Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 11. júní 1992 lagði A fram kvörtun yfir ólögmætri álagningu og ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjalds skv. 46. gr. laga nr. 50/1987 um vátryggingarstarfsemi. Af hálfu A er gerð svofelld grein fyrir kvörtuninni:

"1. Í 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi er efnislega svo fyrir mælt, að kostnaði við starfrækslu Tryggingaeftirlits ríkisins skuli jafnað á vátryggingarfélögin. Megi gera vátryggingarfélögunum að greiða allt að 2.5promille af frumtryggingariðgjöldum og 0.6promille af fengnum endurtryggingariðgjöldum í þessu skyni. Mun þessari gjaldtökuheimild jafnan hafa verið beitt að fullu gagnvart vátryggingarfélögunum. Hefur það verið rökstutt með því, að slíkt væri nauðsynlegt til að Tryggingaeftirlitið gæti gegnt lögboðnu hlutverki sínu. Hvorki af hálfu [A] né einstakra vátryggingarfélaga voru gerðar athugasemdir við þessa tilhögun, enda hafði tryggingaeftirlitsgjaldinu að öllu leyti verið ráðstafað eins og lög mæltu fyrir um, þ.e. til að standa straum af nauðsynlegum rekstrarkostnaði Tryggingaeftirlitsins á hverjum tíma.

2. Þegar frumvarp til fjárlaga árið 1991 var lagt fram haustið 1990 kom í ljós nokkur stefnubreyting varðandi álagningu og ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjaldsins.

Í fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 1991 var gert ráð fyrir því, að gjöld Tryggingaeftirlitsins næmu kr. 21.140.000.- en sértekjur (þ.e. tryggingaeftirlitsgjaldið) næmi kr. 23.840.000.-, sbr. fjárlagalið 08.323. Mismunurinn, kr. 2.7 milljónir, rynni síðan á hinn bóginn í ríkissjóð til óskilgreindra verkefna. Í skýringum, sem fylgdu fjárlagatillögum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, sagði orðrétt svo á bls. 333 í fjárlagafrumvarpinu: "Til Tryggingaeftirlitsins er nú gerð sú krafa að embættið skili 2.7 m.kr. í ríkissjóð, en fram til þessa hafa gjöld og sértekjur verið látnar standast á í fjárlögum. Er það í samræmi við þá stefnu, sem, mörkuð var í fjárlögum 1990 að ætla þeim stofnunum, sem taldar eru eiga að standa undir sér, að skila nokkru fé í ríkissjóð til þess að mæta óbeinum kostnaði, svo sem verðtryggingu lífeyris o.fl."

3. Skömmu eftir að [A] varð kunnugt um þessar fyrirætlanir um álagningu og ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjaldsins var eindregnum mótmælum komið á framfæri við ráðherra, m.a. á fundum og bréflega. Þannig segir t.d. orðrétt í bréfi dags. 12. nóvember 1990 til þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra Guðmundar Bjarnasonar:

"Tryggingaeftirlitsgjaldið er lögboðin skattheimta á hendur vátryggingafélögunum, og skal gjaldinu ráðstafað til verkefna, sem einnig eru skýrt mörkuð í lögum. Allar hugmyndir um að hluti þessa gjalds skuli hafna í ríkissjóð til annarra verkefna eru því ekki í samræmi við lög. Þær skýringar, sem fjárlagafrumvarpinu fylgja, um að þessi háttur sé í samræmi við markaða stefnu frá því í fyrra, er og að engu hafandi í þessu máli. Í fyrsta lagi hafa gjöld og tekjur Tryggingaeftirlitsins ætíð verið látin standast á í fjárlögum, einnig fyrir árið 1990. Í annan stað verður engan veginn á það fallist, að einhver lítt skilgreind stefnumörkun fjárlaga ryðji úr vegi skýlausum lagaákvæðum. Sú viðbára, að þessar 2.7 millj. kr. skuli falla til ríkissjóðs til að "mæta óbeinum kostnaði" við rekstur Tryggingaeftirlitsins er einnig lítt sannfærandi og nánast yfirklór eitt. Ekki er til nokkur nákvæm sundurliðun á þessum "meinta" óbeina kostnaði, og ekki er heldur til þess vitað, að af hálfu stjórnvalda verði fært sérstakt reikningshald í framtíðinni, þannig að unnt verði að leiða í ljós, hvort þessum óbeina kostnaði hafa verið mætt eða hvort enn vanti á í þeim efnum. Kjarni máls er sá, að hér er bersýnilega verið að taka lögákveðið gjald, sem lögum samkvæmt á að nýta í afmarkað og skilgreint verkefni, til óskilgreindra þarfa ríkissjóðs. Það er skoðun [A], að sé talið, að tryggingaeftirlitsgjaldið nemi hærri fjárhæð, heldur en Tryggingaeftirlitið álíti sig þurfa á einhverjum tíma, þá beri að lækka innheimtuhlutfallið til samræmis við þær þarfir, þ.e. að nýta ekki hámarkshlutfall 46. gr. laga nr. 50/1978 nema umfang starfsemi Tryggingaeftirlitsins beinlínis krefjist þess. Áætlanir Tryggingaeftirlitsins sjálfs um starfsemina árið 1991 munu hafa tekið mið af því, að gjaldtökuheimildir yrðu áfram nýttar að fullu. Gerir [A] í sjálfu sér ekki athugasemdir við þau áform. Jafnframt mun Tryggingaeftirlitið ekki hafa haft áætlanir á prjónunum um að haga rekstrinum og innheimtu tryggingaeftirlitsgjaldsins á þann veg, að rekstrarafgangur yrði, sem rynni í ríkissjóð. Er enda ljóst, að allar hugmyndir af slíku tagi gengju í berhögg við lög um vátryggingarstarfsemi, eins og hér hefur áður verið lýst."

