Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Landssamband smábátaeigenda bar fram kvörtun við mig hinn 4. september 1989 vegna þeirrar túlkunar sjávarútvegsráðuneytisins í bréfi þess, dags. 31. janúar 1989, að í 10. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990, væru tæmandi talin þau ákvæði laga þessara, sem tækju til veiða smábáta, og af því leiddi, að flutningur hluta aflamarks þessara báta milli ára, sbr. 9. gr. laganna, væri ekki heimill.

Í kvörtun sinni benti Landssamband smábátaeigenda á, að við setningu nýrra laga um stjórnun fiskveiða um áramótin 1987/1988 hefði að venju staðið styrr um málefni smábátaeigenda. M.a. hefði þeirri fyrirspurn verið beint til sjávarútvegsráðherra, hvort einhver greinarmunur væri á hugtökunum „aflahámarki“ og „aflamarki“, en í 10. gr. laganna, þar sem sérstaklega væri fjallað um veiðar smábáta, væri eingöngu talað um aflahámark en ekki aflamark. Ráðherra hefði kveðið upp úr með það, að enginn munur væri á þessum tveimur hugtökum. Annað hefði hins vegar komið á daginn. Aflamarki skv. 9. gr. laga nr. 3/1988 fylgdu ýmiss réttindi, svo sem heimild til millifærslu milli ára á afla. Það hefðu smábátaeigendur ætlað að nýta sér, en þá hefði komið í ljós, að sjávarútvegsráðuneytið liti svo á, að það samrýmdist ekki lögunum. Vísaði landssambandið til álits lögfræðings í þessu efni og hélt því jafnframt fram, að nefndarmenn í sjávarútvegsnefnd Alþingis hefðu á fundi lýst sig sammála afstöðu sambandsins.

Áðurgreint bréf sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 31. janúar 1989, er svar ráðuneytisins við beiðni Landssambands smábátaeigenda í bréfi, dags. 12. janúar 1989, þar sem óskað var álits ráðuneytisins á ofangreindu máli. Í bréfi ráðuneytisins segir:

„... Ráðuneytið telur að í 10. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990, séu tæmandi talin þau ákvæði laganna, sem taki til veiða smábáta. Þar af leiðandi taki 9. gr. ekki til veiða þessara báta og sé því ekki heimill flutningur hluta aflahámarks milli ára.“

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 13. september 1989 ritaði ég sjávarútvegsráðherra og mæltist til þess með tilvísun til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Landssambands smábátaeigenda. Jafnframt óskaði ég eftir því vegna bréfs ráðuneytisins, dags. 31. janúar 1989, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess, hvort ákvæði 18. gr. laga nr. 3/1988 giltu um báta, sem falla undir 10. gr. laganna. Á sama hátt óskaði ég eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess, hvort og þá hvaða munur væri á hugtökunum "aflamarki" og "aflahámarki" samkvæmt lögum nr. 3/1988, sérstaklega að því er varðar notkun þessara hugtaka í 9. og 10. gr. laganna.

Sjávarútvegsráðuneytið svaraði með svohljóðandi bréfi, dags. 17. október 1989:

„... Fyrir gildistöku laga nr. 97/1985 um stjórn fiskveiða 1986 - 1987 var stjórnun fiskveiða smábáta með þeim hætti, að ráðherra skyldi stöðva veiðar smábáta þegar ákveðnu marki væri náð sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 1/1985, um stjórn botnfiskveiða 1985. Vegna mikilla deilna um framkvæmd þessa ákvæðis var ákveðið við setningu laga nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða 1986 -1987 að fiskveiðiheimildir smábáta skyldu nánar tilgreindar í lögunum sjálfum og var það gert í 9. gr. þeirra laga. Í þeirri grein sagði; að heimilt væri í ákveðnum tilvikum að úthluta smábáti veiðileyfi með þorskaflamarki. Í þessum lögum var ennfremur í 8. gr. sambærilegt ákvæði við 9. gr. núgildandi laga um flutning milli ára, en það ákvæði var aldrei túlkað þannig að það tæki til veiða smábáta.

