Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 30. nóvember 1989 lagði A fram kvörtun yfir því, að Seðlabanki Íslands hefði á tímabilinu frá því í júní 1989 til loka október s.á. ekki farið að lögum nr. 68/1989, um breyting á lögum nr. 63 31. maí 1979 um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála, með síðari breytingum. Taldi A, að með lögum nr. 68/1989 hefði auglýsing nr. 549/1988, um innflutning með greiðslufresti og aðrar erlendar lántökur, fallið niður. Hefði því greiðslufrestur á öllum erlendum vörukaupum verið ótakmarkaður á nefndu tímabili, eða þar til auglýsing nr. 499/1989 um innflutning með greiðslufresti og aðrar erlendar lántökur tóku gildi l. nóvember 1989. Seðlabanka Íslands hefði því á nefndu tímabili verið óheimilt að senda viðskiptabanka sínum lista, þar sem A hefði verið talið meðal aðila, sem væru „í vanskilum með erlendan gjaldfrest vegna vörukaupa“, og ennfremur óheimilt að senda fyrirtækinu „hótunarbréf“ sbr. bréf, dags. 24. ágúst 1989, sem hefði falið í sér „hótun“ um að stöðva heimildir til gjaldfrests vegna erlendra vörukaupa. Bréf Seðlabanka Íslands frá 24. ágúst 1989 er svohljóðandi:

„Samkvæmt meðfylgjandi lista eruð þér í umtalsverðum vanskilum með erlendan gjaldfrest vegna vörukaupa. Listinn er byggður á upplýsingum viðskiptabankanna.

Ef um rangar upplýsingar er að ræða, biðjum vér yður að láta viðskiptabanka yðar leiðrétta þær.

Vér bendum á, að samkvæmt gildandi reglum eiga svona vanskil að verða þess valdandi að þér væruð útilokaðir frá því að geta notað erlendan gjaldfrest.

Það eru vinsamleg tilmæli, að þér gerið vanskilin upp hið fyrsta, svo ekki komi til frekari vandræða.“

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 8. janúar 1990 ritaði ég viðskiptaráðherra bréf, þar sem ég með vísan til kvörtunar A og með hliðsjón af 2. mgr. 22. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, 3. mgr. 1. gr. laga nr. 68/1989 og 14. gr. reglugerðar nr. 211/1988, um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála, óskaði eftir áliti ráðuneytisins á því, hvaða reglur hefðu gilt um heimild innflytjenda til að flytja inn vörur með greiðslufresti á kaupverði, án ábyrgðar banka eða annarra fjármálastofnana, á tímabilinu frá gildistöku áðurnefndra laga nr. 68/1989 fram að gildistöku reglna samkvæmt auglýsingu nr. 499/1989 um innflutning með greiðslufresti og aðrar erlendar lántökur. Í svarbréfi viðskiptaráðuneytisins, dags. 11. janúar 1990, sagði:

„Spurt er um álit ráðuneytisins á því, hvaða reglur hafa gilt um heimild innflytjenda til að flytja inn vörur með greiðslufresti á kaupverði frá gildistöku laga nr. 68/1989 fram að gildistöku reglna samkvæmt auglýsingu nr. 499/1989.

Í tilvitnuðum lögum, segir, að „viðskiptaráðuneytið setji, að höfðu samráði við Seðlabankann, reglur um erlendar lántökur og um mörkin milli þeirra og greiðslufrests á vörum.“

Þegar eftir setningu laganna var hafinn undirbúningur að breytingu á reglum um

vöruinnflutning með greiðslufresti og um aðrar erlendar lántökur. Var af hálfu ráðuneytisins rætt sérstaklega við fulltrúa Seðlabankans og málið jafnframt tekið upp á fundi í samstarfsnefnd um gjaldeyrismál, en í henni sitja fulltrúar bankanna, sparisjóða, Seðlabankans og viðskiptaráðuneytisins. Viðræður þessar beindust m.a. að því að ákveða nýja skilgreiningu á mörkum „greiðslufrests við vörukaup“ og „erlendrar lántöku“.

Undirbúningur þessi tók nokkurn tíma en honum lauk með útgáfu auglýsingarinnar nr. 499/1989 hinn 1. nóvember 1989. Fram að þeim tíma giltu ákvæði fyrri auglýsingar frá 21. desember 1988.“

Í framhaldi af svarbréfi viðskiptaráðuneytisins ritaði ég viðskiptaráðuneytinu á ný bréf, dags. 24. janúar 1990, og einnig sama dag stjórn Seðlabanka Íslands.

Í bréfi mínu til viðskiptaráðherra taldi ég rétt, að viðskiptaráðuneytið skýrði frekar þá skoðun, sem fram kom í bréfi þess, að ákvæði auglýsingar frá 21. desember 1988 hefðu gilt, þar til auglýsing nr. 499/1989 var gefin út 1. nóvember s.á. þrátt fyrir fyrri gildistöku laga nr. 68/1989. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 26. janúar 1990, kom eftirfarandi m.a. fram:

„Álit ráðuneytisins kom fram í fyrra bréfi, en það skal ítrekað að í lögunum sagði að „viðskiptaráðuneytið setji, að höfðu samráði við Seðlabankann reglur um erlendar lántökur og um mörkin milli þeirra og greiðslufrests á vörum.“ Þær reglur voru settar með auglýsingu nr. 499/1989.

Ef spurt er um ástæðu þess, að auglýsingin með hinum nýju reglum var ekki birt fyrr, þá er svarið það að vandasamt er að setja þau mörk, sem um ræðir og kallar það á viðræður við Seðlabankann og samstarfsnefnd um gjaldeyrismál og athugun á þeim reglum, sem um þetta gilda í nágrannaríkjunum. Hlaut slíkt að taka nokkurn tíma eðli málsins samkvæmt.

Svo þetta sé nánar skýrt, þá eru í gildi hömlur á lántökum íslenskra aðila erlendis og er því nauðsynlegt að nýjar reglur um vörukaup erlendis með greiðslufresti á kaupverði opni ekki leið til þess að fara framhjá þeim hömlum. T.d. mætti hugsa sér að skjótseljanleg vara sé flutt inn með 1 árs gjaldfresti og sölu hennar sé lokið innan 1 mánaðar frá innflutningi. Viðkomandi innflytjandi getur þá fengið 11 mánaða erlent lán, sem nota má til þess að komast í kringum framangreindar lántökuhömlur. Til þess að koma í veg fyrir að rýmkaðar heimildir til vörukaupa erlendis verði þannig misnotaðar, var ráðuneytinu falið að setja reglur um framangreind mörk.

Fyrir því er síðan föst stjórnsýsluhefð, að reglugerðir og auglýsingar skv. eldri lögum gildi þar til nýjar og formlega birtar reglur leysa þær af hólmi, enda geti framkvæmd nýrra lagaákvæða ekki hafist fyrr en nánari reglur um framkvæmdina hafi verið settar af framkvæmdavaldinu.

Svo var í því tilviki sem hér um ræðir og ekki varð óeðlilegur dráttur á samningi hinna nýju reglna. Þangað til varð að fara eftir eldri reglum.“

Í bréfi mínu til stjórnar Seðlabanka Íslands, fór ég þess á leit, að Seðlabanki Íslands skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Í svarbréfi Seðlabanka Íslands, dags. 29. janúar 1990, kom m.a. eftirfarandi fram:

„Vakin er athygli á því, að í meðferð á frumvarpi til laga nr. 29/5 1989 á Alþingi var að ósk viðskiptaráðherra gerð breyting á því, er kemur fram í 3. mgr. bréfs viðskiptaráðuneytisins til yðar, dags. 11. janúar s.l., um að ráðuneytið setji, að höfðu samráði við Seðlabankann, reglur um erlendar lántökur, og um mörkin milli þeirra og greiðslufrests á vörum.

Það er því rétt ályktun er kemur fram í lokamálsgrein sama bréfs ráðuneytisins til yðar, að fyrri auglýsing frá 21. desember 1988, hafi verið í fullu gildi til 1. nóvember 1989, er ráðuneytið birti nýjar reglur um þetta efni.

Gjaldeyriseftirlitið hafði því fullar heimildir til að senda aðvörunarbréf dags. 24. ágúst 1989 til fyrirtækisins. Þar er tekið fram, að bréfið sé byggt á upplýsingum viðskiptabanka, svo sem nánar er skilgreint í bréfi voru til fyrirtækisins dags. 20. nóvember 1989, en ljósrit þess bréfs er í vörslu yðar. Er síðan farið nánar út í þessi mál í bréfi voru til fyrirtækisins dags. 1. desember 1989, sem einnig mun vera í vörslu embættisins.

Er því hér með mótmælt, að umrædd bréf gjaldeyriseftirlits til fyrirtækisins hafi ekki staðist að lögum. Gjaldeyriseftirlitið var í góðri trú og byggði á þeim grunni sem það verður að byggja á, við framkvæmd laga og reglna um þetta svið þ.e. á upplýsingum frá viðskiptabanka hlutaðeigandi fyrirtækis. Starfsrammi gjaldeyriseftirlitsins og heimildir varðandi erlendar lántökur, þær sem hér um ræðir, var jafnframt óbreyttur fram til 1. nóvember 1989. Vísast hér til 15. gr. laga nr. 63/1979 og 28. gr. reglugerðar nr. 211/1989.

Lokaályktun vor er því, að gjaldeyriseftirlitið hafi haft fullt tilefni og heimildir til að senda umrætt bréf, dags. 24. ágúst 1989 til fyrirtækisins [A] Um aðvörun var að ræða að gefnu tilefni og vakin skal athygli á 2. mgr. bréfsins þannig „ef um rangar upplýsingar er að ræða, biðjum vér yður (fyrirtækið) að láta viðskiptabanka leiðrétta það“. Það skal og tekið fram, að flestar þær upphæðir, sem spurt var um, voru skrásettar í banka áður en lagabreytingin í maí s.1, var gerð.“

Með bréfi, dags. 1. febrúar 1990, óskaði ég eftir því við A að fyrirtækið léti mér í té þær athugasemdir, sem það teldi rétt að gera í tilefni af bréfi viðskiptaráðuneytisins frá 26. janúar 1990 og bréfi Seðlabanka Íslands frá 29. janúar 1990. Athugasemdir A bárust mér síðan með bréfi fyrirtækisins, dags. 26. mars 1990.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Kvörtun A beindist að því, að eftir gildistöku laga nr. 68/1989 hefðu takmarkanir þær,sem fram koma í auglýsingu nr. 549/1988 varðandi heimildir innflytjenda til þess að semja um greiðslufresti við innflutning vöru, fallið úr gildi. Hefðu ákvæði auglýsingarinnar eftir gildistöku laganna því ekki getað verið grundvöllur fyrir afskiptum gjaldeyriseftirlitsins af því, hvernig A nýtti sér erlenda gjaldfresti á tímabilinu frá 14. júní til 31. október 1989. Er nánari grein gerð fyrir sjónarmiðum A, Seðlabanka Íslands og viðskiptaráðuneytisins um þetta efni í kafla II hér að framan.

Samkvæmt c. lið 3. gr. og 22. gr. laga nr. 36/1986 um Seðlabanka Íslands hefur Seðlabankinn eftirlit með því, að lögum og reglum um ráðstöfun á erlendum gjaldeyri og verslun með hann sé fylgt. Í 2. mgr. 22. gr. laga nr. 36/1986 segir, að í reglugerð, sem ráðherra gefi út að fengnum tillögum Seðlabankans skv. ákvæðum þeirra laga og laga um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála, skuli setja nánari reglur um meðferð gjaldeyris og framkvæmd gjaldeyriseftirlits. Um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála gilda nú lög nr. 63/ 1979 með síðari breytingum. Samkvæmt 18. gr. þeirra laga skal viðskiptaráðuneytið setja reglur um nánari framkvæmd laganna.