Þrátt fyrir afdráttarlaus mótmæli samtaka vátryggingarfélaganna var fjárlagafrumvarpið fyrir árið 1991 samþykkt óbreytt að því er að Tryggingaeftirlitinu viðvék.

4. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1992, sbr. fjárlagalið 08-323, er enn gert ráð fyrir því, að Tryggingaeftirlitið skili allverulegum fjárhæðum í ríkissjóð eða 3.7 millj. kr. Í athugasemdum með fjárlagafrumvarpinu sagði á bls. 336 orðrétt: "Gerð er sú krafa að tekjur umfram gjöld á 323 Tryggingaeftirliti ríkisins nemi 3.7 m. kr. en þá er tekið tillit til þess að stofnunin muni taka þátt í ýmsum óbeinum kostnaði er ríkissjóður verður fyrir, sérstaklega verðtryggingu lífeyris. Er það í samræmi við markaða stefnu við gerð fjárlaga undanfarin tvö ár þar sem ýmsum sér-tekjustofnunum hefur verið gert að gera betur en að sýna jöfnuð tekna og gjalda fyrir árið."

Af ofanrituðu er ljóst, að enn var ætlunin að höggva í sama knérunn og árið 1991 varðandi tekjur ríkissjóðs af tryggingaeftirlitsgjaldinu. Tekjurnar verða þó jafnvel enn meiri heldur en í fjárlagafrumvarpinu var gert ráð fyrir, því að við endanlega afgreiðslu fjárlaganna var fjárhæðin nánast fyrirvaralaust hækkuð úr fyrirhuguðum 3.7 millj. kr. í 5.1 millj. kr., sbr. fjárlög nr. 93/1991 fyrir árið 1992.

5. Af því, sem hér hefur verið rakið, má glögglega ráða, að álagning og ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjaldsins byggist nánast á geðþótta- og skyndiákvörðunum fjárveitingavaldsins og þeirra stjórnvalda, sem móta fjárlagagerðina. Sýnist markmiðið það eitt að skapa ríkissjóði tekjur með öllum tiltækum ráðum, en síður er hirt um að kanna, hvort sú gjaldtaka styðjist við lög.

Lög nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi verða ekki skilin á annan veg en þann, að jafnvægi eigi að ríkja milli sértekna Tryggingaeftirlitsins, þ.e. tryggingaeftirlitsgjaldsins, og útgjalda stofnunarinnar. Sérstaklega hefur verið vikið að hugsanlegum lífeyrisskuldbindingum ríkissjóðs vegna starfsmanna Tryggingaeftirlitsins í athugasemdum fjárlagafrumvarpanna, og að tekjuafgangi stofnunarinnar sé ætlað að ganga upp í þær. Í því efni hlýtur hins vegar eðlilegasta verklagið að vera það, að tryggingaeftirlitið geri ráð fyrir þeim kostnaði í áætlunum sínum jöfnum höndum á hverju ári, þegar og ef til lífeyrisgreiðslna vegna starfsmanna stofnunarinnar kemur. Er ljóst, að engan veginn er heimilt samkvæmt lögum nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi að grundvalla skattheimtu á hendur vátryggingarfélögum á spám um óskilgreindan kostnað í framtíðinni; kostnað sem ekki er vitað hvaða fjárhæðum muni nema og yfirleitt hvort nokkru sinni muni koma til.

[A] er kunnugt, að við undirbúning fjárlagafrumvarps fyrir árið 1993, sem stendur yfir nú, hafi stjórnvöld sömu sjónarmið að leiðarljósi varðandi álagningu og ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjaldsins og síðustu ár. Óvissan snýst hins vegar um, hversu frekur ríkissjóður verður til fjárins að þessu sinni..."

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 19. júní 1992 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn um málið og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Í bréfi mínu sagði ennfremur:

"Sérstaklega er óskað skýringar á því, hvort í kostnaðaráætlun tryggingaeftirlitsins sé gerð rökstudd grein fyrir kostnaði þeim, sem renna skal í ríkissjóð, sbr. 1. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982. Þá er óskað eftir greinargerð fyrir þeim kostnaði af starfsemi tryggingaeftirlitsins, sem tekjum þeim, er renna í ríkissjóð, er ætlað að standa straum af."

Svar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 1. september 1992, og hljóðar það svo:

"Ráðuneytið vísar til bréfs umboðsmanns Alþingis frá 19. júní og 25. ágúst.

