Álit

I.

Hinn 2. febrúar 1989 báru A og B fram kvörtun út af þeirri ákvörðun menntamálaráðherra að veita C stöðu lektors í X-fræði við Y-deild Háskóla Íslands hinn 30. júní 1988. A og B voru umsækjendur um stöðu þessa. Töldu A og B, að stjórnvaldsákvörðun þessi hefði verið ólögmæt eða a.m.k. andstæð góðum stjórnsýsluháttum sökum þess, að C hefði ekki fullnægt þeim hæfisskilyrðum, sem gerðar hefðu verið til skipunar í lektorsstöðu og af hálfu menntamálaráðuneytisins hefði einungis farið fram könnun á hæfi C sem eins af umsækjendum um stöðuna, án þess að fylgt væri þeim reglum, sem væri að finna í lögum um það efni.

Ég taldi rétt að víkja sæti í máli þessu. Skipuðu forsetar Alþingis Friðgeir Björnsson yfirborgardómara til að fjalla um málið, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.

II.

Hér var um ræða sömu stöðuveitingu og greinir í máli nr. 56/1988, sbr. hér að framan og varðaði kvörtun D sérstaklega út af tilgreindum atriðum vegna málsmeðferðar við stöðuveitinguna. Að því er varðar málavexti vísast til þess, sem þar kemur fram. Þá vísast til þess, sem þar segir um bréf skipaðs umboðsmanns til menntamálaráðuneytisins, dags. 4. júlí 1989, og svarbréf ráðuneytisins, dags. 23. ágúst 1989, en bréfaskipti þessi voru þau sömu í báðum málunum.

Að því er varðar þetta mál þykir rétt, að fram komi rökstuðningur A og B fyrir kvörtun sinni. Hann hljóðaði svo:

„Þótt menntamálaráðherra skipi lektora við Háskóla Íslands, samkvæmt 11. grein laga nr. 77/1979, hefur ráðherra ekki frjálsar hendur við skipun í lektorsstöður. Ráðherrar eins og aðrir þeir, sem veita stöður hjá hinu opinbera, verða að sjálfsögðu að hlíta þeim reglum sem teknar hafa verið í lög eða stjórnvaldsfyrirmæli um skipun eða ráðningu í slíkar stöður. Algengt er að í lögum séu gerðar kröfur um hæfi opinberra starfsmanna. Þannig eru í 3. grein laga nr. 38/1954 talin upp almenn skilyrði þess að menn verði skipaðir, settir eða ráðnir í stöður hjá ríkinu. Meðal þessara skilyrða er, svo sem fram kemur í 5. tölulið: "Almenn menntun og þar að auki sú sérmenntun, sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.“

Ráðherrar og aðrir veitingarvaldshafar geta því aðeins skipað mann í stöðu að hann fullnægi þeim hæfiskröfum sem gerðar eru til starfsins. Aftur á móti hefur verið talið, ekki síst með hliðsjón af hinni pólitísku ábyrgð ráðherra, að þeir geti valið úr hópi hæfra umsækjenda þann mann sem þeir telji hæfastan til þess að gegna starfinu.

Í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum er oft að finna skýr og ótvíræð skilyrði fyrir því að maður geti gengt tilteknu starfi í þágu hins opinbera. Lög nr. 77/1979 hafa ekki að geyma slík ákvæði, en hins vegar verður ráðið af 11. grein laganna að til háskólakennara beri að gera strangar kröfur um menntun á því sviði þar sem þeim er ætlað að starfa: Hefur löggjafinn gengið svo langt að fela sérstökum dómnefndum að meta hæfi umsækjenda um prófessors- eða dósentsstöður. Segir í 4. málsgrein 11. greinar að engum manni megi „veita prófessorsembætti eða dósentsstarf við háskólann, nema meirihluti dómnefndarinnar hafi látið í ljós það álit, að hann sé hæfur til þess“. Í 5. málsgrein 11. greinar segir að heimilt sé „að kveða svo á í reglugerð, að framangreind ákvæði skuli gilda við skipun lektora“. Samkvæmt lögum nr. 60/1957 var einungis skylt að skipa dómnefndir til þess að meta hæfi umsækjenda um prófessorsembætti, en með lögum nr. 22/1969 var ákvæðið rýmkað og það einnig látið ná til dósentsstarfa. Það hefur væntanlega af hagkvæmnisástæðum, þótt of viðamikið að mæla fyrir um skipun dómnefndar í hvert sinn sem lektor væri skipaður. Hins vegar var ráðherra veitt heimild til þess að kveða svo á í reglugerð og með hliðsjón af því getur það varla hafa verið vilji löggjafans að láta allt aðrar og gagnstæðar reglur gilda við skipun lektora heldur en prófessora og dósenta.

