Álit

I. Kvörtun.

Hinn 9. janúar 1990 leitaði A til mín og kvartaði yfir því, að lög hefðu verið brotin á

sér, er staða hans hjá ríkisstofnuninni X var lögð niður á árinu 1989. Jafnframt kvartaði hann yfir aðdraganda þess, að staðan var lögð niður. Taldi A, að ekki hefði verið um raunverulega niðurlagningu starfs síns að ræða í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, heldur dulbúna uppsögn úr starfi, þar sem ætlunin væri, að annar maður yrði ráðinn um næstu áramót „í stöðugildi það“, er A áður gegndi.

II. Málavextir.

Um starfsferil A hjá X, samskipti hans við yfirboðara hans þar og breytingar á starfsvettvangi hans og starfsskyldum innan stofnunarinnar vísa ég til álits míns frá 19. desember 1989, en það álit gaf ég í tilefni af kvörtun A frá 22. nóvember 1988 (mál nr. 53/1988), sbr. skýrslu mína fyrir árið 1989, bls. 104-l11.

Með bréfi, dags. 8. febrúar 1985, afturkallaði samgönguráðherra frá og með 1. mars 1985 erindisbréf A, sem honum hafði verið sett 1. október 1969 vegna starfs hans og verkefna hjá X. Jafnframt var tekið fram, að forstöðumaður Á-sviðs myndi kynna A nýtt starfssvið hans. Hinn 25. febrúar 1985 var A afhent starfslýsing, dags. 8. febrúar 1985, þar sem sagði að við stofnunina yrði unnið að sérverkefnum, sem hann sæi um. Skyldi hann vinna sjálfstætt að þeim verkefnum, sem honum yrðu falin af forstöðumanni Á-sviðs. Þá voru A falin nánar tilgreind störf, þ.á m. virðingarmat tiltekinna eigna, sem heyrðu undir stofnunina og viðhald þess mats. Ennfremur skyldi hann sjá til þess, að gögn um umrædd mannvirki, önnur en bókhaldsgögn, væru aðgengileg svo og að skipuleggja gagnavörslu á tímaritum og sérfræðiritum stofnunarinnar og að skipuleggja stjórnun tiltekinna verkefna.

Með bréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 4. apríl 1990, fylgdi m.a. ljósrit af starfslýsingu A, dags. í janúar 1985. Er þetta eintak samhljóða þeirri starfslýsingu, sem A fékk í hendur 25. febrúar 1985, að því undanskildu, að í þessu eintaki er gert ráð fyrir sérstakri deild fyrir þau sérverkefni, er A skyldi annast.

Hinn 30. ágúst 1989, ritaði forstöðumaður X samgönguráðherra svohljóðandi bréf:

„Varðar: Starf [A].

Vísað er til bréfs dags. 27. desember 1988 og samtala, er átt hafa sér stað um þetta málefni.

Hér með er lagt til að staða [A] verði lögð niður í síðasta lagi frá og með næstkomandi áramótum. Jafnframt er æskilegt að hann hverfi út úr stofnuninni um leið og honum verður kynnt þessi ákvörðun.

Eins og ítrekað hefur komið fram, hefur [A] nú um nokkurra ára skeið engum verkefnum skilað af sér til stofnunarinnar og ekki orðið við fyrirmælum mínum (munnlegum og skriflegum) um að skila af sér mánaðarlegum áfangaskýrslum í þeim verkefnum, sem hann telur sig vera að vinna að sbr. tímaskýrslur. Stofnunin fær þannig ekkert vinnuframlag á móti útlögðum kostnaði við laun og aðstöðu. Starfsmaður þessi hlýtur því að teljast algjörlega óþarfur.