Sem svar við þessum bréfum umboðsmanns sendir ráðuneytið hér með greinargerð frá fjármálaráðuneytinu um þetta mál, en heilbrigðisráðuneytið óskaði eftir slíkri greinargerð með bréfi 7. júlí sl."

Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 24. ágúst 1992, sagði meðal annars:

"Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 7. júlí sl., þar sem óskað var eftir rökstuðningi ráðuneytisins fyrir því að Tryggingaeftirlitinu er gert á fjárlögum 93/1991, fyrir árið 1992, að skila tekjum í ríkissjóð. Tilefni bréfs yðar er kvörtun [A] til Umboðsmanns Alþingis. [...]

Á fjárlögum ársins 1992 er gert ráð fyrir að Tryggingaeftirlitið skili 5,1 milljón króna í tekjur þegar frá hafa verið dregin gjöld. En samkvæmt fjárlögum er gert ráð fyrir heildargjöldum að fjárhæð kr. 25,5 milljónum og heildartekjum að fjárhæð 30,6 milljónum.

Í kvörtun [A], dags. 10. júlí sl., til Umboðsmanns Alþingis, er gerð grein fyrir kvörtuninni í fimm tölusettum liðum.

[...]

Samkvæmt áætlun Tryggingaeftirlitsins, sem lögð var til grundvallar í frumvarpi því sem síðar varð að fjárlögum, er gert ráð fyrir að tryggingaeftirlitsgjaldið nemi kr. 30,6 milljónum, og er sú heimild sem veitt er til gjaldtöku samkvæmt 4. mgr. 46. gr. nýtt að fullu. Eigi er í fjárlögum gert ráð fyrir að innheimtar verði frekari tekjur en rammi 4. mgr. 46. gr. leyfir. Ástæðan fyrir því að samkvæmt fjárlögum kemur fram mismunur á áætluðum tekjum og gjöldum er ekki sá að tekjuáætlunin feli í sér óheimila gjaldtöku, heldur hitt að inn í gjaldatölu fjárlaga er ekki innifalinn allur kostnaður sem hlýst af Tryggingaeftirlitinu. Á síðustu árum hefur stefnan verið sú, við samningu frumvarps til fjárlaga, eins og réttilega er bent á undir tölulið tvö í bréfi [A], að hinar ýmsu rekstrareiningar eigi að standa undir sér að fullu. Í dæmi Tryggingaeftirlitsins eru rökin að baki því að láta Tryggingaeftirlitið skila tekjuafgangi á sínum fjárlagalið fyrst og fremst þau, að á aðra gjaldaliði fjárlaga og ríkisreiknings eru færðir kostnaðarliðir sem vátryggingarfélög eiga samkvæmt lögum að standa straum af kostnaði við. Stærsti liðurinn er lífeyrisskuldbindingar starfsmanna Tryggingaeftirlitsins, auk þessa sem ýmis óbeinn stjórnsýslukostnaður fellur á ríkissjóð vegna Tryggingaeftirlitsins, en hvorki slíkur kostnaður né lífeyrisskuldbindingarnar eru sérstaklega bókfærðar á Tryggingaeftirlitið. Má ætla að sá tekjurammi sem settur er í 4. mgr. 46. gr. laganna sé síst svo rúmur að tekjur af gjaldinu standi undir kostnaði Tryggingaeftirlitsins þegar allt er talið. En umfram kostnað ber ríkissjóður samkvæmt 5. mgr. 46. gr. laganna.

Varðandi mismun þann sem er á milli fjárhæða í frumvarpi til fjárlaga og fjárlaganna sjálfra eins og þau voru samþykkt frá Alþingi, þá á hann rætur að rekja til þess að gert var ráð fyrir að launakostnaður yrði minni en upphaflega var áætlað. Þannig er það í reynd stærri hluti af tryggingaeftirlitsgjaldinu þetta árið sem stendur straum af ýmsum kostnaði sem ekki er sérstaklega bókfærður á Tryggingaeftirlitið, heldur en gert var upphaflega ráð fyrir í frumvarpi til fjárlaga. En eins og að framan er rakið er ekki þar með sagt að kostnaður við Tryggingaeftirlitið sé ekki meiri en sá kostnaður sem bókfærður er hjá Tryggingaeftirlitinu.

Í bréfi [A] er því haldið fram að álagning og ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjaldsins byggist nánast á geðþótta- og skyndiákvörðunum fjárveitingavaldsins og þeirra stjórnvalda sem móti fjárlagagerðina. Markmiðið sé það eitt að skapa ríkissjóði tekjur með öllum tiltækum ráðum, en síður hitt að kanna, hvort gjaldtaka styðjist lög. Þessar fullyrðingar standast ekki. Gjaldtaka sú sem hér um ræðir er innan þess ramma sem settur er í 4. mgr. 46. gr. laganna. Tekjum af gjaldinu er og hefur verið það að standa undir kostnaði Tryggingaeftirlitsins, bæði þeim sem þar er bókfærður, og þeim sem ekki er bókfærður á Tryggingaeftirlitið, en fellur óhjákvæmilega á t.a.m. vegna lífeyrisskuldbindinga. Það er út af fyrir sig rétt að ekki er óeðlilegt að lífeyrisskuldbindingarnar séu færðar á Tryggingaeftirlitið, enda hefur verið í skoðun að hafa þann háttinn á. Í því sambandi er eðlilegast að það sé gert jafnóðum og þær skuldbindingar verða til.