Svo sem áður hefur verið vikið að eru ekki gerðar í lögum nr. 77/1979 sérstakar hæfiskröfur til lektora, hvorki almennt né til lektora í X-fræði sérstaklega. Slíkar kröfur er heldur ekki að finna í háskólareglugerð nr. 78/1979. Þær hljóta því að ráðast af eðli máls, sbr. 5. tölulið 3. greinar laga nr. 38/1954. Löggjafinn hefur sem fyrr segir falið aðilum á vegum háskólans sjálfs að meta hæfi umsækjenda um prófessors- og dósentsstöður og eðlilegt er að sama regla gildi um lektorsstöður í þeim tilvikum að skipaðar séu sérstakar dómnefndir til þess að meta hæfi umsækjenda um þær stöður. Af þeim sökum er nærtækast að beita ákvæðum 4. málsgreinar 11. greinar laga nr. 77/ 1979 með lögjöfnun um þau tilvik, en önnur niðurstaða væri í andstöðu við vilja löggjafans, svo sem lýst var hér að framan.

Niðurstaða dómnefndar um hæfi umsækjenda um stöðu lektors í X-fræði, sem mál þetta snýst um, var ótvíræð. Tveir umsækjendur, þ.e. þeir sem kvörtun þessa bera fram, voru taldir hæfir til þess að gegna starfinu, en aðrir umsækjendur, þ. á m. C sem skipaður var í stöðuna, voru ekki taldir hæfir til þess, samkvæmt einróma áliti dómnefndar.

Þáverandi menntamálaráðherra taldi að niðurstaða dómnefndar hefði verið röng og lét að auki að því liggja að nefndin hefði verið vilhöll í störfum sínum. Ráðherra ber tvímælalaust skylda til þess að fylgjast með að dómnefndir virði skráðar sem óskráðar réttarreglur og hefði hann því átt þess kost að leggja fyrir háskólann að skipuð yrði ný dómnefnd til þess að endurmeta hæfi umsækjenda. Hefði hann og skýlaust getað krafist þess, með vísan til 4. málsgreinar 11. greinar laga nr. 77/1979, að fá að skipa fulltrúa sinn í þá nefnd til þess að tryggja að nefndin gætti réttra sjónarmiða í störfum sínum. Ráðherra brast hins vegar vald að lögum til þess að skipa mann, í umrædda lektorsstöðu, sem ekki fullnægði hæfiskröfum að mati dómnefndar, enda er það ekki á valdi ráðherra, heldur aðila innan háskólans, að leggja mat á hæfi umsækjenda um stöður háskólakennara. Slík skipan er í fullu samræmi við það sjálfstæði, sem háskólanum er tryggt að lögum, en sjálfstæði háskóla gagnvart stjórnvöldum er eitt af einkennum nútíma lýðræðisríkis. (Í þessu sambandi má benda á hrd. 1981, bls. 266, en í héraðsdómi, bls. 273-276, er lýst afstöðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til álits svonefndar stöðunefndar um mat á umsækjendum um stöðu yfirlæknis við Borgarspítalann. Þar kemur fram að ráðuneytið lítur ekki á það sem hlutverk sitt að leggja faglegt mat á umsækjendur, heldur að gæta þess að nefndin hafi virt réttarreglur í störfum sínum.)