Það ástand, sem þetta skapar gerir allri stjórnun og starfsemi stofnunarinnar mjög erfitt fyrir. Af þeirri ástæðu og vegna þess kostnaðar, sem fylgir fyrir ríkissjóð, tel ég mig því ekki lengur geta borið ábyrgð á því ófremdarástandi, sem af hlýst. Legg ég því til að starfið verði lagt niður.“

Með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 7. september 1989, var A tilkynnt, að samkvæmt tillögu forstöðumanns X hefði ráðuneytið ákveðið að leggja niður starf það, er A gegndi hjá X samkvæmt starfslýsingu frá því í janúar 1985. Sagði í bréfinu, að starfið yrði lagt niður frá og með 1. janúar 1990. Þá sagði, að ráðuneytið myndi leitast við að útvega A aðra sambærilega stöðu á vegum ríkisins, en greiða honum að öðrum kosti þau föstu laun, sem starfi hans fylgdu, til ársloka 1990 í samræmi við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Hinn 27. september 1989 ritaði forstöðumaður X samgönguráðuneytinu bréf, þar sem hann greindi frá því, að í framhaldi af setningu reglugerðar nr. 494/1986 hefði á síðustu þremur árum verið unnið að skipulagsbreytingum á X og þær breytingar, sem reglugerðin gerði ráð fyrir, væru að mestu um garð gengnar og starfsemin komin í fastar skorður. Í bréfi forstöðumanns X sagði jafnfram að ákveðið hefði verið að starf [A] ... sérverkefna yrði lagt niður frá og með næstu áramótum. Stöðugildi það, sem hann hefði fyllt, yrði því væntanlega laust um áramótin 1990/1991.

Í rökstuðningi sínum með kvörtun sinni til mín vísaði A til þess, að lög nr. 38/1954 giltu um stöðu hans. Fundin hefði verið lausn til þess að flæma hann úr starfi með því að leggja það niður og sagt, að það væri samkvæmt tillögum forstöðumanns X. Hefði forstöðumaðurinn ítrekað í bréfum til samgönguráðuneytisins óskað eftir því, að hann yrði látinn hætta störfum og borið sig þungum sökum. Af hans hendi hefði verið um sakargiftir að ræða en ekki niðurlagningu stöðu. Þá vék A að því að hann hefði lengstan starfsaldur hjá stofnuninni þeirra starfsmanna þar, er hefðu hliðstæða menntun. Ætti hann því að öllu jöfnu að búa við mest starfsöryggi í samdrætti, en hann væri sá eini, sem látinn væri hætta. Ljóst væri, að ráðherra notaði niðurfellingu starfs sem yfirskyn fyrir brottrekstri og færi ekki að lögum um meðferð slíkra mála. Þá benti A á, að í bréfi forstöðumanns X til samgönguráðuneytisins, dags. 27. september 1989, væri staðfest, að forstöðumaðurinn hefði hug á að ráða annan mann í sinn stað og að ekki væri verið að leggja stöðu niður. A gat þess og, að á fundi í samgönguráðuneytinu 28. mars 1989 hefði samgönguráðherra lagt að sér að hætta störfum að eigin frumkvæði jafnframt því, að hann hefði sagt, að til sín hefðu borist tilmæli frá nokkrum aðilum um það, að hann yrði látinn hætta störfum hjá X. Hefði ráðherra brotið gegn sér á fundi þessum bæði að því er tilmælin áhrærði og með því að vísa í tilmæli annarra.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 5. mars 1990 ritaði ég samgönguráðherra bréf, þar sem ég óskaði eftir því að

samgönguráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að mér yrði gerð grein fyrir því, hvort og þá hvernig þeim verkefnum, sem A hafði með höndum, væri sinnt innan X eftir 1. janúar 1990.

Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 4. apríl 1990, kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Af forsögu málsins ætti að vera ljóst, hvers vegna [A] var sagt upp störfum hjá [X], svo og af bréfi [forstöðumanns X] frá 30. ágúst 1989. Þegar [A] var sett starfslýsing í janúar 1985 var reynt að finna handa honum störf, sem talið væri að hann gæti sinnt án þess að hafa mannaforráð. M.a. var honum falið að skipuleggja verkefnastjórnun í ákveðnum verkefnum, en hann var þá formaður ...

