á grundvelli stjórnskipunarvenju hér á landi hafa dómstólar vald til að endurskoða stjórnskipulegt gildi laga. Dómstólar hafa því heimild til að skera úr um það með bindandi hætti, í málum sem vísað er til þeirra og að fullnægðum skilyrðum réttarfarslaga, hvort almenn lög sem Alþingi hefur sett samrýmist stjórnarskránni. Í fræðaskrifum um íslenskt stjórnarfar, ekki síst í eldri skrifum um það málefni, hefur á hinn bóginn verið litið svo á að stjórnvöldum verði ekki talið heimilt, án undangengins dóms, að virða að vettugi lög sem Alþingi hefur sett á stjórnskipulegan hátt, sbr. Ólafur Jóhannesson: Stjórn­skipun Íslands. 2. útg. Reykjavík 1978, bls. 418 og Gunnar G. Schram: Stjórn­skipunarréttur. 2. útg. Reykjavík 1999, bls. 446-447. Hér að framan var lýst úrlausnum og viðhorfum sem komið hafa fram í úrskurðum sjálf­stæðra kæru- og úrskurðarnefnda og skýringum úrskurðarnefndar vel­ferðarmála til mín um heimildir og möguleika þeirra til að leysa úr slíkum álitamálum. Verður ekki annað séð en að það sé afstaða úr­skurðarnefndarinnar að tilvitnað viðhorf sé í samræmi við áratuga langa framkvæmd kæru- og úrskurðarnefnda í stjórnsýslunni við afmörkun á eigin valdheimildum.

Í þessum efnum má þó sjá ákveðna þróun í umfjöllun fræðimanna á á síðustu árum. Í því sambandi má m.a. nefna umfjöllun þeirra Guðmundar Sigurðssonar og Ragnhildar Helgadóttur í ritinu Almannatryggingar og félags­leg aðstoð. Reykjavík 2007, bls. 53-55. Þar er því lýst að vafi leiki á því hvort það falli innan valdsviðs úrskurðarnefndar almanna­trygginga, sem þá var starfandi, að meta hvort lög samrýmist stjórnar­skrá. Niðurstöðu sína draga þau saman með svofelldum hætti:

„Þar þarf þá fyrst að líta til þess að nefndinni ber, eins og öðrum úrskurðaraðilum á stjórnsýslustigi, að gæta þess að stjórnvaldsákvarðanir séu í samræmi við allar réttarheimildir, þ.m.t. stjórnarskrána. Sömuleiðis ber henni að túlka lög og aðrar réttarheimildir til samræmis við stjórnarskrána eftir því sem kostur er. Hins vegar verður að telja að nefndin hafi ekki heimild til að virða lagaákvæði beinlínis að vettugi á þeim grundvelli að það samrýmist ekki stjórnarskrá. Sú heimild liggur, skv. stjórnskipunarvenju, hjá dómstólum en meginreglan um lögbundna stjórnsýslu kemur sennilega í veg fyrir að sama geti átt við um stjórnvöld. Niðurstaðan er ekki vafalaus en virðist vera sú að nefndin eigi að túlka lög eftir því sem framast er unnt þannig að þau og ákvarðanir teknar á grundvelli þeirra samrýmist stjórnar­skránni en dugi það ekki til hafi hún ekki þann valkost að hunsa ákvæðið. Sé það sannfæring nefndarinnar að lagaákvæði samrýmist ekki stjórnarskrá getur hún hins vegar vakið athygli ráð­herra á því, hvatt bótaþega til sækja rétt sinn fyrir dóm­stólum eða sagt af sér frekar en að staðfesta stjórnarskrárbrot.“

Hér má einnig nefna umfjöllun Hafsteins Dan Kristjánssonar: „Heimildir stjórnvalda til að taka afstöðu til þess hvort lög samrýmist stjórnarskránni“, birt í Tímariti Lögréttu, 1. hefti 8. árgangs 2011, bls. 79-96. Þar eru færð rök fyrir því að stjórnvöldum sé stætt á því við vissar aðstæður að láta hjá líða að framkvæma lög sem brjóta í bága við mannréttindareglur stjórnarskrárinnar. Þannig lúti álitaefnið ekki að því hvort stjórnvöld hafi þessa heimild heldur að hvaða marki þau hafa hana. Þá segir m.a. á bls. 90-91:

„Samkvæmt þessu eru það fyrst og fremst gróf eða bersýnileg brot á stjórnarskránni sem koma til greina eða þegar fyrir liggja fordæmi sem mögulegt er að draga haldbærar og traustar ályktanir af um fyrirliggjandi álitaefni.

[...]

Ef það er hins vegar vafi um hvort lögin standist stjórnar­skrána ber að framfylgja þeim en vekja athygli viðkomandi ráð­herra á álitaefninu“.

Á bls. 93 í greininni dregur Hafsteinn síðan þá ályktun að af­greiðsla stjórnvalda á málsástæðum borgaranna um stjórnskipulegt gildi laga á þann hátt að þau geti ekki fjallað um þær sé ekki haldbær. Stjórnvöld geti látið hjá líða að beita lagaákvæði ef það feli í sér skýrt brot á stjórnarskránni. Þegar slík tilvik séu ekki fyrir hendi beri stjórnvaldinu að afgreiða málsástæðu borgaranna með þeim hætti að ekki verði séð að um slíkt tilvik sé að ræða og ekki liggi fyrir nein skýr fordæmi sem leiði til þeirrar niðurstöðu.

