Álit

I.

Hinn 7. desember 1989 lagði A fram kvörtun yfir því, að hafa ekki náð fram umgengnisrétti við son sinn B. Að mínum skilningi fólst í kvörtun A að dómsmálaráðuneytið hefði ekki neytt þeirra úrræða, sem lög heimiluðu, til að fylgja eftir úrskurði sínum um umgengni frá 20. júní 1985.

Hinn 13. desember 1989 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, að ráðuneytið léti mér í té ljósrit af gögnum þess um málið. Gögn ráðuneytisins bárust mér 17. janúar 1990. Eftir að hafa kynnt mér þessi gögn, óskaði ég eftir því með bréfi, dags. 30. mars 1990, að ráðuneytið gerði grein fyrir afstöðu sinni til kvörtunar A. Svar ráðuneytisins barst 17. maí 1990.

II.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 17. maí 1990 segir á þessa leið:

„Ráðuneytið telur sig hafa beitt öllum þeim ráðum, sem því eru tæk samkvæmt 2. mgr. 40. gr. til að koma á umgengni milli [A] og sonar hans eftir að úrskurður var kveðinn upp þann 20. júní 1985. Samkvæmt úrskurðinum var viðkomandi barnaverndarnefndum falið að hafa eftirlit með umgengninni.

Eftir að í ljós kom, að tilraunir starfsfólks nefndanna til að koma á umgengni voru árangurslausar, var tekin sú ákvörðun að senda málið til meðferðar Barnaverndarráðs Íslands. Talið var, að það gæti hafa torveldað lausn málsins, að tvær nefndir höfðu haft málið til meðferðar, auk þess sem konan hafði lýst vantrausti á barnaverndarnefnd [X]. Eftir umsögn barnaverndarráðs, tókst starfsmanni ráðuneytisins að ná samkomulagi milli foreldranna um tiltekna umgengni, en þá gerðist það, sem hafði gerst nokkrum sinnum áður við meðferð málsins, maðurinn hringdi í konuna, þau lentu í miklu rifrildi og eftir það var konan ekki til viðræðu um neina umgengni. Síðan þetta gerðist hefur starfsfólk ráðuneytis og barnaverndarnefnda gert ítrekaðar tilraunir til að koma á umgengni, sem hafa því miður verið árangurslausar. Hefur miklum tíma og vinnu verið varið í þetta mál. Er vísað til gagna málsins, sem yður hafa verið send því til stuðnings.

Ekki hefur verið talið ráðlegt að leggja dagsektir á konuna á grundvelli núverandi heimildar, sbr. 3. mgr. 40. gr. Ákvæðið er gallað og dagsektarupphæðin úrelt og það hefur því takmörkuð þvingunaráhrif. Frá því að úrskurður var kveðinn upp hafa tvívegis verið lögð fram á Alþingi, þ.e. árið 1987 og á nýafstöðnu þingi, frumvörp til breytinga á barnalögunum, sem hafa m.a. falið í sér, endurbætur á dagsektarákvæðinu. Var tekin sú ákvörðun að bíða með hugsanlegan dagsektarúrskurð með hliðsjón af þessum frumvörpum. Í þessu sambandi er rétt að vekja á því athygli, að þó það komi vissulega til álita, að beita dagsektum til þess að reyna að knýja fram umgengni í þessu máli, þá er alls óvíst, vegna þess sem á undan er gengið og því hversu mikil heift er ennþá milli foreldranna, að slík þvinguð umgengni sé barninu til góðs. Enda þótt það sé barni mjög mikilvægt að viðhalda tengslum við foreldri sitt, sem ekki fer með forsjá þess, þá getur umgengni stundum verið of dýru verði keypt fyrir barnið.“

III.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 28. desember 1990, sagði svo um umgengnisrétt almennt:

„Í 40. gr. barnalaga nr. 9/1981 er mælt fyrir um gagnkvæman umgengnisrétt foreldra

og barna. Þá er að finna í 47. gr. laga nr. 60/1972 um stofnun og slit hjúskapar fyrirmæli um að við úrlausn skilnaðarmáls beri að taka afstöðu til réttar foreldris til umgengni við börn. Fyrrnefnda ákvæðið á við um umgengnisrétt hvort sem hann er ákvarðaður í tilefni af skilnaði, sambúðarslitum eða af öðru tilefni. Síðarnefnda ákvæðið á eingöngu við, þegar umgengnisréttur er ákvarðaður í tilefni af skilnaði.

