Álit

I. Kvörtun.

Með bréfi, dags. 31. ágúst 1993, bar A, fram kvörtun vegna þess, að þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa, sem rekin er af Lánasýslu ríkisins, hefði ekki farið að lögum í starfsemi sinni. Nánar lýtur kvörtunin að því, að þjónustumiðstöðin innheimti sérstakt þjónustugjald fyrir hverja afgreiðslu spariskírteina ríkissjóðs í áskrift.

Í bréfi sínu rekur A málavexti og skýrir sjónarmið sín, en þar segir svo:

"Árið 1989 gerðist undirritaður áskrifandi að spariskírteinum ríkisins og fór áskriftin þannig fram að VISA kreditkort mitt var skuldfært fyrir kaupverði spariskírteinanna, og þau síðan send heim til mín í ábyrgðarbréfi. Boðið var upp á þessa sérstöku þjónustu af hálfu Þjónustumiðstöðvarinnar og að spariskírteinin yrðu send endurgjaldslaust. Sérstaklega var kynnt að enginn kostnaður kæmi til viðbótar kaupverði skuldabréfanna þ.e. ekkert afgreiðslugjald og enginn sendingakostnaður. Ekki var gerður skriflegur samningur við mig um þessi kaup, en efnisatriði hans voru þau, sem að framan greinir.

Undirritaður hefur á þessum grundvelli keypt spariskírteini ríkissjóðs fyrir kr. 20.000,- á mánuði framan af, en síðar fyrir kr. 35.000,- á mánuði. Gengu viðskiptin fyrir sig óbreytt með þessum hætti frá því á árinu 1989 og allt fram til 1. september 1992, þ.e. skuldfært var á VISA kreditkort og spariskírteinin síðan send endurgjaldslaust í ábyrgðarpósti. Í júlímánuði 1992 var kynnt í fjölmiðlum að Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa, sem annast hefur þessi viðskipti fyrir Lánasýslu ríkisins, sem heyrir undir Fjármálaráðherra sbr. 1. gr. l. nr. 43/1990 um Lánasýslu ríkisins, myndi leggja þjónustu- eða afgreiðslugjald á hverja afgreiðslu og að gjaldið ætti að vera kr. 100,- í hvert sinn. Upplýst hefur verið af hálfu Þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa að með þessum hætti myndi verða aflað 18.000.000,- í tekjur á ári og þannig staðið undir hluta af kostnaði við rekstur Þjónustumiðstöðvarinnar.

Undirritaður fregnaði af áformum þessum síðari hluta júlímánaðar og ritaði þann 9. ágúst 1992 bréf til Þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa, þar sem óskað var tiltekinna upplýsinga og jafnframt lýst viðhorfum mínum til gjaldtökunnar. Ekki barst skriflegt svar, en forstöðumaður Þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa hafði sambandi við mig í síma og útlistaði málið af sinni hálfu. Í framhaldi af því sendi ég rökstudd andmæli við töku gjaldsins og bannaði að þjónustu- eða afgreiðslugjaldið yrði skuldfært á VISA kreditkort mitt, heldur einungis andvirði spariskírteinanna með sama hætti og verið hafði.

Framhald málsins var það, að þrátt fyrir mótmæli mín og eindregið bann við því að þjónustu- eða afgreiðslugjaldið yrði skuldfært á VISA kreditkort mitt, var það gert. Ritaði ég mörg bréf til að andmæla þessu, en án árangurs. Ég fékk aldrei nein svör við bréfum mínum.

Þann 1. febrúar 1993 ritaði ég Fjármálaráðherra bréf, þar sem krafist var með rökstuddum hætti niðurfellingu á þjónustu- eða afgreiðslugjaldsins. Í lok bréfsins er sérstaklega tekið fram, að krafan sé send til Fjármálaráðherra, þar sem kröfum um niðurfellingu gjaldsins hafi ekki verið sinnt af hálfu Þjónustumiðstöðvarinnar.