Með sama hætti var í lögum nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða sett sérstakt ákvæði um veiðar smábáta sem tæmandi var talið um veiðar þeirra. Er það skilningur ráðuneytisins að 9. gr. umræddra laga geti ekki tekið til veiða smábáta þar sem heimildin er bundin við ákveðið hlutfall af aflahámarki hverrar fisktegundar en aflahámark báta undir 10. brl. miðast ekki við einstakar fisktegundir sbr. 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 552/1988 um veiðar smábáta. Gildir það einnig um fleiri aðrar almennar greinar laga 3/1988 að þær taka ekki til veiða smábáta.

Hér er og rétt að benda á að, við ákvörðun aflahámarks fyrir smábáta fyrir árið 1989 var sérstakt tillit tekið til þess að þeir hefðu ekki flutningsheimild milli ára og sætti aflahámark þessara báta ekki sambærilegri minnkun milli ára eins og aflahámark eða aflamark stærri báta.

Vegna fyrirspurnar yðar um 18. gr. telur ráðuneytið, að viðurlagaákvæði laganna taki til smábáta eftir því sem við á þ.á m. varðandi upptöku afla.

Varðandi mun á hugtökum aflamarki og aflahámarki bendir ráðuneytið á 5. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990. Hins vegar vill ráðuneytið benda á að munur á aflahámarki fyrir báta yfir 10 brl. og aflahámarki báta minni en 10 brl. felst í eftirfarandi:

1. Aflahámarkið báta 10 brl. og stærri miðast við einstakar fisktegundir en aflahámark smábáta er úthlutað í þorskígildum og tekur til þriggja fisktegunda sbr. 4. mgr. reglugerðar nr. 552/1988 um veiðar smábáta 1989 og 7. gr. reglugerðar nr. 551/ 1988 um stjórn botnfiskveiða 1989.

2. Aflahámark þessara bátaflokka er ákveðið með mismunandi hætti sbr. einkum 2.-6. gr. reglugerðar nr. 552/1988 og 8. gr. laga 3/1988.

3. Aflahámark báta yfir 10 brl. er með vissum hætti tengt ákveðnum leyfilegum sóknardagsfjölda en sama gildir ekki um veiðar smábáta, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 551/ 1988 og 3.-6. gr. reglugerðar nr. 552/1988.

4. Og að lokum telur ráðuneytið að aflahámark smábáta sé ekki að hluta millifæranlegt milli ára andstætt aflahámarki báta 10. brl. og stærri.“

III.

Með bréfi, dags. 20. október 1989, gaf ég Landssambandi smábátaeigenda kost á að

senda mér athugasemdir þess í tilefni af bréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. sama mánaðar.

Bréf Landssambands smábátaeigenda er dagsett 30. desember 1989. Þar segir m.a., að bréf sjávarútvegsráðuneytisins hafi verið grandskoðað, en að mati landssambandsins sé ekkert í því, sem rökstyðji túlkun ráðuneytisins á umræddum lögum og reglugerð. Þá segir orðrétt í bréfinu:

„Þrátt fyrir að við úthlutun þorskaflahámarks til smábáta sé ekki sundurgreint hve mikið má veiða af hverri tegund breytir það engu um heimild þeirra til flutnings afla á milli ára.

Sá þáttur í svari Sjávarútvegsráðuneytisins að við úthlutun 1989 hafi verið tekið sérstakt tillit til þess að þeir hefðu ekki þessa millifærsluheimild er um hrein ósannindi að ræða. L S hefði aldrei verið til viðræðu um það mál með þau rök til grundvallar.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 21. júní 1990, reifaði ég nokkuð aðdraganda og forsögu núverandi

kerfis fiskveiðistjórnunar, meginatriði þess kerfis og helstu hugtök laga nr. 3/1988, er vörðuðu álitaefnið. Sagði svo um þetta í áliti mínu:

„Á árinu 1977 voru í fyrsta sinn teknar upp hér á landi almennar takmarkanir á þorskveiðum. Hjá bátaflotanum skyldi netaveiðum á vetrarvertíð hætt, þegar ákveðnu þorskmagni væri náð. Togaraflotanum var hins vegar beint til veiða á öðrum fiskistofnum með því að takmarka það hlutfall, sem þorskur mátti vera af heildarafla á ákveðnum veiðitímabilum. Þessi aðferð við fiskveiðistjórnun, sem kölluð var skrapdagakerfi, var viðhöfð allt til ársins 1983, en þá var tekið upp kerfi við fiskveiðistjórnun, sem byggði á því að úthluta aflakvóta til einstakra skipa. Var það í upphafi lögleitt til eins árs, fyrst fyrir árið 1984 með lögum nr. 82/1983 um breytingu á lögum nr. 81 31. maí 1976 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, en þau breytingalög giltu frá 1. janúar til ársloka 1984. Næst voru sett lög nr. 118/1984 um breytingu á lögum nr. 81/1976, og giltu þau frá 1. janúar 1985 til ársloka 1985. Þá voru sett lög nr. 97/1985 um stjórn fiskveiða 1986-1987, en þau giltu frá 1. janúar 1986 til 31. desember 1987. Hinn 8. janúar 1988 tóku gildi lög nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988-1990, en þau gilda til 31. desember 1990. Í grundvallaratriðum byggði stjórn fiskveiða á sömu meginreglunum frá árinu 1984 til 1990. (Alþt. 1989, þskj. 609).

Samkvæmt lögum nr. 3/1988 er annars vegar úthlutað veiðileyfum til fiskiskipa 10 brl. og stærri og hins vegar til báta minni en 10 brl. Leyfi til botnfiskveiða fiskiskipa 10 brl. og stærri eru skv. 5. gr. laganna tvenns konar. Í fyrsta lagi er um að ræða botnfiskleyfi með aflamarki, þ.e. heimild til að veiða tilgreint magn af ákveðnum botnfisktegundum. Í öðru lagi var um að ræða botnfiskleyfi með sóknarmarki, þ.e. heimild til að stunda botnfiskveiðar í ákveðinn dagafjölda, en með takmörkun á þorskafla. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skulu þeir, sem gera út veiðiskip 10 brl. og stærri, velja milli botnfiskleyfis með aflamarki og botnfiskleyfis með sóknarmarki.

Í 10. gr. laga nr. 3/1988 ræðir um úthlutun veiðileyfa til báta minni en 10 brl. Samkvæmt 2. mgr. B-liðar 10. gr. er heimilt að veita þessum bátum veiðileyfi með aflahámarki, sé þess óskað sérstaklega. Skal aflahámarkið miðast við fyrri veiðireynslu samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra.

Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 3/1988 ræðir um flutning aflamarks og aflahámarks milli ára. Þar segir, að heimilt sé að flytja allt að 10% af aflamarki hverrar botnfisktegundar og 10% af aflahámarki frá einu ári yfir á næsta ár á eftir, en heimildin falli niður, sé hún ekki nýtt á því ári. Í 4. mgr. 9. gr. ræðir um heimildir til að veiða umfram aflamark. Þar segir, að heimilt sé að veiða allt að 5% umfram aflamark hverrar fisktegundar og 5% umfram þorskaflahámark miðað við úthlutað botnfiskleyfi það ár, enda dragist sá umframafli frá við úthlutun afla og sóknarmarks næsta árs á eftir.

Um afleiðingar brota á lögum nr. 3/1988 ræðir í 18. gr. Þar kemur fram í 1. mgr., að brot gegn ákvæðum laganna, reglum settum samkvæmt þeim eða ákvæðum leyfisbréfa varði sektum, sbr. lög nr. 4 11. apríl 1924, og upptöku afla samkvæmt lögum nr. 32 19. maí 1976 um upptöku ólöglegs sjávarafla. Í 2. mgr. 18. gr. segir, að fari afli yfir úthlutað aflamark eða þorskaflahámark, sbr. þó 9. gr., skuli með slík brot farið samkvæmt ákvæðum laga nr. 32/1976. Þá er sjávarútvegsráðuneytinu enn fremur heimilt vegna brota gegn ákvæðum laganna, reglna settum samkvæmt þeim og leyfisbréfa að svipta skip heimild til veiða í tiltekinn tíma.“

V. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 21. júní 1990, sagði svo:

„Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 3/1988 ræðir um heimildir handhafa veiðileyfa til þess að flytja aflamark og aflahámark frá einu ári til annars. Kvörtun Landssambands smábátaeigenda beinist að þeirri túlkun sjávarútvegsráðuneytisins á ákvæðum laga nr. 3/1988, að smábátaeigendur hafi ekki heimild til slíkrar færslu afla á milli ára, sem um ræðir í 3. mgr. 9. gr. laganna. Er áður gerð grein fyrir sjónarmiðum sjávarútvegsráðuneytisins og Landssambands smábátaeigenda í tilefni kvörtunar þessarar.