Enn fremur má nefna umfjöllun Bjargar Thorarensen í ritinu Stjórn­skipunarréttur. Undirstöður og handhafar ríkisvalds. Reykjavík 2015, bls. 191-195. Björg bendir þar á að í almennri lagaframkvæmd stjórn­valda reyni iðulega á stjórnarskrána og þá geti komið upp álitamál um hvernig stjórnvald skuli bregðast við telji það að lagaákvæði fari efnislega í bága við stjórnarskrá. Þar reyni m.a. á það hvort stjórnvöld hafi sambærilega heimild og dómstólar til að víkja til hliðar slíkum lagaákvæðum. Framan af hafi spurningu um þetta verið svarað afdráttar­laust neitandi, enda hnígi sterk rök til þeirrar niðurstöðu. Þá segir m.a.:

„Samhliða auknu eftirliti með stjórnsýsluframkvæmd hér á landi, m.a. á vegum umboðsmanns Alþingis og ekki síður ríkulegri dómaframkvæmd síðustu tveggja áratuga um túlkun mannréttinda­ákvæða, eru stjórnvöld knúin til að taka í ríkara mæli tillit til mannréttinda í stjórnarskrá, og þeim ákvæðum hennar er oftar haldið fram í stjórnsýslumálum. Röksemdir til að styðja breytt viðhorf um heimild stjórnvalda í þessum efnum gætu stuðst við breyttar aðstæður í stjórnsýslunni þar sem sjálfstæðar eftirlits­stofnanir eða stjórnsýslunefndir fara í auknum mæli með úr­skurðar­vald í tilteknum málaflokkum. Þær eru þá ekki háðar boðvaldi ráðherra og í sumum tilvikum er einnig til staðar kæru­leið til sjálfstæðra áfrýjunarnefndar. Þar fer fram vönduð meðferð mála á tveimur stjórnsýslustigum til að leysa úr ágreiningi milli stjórnvalda og einstaklinga, t.d. um ákvörðun stjórn­sýsluviðurlaga á borð við sektir í samkeppnismálum eða skattamálum. Þá er ágreiningur í stjórnsýslumálum tíðum á milli einkaaðila án þess að stjórnvald eigi þar beina aðild. [...]

Á móti úrskurðarvaldi stjórnvalda um stjórnskipulegt gildi laga koma aftur þau undirstöðurök [...] að það stæðist illa grunn­hugsun stjórnarskrárinnar um stöðu löggjafans gagnvart fram­kvæmdarvaldinu. Þá myndi það skapa réttaróvissu ef ósamstæðar stjórnsýslustofnanir á ýmsum sviðum geta ákveðið að sniðganga lagaboð með vísan til þess að þau séu andstæð stjórnarskrá. [...]“

Í niðurlagi umfjöllunarinnar á bls. 194-195 segir síðan svo:

 „Af framangreindu verður ráðið að viss rök geti staðið til þess að stjórnvald eigi að skera úr um hvort lög eru efnislega andstæð stjórnarskránni. Þannig verður að játa stjórnvöldum heimild til að láta hjá líða að beita lögum ef þau fela í sér ótvírætt brot á stjórnarskránni. Þá mætti líta til þess að stjórnsýslunefndir [...] eru sjálfstæðar í störfum og taka ekki við fyrirmælum frá æðri framkvæmdarvaldshafa. Með því myndi réttinda­vernd borgaranna aukast og skilvirkni þeirra réttar­úr­ræða sem þeim standa til boða. Hins vegar verður að gera mjög ríkar kröfur til þess að ósamræmi laga við stjórnarskrá sé ber­sýnilegt og ekki háð miklum vafa eða flókinni lagatúlkun eða að skýr framkvæmd dómstóla liggi fyrir um sambærilegt álitamál. Víst er að fara ber varlega í að viðurkenna þróun í þessa átt, jafnvel þótt sjálfstæðar stjórnsýslustofnanir skeri í meiri mæli en fyrr úr um réttindi og skyldur manna. Ef stjórnvald er í vafa um hvort lög standist stjórnarskrá ber því að framfylgja lögunum, en starfs­mönnum þess ber að vekja athygli ráðherra á viðkomandi málefnasviði á álitaefninu. Enn sem komið er hefur Hæstiréttur ekki tekið afdráttarlausa afstöðu til þess hvernig valdsviði stjórn­sýslustofnana er háttað í þessum efnum.“

Í umfjöllun sinni bendir Björg jafnframt á að í dönskum rétti hafi heimild stjórnvalda í þessum efnum þó ekki verið talin útilokuð þótt ekki finnist dæmi úr framkvæmd og vísar til Henrik Zahle: Dansk for­fatnings­ret 1. Institutioner og regulering, 2. útg. (2001), bls. 66.

Af framangreindu verður ráðið að þessir fræðimenn líti svo á að stjórnvöld þurfi í auknum mæli, einnig þegar þau leysa úr stjórn­sýslu­kærum borgaranna, að taka afstöðu til álitaefna sem lúta að þýðingu stjórnarskrár á sínu málefnasviði. Jafnframt að áhersla á þann þátt hafi aukist hin síðari ár og þá óháð því hvort stjórnvöld eigi bindandi úrlausnarvald um samræmi laga og stjórnarskrár eða geti látið hjá líða að beita lögum sem þau telja að ekki séu í samræmi við stjórnarskrána. 