Umgengnisréttur foreldra og barna nýtur sérstakrar verndar samkvæmt 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt 40. gr. barnalaga felur umgengnisréttur bæði í sér rétt og skyldu foreldris til umgengni við barn og rétt barns til umgengni við foreldri. Í lögum eru ekki settar aðrar skorður við umgengnisrétti þess foreldris, sem ekki hefur forsjá barns, en þær, að dómsmálaráðuneytið getur synjað um umgengni barns við foreldri, sé umgengni talin andstæð hag barns og þörfum, sbr. 1. mgr. 40. gr. barnalaga. Nái aðilar ekki samkomulagi um umgengnisrétt, kveður ráðuneytið á um inntak þess réttar, sbr. 2. mgr. 40. gr. Í ákvæðinu er jafnframt gert ráð fyrir að dómsmálaráðuneytið geti leitað umsagnar barnaverndarnefndar, ef þörf er talin á, svo og liðsinnis hennar eða sérstaklega tilnefnds tilsjónarmanns í sambandi við framkvæmd umgengnisréttar. Samkvæmt 5. mgr. 40. gr. barnalaga og 48. gr. um stofnun og slit hjúskapar lúta ágreiningsefni vegna umgengnisréttar ávallt úrlausn dómsmálaráðuneytisins, sem einnig getur breytt ákvörðunum sínum að ósk annars foreldris, ef hagur og þarfir barns gera slíkt réttmætt.“

IV.

Um dagsektir til að framfylgja umgengnisrétti sagði svo:

„Í 3. mgr. 40. gr. barnalaga er mælt fyrir um þau úrræði, sem unnt er að beita til framdráttar umgengnisrétti, ef forsjárforeldri torveldar umgengni. Þar segir að dómsmálaráðuneytið geti lagt á þann, er í hlut á, allt að 200 króna dagsektir, sem renni í ríkissjóð. Þá er sérstaklega áréttað að öðrum lagaúrræðum verði ekki beitt til framdráttar umgengnisrétti. Hliðstætt ákvæði er í 4. mgr. 47. gr. laga nr. 60/1972, sbr. og 68. gr. laga nr. 10/1983 um breytingu á sektarmörkum nokkurra laga. Sektarmörkin samkvæmt síðastnefnda ákvæðinu eru þó hærri, eða allt að kr. 1000 á dag.

Töluvert ósamræmi er milli framangreindra lagaákvæða. Felst það í því að sektarmörk eru allmiklu hærri, þegar um er að ræða umgengnisrétt, sem ákvarðaður hefur verið í tilefni af skilnaði. Í öðrum tilfellum ber að miða við sektarmörk, eins og þau eru ákveðin í 3. mgr. 40. gr. barnalaga, þar á meðal þegar umgengnisréttur hefur verið ákvarðaður í tilefni af sambúðarslitum.

Í lögum er ekki að finna nánari fyrirmæli um það, með hvaða hætti dagsektir samkvæmt nefndum lagaákvæðum skuli á lagðar og þær innheimtar. Í greinargerð með barnalögum er heldur ekki að finna nákvæmar leiðbeiningar í þessu efni. Í greinargerð með lögum um stofnun og slit hjúskapar er bent á, að við afplánun dagsekta megi hafa hliðsjón af 55. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Þegar framangreindri athugasemd í greinargerð með lögum um stofnun og slit hjúskapar sleppir, er engar leiðbeiningar að finna í greinargerð um það, með hvaða hætti skuli staðið að framkvæmd umræddra dagsektarákvæða. Um það efni verður því að styðjast við almennar reglur um áfall og innheimtu dagsekta. Í samræmi við það er eðlilegt að skýra framangreind lagaákvæði svo, að ákvarða beri dagsektir þannig, að þær falli á fyrir hvern dag, sem líður frá því að umgengni er torvelduð í skilningi nefndra lagaákvæða, þar til úrskurði um umgengni er hlýtt, en ekki eingöngu þá daga, sem umgengni á að fara fram samkvæmt samningi eða ákvörðun dómsmálaráðuneytisins.“

V.

Að því er varðar kvörtun A sérstaklega varð niðurstaða mín þessi:

„Eins og fram hefur komið, skil ég kvörtun A svo, að ráðuneytið hafi ekki á fullnægjandi hátt fylgt eftir úrskurði sínum frá 20. júní 1985, enda hafi konan synjað honum um umgengni við barnið andstætt úrskurði dómsmálaráðuneytisins.