Til að varpa ljósi á þær fjárhæðir sem um er að tefla þegar lífeyrisskuldbindingarnar eru annars vegar, skal þess getið [að] áætlað hefur verið að til að standa straum af lífeyrisskuldbindingum að fullu þyrfti iðgjaldið að vera 26% af launum, en það er í dag 10%. Eins og rakið er í bréfi [A] þá hefur ekki verið gert ráð fyrir því á fjárlögum þar til nú nýlega að Tryggingaeftirlitið sé gjaldfært fyrir þessum skuldbindingum, sem ríkissjóður tekur á sig. En eins og nærri má geta þá hafa safnast upp verulegar lífeyrisskuldbindingar á umliðnum árum vegna starfsmanna Tryggingaeftirlitsins."

Með bréfi, dags. 14. september 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytanna. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 22. september 1992, og segir þar m.a. svo:

"1. Í greinargerð fjármálaráðuneytisins, dags. 24. ágúst s.l., kemur í raun ekkert það fram, sem styður það sjónarmið, að um álagningu og ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjaldsins hafi verið farið að lögum. Í greinargerðinni er m.a.s. að finna viðurkenningu á því, að tilhögun reikningshalds vegna "ætlaðs" kostnaðar við starfsemi Tryggingaeftirlitsins sé ekki í eðlilegu horfi.

2. Þau sjónarmið, sem [A] setti fram í kvörtun sinni til yðar, standa því að öllu leyti enn,.... Sérstaklega hefur verið vikið að hugsanlegum lífeyrisskuldbindingum ríkissjóðs vegna starfsmanna Tryggingaeftirlitsins í athugasemdum fjárlagafrumvarpanna, og að tekjuafgangi stofnunarinnar sé ætlað að ganga upp í þær. Í því efni hlýtur hins vegar eðlilegasta verklagið að vera það, að Tryggingaeftirlitið geri ráð fyrir þeim kostnaði í áætlunum sínum jöfnum höndum á hverju ári, þegar og ef til lífeyrisgreiðslna vegna starfsmanna stofnunarinnar kemur. Er ljóst, að engan veginn er heimilt samkvæmt lögum nr. 50/1978 um vátryggingastarfsemi að grundvalla skattheimtu á hendur vátryggingarfélögum á spám um óskilgreindan kostnað í framtíðinni; kostnað sem ekki er vitað hvaða fjárhæðum muni nema og yfirleitt hvort nokkru sinni muni koma til."

Hinn 3. nóvember 1992 ritaði ég tryggingaeftirlitinu bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að tryggingaeftirlitið léti mér í té gögn um málið og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A.

Svar tryggingaeftirlitsins barst mér með bréfi, dags. 6. desember 1992, og hljóðar það svo:

"Tryggingaeftirlitið tekur undir kvörtun [A] varðandi ráðstöfun tryggingaeftirlitsgjaldsins, fyrst með fjárlögum fyrir árið 1991 og 1992 og loks fjárlagafrumvarpi því sem nú er til umfjöllunar á Alþingi, þar sem Tryggingaeftirlitinu er gert að skila tilteknum fjárhæðum í ríkissjóð án þess að rökstuðningur fjárveitingavaldsins liggi fyrir um þá kostnaðarliði við rekstur stofnunarinnar sem þessum fjárhæðum er ætlað að mæta.

Tryggingaeftirlitið telur það ekki samrýmast lögum um vátryggingarstarfsemi að ákveða í fjárlögum að eftirlitið skuli skila tiltekinni ósundurliðaðri fjárhæð við lok fjárlagaárs er renni í ríkissjóð.

Vísað er til afdráttarlauss orðalags 1. mgr. 46. gr. l. 50/1978, sbr. l. nr. 56/1982, þar sem segir:

"Fyrir 1. desember ár hvert skal tryggingaeftirlitið gera rökstudda áætlun um kostnað af starfsemi sinni næsta ár og um iðgjaldatekjur vátryggingarfélaganna á líðandi reikningsári sem álagningarstofn næsta fjárlagaárs.", og í 2. mgr. 46. gr. segir:

"Kostnaði tryggingaeftirlitsins skal jafna á vátryggingarfélög þau sem starfsleyfi hafa hér á landi skv. lögum þessum í hlutfalli við áætlun tryggingaeftirlitsins skv. 1. mgr.".

Í 4. mgr. segir að tryggingamálaráðherra skuli setja nánari reglur um álagningu og innheimtu tryggingaeftirlitsgjaldsins. Þær hafa ekki verið settar en Tryggingaeftirlitið hefur á hverju ári sent ráðherra áætlun sína og útreikninga fyrirfram, og þær verklagsreglur sem viðhafðar eru voru í upphafi mótaðar af eftirlitinu og kynntar ráðherra á sínum tíma.