3 Hlutverk kærustjórnvalda í ljósi reglna stjórnsýsluréttar og réttaröryggissjónarmiða

3.1

Það viðhorf fræðimanna sem rakið var hér að framan endurspeglar ákveðna þróun á sviði stjórnsýsluréttar á síðustu árum og áratugum. Sú þróun lýtur m.a. að aukinni áherslu í lögum á rétt borgaranna til að bera ákvarðanir stjórnvalda upp við æðri stjórnvöld til endur­skoðunar á grundvelli stjórnsýslukæru, á inntak þeirrar endurskoðunar og svo að auknu hlutverki sjálfstæðra úrskurðar- og kærunefnda.

Í fyrsta lagi hef ég í huga að á síðari árum hafa réttarreglur um endurskoðun á stjórnvaldsákvörðunum innan stjórnsýslu­kerfisins, og eftir atvikum á öðrum athöfnum stjórnvalda, þróast í takt við breytt við­horf um aukna áherslu á réttaröryggi borgaranna, sbr. m.a. dóm Hæsta­réttar frá 14. september 1992, í máli nr. 224/1990. Þar kom fram að málsmeðferð, þar sem mál var til lykta leitt á einu stjórnsýslustigi og án þess að aðili hefði fengið endurskoðun á efniságreiningi málsins, hefði m.a. verið andstæð meginreglum stjórnsýsluréttar um rétt borgaranna til að fá endurskoðun á stjórnvaldsúrskurði fyrir æðra stjórn­valdi.

Áfangi í þessari þróun varð með lögfestingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hér á landi sem tóku gildi 1. janúar 1994 með áherslu á aukið réttaröryggi fyrir borgarana (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3277.) Meðal leiða sem farnar voru í lögunum til að ná þessu markmiði var lög­festing almennrar kæruheimildar til æðra stjórnvalds í 1. mgr. 26. gr. laganna. Í athugasemdum við VII. kafla í frumvarpi því sem varð að lögunum var bent á að stjórnsýslukæra hefði að sumu leyti kosti um­fram þá leið að bera mál undir dómstóla þar sem hún fæli í sér ódýra, skilvirka og fremur einfalda leið til þess að fá ákvörðun endurskoðaða. Stjórnsýslukæra gæti verið mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttar­öryggi í stjórnsýslunni. Auk lögfestingar á hinni almennu kæru­heimild 26. gr. stjórnsýslulaga hefur þróunin síðan jafnframt orðið sú að í sérlögum er iðulega að finna ákvæði um stjórnsýslukæru. Það er þá annað hvort sem árétting á hinni almennu kæruheimild eða að talið hefur verið tilefni til að tryggja sérstaka kæruheimild innan stjórn­sýslunnar vegna tilvika sem hin almenna heimild tekur ekki til, fyrst og fremst þegar um er að ræða stjórnvaldsákvarðanir á vegum sjálf­stæðra stjórnvalda, þ. á m. sveitarfélaga.

Í öðru lagi hef ég í huga að kröfur um inntak þeirrar endur­skoðunar sem fram fer í tilefni stjórnsýslukæru hafa jafnframt aukist og þá að sú endurskoðun fullnægi á hlutlægan hátt þeim lagakröfum sem við eiga, t.d. um rökstuðning. Að því leyti sem leiðir af reglum um birtingu ákvarðana og rökstuðning úrskurða, sbr. m.a. 31. og 22. gr. stjórnsýslulaga, verður að gera þá kröfu að kærustjórnvald geri grein fyrir þeirri niðurstöðu gagnvart aðila málsins í viðkomandi úrskurði. Þetta hefur m.a. haft þau áhrif að kærustjórnvöld innan stjórn­sýslunnar þurfa að gæta þess að af þeirra hálfu fari fram fullnægjandi endur­skoðun á lagagrundvelli ákvarðana sem til þeirra eru kærðar.

Í þriðja lagi er rétt að minna á að í stjórnsýslurétti er almennt gengið út frá því að æðra sett stjórnvald, sem úrskurðaraðili á kæru­stigi, hafi heimild til að taka til endurskoðunar alla þætti kærðrar ákvörðunar. Eftir atvikum kann endurskoðunin að vera takmörkuð að einhverju marki um hið stjórnsýslu­lega mat, ekki síst ef kærð hefur verið ákvörðun sveitarfélags og í málinu reynir á endurskoðun ákvörðunar á málefnasviði þar sem því hefur verið falin sjálfstjórn um útfærslu eða mat, sbr. til hliðsjónar 78. gr. stjórnarskrárinnar. Hvað varðar endurskoðun á lagagrundvelli ákvarðana er hins vegar almennt ekki um neinar slíkar takmarkanir að ræða. Skylda úrskurðar­aðila er eins og stjórnvalda almennt að líta til þess hvort meðferð og niðurstaða máls standist lög. Í samræmi við þessa kröfu og þá rann­­sóknarskyldu sem á stjórnvöldum hvílir, sbr. 10. gr. stjórn­sýslu­laga, er endurskoðunin að öllu jöfnu ekki heldur takmörkuð við þær máls­­ástæður eða kröfur sem aðili máls byggir málatilbúnað sinn á.

Hér er líka ástæða til að minna á að hin óskráða grundvallarregla í íslenskri stjórnsýslu, lögmætisreglan, hefur á síðari árum fengið aukið vægi þegar kemur að grundvelli ákvarðana og meðferðar valds innan stjórnsýslunnar. Að sama skapi hefur eftirlit kærustjórnvalda í auknum mæli beinst að því hvort skilyrði lögmætisreglunnar séu upp­fyllt í tilviki þeirrar ákvörðunar sem kærð hefur verið.