Samkvæmt upplýsingum [forstöðumanns X] hefur hann á undanförnum árum, eða síðan hann fékk þessa starfslýsingu, lítið sem ekkert unnið að þeim verkefnum sem honum voru falin, nema e.t.v. virðingarmati ... Því starfi mun hann eftir því sem ráðuneytið best veit halda áfram á eigin vegum fyrir ... Önnur verkefni sem talin eru upp í starfslýsingunni eru þess eðlis að þau skiptast eftir aðstæðum á aðra starfsmenn og skipta raunar litlu máli fyrir starfsemi stofnunarinnar.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Svo sem rakið er í II. kafla á bls. 2 í áliti mínu í fyrra máli A frá 19. desember 1989(sjá bls. 105 í ársskýrslu minni fyrir árið 1989), er ljóst að verulegir örðugleikar voru í samskiptum starfsmanna X á þeim tíma, er hér skiptir máli. Átti þetta ekki hvað síst við í samskiptum milli yfirmanna stofnunarinnar, þ.á m. í samskiptum A og forstöðumanns X. Ljóst er að forstöðumaðurinn var mjög óánægður með störf A hjá stofnuninni og framkomu hans innan og utan stofnunarinnar. Gerði hann það að tillögu sinni í bréfi til samgönguráðuneytisins 19. október 1987, að A yrði sagt upp störfum hjá stofnuninni. Hinn 28. janúar 1988 var A boðaður á fund í samgönguráðuneytinu, þar sem honum var gerð grein fyrir kvörtunum forstöðumanns X yfir störfum hans. Var A á þessum fundi gefinn kostur á að segja starfi sínu lausu gegn því að hann héldi launum í 12 mánuði. Þeim tilmælum hafnaði A. Forstöðumaðurinn ítrekaði síðan með bréfi, dags. 19. mars 1988, þær óskir, sem hann hafði sett fram í bréfi sínu frá 19. október 1987 varðandi starfslok A hjá stofnuninni. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, voru A á fundi í samgönguráðuneytinu 28. mars 1989 kynntar þær óskir, sem fram höfðu komið um það, að hann hætti störfum hjá stofnuninni.

V. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 31. ágúst 1990, er svohljóðandi:

„Svo sem áður er fram komið, var A tilkynnt í bréfi, dags. 7. september 1989, um þá ákvörðun ráðuneytisins, að starf hans við X yrði lagt niður frá og með 1. janúar 1990, að tillögu forstöðumanns X.

Ekki orkar tvímælis, að lög nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, starfsmannalög, giltu um störf og stöðu A á starfstíma hans hjá X. Í 14. gr. laganna ræðir um niðurlagningu stöðu og réttarstöðu ríkisstarfsmanna af því tilefni. Þar er ekki að finna skilgreiningu á því, hvað átt sé við með niðurlagningu stöðu og takmarkaða stoð er að hafa af lögskýringargögnum um það efni. Þó segir í athugasemdum við 14. gr. frumvarps til starfsmannalaga, að átt sé t.d. við þau tilvik, þegar staða er lögð niður af sparnaðarástæðum.

Í 7.-13. gr. starfsmannalaga ræðir um lausn ríkisstarfsmanns úr stöðu. Segir í 2. mgr. 7. gr. laganna, að rétt sé að veita starfsmanni lausn um stundarsakir, ef hann hefur sýnt af sér óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykir að öðru leyti ósæmileg, óhæfileg eða ósamrýmanleg því starfi. Þó skal veita starfsmanni áminningu og gefa honum kost á að bæta ráð sitt, áður en honum er veitt lausn um stundarsakir samkvæmt þessari grein. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. starfsmannalaga skal lausn um stundarsakir jafnan vera skrifleg með tilgreindum ástæðum. Hafi starfsmanni verið veitt lausn um stundarsakir, skal mál hans rannsakað af kunnáttumönnum eða fyrir dómi að hætti opinberra mála, svo að upplýst verði, hvort rétt sé að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við starfi sínu, sbr. 8. gr. Í 3. mgr. 11. gr. starfsmannalaga ræðir um réttarstöðu þess ríkisstarfsmanns, sem sætt hefur óréttmætum stöðumissi, en þá fer um bætur til aðila eftir úrskurði dómstóla, nema aðilar hafi komið sér saman um annað.