Stofnuninni ber sem sé á hverju ári að gera rökstudda áætlun á kostnaðarliði næsta árs og jafna þeim kostnaði á vátryggingarfélögin. Hugsun löggjafans er, og gildir hið sama í nálægum löndum, að eftirlit með vátryggingarstarfsemi sé í þágu vátryggingartaka og vátryggðra og því rétt að þeir beri allan kostnað við eftirlitsstarfið, og að innheimta fari fram hjá vátryggingarfélögum sem hafa fé þeirra til vörslu. Þann kostnað ber að sundurliða, og enda þótt eingöngu sé um áætlun að ræða í upphafi, getur hún aldrei orðið rökstudd áætlun nema sundurgreining kostnaðarliða eigi sér stað.

Í greinargerð með fjárlagafrumvarpi fyrir árið 1991 er lagt var fram haustið 1990, segir að gjöld og tekjur séu ekki látnar standast á í fjárlögum eins og áður hafi tíðkast, og sé Tryggingaeftirlitinu gert "að skila nokkru fé í ríkissjóð til að mæta óbeinum kostnaði svo sem verðtryggingu lífeyris o.fl."

Engar greiðslur úr lífeyrissjóðum eru fyrirsjáanlegar næstu árin hjá Tryggingaeftirlitinu. Ef gera ætti stofnuninni nú að leggja til hliðar fyrir áföllnum skuldbindingum í þeim efnum yrði að reikna þær skuldbindingar út og um sjóðsmyndun yrði að ræða en ekki óljóst framlag í ríkissjóð. Þá liggja engar skýringar fyrir á því, hvað átt var nákvæmlega við með "óbeinum kostnaði" eða "o.fl." í frumvarpinu. Ef átt er við bókhaldsþjónustu Ríkisbókhalds og þjónustu Starfsmannaskrifstofu vegna útreikninga og greiðslu launa, eða eitthvað annað, verður að mati Tryggingaeftirlitsins að leggja fram sundurliðaða og rökstudda reikninga fyrir slíku í samræmi við afdráttarlaus ákvæði 1. og 2. mgr. 46. gr., en þeim ákvæðum verður vart breytt með fjárlögum.

Tryggingaeftirlitið hefur því þrátt fyrir fyrirliggjandi fjárlagafrumvörp gert kostnaðaráætlun sína sem fyrr á þann veg að taka einungis mið af áætluðum útgjöldum komandi árs og áætla tekjuþörf sína í samræmi við þá áætlun.

Tryggingaeftirlitið hefur ekki tekið nefnda gjaldtöku sem þátt í kostnaði eftirlitsins, enda upplýsingar ekki fyrirliggjandi um þann kostnað er tekjum þeim sem renna í ríkissjóð er ætlað að standa straum af.

Tryggingaeftirlitið skilaði á árinu 1991 2,7 millj. í ríkissjóð í samræmi við gildandi fjárlög ársins 1991 og við næstu áramót mun eftirlitið hafa skilað í ríkissjóð 5,1 millj. kr. samkvæmt fjárlögum fyrir árið 1992. Í fjárlagatillögum fyrir árið 1993 er framlagið hækkað í 5,2 millj. kr. án nokkurra sérstakra skýringa eða sundurliðunar.

Fullyrða má að gjaldtaka þessi, sem fjárveitingavaldið tekur beint af sértekjustofni eftirlitsins, hafi skert möguleika eftirlitsins til þess að fullnægja eftirlitshlutverki sínu samkvæmt lögum um vátryggingarstarfsemi. Ekki verður fjölyrt um þetta atriði hér en bent á að eftirlitið hefur orðið að draga úr aðkeyptri sérfræðiþjónustu til sérstakra athugana hjá vátryggingarfélögum, og kostir eftirlitsins til að ráða fleira starfsfólk hafa verið þrengdir, en skilningur er fyrir því hjá ráðuneyti heilbrigðis- og tryggingamála að þörf sé fyrir aukið starfslið hjá stofnuninni.

Þess má geta að nýverið skilaði nefnd, sem skipuð var á árinu 1989 til að endurskoða lög um vátryggingarstarfsemi, frumvarpi til laga um það efni, og leggur nefndin til að sú stefna verði óbreytt að kostnaður við starfsemi eftirlitsins verði borinn af vátryggingartökum og vátryggðum og greiddur af vátryggingaraðilum. Nýmæli er að ábyrgð ríkissjóðs til greiðslu kostnaðar umfram álagt gjald er felld niður. Þá er og nýmæli samkvæmt frumvarpinu að heimilt verður að leggja sérstakt gjald á einstök vátryggingarfélög þegar þörf er sérstakra kannana sem ekki telst eðlilegt að jafna á öll félögin og ákveði Tryggingaeftirlitið álagningu þess. Gert er ráð fyrir að kostnaðaráætlun eftirlitsins verði send ráðherra til staðfestingar."

Með bréfi, dags. 9. desember 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf tryggingaeftirlitsins.

III.

Ég tók þetta fram um gjaldtökuheimild 46. gr. laga um vátryggingarstarfsemi og sjónarmið löggjafans.