Þá bendi ég á að endurskoðun æðra settra stjórnvalda og annarra kæru­stjórnvalda hvað varðar lagalega þætti ákvarðana sem til þeirra er skotið er í grunninn byggð á sömu viðmiðum og dómstóll myndi leggja til grundvallar við endurskoðun á lögmæti, þ.e. sé valdsvið kæru­stjórn­­valdsins ekki sérstaklega takmarkað að þessu leyti. Ef annað kemur ekki fram í lögum endurskoða stjórnvöld á kærustigi því hina laga­­legu þætti á grundvelli sömu réttarheimilda og túlkunarreglna og dóm­stólar beita. Hluti af þeirri aðferðafræði sem stjórnvöldum ber að leggja til grundvallar við umfjöllun um stjórnsýslukærur felur af þessum sökum í sér að leggja mat á hvort hin kærða ákvörðun og grund­völlur hennar sé í samræmi við þær reglur sem leiddar verða af réttar­heimildunum, þ. á m. reglugerðum, lögum og stjórnarskrá.

Ég minni að lokum á að handhafar framkvæmdarvalds verða, eins og aðrir handhafar ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, að gæta að ákvæðum stjórnarskrárinnar í störfum sínum. Stjórnvöld verða því að taka tillit til stjórnarskrárinnar þegar þau túlka lög, taka stjórn­valds­­ákvarðanir, setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða sinna öðrum verkefnum. Af lögmætisreglunni leiðir jafnframt að það er hlutverk stjórn­­valda að framkvæma lög Alþingis í samræmi við þau fyrirmæli sem í þeim felast. Vegna stöðu stjórnarskrárinnar í íslenskum rétti verður í þessu sambandi að leggja til grundvallar, þrátt fyrir að stjórnvöld séu bundin af lögum sem Alþingis setur, að stjórnvöldum beri jafnframt við beitingu laga hverju sinni að virða stjórnarskrána.

3.2

Með vísan til þeirra atriða og sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan um það aukna vægi sem reglur stjórnarskrárinnar, ekki síst mannréttindaákvæði hennar, hafa við framkvæmd mála í íslenskri stjórn­­sýslu er ljóst að það getur komið upp sú staða að stjórnvöld verða að taka afstöðu til stjórnarskrárinnar, túlka hana, og leitast við að tryggja að athafnir þeirra og ákvarðanir séu í samræmi við þær reglur sem í henni felast.

Viðfangsefnið hér er hvernig kærustjórnvaldi beri að bregðast við ef kærandi heldur því fram í stjórnsýslukæru sinni að hin kærða ákvörðun eða þau lög sem hún byggir á sé ekki í samræmi við stjórnar­skrána. Því var lýst hér fyrr að það hefur gjarnan verið afstaða sjálf­stæðra kæru- og úrskurðarnefnda að þær geti ekki fjallað um málsástæður sem byggjast á því að lagaákvæði brjóti í bága við stjórnar­skrá. Þá hefur verið vísað til þess að það sé einungis á færi dómstóla að skera úr um hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrána. Ég tek það fram að mér er ekki kunnugt um hvernig leyst hefur verið úr hliðstæðum atriðum þegar kærustjórnvaldið er ráðherra. Eins og nánar verður vikið að síðar getur þar skipt máli að ráðherra getur sam­hliða því að leysa úr stjórnsýslukæru beitt öðrum heimildum sínum til breytinga t.d. á reglugerð eða leggja til lagabreytingar á Alþingi. Á þennan mun á úrræðum milli ráðherra og hinna sjálfstæðu kæru- og úr­skurðarnefnda reynir þó sérstaklega ef það er mat stjórnvaldsins að lög brjóti í bága við stjórnarskrá.

Það er álit mitt að þegar kærandi heldur því fram í stjórn­sýslu­kæru að lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar sé ekki í samræmi við stjórnarskrá standi ekki lög til að kærustjórnvaldið, og þá einnig sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir, geti í reynd vísað því frá sér að fjalla um og taka afstöðu til þessa rökstuðnings kæranda ef atvik máls eru með þeim hætti að það getur reynt á slík atriði. Í samræmi við þetta tel ég að kærustjórnvaldið sé bært og þurfi að fjalla um máls­ástæður sem byggja á því að tilteknar ákvarðanir brjóti gegn stjórnarskrá og þá eins langt og úrskurðarvald þeirra nær hverju sinni. Þá er jafnframt mikilvægt að stjórnvöld séu í stakk búin til þess að túlka þau lög og reglur sem reynir á í störfum þeirra og þá taka afstöðu til þess hvort þau telji þær í samræmi við stjórnarskrána þegar á slík atriði reynir í framkvæmd, eftir atvikum með hliðsjón af gildandi dómaframkvæmd.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að ganga verði út frá því að það sé almennt þáttur í verkefnum kærustjórnvalda, leiði annað ekki af lögum hverju sinni, að fjalla um hvort lög séu í samræmi við stjórnar­skrá ef á það reynir og taka afstöðu til slíkra málsástæðna borgaranna. Við úrlausn um þetta atriði þurfa kærustjórnvöld að haga meðferð málsins og rökstuðningi niðurstöðu í samræmi við þær reglur sem leiða af stjórnsýslulögum, sbr. 30. og 31. gr. laganna, óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og vönduðum stjórnsýsluháttum.