Mér barst ekkert svar frá Fjármálaráðherra.

Mér barst bréf frá Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa, sem dags. er 20. apríl 1993 þar sem m.a. er tilkynnt að hætt verði að skuldfæra spariskírteini ríkissjóðs á VISA reikning minn, m.ö.o. samningnum var þá sagt upp án fyrirvara. Þessu var að minni hálfu andmælt í bréfi sem dags. er 12. maí 1993.

Umkvörtunarefni og röksemdir:

Svo sem að framan greinir er kvartað yfir því, að Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa, skuli einhliða, hafa ákveðið að taka svonefnt þjónustu- eða afgreiðslugjald mánaðarlega vegna sölu á spariskírteinum ríkissjóðs í áskrift.

Röksemdir mínar fyrir því, að hér hafi ekki verið farið að lögum eru þessar:

Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa, og sá er áður annaðist söluna fyrir hönd ríkissjóðs, kynnti og auglýsti þau viðskiptakjör að enginn kostnaður kæmi til viðbótar kaupverði spariskírteinanna. Samningur minn um kaup á spariskírteinum ríkissjóðs var gerður á þessum grundvelli. Taka þjónustu- eða afgreiðslugjalds er því einhliða breyting á viðskiptaskilmálum þeim sem gilt höfðu. Slík einhliða breyting á skilmálum samnings er óheimil að mínu mati.

Í öðru lagi er engin heimild í lögum til slíkrar gjaldtöku af hálfu viðkomandi stjórnvalds. Í 10. gr. l. nr. 43/1990 um Lánasýslu ríkisins er tiltekið, hvernig kostnaður af starfsemi Lánasýslu ríkisins skuli greiddur. Er þar hvergi að finna sérstaka heimild til þess að leggja þjónustu- eða afgreiðslugjald á þann sem kaupir spariskírteini ríkissjóðs. Þvert á móti er tekið fram í 10. gr. laganna hvernig greiða á kostnað af starfsemi Lánasýslu ríkisins. Ekkert í því ákvæði getur verið grundvöllur að slíkri gjaldtöku. Sérstaklega skal tekið fram að ég fæ ekki séð að 5. tl. 10. greinar feli í sér slíka heimild, enda hefur gjaldtakan aldrei verið rökstudd með tilvísun í þetta ákvæði.

Þá er óhjákvæmilegt að kvarta yfir því, að Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa skyldi, þrátt fyrir ótvírætt bann að minni hálfu, halda áfram að skuldfæra þjónustu- eða afgreiðslugjaldið á VISA kreditkort mitt á tímabilinu frá september 1992 til og með apríl 1993.

Loks hlýtur það að vera umkvörtunarefni í samskiptum stjórnvalda við borgarana, að fjármálaráðuneytið skuli ekki hafa svarað bréfi mínu frá 1. febrúar 1993, en í því var þó fjallað um málefni, sem tengdist hagsmunum allra þeirra, sem eru áskrifendur að spariskírteinum ríkissjóðs."

II. Málavextir.

Framangreindu bréfi A fylgdu afrit af bréfum hans til þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa, dags. 9. ágúst, 26. ágúst, 30. október, 14. desember og 21. desember 1992, svo og 1. febrúar og 24. mars 1993, auk bréfs til fjármálaráðherra, dags. 1. febrúar 1993. Í bréfum þessum andmælir A afgreiðslugjaldi þjónustumiðstöðvarinnar og færir fram sjónarmið sín. Jafnframt leggur A bann við að umrætt gjald sé skuldfært á VISA greiðslukort hans og krefst endurgreiðslu á því, sem skuldfært hafi verið.

Í bréfi þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa, dags. 20. apríl 1993, er framangreindum bréfum A svarað. Í því bréfi segir svo:

"Athugasemdir yðar virðast tvenns konar. Í fyrsta lagi að lagaheimild skorti fyrir töku 100 krónu gjaldsins. Í öðru lagi að Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa [geti ekki] breytt einhliða gagnkvæmum samningi, sem kominn hafi verið á milli aðila.