Heimildin til að flytja hluta aflamarks milli ára var fyrst veitt með lögum nr. 97/1985. Í 3. mgr. 9. gr. þeirra laga sagði, að heimilt væri að flytja allt að 10% af aflamarki hverrar botnfisktegundar og 10% af þorskaflahámarki frá einu ári yfir á næsta ár á eftir. Í athugasemdum greinargerðar við 3. mgr. 8. gr. frumvarps til þeirra laga (3. mgr. 8. gr. frumvarpsins varð að 3. mgr. 9. gr. laganna) sagði, að hér væri um nýmæli að ræða. Margar óskir hefðu borist um slíkar yfirfærslur milli ára, en þeim hefði verið synjað vegna skorts á lagaheimildum. Möguleiki fyrir þessum yfirfærslum opnist hins vegar vegna lengri gildistíma laganna, og sé gert ráð fyrir, að heimilt sé að flytja eftirstöðvar af úthlutuðu afla- eða sóknarmarki til næsta árs á eftir. Heimild þessi takmarkist þó við 10% úthlutun og gildi einungis innan hverrar einstakrar botnfisktegundar (Alþt. 1985, A-deild, bls. 1001). Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 3/1988, kom fram, að heimild þeirra laga til færslu afla milli ára skyldi efnislega vera samhljóða heimildum laga nr. 97/1985 (Alþt.1987, bls. 1063).

Að mínum dómi er ekki rétt að leggja þann skilning í ákvæði laga nr. 3/1988, að smábátaeigendur hafi ekki heimild til færslu afla milli ára samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laganna. Ástæður fyrir niðurstöðu minni er eftirfarandi:

1.

Þótt ljóst sé, að 10. gr. laga nr. 3/1988 geymi sérreglur um úthlutun veiðiheimilda til

smábáta og mæli þar með fyrir um takmarkanir á rétti þeirra til botnfiskveiða, er af framsetningu laganna að öðru leyti engan veginn ljóst, að 10. gr. geymi tæmandi reglur um veiðar slíkra báta. Af upphafsákvæðum 10. gr., þar sem segir: „Botnfiskveiðar báta minni en 10 brl. skulu háðar eftirtöldum takmörkunum: ...“ er að mínu áliti eðlilegra að draga þá ályktun, að þar komi fram með tæmandi hætti þær takmarkanir, sem slíkar veiðar sæta, en önnur ákvæði laganna eigi við um veiðar slíkra báta, nema annars sé sérstaklega getið eða slíkt leiði af eðli máls. Má í þessu sambandi hafa í huga þann yfirlýsta skilning sjávarútvegsráðuneytisins, er fram kemur í bréfi þess frá 17. október 1989, að 18. gr. laga nr. 3/1988, sem mælir fyrir um viðurlög vegna brota á lögunum, taki til smábáta eftir því sem við á, þ.á m. varðandi upptöku afla. Ef það var tilætlun löggjafans við setningu laga nr. 3/1988, að útiloka smábáta frá almennri heimild til þess að flytja afla milli ára, varð að ætlast til þess og það verið eðlilegt, að slík skerðing kæmi ótvírætt fram í lögunum sjálfum, en svo er ekki. Skal í því sambandi til samanburðar bent á, að aflahámark smábáta skv. 2. mgr. B-liðar og C- og D-liðum 10. gr. er samkvæmt skýrum ákvæðum E-liðar 10. gr. óframseljanlegt.

2.