Það er svo annað mál ef kærustjórnvaldið metur það svo að þau lög sem á reynir í málinu séu ekki í samræmi við stjórnarskrána hvaða réttar­áhrif slík afstaða viðkomandi stjórnvalds hefur og/eða er gefið mikið vægi í hverju máli fyrir sig.

Hér má enn fremur hafa hugfast að þau mál sem ganga til dómstóla til endurskoðunar á stjórnvaldsákvörðunum eru fá miðað við þann fjölda mála sem kemur til kasta kærustjórnvalda, þ.m.t. sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda, á grundvelli stjórnsýslukæru á ári hverju. Ef aðeins yrði tekið tillit til stjórnarskrár við endurskoðun ákvarðana stjórn­valda hjá dómstólum en ekki við úrskurðarframkvæmd slíkra nefnda væri sú niðurstaða vart í samræmi við viðhorf um rétthæð íslenskra réttar­heimilda sem íslensk stjórnskipun er byggð á. Meðferð mála fyrir kæru­stjórnvöldum er, líkt og rakið hefur verið hér að framan, í þágu réttar­­öryggis borgaranna líkt og endurskoðun dómstólanna. Verður því ekki séð að rök standi til þess að telja kærustjórnvöld, þ.m.t. kæru- og úrskurðarnefndir, ekki bær til umfjöllunar um þýðingu stjórnarskrár í starfi og úrlausn mála innan stjórnsýslunnar. Slíkt væri ekki í sam­ræmi við þau sjónarmið sem á hefur verið byggt um endurskoðunar­heimild kærustjórnvalda innan stjórnsýslunnar um lagaleg atriði og það réttaröryggi og hagræði sem heimildinni til stjórnsýslukæru er ætlað að þjóna í þágu borgaranna.

Ég tek fram að ég tel að sömu sjónarmið verði almennt að leggja til grundvallar þegar reynir á samræmi þeirra almennu laga sem eru grund­völlur hinnar kærðu ákvörðunar og fjölþjóðlegra sáttmála og samninga sem Ísland hefur undirgengist, s.s. mannréttinda­sáttmála Evrópu. Við úrlausn um þetta atriði hjá kærustjórnvöldum rétt eins og dóm­stólum skiptir máli hvort og þá hvernig slíkir sáttmálar og samningar hafa verið leiddir í lög hér á landi. Rétt eins og Hæsti­réttur hefur ítrekað bent á í dómum sínum er það jafnframt viðurkennd regla að norrænum rétti að skýra skuli lög til samræmis við alþjóða­samninga sem ríki hefur staðfest eftir því sem unnt er, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar í málum nr. 177/1988, 125/2000 og 106/2017. Í þessu sam­bandi þurfa kærustjórnvöld einnig að huga að þeim málum þar sem reynir á samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.

4 Ábyrgð ráðherra og staða sjálfstæðra úrskurðarnefnda

Íslenska stjórnsýslukerfið byggir í samræmi við stjórnskipun landsins á því að ráðherra hvers málaflokks fari með yfirstjórn þeirra málefna sem undir hann heyra og eftirlit með þeirri starfsemi sem fellur undir málefnasvið hans og stofnunum sem starfa á því. Ráðherra ber líka ábyrgð gagnvart Alþingi á þeim málaflokkum sem heyra undir hann og getur vegna þess þurft að svara fyrir þá á Alþingi. Það hefur lengi verið gengið út frá því að liður í þessu eftirliti ráðherra sé úrlausn stjórnsýslukæra frá aðilum þeirra stjórnsýslumála sem undirstofnanir ráðherra fjalla um. Auk þess að leysa úr kærunni miðað við þann lagagrundvöll sem á reynir hverju sinni fær ráðherra með stjórnsýslukærum ákveðna innsýn í framkvæmd þeirra málefna, laga og reglugerða sem heyra undir hann. Slík innsýn kann að gefa honum tilefni til að gefa fyrirmæli um breytingar á stjórnsýsluframkvæmd, tjá sig almennt um hvernig rétt sé að haga úrlausn tiltekinna mála, breyta þeim reglugerðum sem undir hann heyra eða leggja til við Alþingi að ákvæðum laga á málefnasviði hans verði breytt, t.d. ef áhöld eru uppi um að ákvæði gildandi laga séu í samræmi við stjórnarskrána. Eftirlit ráðherra er að þessu leytinu til heildstætt að því er varðar það mál­efnasvið sem hann ber ábyrgð á.

Hin síðustu ár og áratugi hefur það gerst að úrskurðarvald innan stjórn­sýslunnar í tilefni af stjórnsýslukæru hefur í mörgum tilvikum verið fært frá ráðherra til sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda. Það skal tekið fram að Ísland er ekki eitt um þessa þróun heldur hefur hún einnig verið áberandi í næstu nágrannalöndum okkar sem búa við áþekka stjórnskipan og uppbyggingu stjórnsýslukerfisins. Með þessu fyrirkomu­lagi er þessi afmarkaði þáttur í stjórnsýslueftirliti ráðherra fluttur frá honum en hann hefur áfram hið almenna eftirlit með stjórnsýslu á viðkomandi sviði og ber ábyrgð á henni gagnvart Alþingi.