Varðandi fyrra atriðið, þá er hér um að ræða endurgreiðslu uppí kostnað Þ.R. af þeirri þjónustu sem hún innir af hendi við áskriftina. Ekki mun þurfa sérstaka lagaheimild til slíks.

Varðandi seinna atriðið, þá teljið þér, að samningur hafi komist á milli yðar og Þ.R., sem annar aðilja geti ekki breytt einhliða.

Sá samningur er þess eðlis, að í hverjum mánuði er gjaldfært á VISA-reikning yðar andvirði spariskírteinis af umsamdri fjárhæð. Eru fjölmörg dæmi þessu lík úr viðskiptalífinu, vátryggingasamningar, áskrift blaða o.s.frv. Aðilar eru bundnir við að láta viðskiptin fara fram á þann hátt sem um hefur verið samið. Hins vegar eru slíkir samningar auðvitað uppsegjanlegir. Það er ekki svo, að aðilar séu bundnir um aldur og ævi. Það má segja að samningurinn nái til hverrar afgreiðslu og endurnýist í hverjum mánuði sé honum ekki sagt upp. Þ.R. tilkynnti í júlí sl. að frá og með næsta september yrðu teknar umræddar 100 krónur uppí afgreiðslukostnað. Þá höfðuð þér þau úrræði að hafna frekari viðskiptum ef þér sættuð yður ekki við þau kjör sem boðin voru. Hér var ekki verið að hnika til skilmálum viðskipta sem þegar höfðu farið fram, heldur var þetta raunar tilboð um nýjan samning varðandi framtíðarviðskipti.

Þér óskuðuð ekki eftir að skuldfærslu spariskírteina á reikning yðar yrði hætt, og reyndar í símtölum lýstuð þér því beinlínis yfir að þér vilduð að áfram yrði skuldfært á VISA-reikninginn andvirði spariskírteina eins og áður. Þ.R. leit því svo á að þér hefðuð samþykkt þessi viðskipti og því var haldið áfram að skuldfæra VISA-reikning yðar. Þér munuð hins vegar hafa bannað skuldfærslu á 100 krónum.

Það liggur því nokkuð ljóst fyrir, að hvorugur aðila hefur viljað gera samning á þeim kjörum sem hinn aðilinn vildi.

Það er eðlileg niðurstaða þessa, að tilkynna yður hér með, að ekki er unnt að skuldfæra spariskírteinin á VISA-reikning yðar, þar sem þér hafið hafnað skuldfærslu 100 krónanna, sem er hluti af tilboði Þ.R.

Jafnframt er yður gefinn kostur á að skuldfærslur frá og með sept. 1992 (spariskírteini + afgreiðslugjald) gangi til baka."

Með bréfi A, dags. 12. maí 1993, lýsir hann því yfir, að hann fallist ekki á sjónarmið þau, sem fram komi í framangreindu bréfi þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa, dags. 20. apríl 1993. Jafnframt óskar hann eftir því áfram að kaupa spariskírteini í áskrift, en mótmælir að honum sé skylt að greiða 100 kr. afgreiðslugjald.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi mínu, dags. 13. september 1993, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Sérstaklega óskaði ég eftirfarandi skýringa:

1. Með hvaða hætti hefði verið tekin ákvörðun um heimtu nefnds þjónustugjalds og hvernig hún hefði verið tilkynnt áskrifendum.

2. Hvaða skilmálar hefðu gilt um áskrift að spariskírteinum ríkissjóðs, er A gerðist áskrifandi að þeim, og hvernig hafi verið gengið frá samningi við hann um áskriftina.

3. Á hvaða lagaheimild og lagasjónarmiðum áskriftargjaldið væri byggt.

4. Hverjar væru ástæður þess, að A hefði ekki, er hann bar fram kvörtun sína 31. ágúst 1993, borist svar við bréfi því, er hann ritaði fjármálaráðherra 1. febrúar 1993.