Eins og áður er rakið, kemur ekki fram skilgreining á því í starfsmannalögum eða öðrum réttarheimildum, hvað átt sé við með niðurlagningu stöðu í skilningi starfsmannalaga. Af athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til starfsmannalaga er ljóst, að sparnaðarástæður eru ekki einu ástæðurnar, sem legið geta til grundvallar niðurlagningu stöðu. Erfiðleikum er því bundið að skilgreina hugtakið niðurlagningu stöðu í skilningi starfsmannalaga með afgerandi hætti, og undir það hugtak má án efa fella ýmis tilvik. Ég tel þó, að samanburður annars vegar á ákvæðum 14. gr. starfsmannalaga og hins vegar á ákvæðum 7.-13. gr. sömu laga leiði til þeirrar niðurstöðu, að til niðurlagningar stöðu megi almennt heimfæra þau tilvik, þar sem ríkisstarfsmaður á þess ekki lengur kost að gegna stöðu sinni vegna atvika, sem ekki verða rakin til starfsmannsins sjálfs. Með lausn úr stöðu sé hins vegar átt við þau tilvik, þegar stjórnvaldi er heimilt að víkja starfsmanni frá störfum vegna tiltekinna ávirðinga starfsmannsins.

A var skipaður ... við X. Meðal mikilvægustu starfsréttinda skipaðra ríkisstarfsmanna er réttur til að gegna starfinu meðan aldur og heilsa leyfir. Er þetta orðað svo í 4. gr. starfsmannalaga, að sé starfsmaður skipaður í stöðu, þá beri að líta svo á, að hann skuli gegna stöðunni, þar til eitthvert eftirgreindra atriða kemur til:

1. að hann brýtur af sér í starfinu, svo að honum beri að víkja úr því;

2. að hann fullnægir ekki skilyrðum 3. gr. starfsmannalaga;

3. að hann fær lausn skv. eigin beiðni;

4. að hann hefur náð hámarksaldri, sbr. 13. gr.;

5. að hann flyst í aðra stöðu hjá ríkinu;

6. að skipunartími hans skv. tímabundnu skipunarbréfi er runninn út;

7. að staðan er lögð niður, sbr. 14. gr.

Áður er rakinn aðdragandi þeirrar ákvörðunar samgönguráðuneytisins að leggja niður starf A við X. Ekki verður annað séð en að þar hafi mestu ráðið samskiptaörðugleikar A og forstöðumanns X, álit yfirboðara A á óhlýðni hans gagnvart fyrirmælum þeirra, óánægja yfirboðaranna með afköst A í starfi og það álit þeirra, að A græfi undan stofnuninni með umtali sínu utan og innan stofnunarinnar. Með hliðsjón af þessum aðdraganda að starfslokum A og fyrrgreindum meginsjónarmiðum við skýringu ákvæða starfsmannalaga tel ég, að staða A hafi ekki verið lögð niður í skilningi 14. gr. starfsmannalaga. Sú afstaða samgönguráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi þess frá 4. apríl 1990, fær heldur ekki samrýmst því að staða A hafi verið lögð niður skv. nefndri lagagrein, en í bréfi ráðuneytisins er tekið svo til orða að A hafi verið „sagt upp störfum.“

Úr því að forstöðumaður X og samgönguráðuneytið voru þeirrar skoðunar, að A hefði gerst brotlegur við starfsskyldur sínar með framangreindum hætti og að leysa yrði hann frá störfum af því tilefni, þá bar þeim að veita honum lausn úr starfi um stundarsakir, að undangenginni áminningu, þar sem honum hefði verið gefinn kostur á að bæta ráð sitt, sbr. lokaákvæði 2. mgr. 7. gr. starfsmannalaga. Til þess átti A skýlausan rétt. Hefði þá borið að rannsaka mál hans með þeim hætti, sem í 8. gr. starfsmannalaga segir, og hefði niðurstaða þeirrar rannsóknar ráðið því, hvort A sneri aftur til starfa sinna.

Það leiddi augljóslega til mikillar skerðingar á lögvörðum réttindum skipaðra ríkisstarfsmanna og væri til þess fallið að rýra starfsöryggi þeirra, ef stjórnvöld ættu óheft mat á því, hvaða tilvik féllu undir niðurlagningu stöðu í skilningi 14. gr. starfsmannalaga. Með því væri opnuð leið til að fara kringum ófrávíkjanlegar reglur um lausn úr starfi og um þær afleiðingar, sem ólögmæt frávikning getur haft í för með sér. Þótt slíkt hafi sjálfsagt ekki vakað fyrir stjórnvöldum, getur það ekki breytt neinu um þá niðurstöðu, að ólöglega hafi verið að því staðið, er A var látinn hætta hjá X.“