Sá háttur ráðherra að kanna sérstaklega hæfi eins af umsækjendunum og leita í því sambandi álits utanaðkomandi manna á sér enga stoð í lögum og brýtur að auki í bága við svonefnda jafnræðisreglu í stjórnsýslunni. Alls ekki er ljóst hvort þeim, sem álitin gáfu, voru kunnir málavextir enda var ekki um rökstuddar álitsgerðir að ræða. Þeir, sem álitin gáfu, bera heldur enga ábyrgð á gerðum sínum, öfugt við þá sem skipaðir eru í dómnefnd af hálfu háskólans. Þessi málsmeðferð af hálfu ráðherra verður því að teljast ólögmæt eða a.m.k. hlýtur hún að brjóta í bága við góða stjórnsýsluhætti.“

III.

Í niðurstöðu álits skipaðs umboðsmanns Alþingis, dags. 24. janúar 1990, sagði: „Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 77/1979 um Háskóla Íslands skipar forseti Íslands prófessora, en menntamálaráðherra dósenta og lektora. Þegar um er að ræða umsækjendur um prófessorsembætti eða dósentsstörf, skulu þeir láta fylgja umsókn sinni rækilega skýrslu um vísindastörf þau er þeir hafa unnið, ritsmíðar og rannsóknir svo og námsferil sinn og störf sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Hverju sinni skal skipa þriggja manna nefnd til þess að dæma um hæfi umsækjenda til að gegna embættinu eða starfinu skv. 3. mgr.11. gr. laganna.

4. mgr. 11. gr. laganna er svohljóðandi:

„Dómnefnd skal láta uppi rökstutt álit um það, hvort af vísindagildi rita umsækjenda og rannsókna, svo og námsferli hans og störfum, megi ráða, að hann sé hæfur til að gegna embættinu. Álitsgerð nefndar skal höfð til hliðsjónar, er embættið er veitt, og má engum manni veita prófessorsembætti eða dósentsstarf við háskólann, nema meiri hluti nefndarinnar hafi látið í ljós það álit, að hann sé hæfur til þess. Enn fremur skal leita álits hlutaðeigandi háskóladeildar um umsæsækjendur, og eiga fulltrúar stúdenta á deildarfundi þá ekki atkvæðisrétt.“

5. mgr. 11. gr. laganna er svohljóðandi:

„Heimilt er að kveða svo á í reglugerð, að framangreind ákvæði skuli gilda við skipun lektora, svo og sérfræðinga við rannsóknastofnanir eða aðrar háskólastofnanir.“

Í lögum nr. 77/1979 er ekki að finna frekari ákvæði er varða almennt eða sérstakt hæfi þeirra er gegna kennslu eða sérfræðistörfum við Háskóla Íslands.

Gildir hið sama um reglugerðir sem settar hafa verið á grundvelli laganna.

Í 5. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er kveðið á um það að eitt af skilyrðum þess að fá skipun, setningu eða ráðningu í stöðu hjá ríkinu sé:

„Almenn menntun og þar að auki sú sérmenntun, sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.“

Í auglýsingu menntamálaráðuneytisins frá 6. mars 1987 um stöðu lektors í X-fræðum við Y-deild Háskóla Íslands er kveðið á um það hvaða hæfisskilyrðum umsækjandi skal fullnægja.

Þegar menntamálaráðherra skipaði C lektor við Y-deild Háskóla Íslands hinn 30. júní 1988 hafði ekki verið kveðið á um það í reglugerð að ákvæði 11. gr. laga nr. 77/1979 um veitingu prófessorsembættis eða dósentsstarfs skyldu gilda við skipun í lektorsstarf.