Með 46. gr. laga nr. 26/1973 um vátryggingarstarfsemi var lögfest skylda vátryggingarfélaga til að standa undir kostnaði við rekstur tryggingaeftirlitsins. Þar segir:

"Fyrir 1. desember ár hvert skal tryggingaeftirlitið gera rökstudda áætlun um kostnað af starfsemi sinni næsta ár. Kostnaðinum skal jafna á vátryggingarfélög þau, sem um ræðir í lögum þessum, í hlutfalli við iðgjöld þeirra næstliðið reikningsár. Gera má vátryggingarfélögum að greiða allt að 2.5promille af frumtryggingariðgjöldum og 0.6promille af fengnum endurtryggingariðgjöldum. Gjald þetta skulu vátryggingarfélög greiða ársfjórðungslega fyrirfram. Tryggingamálaráðherra skal setja nánari reglur um álagningu gjalds þessa og innheimtu.

Nægi þessar tekjur eigi til greiðslu kostnaðar við starfsemi tryggingaeftirlitsins, skal greiða það, sem á skortir, úr ríkissjóði."

Í athugasemdum við 46. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 26/1973 um vátryggingarstarfsemi, segir svo:

"Hér er ákveðið, hvernig skuli fara um kostnað af tryggingaeftirliti og eftirlitsstörfum. Er gert ráð fyrir, að hann sé greiddur af vátryggingarfélögunum a.m.k. að meginhluta, en þau innheimti hann í iðgjöldum, því að telja verður, að trygginganefnd starfi aðallega til hagsbóta fyrir vátryggða. Nægi hins vegar tekjur frá vátryggingarfélögum ekki til greiðslu kostnaðar af starfsemi tryggingaeftirlits, skal það, sem á skortir, greitt úr ríkissjóði." (Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 587.)

Með lögum nr. 50/1978 voru sett ný lög um vátryggingarstarfsemi. Ákvæði 46. gr. þeirra laga voru þó að öllu leyti óbreytt frá lögum nr. 26/1973. Með 1. gr. laga nr. 56/1982 var 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi breytt og hljóðar nú svo:

"Fyrir 1. desember ár hvert skal tryggingaeftirlitið gera rökstudda áætlun um kostnað af starfsemi sinni næsta ár og um iðgjaldatekjur vátryggingarfélaganna á líðandi reikningsári sem álagningarstofn næsta fjárlagaárs.

Kostnaði tryggingaeftirlitsins skal jafna á vátryggingarfélög þau, sem starfsleyfi hafa hér á landi skv. lögum þessum, í hlutfalli við áætlun tryggingaeftirlitsins skv. 1. mgr.

Þegar endanlegir reikningar liggja fyrir um iðgjaldatekjur vátryggingarfélaganna skal álagning skv. 2. mgr. leiðrétt til lækkunar eða hækkunar.

Gera má vátryggingarfélögum að greiða allt að 2.5promille af frumtryggingariðgjöldum og 0.6promille af fengnum endurtryggingariðgjöldum. Gjald þetta skulu vátryggingarfélög greiða ársfjórðungslega fyrir fram. Tryggingamálaráðherra skal setja nánari reglur um álagningu gjalds þessa og innheimtu.

Nægi þessar tekjur eigi til greiðslu kostnaðar við starfsemi tryggingaeftirlitsins, skal greiða það, sem á skortir, úr ríkissjóði.

Tryggingaeftirlitið skal senda kostnaðaráætlanir og yfirlit um álagningu til [A], svo og ársreikninga þegar þeir liggja fyrir."

Í umræðum á Alþingi um frumvarp það, er varð að lögum nr. 56/1982 um breyting á lögum nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sagði félagsmálaráðherra m.a. svo:

"... þegar... lög [nr. 50/1978] voru sett svo og lög um vátryggingarstarfsemi árið 1973 var yfirlýst stefna Alþingis, að álagt tryggingaeftirlitsgjald samkv. 46. gr. laganna skyldi hrökkva til að standa undir kostnaði við starfsemi Tryggingaeftirlitsins, enda þótt sá varnagli væri sleginn í 2. mgr., að ríkissjóður ætti að hlaupa undir bagga ef út af brygði.

Á undanförnum árum... hefur alltaf orðið halli á starfsemi Tryggingaeftirlitsins vegna þess að þessi gjöld, tryggingaeftirlitsgjöld, hafa ekki staðið undir rekstri þess...

Þetta frv. er flutt m.a. til þess að fullnægja þeim forsendum sem fjárlagafrv. byggir á, þ.e. að Tryggingaeftirlitið standi undir starfsemi sinni með þessu gjaldi..." (Alþt. 1981-1982, B-deild, d. 977.)

Í ræðu framsögumanns breytingartillögu við frumvarpið kom einnig fram, að tilgangur frumvarpsins væri að auka tekjur tryggingaeftirlitsins, svo að ríkissjóður þyrfti ekki í vaxandi mæli að leggja fé til starfsemi þess, sbr. 2. mgr. 46. gr. þágildandi laga (Alþt. 1981-1982, B-deild, d. 2882-2883).

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstöðu álits míns, dags. 8. febrúar 1993, tók ég saman í eftirfarandi fimm þætti:

"1.

A kvartar yfir því að innheimt sé hærra gjald á grundvelli 46. gr. laga nr. 50/1978, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, en fer til reksturs tryggingaeftirlitsins, en það telur A óheimilt.