Þá er þess að geta, að í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 3/1988 ræðir annars vegar um heimild til þess að flytja 10% af aflamarki hverrar botnfisktegundar frá einu ári til annars og hins vegar um heimild til þess að flytja 10% af aflahámarki frá einu ári til annars. Samkvæmt 2. mgr. B-liðar 10. gr. laga nr. 3/1988 er heimilt að úthluta fiskiskipi undir 10 brl. veiðileyfi með aflahámarki. Þegar þetta er virt, verður hvorki talið, að efni né orðalag lagaákvæðisins gefi tilefni til þeirrar lögskýringar, sem sjávarútvegsráðuneytið beitir varðandi flutningsheimildir milli ára. Slík lögskýring verður heldur ekki með neinni vissu studd við áður tilvitnuð ummæli í athugasemdum greinargerða með frumvörpum til laga nr. 3/1988 og laga nr. 97/ 1985. Þá tel ég ummæli sjávarútvegsráðherra við umræður á Alþingi um frumvarp það, er varð að lögum nr. 3/1988, heldur ekki renna stoðum undir lögskýringu sjávarútvegsráðuneytisins, því samkvæmt ummælum ráðherrans virðist ætlunin ekki hafa verið sú, að hugtökin „aflamark“ og „aflahámark“ í frumvarpinu ættu að hafa mismunandi þýðingu hvað smábátana varðar (Alþt. 1987, B-deild, d. 3846).

3.

Við skýringu ákvæða laga nr. 3/1988 tel ég, að hafa beri í huga, að um er að ræða lagareglur, sem meðal annars er ætlað að vera grundvöllur refsinga og annarra viðurlaga. Bendi ég í því sambandi á, að samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laga nr. 3/1988 skal sá afli, sem fer fram yfir úthlutað aflamark eða þorskaflahámark, sæta upptöku samkvæmt lögum nr. 32/1976 um upptöku ólöglegs sjávarafla. Vegna tilvísunar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 3/1988 til 9. gr. sömu laga, getur þetta þó ekki tekið til þess afla, sem heimilt er að færa milli ára, þ.e. sá afli sætir ekki upptöku. Miðað við lögskýringu sjávarútvegsráðuneytisins á 3. mgr. 9. gr. laga nr. 3/1988 geta smábátaeigendur sætt upptöku, hvenær sem afli fer fram yfir úthlutað aflahámark, en aðrir handhafar veiðileyfa geta veitt 10% umfram aflamark eða aflahámark án þess að sæta upptöku. Til sanns vegar má færa, að eigendur smábáta eigi að ýmsu leyti auðveldara en aðrir handhafar veiðileyfa að fylgjast með því, að afli þeirra fari ekki fram yfir úthlutað hámark. Eigi að síður verður að telja, að það geti haft mikið hagræði í för með sér fyrir eigendur smábáta sem aðra handhafa veiðileyfa að geta flutt hluta afla síns milli ára. Í samræmi við jafnréttis- og réttaröryggissjónarmið er það álit mitt, að lögskýring, sem leiðir til slíks aðstöðumunar, verði að eiga skýra og ótvíræða stoð í lögunum sjálfum. Á þetta ekki hvað síst við vegna þess, að samkvæmt lögum nr. 32/1976 er það sjávarútvegsráðuneytið sjálft, sem úrskurðar, hvort um ólöglegan sjávarafla er að ræða.

4

Með vísan til þess, sem að ofan greinir, er það álit mitt, að ekki séu rök til að skýra ákvæði laga nr. 3/1988 svo, að eigendur fiskiskipa undir 10 brl. hafi ekki heimild til flutnings afla milli ára í samræmi við ákvæði 3. mgr. 9. gr. laganna. Er það álit mitt, að hvorki orðalag, efni, forsaga né framsetning laganna geti leitt til þeirrar niðurstöðu. Þá tel ég það engu breyta í þessu sambandi, þótt aflahámarki báta undir 10 brl. sé úthlutað í þorskígildum, en það ekki bundið við ákveðið hlutfall af aflahámarki hverrar botnfisktegundar. Tel ég því, að eigendur báta undir 10 brl. hafi mátt stunda botnfiskveiðar sínar í trausti þess, að þeir hefðu heimild til flutnings aflamarks milli ára í samræmi við ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 3/1988.“