Ég hef áður bent á að þessari þróun getur fylgt að ráðherra og ráðu­neyti hans fær ekki nauðsynlega yfirsýn yfir tiltekin vandamál á því málefnasviði sem um ræðir. Af þessu getur leitt að upplýsingar um kærumál berast ekki til ráðherra eða viðkomandi nefnd telji það ekki falla undir hlutverk sitt að halda til haga gagnvart ráðuneytinu þeim álitamálum sem koma upp í störfum hennar. Þegar til staðar er hin almenna kæruleið veitir úrskurðarvald ráðherra honum enn fremur yfirsýn yfir þá málaflokka sem um ræðir. Það gerir hann og ráðuneyti hans betur í stakk búin til að bregðast við álitamálum sem fram koma á viðkomandi sviði, hvort sem þau lúta að innra skipulagi stjórn­sýslunnar, fjármögnun verkefna eða þeim lagagrundvelli sem um ræðir; þ. á m. þeim sérstöku vandamálum sem af því leiða ef almenn lög Alþingis eru eða kunna að vera í ósamræmi við stjórnarskrá.

Í þessu sambandi minni ég á að vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist með ýmsum hætti og ekki síst í þeim yfirstjórnunar- og eftir­lits­heimildum sem hann hefur að lögum, s.s. til að hafa virk áhrif á starf­semi undirstofnana á hverjum tíma, sbr. m.a. álit setts umboðs­manns Alþingis frá 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009. Þá minni ég á að í lögum koma jafnframt nánari fyrirmæli um stöðu ráðherra sér­stak­lega fram í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, sbr. einkum 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna.

Í ljósi þess sem að framan greinir verður að hafa í huga að ástæður þess að ráðherra er falið umrætt eftirlit og heimildir með undir­stofnunum eru m.a. þeir almanna­hagsmunir sem felast í því að stjórn­sýslan virki á eðlilegan og réttan hátt og svo því að það er ráð­herra sem hefur það hlutverk, eftir atvikum á grundvelli fyrir­spurna af hálfu Alþingis eða þingmanna, að upplýsa Alþingi um slíkt. Þá er það ráðherra sem getur af hálfu handhafa framkvæmdarvaldsins haft frumkvæði að undirbúningi löggjafar og flutt tillögur og skýrslur um slíkt á Alþingi, sbr. m.a. 38., 54. og 55. gr. stjórnarskrárinnar.

Þegar staðan er sú að kæruheimild í tilteknum málaflokkum er ekki til ráðherra heldur sjálfstæðs stjórnvalds, kæru- eða úrskurðar­nefndar, hefur kærustjórnvaldið ekki þau sömu úrræði og ráðherra til að bregðast við samhliða úrlausn um stjórnsýslukæruna, t.d. að gefa fyrir­mæli um meðferð málsins meðan leyst er úr kærunni og/eða leggja til lagabreytingar við Alþingi. Kæru- eða úrskurðarnefnd er einungis fengið það hlutverk að leysa úr hinum lagalega ágreiningi um gildi hinnar kærðu ákvörðunar sem kærandi hefur borið undir hana.

Hvort sem kærustjórnvaldið er ráðherra eða sjálfstæð kæru- og úrskurðar­nefnd er í báðum tilvikum um að ræða stjórnvöld sem fara samkvæmt stjórnskipun landsins með það verkefni að framkvæma þau lög sem Alþingi hefur samþykkt. Ég fæ ekki séð að það geti samrýmst stjórn­skipun og stjórnskipunarvenjum hér á landi að stjórnsýslan, fram­kvæmdar­valdið, ákveði að fylgja ekki skýrum ákvæðum gildandi laga og þar með þeim fyrirmælum sem Alþingi hefur gefið um hver skuli vera gildandi réttur gagnvart borgurunum. Eins og áður var lýst er það álit mitt að kærustjórnvöld verði, rétt eins og stjórnvöld á lægra stjórn­sýslu­stigi, að túlka gildandi lög og rétt í samræmi við viðurkenndar lögskýringaraðferðir. Það á einnig við þegar reynir á hvernig lög verði túlkuð til samræmis við stjórnarskrána og fjölþjóðlega samninga og sáttmála. Sérstaklega á þetta við ef slík túlkun verður studd við dóma Hæstaréttar og úrlausnir úrskurðaraðila um reglur hinna fjöl­þjóðlegu samninga. Ég tek það fram að þegar reynir á hina fjölþjóðlegu sátt­mála og samninga vegna stjórnsýslukæra virðist oft frekar skorta á að leyst sé með nægjanlega rökstuddum hætti úr slíkum málsástæðum heldur en að kærustjórnvaldið telji sig ekki geta fjallað um þær.

Leiði umfjöllun kærustjórnvalds um þá málsástæðu kæranda að laga­grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar samrýmist ekki stjórnarskránni til þess að ekki verði bætt úr á grundvelli lagatúlkunar reynir á hvaða leiðir kærustjórnvaldið getur farið. Hér að framan var því lýst að þegar ráðherra fer með verkefni kærustjórnvaldsins kunna honum að vera færar ýmsar leiðir í samræmi við hlutverk sitt samkvæmt stjórn­skipuninni og lögum um verkefni ráðherra til að gera ráðstafanir sem bæta úr slíkum annmörkum á gildandi lögum og þannig að leyst verði úr máli kæranda innan stjórnsýslunnar með þeim hætti að það samrýmist stjórnar­skránni. Þá þarf einnig að hafa í huga það almenna hlutverk ráðherra að hafa eftirlit með því að framkvæmd þeirra stjórnarmálaefna sem undir hann heyra sé í samræmi við lög og þar með stjórnarskrána. Að hinu leytinu er síðan sú staða fyrir hendi að telji ráðherra ljóst að sá lagagrundvöllur sem ákvörðun stjórnvalda byggði á sé ekki í samræmi við stjórnarskrá og ekki verður bætt úr því, getur það komið í hlut hans að taka afstöðu til þess hvort og þá hvernig eigi að bæta viðkomandi slíkt, eftir atvikum með skaðabótum.