Svar fjármálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 1. október 1993, en þar sagði svo um framangreindar fyrirspurnir mínar:

"1. .....

Ráðuneytið ákvað í samráði við Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa að taka upp áðurnefnt þjónustugjald. Áskrifendum var skriflega tilkynnt um fyrirhugaða gjaldtöku rúmum mánuði áður en gjaldtakan hófst.

2. .....

Á þeim tíma sem [A] gerðist áskrifandi var ekkert þjónustugjald tekið. Í samningi sem gerður var milli [A] um regluleg kaup á spariskírteinum var engu lofað um að aldrei yrði tekið upp þjónustugjald. [A] fékk sent bréf, skv. lið 1, þar sem tilkynnt var um fyrirhugað þjónustugjald. Ef [A] vildi ekki sætta sig við þjónustugjaldið gat hann hætt kaupunum áður en til gjaldtöku kæmi að öðrum kosti yrði gjaldið innheimt.

3. .....

Við sölu á vöru er það á valdi seljanda að ákveða söluverð og síðan er það ákvörðunarréttur kaupanda að hafna kaupum. Engin sérstök lagaheimild á þar við.

4. .....

Ráðuneytið fól Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa að skoða mál [A] og sendi Þjónustumiðstöðin meðfylgjandi bréf, dags. 20. apríl 1993. Þjónustumiðstöðin gerði ráðuneytinu hins vegar ekki frekari grein fyrir málum þar sem þeir litu svo á að því væri þar með lokið. Er beðist velvirðingar á þeim mistökum.

Að lokum vill ráðuneytið benda á að í bréfi Þjónustumiðstöðvarinnar sem áður er nefnt kemur fram hvernig boðist var til að verða við kvörtun [A] þannig að báðir gætu vel við unað."

Með bréfi, dags. 5. október 1993, gaf ég A kost á að senda athugasemdir sínar í tilefni af framangreindu bréfi fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 20. október 1993.

Samkvæmt ósk minni upplýsti þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa, hvaða kjör hefðu verið auglýst í dagblöðum árið 1989 varðandi kaup á spariskírteinum ríkissjóðs í áskrift. Auglýsingar þessar eru samhljóða að því leyti, að þar er ekki vikið að áskriftargjöldum eða gerður áskilnaður um að til slíkrar gjaldtöku kunni að koma. Sem dæmi um framangreint má nefna eftirfarandi auglýsingu:

"Með áskrift að spariskírteinum ríkissjóðs býðst þér vænlegt tækifæri til reglulegs sparnaðar án nokkurrar fyrirhafnar.

Nú býðst þér betra tækifæri en áður hefur þekkst til að hefja reglubundinn og arðbæran sparnað með áskrift að spariskírteinum ríkissjóðs.

Þessi nýja sparnaðarleið er jafnvel einfaldari en að leggja inn á sparisjóðsbók og það þarf ekki nema 5.000 kr. á mánuði til að vera með. Þú nýtur betri kjara en annars staðar og hefur alltaf aðgang að peningunum þínum því skírteinin eru auðseljanleg hvenær sem er.

Til að einfalda þetta enn frekar getur þú greitt skírteinin með greiðslukorti.

...

Fylltu út áskriftarseðilinn sem þú fékkst sendan heim, settu hann í póst eða hringdu í síma 91-699600 og pantaðu áskrift. Einfaldara getur það ekki verið.

..."

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 20. desember 1993, var svohljóðandi:

"Lánasýsla ríkisins starfar samkvæmt lögum nr. 43/1990. Í 1. gr. laganna segir, að Lánasýsla ríkisins skuli fyrir hönd fjármálaráðherra fara með ".... útgáfu og sölu ríkisskuldabréfa á innlendum markaði og aðra skuldaumsýslu fyrir ríkissjóð..." Samkvæmt heimild í 2. tl. 3. gr. laganna starfrækir Lánasýsla ríkisins þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa, en mál þetta lýtur að viðskiptum A við þá stofnun. Telur A þjónustumiðstöðina hafa beitt sig rangindum við kaup sín á spariskírteinum ríkissjóðs í mánaðarlegri áskrift, með því að innheimta 100 kr. gjald við hverja afgreiðslu spariskírteina.