Vegna hins skýra ákvæðis í 5. mgr. 11. gr. laganna verður ekki talið að ráðherra hafi verið skylt að fara eftir reglum um skipun í prófessorsembætti eða dósentsstarf þegar hann skipaði í lektorsstarfið því að þau ákvæði laganna ná ekki til skipunar lektors og lögjöfnun frá þeim ekki tæk vegna ákvæðisins í 5. mgr. 11. gr. laganna. Menntamálaráðherra var því ekki bundinn af áliti dómnefndarinnar, eins og ef um skipun í prófessorsembætti eða dósentsstarf hefði verið að ræða. Hér má hafa í huga að menntamálaráðherra fór þess ekki á leit við Háskólann að skipuð yrði dómnefnd til þess að meta hæfni umsækjenda, enda, þótt hann óskaði eftir umsögn Y-deildar Háskóla Íslands um umsóknirnar.

Að því er varðar sjálfstæði háskólans gagnvart stjórnvöldum þá hlýtur það ætíð að takmarkast af ákvæðum settra laga, hvað sem öðru líður.

Ekki verður talið að þau almennu ákvæði sem er að finna í 5. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins leiði til þess að umsækjanda um

lektorsstarf megi ráðherra ekki skipa sé hann ekki talinn hæfur af dómnefnd skipaðri af háskólanum eða deildum hans samkvæmt heimild í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 77/1979. Skilja verður 5. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954 svo að samkvæmt henni sé það veitingarvaldið sem meti hæfni umsækjenda, nema öðrum aðilum sé það falið að lögum, eða kveðið sé sérstaklega á um það í lögum hvaða hæfisskilyrðum umsækjendur þurfi að fullnægja. Svo var ekki í því tilviki sem hér um ræðir, heldur var kveðið á um hæfisskilyrðin í framangreindri auglýsingu menntamálaráðuneytisins.

Ekki myndi samrýmast framangreindri niðurstöðu um ótæka lögjöfnun frá 4. mgr. 11. gr. laga nr. 77/1979 að framannefnt ákvæði laga nr. 38/1954 bindi hendur ráðherrans með þeim hætti að hann samkvæmt því yrði að fara eftir áliti dómnefndar um skipun í lektorsstarf.

Því verður að líta svo á eins og hér hagaði til að menntamálaráðherra hafi ekki, með því að meta sjálfstætt hæfi C til að gegna stöðu lektors, leita um það álits aðila utan háskólans og skipa hann síðan í stöðuna, farið út fyrir valdsvið sitt eins og það var afmarkað af settum rétti á þessu sviði.

Þessu næst skal vikið að því hvort menntamálaráðherra hafi brotið gegn jafnræði í stjórnsýslunni með því að leita sjálfstætt álits á hæfni C, eins af umsækjendum, til þess að gegna margumræddri lektorsstöðu, en skilja verður kvörtun þá sem hér er til meðferðar á þann veg að því sé haldið fram að menntamálaráðherra hafi með þessari aðferð brotið svonefnda jafnræðisreglu í stjórnsýslu.

Hér ber þess að gæta að þeir A og B voru báðir metnir hæfir af dómnefnd Y-deildar og ekkert er komið fram um það að menntamálaráðherra hafi haft neitt við þá hæfnisdóma að athuga. Hins vegar var C metinn hæfur að hluta til að gegna stöðunni en ekki að öllu, eins og að framan er rakið. Telja verður að þessi niðurstaða hafi ein sér, burtséð frá niðurstöðu dómnefndar að öðru leyti, gefið menntamálaráðherra réttmæta ástæðu til þess að kanna frekar og sérstaklega hæfi C. Menntamálaráðherra leitaði álits tveggja aðila á hæfni C og fékk álit hins þriðja óumbeðið. Telja verður að þetta hafi menntamálaráðherra verið fyllilega heimilt eins og hér stóð á, án þess jafnframt að leita álits sömu aðila á hæfni þeirra A og B. Ráðherra hlýtur í tilvikum sem þessum að geta leitað álits þeirra sem hann sjálfur telur að geti gefið álit sem honum komi að gagni. Þannig verður ekki talið að menntamálaráðherra hafi sýnt þeim A og B neina mismunun sem talist geti brot á jafnræðisreglunni.

Efni kvartana A og B er rakið í upphafi þessa álits. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú að ekki séu efni til athugasemda vegna kvartana þeirra.“