Samkvæmt fjárlögum nr. 121/1990 fyrir árið 1991 var gert ráð fyrir að gjöld vegna reksturs tryggingaeftirlitsins árið 1991 næmu kr. 21.140.000, en skattur sá, sem lagður var á tryggingarfélög skv. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, nam hins vegar kr. 23.840.000. Mismunurinn kr. 2.700.000 átti hins vegar að renna "í ríkissjóð til þess að mæta óbeinum kostnaði, svo sem verðtryggingu lífeyris o.fl." eins og segir í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1991 (Alþt. 1990, A-deild, bls. 333).

Samkvæmt fjárlögum nr. 93/1991 fyrir árið 1992 var gert ráð fyrir að gjöld vegna reksturs tryggingaeftirlitsins árið 1992 næmu kr. 25.500.000, en skattur sá, sem lagður var á tryggingarfélög skv. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, nam hins vegar kr. 30.600.000. Mismunurinn kr. 5.100.000 skyldi hins vegar notaður til þess að mæta "ýmsum óbeinum kostnaði er ríkissjóður [yrði] fyrir, sérstaklega verðtryggingu lífeyris", eins og segir í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1992 (Alþt. 1991, A-deild, bls. 336).

Eins og fram kemur í II. kafla hér að framan, óskaði ég eftir því í bréfi mínu frá 19. júní 1992 til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, að mér yrði látin í té greinargerð fyrir þeim kostnaði af starfsemi tryggingaeftirlitsins, sem tekjum þeim, er rynnu í ríkissjóð, væri ætlað að standa straum af. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið sendi mér bréf fjármálaráðuneytisins, dags. 24. ágúst 1992, þar sem fram kemur, að tekjunum sé ætlað að koma á móti kostnaði, sem færður sé "á aðra gjaldaliði fjárlaga og ríkisreiknings" en hjá tryggingaeftirlitinu og "vátryggingarfélög eiga samkvæmt lögum að standa straum af kostnaði við. Stærsti liðurinn er lífeyrisskuldbindingar starfsmanna tryggingaeftirlitsins, auk þess sem ýmis óbeinn stjórnsýslukostnaður fellur á ríkissjóð vegna tryggingaeftirlitsins, en hvorki slíkur kostnaður né lífeyrisskuldbindingarnar eru sérstaklega bókfærðar á tryggingaeftirlitið." Í bréfi fjármálaráðuneytisins er hins vegar ekki nein grein gerð fyrir því, hvernig umrædd fjárhæð sé fundin.

2.

Samkvæmt 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, er vátryggingarfélögum gert að kosta starfsemi tryggingaeftirlitsins. Hér er því um að ræða skatt í merkingu 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Gjaldendur þessa skatts eru vátryggingarfélög, sem starfsleyfi hafa hér á landi samkvæmt lögunum, sbr. 2. mgr. 46. gr. laganna. Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 46. gr. er ljóst, að markmið skattsins er að afla fjár til greiðslu þess kostnaðar, sem hlýst af starfsemi tryggingaeftirlitsins. Umræddur skattur má þó aldrei vera hærri en 2.5promille af frumtryggingariðgjöldum og 0.6promille af fengnum endurtryggingariðgjöldum, sbr. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982. Nægi þessar tekjur ekki til reksturs tryggingaeftirlitsins, skal greiða úr ríkissjóði það, sem á skortir, sbr. 5. mgr. 46. gr. laganna.

Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 24. ágúst 1992, kemur fram, að tekjum þeim, er renna í ríkissjóð, sé ætlað að standa straum af ýmsum óbeinum stjórnsýslukostnaði, sem falli á ríkissjóð vegna tryggingaeftirlitsins. Í bréfi ráðuneytisins er ekki gerð grein fyrir því, hvaða stofnanir það séu sem hinn "óbeini stjórnsýslukostnaður" stafi af.

Eins og hér að framan greinir, kveður 2. mgr. 46. gr. laganna á um það, að einungis "kostnaði tryggingaeftirlitsins" skuli jafnað á vátryggingafélögin, en í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 26/1973 um vátryggingarstarfsemi, kemur skýrlega fram, að þar sé átt við "kostnað af tryggingaeftirliti og eftirlitsstörfum" (Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 587). Í 5. mgr 46. gr. er einnig vísað til kostnaðar "við starfsemi tryggingaeftirlitsins". Með tilliti til framangreindra lögskýringargagna, orðalags 2. og 5. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, svo og þess lögskýringarsjónarmiðs bæði í stjórnskipunarrétti og skattarétti, að skattaheimild þurfi að vera ótvíræð, verður ekki fallist á, að heimilt sé að innheimta skatta á grundvelli 2. mgr 46. gr. laganna til greiðslu á "óbeinum stjórnsýslukostnaði" annars embættis eða stofnunar en tryggingaeftirlits ríkisins, nema gerð sé rökstudd grein fyrir útgjaldaliðnum í kostnaðaráætlun tryggingaeftirlits ríkisins og fram á það sýnt, að hér sé um að ræða kostnað, sem falli undir 2. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978.

Hins vegar má fallast á það, að heimilt sé að taka í kostnaðaráætlun tryggingaeftirlitsins rökstuddan útgjaldalið vegna lífeyrisskuldbindinga við starfsmenn tryggingaeftirlitsins, eftir því sem sá kostnaður fellur sannanlega til á hverju ári.