Mál þetta varðar opinbera þjónustu, sem felst í kaupum og sölu verðbréfa. Hliðstæð starfsemi er rekin á vegum ýmissa einkaaðila. Lúta þau viðskipti, sem hér um ræðir, að meginstefnu til reglum einkaréttar.

Í málinu hefur komið fram, að á árinu 1989 komst á samningur milli A og þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa um kaup hans á spariskírteinum í mánaðarlegri áskrift. Fóru viðskiptin fram með þeim hætti, að kaupverð skírteinanna var fært til skuldar á greiðslukortareikning hans og þau síðan send í ábyrgðarpósti. Með aðilum var ekki gerður skriflegur undirritaður samningur til staðfestu samkomulagi þeirra. Fyrir liggur að samkvæmt þeim almennu kjörum, sem fram komu í auglýsingum þjónustumiðstöðvarinnar, var ekki gert ráð fyrir afgreiðslugjaldi eða gerður áskilnaður um slíka gjaldtöku síðar. Ekki liggur annað fyrir en að efni samnings A við þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa hafi verið í samræmi við umrædd almenn kjör. Verður því að telja, að gjaldtaka vegna þjónustu stofnunarinnar, áskilnaður um slíka gjaldtöku eða rétt til að breyta einhliða að einhverju leyti samningsskilmálum hafi ekki verið þáttur í samningi þjónustumiðstöðvarinnar við A.

Í septembermánuði 1992 hóf þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa að innheimta svokallað "afgreiðslugjald" að fjárhæð kr. 100 fyrir hverja afgreiðslu spariskírteina ríkissjóðs til kaupenda í áskrift. Áður en til þessarar gjaldtöku kom, kveður fjármálaráðuneytið þjónustumiðstöðina hafa tilkynnt A um hana bréflega, en hann kveðst hafa fregnað af henni með auglýsingum í fjölmiðlum. Þjónustumiðstöðin sagði þó ekki upp samningnum við A. Telja verður, að uppsögn á slíkum viðvarandi og ótímabundnum samningi hafi verið heimil með hæfilegum fyrirvara, samkvæmt almennum reglum kröfuréttar. Samhliða uppsögn hefði verið unnt að gera A tilboð um frekari viðskipti, með áskilnaði um nefnt afgreiðslugjald. Í stað þessa fór þjónustumiðstöðin sínu fram einhliða og lét færa afgreiðslugjaldið til skuldar á greiðslukortareikning A, þrátt fyrir ítrekuð mótmæli hans og bann við slíkri ráðstöfun. Hefur þjónustumiðstöðin hvorki sýnt frá á, að henni hafi verið það heimilt samkvæmt framangreindum samningi við A né að til gjaldtökunnar hafi verið sérstök lagaheimild.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að innheimta svokallaðs afgreiðslugjalds þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa úr hendi A frá september 1992 fram til 20. apríl 1993 hafi verið ólögmæt. Eru það tilmæli mín til þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa, að stofnunin taki tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan, og endurgreiði A það afgreiðslugjald, sem honum var gert að greiða á greindu tímabili."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 8. febrúar 1994, sem ég ítrekaði 22. apríl 1994, óskaði ég eftir upplýsingum hjá fjármálaráðherra, hvort einhverjar ákvarðanir hefður verið teknar í framhaldi af framangreindu áliti mínu. Svar fjármálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 19. maí 1994. Bréfinu fylgdi ljósrit af bréfi þjónustumiðstöðvar ríkisverðbréfa til A, dags. 25. janúar 1994, þar sem fram kom að honum hefði verið endurgreitt afgreiðslugjaldið frá september 1992 til maí 1993 en þá hætti A viðskiptum sínum.