Í 12. gr. laga nr. 63/1979, svo sem þau voru fyrir gildistöku laga nr. 68/1989, sagði, að ekki mættu opinberir aðilar né einkaaðilar semja um að taka lán erlendis, nema með samþykki ríkisstjórnarinnar. Til lána í þessu sambandi teldist einnig hvers konar greiðslufrestur á vörum og þjónustu svo og leigusamningar. Í 2. mgr. 12. gr. sagði, að viðskiptaráðuneytið setti, að höfðu samráði við Seðlabankann, reglur um erlendar lántökur til lengri eða skemmri tíma, þar með talin stutt vörukaupalán.

Hinn 29. apríl 1988 setti viðskiptaráðherra reglugerð nr. 211/1988 um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála, en reglugerð þessi var sett samkvæmt heimild í lögum nr. 63/1979 og lögum nr. 36/1986. Í 14. gr. reglugerðarinnar kemur fram, að viðskiptaráðuneytið skuli, að höfðu samráði við Seðlabankann, setja reglur um erlendar lántökur, fjármögnunar- og kaupleigusamninga og greiðslufrest.

Með auglýsingu nr. 549/1988 frá 21. desember 1988, er gildi tók 1. janúar 1989, setti viðskiptaráðherra reglur, sem báru heitið „AUGLÝSING um innflutning með greiðslufresti og aðrar erlendar lántökur.“ Reglur þessar, sem voru í fjórum liðum, settu heimild innflytjenda til þess að semja um greiðslufresti við innflutning vara skorður. Í 1. lið ræddi um vörur, sem heimilt var að flytja inn með 90 daga greiðslufresti; Í 2. lið ræddi um vörur, sem heimilt var að flytja inn með 105 daga greiðslufresti; í 3. lið ræddi um vörur, sem heimilt var að flytja inn með 180 daga greiðslufresti. Loks ræddi í 4. lið um heimild til innflutnings á vélum, tækjum og búnaði til atvinnurekstrar.

Samkvæmt 12. gr. laga nr. 63/1979 eru gjaldeyriseftirliti Seðlabanka Íslands veittar ýmsar heimildir til að bregðast við brotum á gjaldeyrisreglum. Þannig getur gjaldeyriseftirlitið stöðvað tímabundið gjaldeyrissölu til þeirra aðila, sem að þess mati hafa brotið settar gjaldeyrisreglur, þar á meðal um skilaskyldu, notkun erlends gjaldfrests, skýrslugerð o.fl. Ákvörðun um þetta má áfrýja til viðskiptaráðuneytisins. Skal gjaldeyriseftirlitið tilkynna gjaldeyrisviðskiptabönkum ákvörðun um stöðvun gjaldeyris. Efnislega samhljóða ákvæði um heimildir gjaldeyriseftirlitsins vegna brota á gjaldeyrisreglum er að finna í reglugerð nr. 211/1988.

Hinn 14. júní 1989 öðluðust gildi lög nr. 68 frá 29. maí 1989 um breytingu á lögum nr. 63/1979 um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála. Breytingarlög þessi hrófluðu eigi við þeirri meginreglu, sem fram kom í 1. málslið 1. mgr. 12. gr. laga nr. 63/1979 þess efnis, að hvorki opinberir aðilar né einkaaðilar mættu semja um að taka lán erlendis nema með samþykki ríkisstjórnar. Í 2. málslið 1. mgr. 12. gr. sagði, að til lána í þessu sambandi teldist hvers konar greiðslufrestur á þjónustu, svo og leigusamningar. Við 1. mgr. 12. gr. var hins vegar bætt nýjum málslið, er hefur að geyma ákvæði þess efnis, að greiðslufrestur á vörum, sem innflytjandi tekur án ábyrgðar banka eða annarra fjármálastofnana, falli ekki undir þetta ákvæði. Felst í þessu sú þrenging á meginreglu 1. málsliðar 1. mgr. 12. gr., að bannregla sú, er þar kemur fram, tekur nú ekki lengur til vöru, þjónustu eða leigusamninga, heldur aðeins til þjónustu og leigusamninga. Þá sagði í 2. mgr. 12. gr. eftir umrædda lagabreytingu, að viðskiptaráðherra setti, að höfðu samráði við Seðlabankann, reglur um erlendar lántökur og um mörkin milli þeirra og greiðslufrests á vörum.