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Hinn 30. nóvember 1992 var í Héraðsdómi Reykjavíkur kveðinn upp dómur í máli, er A hafði höfðað gegn samgönguráðherra f.h. X og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs. Í málinu krafðist A þess, að stefndu yrðu dæmdir til greiðslu bóta. Í forsendum héraðsdómsins segir m.a. svo:

„Hvorki verður af lögum þessum né lögskýringargögnum glögglega ráðið hvað átt sé við með niðurlagningu stöðu í skilningi 1. mgr. 14. gr. laganna, en rök hníga þó til þess að álykta sem svo að þar komi til atvik, sem ekki varði starfsmann þann sjálfan, sem stöðunni gegnir. Í því tilviki sem hér um ræðir er ljóst af gögnum máls og framangreindum aðdraganda að starfslokum stefnanda hjá [X] að verulegrar óánægju hafði gætt með störf hans um árabil bæði hjá ráðuneyti og yfirmanni [X]. Svo sem rakið hefur verið hafði stefnandi tvívegis fengið áminningarbréf frá [yfirmanni X] árið 1987 sem svo lagði til við samgönguráðuneytið að stefnanda yrði sagt upp störfum. Þess var óskað af hálfu ráðuneytis að stefnandi hætti störfum sjálfviljugur, en því hafnaði stefnandi. Allar tilraunir um starfslok stefnanda með samkomulagi báru ekki árangur. Þegar niðurlagning stöðu stefnanda er skoðuð í þessu ljósi og alls þess sem á undan var gengið varðandi starf stefnanda hjá [X], verður að telja að staða stefnanda hafi ekki verið lögð niður í þeim skilningi, sem leggja verður í 1. mgr. 14. gr. starfsmannalaga samkvæmt framansögðu. Fyrst vilji var til þess að víkja stefnanda úr starfi vegna ávirðinga hans, þá bar að gera það í samræmi við ákvæði 7.--13. gr. starfsmannalaga, eftir því sem við gat átt. Með því að svo var ekki gert var brotinn réttur á stefnanda, sem varðar bótaskyldu samkvæmt 3. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1954. Er og ekki á það fallist að með greiðslu biðlauna hafi stefnandi fengið að fullu greiddar allar þær bætur sem bótaréttur hans stendur til. Ber því að hafna sýknukröfu stefndu í málinu.

[...]

... Með tilliti til þessa og þeirra atriða sem upp eru talin í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1954, svo og þess að stefnandi var sviptur þeim yfirvinnutímum, sem voru hluti af föstum launum hans samkvæmt framansögðu, þykja bætur til hans hæfilega ákveðnar kr. 3.000.000,-. Hefur þá verið tekið tillit til þeirra lausnarlauna sem stefnandi fékk árið 1990.“

VII.

Eins og rakið var í skýrslu minni fyrir árið 1992 var í Héraðsdómi Reykjavíkur kveðinn upp dómur í máli, er A hafði höfðað gegn samgönguráðherra f.h. X og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs. Hinn 11. maí 1995 gekk í Hæstarétti dómur í málinu. Í forsendum dómsins sagði svo:

„Ágreiningslaust er í málinu að stefndi hlaut skipun sem yfirverkfræðingur við vita- og hafnamálaskrifstofuna á árinu 1965. Erindisbréf til hans sem yfirverkfræðings Hafnamála¬stofnunar ríkisins var gefið út 1. október 1969. Í héraðs¬dómi er rakinn aðdragandi þess að stefnda var tilkynnt með bréfi samgönguráðherra 7. september 1989, að starf hans hjá Hafnamálastofnun ríkisins yrði lagt niður frá og með 1. janúar 1990. Eins og málið liggur fyrir verður að telja að afrýjendum hafi ekki tekist að sýna fram á, að aðrar efnis¬legar forsendur en þær, sem beint tengdust stefnda, hafi ráðið því að staða hans var lögð niður. Að því athuguðu og að öðru leyti með vísan til raka héraðsdóms er staðfest sú niðurstaða hans, að staðan hafi ekki verið lögð niður í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

[...] þykja bætur til stefnda hæfilega ákveðnar 2.500.000 krónur. Ber að greiða þá fjárhæð með dráttarvöxtum frá þingfestingardegi í héraði.“