Úrræði ráðherra sem kærustjórnvalds í þeim tilvikum sem hér er fjallað um eru því um margt önnur en hinna sjálfstæðu kæru- og úrskurðarnefnda.

5 Úrræði kæru- og úrskurðarnefnda ef talið er að lagagrundvöllur ákvörðunar sé ekki í samræmi við stjórnarskrá

Í samræmi við þá niðurstöðu mína hér að framan, um að kæru­stjórn­völdum beri almennt að fjalla um og taka afstöðu til málsástæðna kærenda um að lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið í samræmi við stjórnarskrá, reynir í tilviki hinna sjálfstæðu kæru- og úrskurðarnefnda á hvernig þær geta hagað úrlausn sinni ef þær telja þessa málsástæðu kæranda réttmæta og sú lagaregla sem á reynir verður ekki með hefðbundinni lagatúlkun og skýringu samræmd stjórnarskránni. Ég hef áður lýst því áliti mínu að það samrýmist ekki stöðu slíkra nefnda, sem hluta af framkvæmdarvaldinu, að þær geti ákveðið að víkja til hliðar efni gildandi laga. Hins vegar þarf að hafa í huga að stjórnsýslukæra og úrlausn um hana er hluti af því eftirliti innan stjórnsýslunnar sem miðar að því að borgararnir fái leyst úr málum sínum í samræmi við lög og þá einnig stjórnarskrána og fjölþjóðlegu sáttmála og samninga sem hafa verið lögfestir. Hér að framan var lýst úrræðum sem ráðherra getur gripið til ef hann telur ljóst að sá laga­grundvöllur sem hin kærða ákvörðun byggir á sé ekki í samræmi við stjórnar­skrána. Sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir hafa hins vegar almennt ekki að gildandi lögum önnur úrræði til að ljúka kærumálum sem beint er til þeirra nema að úrskurða í þeim. Í úrskurðarorðinu er þá tekin afstaða til hvernig fari um framhald hinnar kærðu ákvörðunar hjá því stjórnvaldi sem tók hana og réttaráhrif hennar gagnvart kæranda.

Í upphafi þessa álits lét ég þess getið að ríkisstjórnin hefði samþykkt á fundi sínum 2. nóvember 2018 að gera úttekt á starfsemi sjálf­stæðra kæru- og úrskurðarnefnda í stjórnsýslunni en auk þess að meta við hvaða aðstæður verði réttlætanlegt að setja á stofn slíkar nefndir og hvort ástæða sé til að samræma betur málsmeðferð slíkra nefnda. Í athugasemdum við frumvarp til fyrstu laga um umboðsmann Alþingis, lög nr. 13/1987, var tekið fram að einn þáttur í starfi umboðs­manns skyldi vera að gera tillögur almenns eðlis til endurbóta í stjórnsýslu. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2560.) Ég tel að sú aukning sem hefur orðið í fjölda sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda á síðustu árum og sú afstaða sem virðist vera ráðandi í starfi þeirra, um úrlausn málsástæðna kærenda sem lúta að stjórnarskránni og að einhverju marki um fjölþjóðlega sáttmála og samninga, gefi mér tilefni til að vekja athygli forsætisráðherra á þeim álitaefnum sem fjallað er um í þessu áliti. Þetta geri ég með það í huga að við þá úttekt, sem boðuð er og að því marki sem það verður niðurstaða hennar og ákvarðana sem teknar verða í framhaldi af henni um að slíkar nefndir starfi framvegis, verði þessi mál tekin til athugunar með það í huga að leysa úr þeim annmarka sem ég tel að sé að þessu leyti á úrræðum umræddra nefnda nú.

Ég tel ekki rétt að hafa hér uppi sjónarmið um hvaða leiðir sé heppilegast að fara í þessum efnum en frá sjónarhóli þess eftirlits sem umboðsmaður Alþingis hefur með höndum legg ég áherslu á að þær hafi það að markmiði að greiða annars vegar fyrir því að sá aðili sem í hlut á fái með eins skjótum og einföldum hætti og kostur er úrlausn í málinu sem samrýmist stjórnarskránni. Hins vegar að bætt verði almennt úr ósamræmi sem stjórnvöld telja að sé milli almennra laga og stjórnar­skrár. Hér á það við eins og jafnan að borgararnir þurfa að geta gengið út frá því að stjórnsýslan hagi störfum sínum og ákvörðunum í samræmi við lög og þá einnig stjórnarskrána. Slíkt er liður í því réttaröryggi og trausti sem þarf að vera til staðar í starfi stjórnsýslunnar.