IV. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 28. ágúst 1990, sagði svo:

„Auglýsing nr. 549 frá 21. desember 1988, er gildi tók 1. janúar 1989, var samkvæmt ákvæðum sínum sett með vísan til 14. gr. reglugerðar um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála nr. 211/1988, en lagastoð auglýsingarinnar er að finna í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 63/1979. Hafði auglýsingin það augljóslega að markmiði að setja reglur um nánari útfærslu á því ákvæði 1. mgr. 12. gr. laga nr. 63/1979, að opinberum aðilum og einkaaðilum væri án samþykkis ríkisstjórnarinnar óheimilt að semja um lántökur erlendis, þ.m.t. um greiðslufrest á vörum.

Með lögum nr. 68/1989 voru, eins og áður segir, felldar úr gildi framangreindar takmarkanir 1. mgr. 12. gr. laga nr. 63/1979 á heimildum innflytjenda vara til þess að semja um greiðslufresti við erlenda viðsemjendur sína. Kemur nú ótvírætt fram í lögunum, að samningar um greiðslufresti á vörum, sem innflytjendur taka án ábyrgðar banka eða annarra fjármálastofnana, falla ekki undir bannákvæði 1. málsliðar 1. mgr. 12. gr. Eftir gildistöku breytingarlaganna nr. 68/1989 gátu ekki haldist óbreytt stjórnvaldsfyrirmæli, sem áður höfðu verið sett og fólu í sér nánari útfærslu á fyrrgreindu bannákvæði 1. mgr. 12. gr. laga nr. 63/ 1979, svo sem það var fyrir breytinguna. Verður ekki fallist á þá skoðun viðskiptaráðuneytisins, að reglur samkvæmt auglýsingu nr. 549/1988 hafi gilt óbreyttar fram að gildistöku reglna samkvæmt auglýsingu nr. 499/1989.

Skoðun mín er sú, að frá gildistöku laga nr. 68/1989 hafi innflytjendur ekki þurft að afla samþykkis, þegar um var að ræða gjaldfresti „á vörum, sem innflytjandi tekur án ábyrgðar banka eða annarra fjármálastofnana“, svo sem það var orðið í 1. gr. laga nr. 68/ 1989. Viðskiptaráðuneytið skyldi að vísu setja, að höfðu samráði við Seðlabankann, reglur um erlendar lántökur og um mörkin milli þeirra og greiðslufrests á vörum. Fram til þess tíma varð það hins vegar að ráðast eingöngu af skýringu á fyrrgreindum ákvæðum laga nr. 68/1989, hvað teldist lántaka og hvað gjaldfrestur á vörum.

Samkvæmt framansögðu var opinberum aðilum ekki rétt að leggja til grundvallar í skiptum sínum við innflytjendur vöru, að reglur samkvæmt auglýsingu nr. 549/1988 giltu áfram óbreyttar, eftir að lög nr. 68/1989 gengu í gildi. Ég tel hins vegar ekki ástæðu til að skera úr því, að hve miklu leyti innflutningur sá, sem kvörtun A lýtur að, kunni að hafa lotið nefndum reglum, þar sem samningar um kaup með gjaldfresti hafi verið gerðir fyrir gildistöku laga nr. 68/1989.

Ég tek fram, að málsatvik sýna glöggt, hve mikilvægt það er að stjórnvaldshafar, sem löggjafinn felur það hlutverk að setja reglur um nánari framkvæmd laga, bregðist skjótt við um setningu nýrra reglna. Á þetta ekki hvað síst við, þegar ný lög hafa í för með sér jafn róttækar breytingar á eldri skipan og raun var á í því tilviki, sem til umfjöllunar er í áliti þessu. Allur dráttur á setningu nýrra reglna hlýtur að vera til þess fallinn að skapa réttaróvissu og torvelda eðlileg samskipti stjórnvalda og borgaranna, svo sem atvik máls þessa veita vísbendingu um.

Ég tel að öðru leyti ekki ástæðu til athugasemda af minni hálfu í tilefni af kvörtun A.“