Samkvæmt því, sem fram er komið, er gert ráð fyrir því í barnalögum, að dómsmálaráðuneytið geti haft afskipti af framkvæmd úrskurðar með tvennum hætti. Í fyrsta lagi með því að leita liðsinnis barnaverndarnefndar eða sérstaklega tilnefnds tilsjónarmanns í sambandi við framkvæmd umgengnisréttar, þegar ástæða þykir til, sbr. 2. mgr. 40. gr., og í öðru lagi með því að leggja dagsektir á þann aðila, sem ekki hlýðir úrskurði ráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 40. gr.

Eftir að hafa athugað gögn málsins, sem bárust mér með bréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 17. janúar 1990, er það niðurstaða mín, að afskipti ráðuneytisins af framkvæmd úrskurðarins samkvæmt 2. mgr. 40. gr. barnalaga gefi ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 17. maí 1990, kemur fram, að þrátt fyrir afstöðu konunnar hafi enn ekki verið gripið til þess ráðs að leggja á dagsektir til að knýja á um umgengnisréttinn. Fyrir þessu eru tilgreindar tvær ástæður. Í fyrsta lagi að úrræðið hafi lítil þvingunaráhrif, eins og lagaheimildin sé úr garði gerð, m.a. vegna þess að fjárhæð dagsekta sé lág, og í öðru lagi er það dregið í efa, að umgengni, sem þvinguð er fram með þessum hætti, sé barni til góðs.

Í 3. mgr. 40. gr. barnalaga nr. 9/1981 og 4. mgr. 47. gr. laga um stofnun og slit hjúskapar er tekin skýr afstaða til þess, að dagsektir séu almennt tækt úrræði til að fylgja eftir löglegum ákvörðunum um umgengnisrétt. Þá er sérstaklega tekið fram, að öðrum þvingunarúrræðum verði ekki beitt til framdráttar umgengnisrétti. Í málinu liggur fyrir að dómsmálaráðuneytið úrskurðaði hinn 20. júní 1985, að B skyldi hafa rétt á að vera hjá föður sínum A þriðja hvern laugardag frá kl. 9.00 - 20.00. Þá liggur fyrir að vegna mikillar andstöðu konunnar hefur úrskurði þessum ekki verið framfylgt í samræmi við efni hans. Tilraunir dómsmálaráðuneytisins til að framfylgja úrskurðinum með liðsinni barnaverndarnefndar Y og sérstaklega tilnefnds tilsjónarmanns samkvæmt 2. mgr. 40. gr. barnalaga hafa reynst árangurslausar vegna mótþróa konunnar.

Úrskurður dómsmálaráðuneytisins frá 20. júní 1985 er ekki rökstuddur, en ganga má út frá því að hann byggi á þeirri forsendu, að það sé ekki andstætt hag og þörfum B að umgangast föður sinn, sbr. 1. mgr. 40. gr. barnalaga. Ég tel með hliðsjón af því, að í málinu hafi ekki komi fram nægileg gögn og rök fyrir því, að vegna hags og þarfa B sé ekki fært að beita dagsektum til að framfylgja úrskurði ráðuneytisins um umgengnisrétt. Samkvæmt því og þeim sjónarmiðum um áfall dagsekta, sem fyrr eru rakin, tel ég ástæðu til þess, að ráðuneytið taki á ný til athugunar, hvort rétt sé að það fylgi eftir nefndum úrskurði sínum um umgengnisrétt þeirra feðga B og A með því að beita dagsektarákvæði 3. mgr. 40. gr. barnalaga nr. 9/1981. Eru það tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki málið til athugunar og úrlausnar á ný.“

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af áliti mínu í ofangreindu máli barst mér bréf frá dómsmálaráðuneytinu, dags. 27. mars 1991, þar sem með fylgdi, mér til upplýsingar, skýrsla A í ljósriti, er hann gaf í ráðuneytinu, 26. mars 1991. Í skýrslunni kom eftirfarandi m.a. fram:

„Mætti kveðst aðspurður vilja láta reyna á það hvort hugsanlegt sé að umgengni geti farið af stað smám saman án afskipta eða íhlutunar opinberra aðila og kveðst því óska eftir, að ráðuneytið hafist ekki að í máli þessu, að svo stöddu. Mætta er gerð grein fyrir því að hann geti leitað til ráðuneytisins þegar hann óskar, gangi ekki að ná samkomulagi um umgengnina.“

Í bréfi til dómsmálaráðuneytisins, dags. 5. apríl 1991, tók ég fram, að bréf ráðuneytisins gæfi ekki tilefni til neinna athugasemda af minni hálfu.