Að því marki sem ekki verður leyst úr áðurgreindu álitaefni með skýrari ákvæðum í lögum um úrræði sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda, s.s. um tilkynningar til ráðherra um ósamræmi laga við stjórnarskrá, mögulega frestun mála af þessu tilefni o.fl., liggur fyrir að aðilar slíkra mála eiga að uppfylltum réttarfarsskilyrðum kost á að leggja slíkan ágreining fyrir dómstóla. Með þeirri leið hverfur hins vegar það hagræði, m.a. um ábyrgð stjórnvalda á rannsókn máls, málshraða og kostnað, sem aðili málsins hefur af því að leyst sé úr slíkum ágreiningi á stjórnsýslustigi. Að því marki sem borgurunum verður áfram vísað á að fara dómstólaleiðina kann að vera tilefni til þess að hugað verði að því, í þeim tilvikum þegar kærustjórnvald telur málsástæðu kæranda að einhverju leyti réttmæta en telur sig ekki geta leyst úr ágreiningi um hvort það lagaákvæði sem í hlut á samrýmist stjórnarskránni, hvort þörf sé á greiðari leið til gjafsóknar, t.d. með aðkomu kærustjórnvaldsins, eða breytingum á réttarfarsreglum sem auðvelda borgurunum að koma slíkum ágreiningi fyrir dómstólana.

Ég tek að lokum fram að á meðan ekki hafa verið gerðar breytingar, sem greiða fyrir því að borgarnir fái endanlega úrlausn í málum þar sem ágreiningur er um hvort lagagrundvöllur ákvarðana stjórnvalda sé í sam­ræmi við stjórnarskrána, eru það tilmæli mín til kærustjórnvalda, sér­stak­lega sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda, að þau taki slíkar máls­ástæður kærenda til umfjöllunar og leysi úr þeim eins og þeim er frekast unnt á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða og að því marki sem valdheimildir þeirra leyfa. Ég árétta að umfjöllun slíkra nefnda er mikilvæg við úrlausn mála þar sem reynir á stjórnskipulegt gildi laga til að afstaða þeirra til slíkra málsástæðna sé ljós þrátt fyrir að þær geti ekki vikið til hliðar ákvæðum almennra laga sem séu ekki í samræmi við stjórnarskrá.

Ég læt nægja að sinni að leggja þetta mál í farveg ábendingar en mun, þegar fyrir liggur hver verður niðurstaða umræddrar úttektar og ákvarðana í framhaldi af henni, taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til formlegra tilmæla í samræmi við 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis. Ég mun því áfram fylgjast með framgangi þessara mála hjá stjórnvöldum og hvernig hinar sjálfstæðu kæru- og úrskurðarnefndir bregðast við tilmælum mínum. Vegna þeirra þriggja kvartana sem ég lýsti í upphafi þessa álits og lutu að úrskurðum úrskurðarnefndar vel­ferðar­mála þá hef ég lokið þeim málum með bréfum til þeirra sem báru fram kvartanirnar. Þar tek ég fram að ég telji ekki, þrátt fyrir niðurstöðu þessa frumkvæðismáls, tilefni til að beina þeim tilmælum til úrskurðar­nefndarinnar að endurupptaka málin vegna annmarka á umfjöllun um málsástæður af því tagi sem fjallað er um í þessu áliti. Ég hef þá hugað að efni þessara málsástæðna og m.a. dóma Hæstaréttar sem kunna að hafa þýðingu um þær.

 

V Niðurstaða

Ég tel að sú afstaða sem gjarnan hefur komið fram hjá kæru­stjórn­völdum í stjórnsýslunni, einkum sjálfstæðum kæru- og úrskurðarnefndum, um að þau séu ekki bær til að fjalla um málsástæður kærenda sem byggja á því að lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar sé ekki í samræmi við stjórnarskrá, sé ekki í samræmi við lög. Með sama hætti tel ég að kæru­stjórn­völd þurfi að taka til umfjöllunar og leysa úr málsástæðum kærenda um gildi fjölþjóðlegra sáttmála og samninga. Kærustjórnvöldum ber í þessum efnum að leysa úr slíkum málsástæðum eins og þeim er unnt á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða og að því marki sem vald­heimildir þeirra leyfa.

Það er álit mitt að kærustjórnvöld, sem hluti af framkvæmdar­valdinu, hafi ekki vald til þess að láta vera að framkvæma lög sem Alþingi hefur samþykkt sem þau telja að séu ekki í samræmi við stjórnar­skrána. Þegar kærustjórnvaldið er jafnframt ráðherra standa honum til boða ýmsar leiðir samkvæmt lögum og stjórnskipun til að bregðast við slíkri stöðu, t.d. að kalla fram breytingar á lögunum. Staða sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda er önnur að þessu leyti. Ríkisstjórnin hefur ákveðið að gerð skuli úttekt á starfi slíkra nefnda. Í álitinu er þeirri ábendingu komið á framfæri að hugað verði að leiðum þar sem annars vegar verði lögð áhersla á að greiða fyrir því að aðilar kærumála í stjórn­sýslunni, sem telja að þau lög sem stjórnsýslan byggir ákvarðanir sínar á séu ekki í samræmi við stjórnarskrána, fái með einföldum og skjótum hætti greitt úr slíkum ágreiningi. Hins vegar að þau úrræði miði að því að bæta úr ósamræmi sem stjórnvöld telja að sé milli almennra laga og stjórnar­­skrár.

Meðan ekki hafa verið gerðar breytingar sem greiða fyrir því að borgarnir fái endanlega úrlausn í málum þar sem ágreiningur er um hvort lagagrundvöllur ákvarðana stjórnvalda sé í samræmi við stjórnarskrána eru það tilmæli mín til kærustjórnvalda, sérstaklega sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda, að þau taki slíkar málsástæður kærenda til um­fjöllunar og leysi úr þeim eins og þeim er frekast unnt á grundvelli viður­kenndra lögskýringaraðferða og að því marki sem valdheimildir þeirra leyfa.