3.

Samkvæmt 1. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, skal tryggingaeftirlitið fyrir 1. desember ár hvert semja rökstudda áætlun um kostnað af starfsemi sinni næsta ár. Samkvæmt 6. mgr. 46. gr. laganna ber tryggingaeftirlitinu síðan að senda kostnaðaráætlunina og skattálagninguna til A, sem gætir sameiginlegra hagsmuna tryggingafélaganna. Ef í kostnaðaráætlun eru útgjaldaliðir, sem A telur, að fari í bága við ákvæði 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, verður að telja, að félaginu sé heimilt að bera málið undir tryggingaeftirlit ríkisins til úrskurðar, enda heyrir það undir stofnunina að "gera rökstudda áætlun um kostnað af starfsemi sinni", sem síðan skal jafnað niður á tryggingafélögin skv. 1. og 2. mgr. 46. gr. laganna. Ef A er ósammála úrskurði tryggingaeftirlits ríkisins, getur það skotið málinu til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra til úrskurðar.

Niðurstöðufjárhæð nefndrar rökstuddrar kostnaðaráætlunar skal síðan jafnað niður á lögmætan álagningarstofn tryggingarfélaganna, en skatturinn má þó aldrei vera hlutfallslega hærri en um getur í 4. mgr 46. gr. laganna. Það leiðir af 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, að öðrum kostnaði en þeim, sem fram kemur í rökstuddri kostnaðaráætlun tryggingaeftirlitsins skv. 1. mgr. 46. gr. laganna, verður ekki jafnað niður á vátryggingafélögin á grundvelli 2. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982.

4.

Samkvæmt fjárlögum nr. 117/1992 fyrir árið 1993 er gert ráð fyrir að gjöld vegna reksturs tryggingaeftirlitsins árið 1993 nemi kr. 26.200.000, en skattur sá, sem lagður er á tryggingarfélög skv. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, nemi hins vegar kr. 31.300.000. Gert er því ráð fyrir að mismunur verði að fjárhæð kr. 5.100.000. Þar sem ekki er fyrir að fara annarri viðhlítandi skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar en 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, að því er varðar þessa fjármuni, er óheimilt að láta neitt af þeim renna í ríkissjóð, nema gerð hafi verið rökstudd grein fyrir útgjaldaliðnum í kostnaðaráætlun tryggingaeftirlits ríkisins fyrir árið 1993 og fram á það sýnt, að hér sé um að ræða kostnað, sem falli undir 2. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978.

5.

Í frumvarpi til fjárlaga skal fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld, sbr. 42. gr. stjórnarskrárinnar. Það heyrir ekki undir umboðsmann Alþingis að fjalla um ákvarðanir, sem Alþingi tekur við samþykkt fjárlaga, sbr. 2. gr. laga nr. 13/1987 og 1. tölul. 3. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Í þessu áliti er því ekki fjallað um afgreiðslu Alþingis á fjárlagaliðum þeim, er varða tryggingaeftirlitið. Ákvæði 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, afmarka þann ramma, sem stjórnvöldum er settur við innheimtu og ráðstöfun tekna samkvæmt umræddu ákvæði og heyrir það undir umboðsmann Alþingis að fjalla um beitingu hlutaðeigandi stjórnvalda á þessum heimildum.

Hér að framan er komist að þeirri niðurstöðu að stjórnvöldum sé óheimilt að innheimta skatt á grundvelli 2. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982, til greiðslu á ótilgreindum og órökstuddum "óbeinum stjórnsýslukostnaði" annars embættis eða stofnunar en tryggingaeftirlitsins. Þá tel ég, að það leiði af fyrrnefndri 46. gr., að öðrum kostnaði af tryggingaeftirliti ríkisins en þeim, sem fram kemur í rökstuddri kostnaðaráætlun tryggingaeftirlitsins skv. 1. mgr. 46. gr. laganna, verði ekki jafnað niður á vátryggingafélögin á grundvelli 2. mgr. 46. gr. laga nr. 50/1978 um vátryggingarstarfsemi, sbr. 1. gr. laga nr. 56/1982.

Með vísan til 9. tl. 7. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, eru það tilmæli mín að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi forgöngu um, að málum þeim, sem hér hafa verið til umfjöllunar, verði komið í löglegt horf í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 5. nóvember 1993, óskaði ég eftir upplýsingum hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af álitinu. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 15. nóvember 1993, og segir þar svo:

"Í kjölfar bréfs umboðsmanns Alþingis sendir ráðuneytið bréf til fjármálaráðherra. Í bréfinu segir:

"Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið vill í samræmi við þessi tilmæli umboðsmanns Alþingis koma þessu máli á framfæri við fjármálaráðuneytið, en ráðuneytið telur fjármálaráðuneytið vera réttan aðila til að koma þeim málum, sem hér um ræðir, í löglegt horf."

Bréf ráðuneytisins var ítrekað með bréfi 21. mars 1993. Ráðuneytinu hafa enn engin svör borist frá fjármálaráðuneytinu og mun ítreka bréf sitt enn einu sinni."

Ekki hafa borist frekari svör frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu.