Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 22. mars 1989 leitaði fyrirtækið A til mín út af heimtu gjalda af vélsleðum samkvæmt reglugerð nr. 613/1987 um sérstakt gjald af bifreiðum og bifhjólum, sbr. reglugerð nr. 572/1988 um breytingu á þeirri reglugerð. Hélt fyrirtækið því fram, að ákvæði nefndrar reglugerðar skorti stoð í 16. gr., sbr. 35. gr. laga nr. 4/1960 um efnahagsmál, að því er varðar innheimtu gjalds af vélsleðum, þar sem ríkisstjórninni væri einungis heimilt að innheimta sérstakt gjald af bifreiðum og bifhjólum, en engin heimild væri veitt til þess að innheimta gjaldið af öðrum farartækjum, þar á meðal vélsleðum. Orðið bifhjól tæki ekki til vélsleða. Vélsleðar hefðu ekki verið til, þegar lög nr. 4/1960 hefðu verið sett, og gæti því vilji löggjafans ekki staðið til að skattleggja þá. Þá benti fyrirtækið á skilgreiningu á bifhjóli í 2. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, en þar væri bifhjóli lýst sem „Vélknúnu ökutæki sem ekki teldist torfærutæki og aðallega er ætlað til fólks- eða vöruflutninga og er á tveimur hjólum, með eða án hliðarvagns, eða á þrem hjólum og innan við 400 kg að eigin þyngd.“ Loks væri það viðurkennd lögskýringarregla hér á landi, að skýra bæri íþyngjandi lagaákvæði þröngt og velja þann skýringarkost, sem gjaldanda væri hagkvæmastur, ef lög væru tvíræð.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég fjármálaráðherra bréf, dags. 7. apríl 1989, þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum ráðuneytisins um, hvernig háttað hefði verið framkvæmd á því ákvæði 34. gr. laga nr. 4/1960 að ríkisstjórnin í heild færi með framkvæmd laganna, þegar ákveðið hefði verið að neyta heimildar 16. gr., sbr. 35. gr. laganna. Í svari fjármálaráðuneytisins, dags. 6. júlí 1989, sagði meðal annars:

„...

Samkvæmt 16. gr. laga nr. 4/1960, um efnahagsmál er ríkisstjórninni heimilt að innheimta sérstakt gjald af innfluttum bifreiðum og bifhjólum og má gjaldið nema allt að 135% af fob-verði hverrar bifreiðar eða bifhjóls. Á sama hátt má innheimta gjaldið af bifreiðum eða bifhjólum sem framleiddar eru eða settar eru saman hér á landi.

Í kvörtun A er því haldið fram að einungis sé heimilt að leggja gjaldið á bifreiðar og bifhjól. Af þessum sökum hljóti gjaldtaka af vélsleðum að vera ólögmæt og skipti engu í því efni þó vélsleði sé kallaður beltabifhjól í þeim reglugerðum sem um gjaldtökuna gilda. Þessu sjónarmiði til stuðnings er í kvörtuninni bent á að vélsleðar hafi ekki verið komnir til sögunnar þegar lög nr. 4/1960 voru sett. A hélt því fram með vísan til þess sem að ofan er rakið að vilji löggjafans geti ekki hafa staðið til þess að leggja gjaldið á vélsleða.

Af þessu tilefni skal tekið fram að er lög nr. 4/1960 tóku gildi var hvorki í þeim tollskrárlögum né umferðarlögum að finna sérstaka skilgreiningu á tæki því, sem að öllu jöfnu gengur undir nafninu vélsleði, enda var á þessum tíma ekki hafinn innflutningur á þeim. Það er hins vegar grundvallarregla, sem toll- og skattyfirvöld hafa fylgt um áratugaskeið að leggja vöruskilgreiningar og vörulýsingar tollskrárlaga til grundvallar við vöruflokkun þegar um er að ræða gjaldtöku af vörum við tollafgreiðslu enda tollskráin öðrum þræði uppbyggð með það í huga að auðvelda stjórnvöldum gjaldtöku í formi tolla eða annarra aðflutningsgjalda. Verði ekki af tollskrá ráðið svo óyggjandi sé hvernig flokka eða skilgreina beri vöru er að sjálfsögðu litið til annarra laga eftir leiðbeiningum í þessu efni. Að því er ökutæki varðar er þeirra að sjálfsögðu fyrst og fremst leitað í umferðarlögum. Miðað við eðli og eiginleika vélsleða verður varla um það deilt að ökutæki þetta hefði á þessum tíma fallið undir skilgreiningu bæði tollskrárlaga og umferðarlaga á hugtakinu bifreið.

Til glöggvunar í þessu sambandi skal þess getið að skv. umferðarlögum nr. 26/ 1958, sem í gildi voru þegar lög nr. 4/1960, voru sett var bifreið skilgreind sem vélknúið ökutæki, sem aðallega er ætlað til fólks- og vöruflutninga, svo og til annarra nota, ef það er gert til hraðari aksturs en 30 km. á klst. án verulegra breytinga á því.

Samkvæmt tollskrárlögum nr. 90/1954, sem í gildi voru á þeim tíma sem hér um ræðir, hefði vélsleði að öllum líkindum flokkast í tollskrárnúmer 75.1., þ.e. sem bifreið eingöngu til mannflutninga. Á sama hátt hefði umrætt tæki verið flokkað í vörulið 87.02 í tollskrárlögum nr. 7/1963, en lög þessi leystu lög nr. 90/1954, af hólmi. Í þessum lögum er vöruheitaskrá Tollasamvinnuráðsins í Brussel í fyrsta sinn lögð til grundvallar við gerð íslensku tollskrárinnar og hefur verið svo æ síðan.

Það er síðan í tollskrárlögum nr. 63/1968, að kveðið er á um sérstakan tollflokk fyrir snjósleða, eins og tæki þessi voru þá kölluð, þ.e. tollskrárnúmer 87.02.32. Yfirskrift þessa tollskrárnúmers (þ.e. heiti á vöruliðnum 87.02) hljóðar svo: „Bifreiðar til flutnings á mönnum og vörum (þar með taldar kappakstursbifreiðar)“. Með nýjum tollskrárlögum nr. 120/1976, flokkuðust vélsleðar þeir sem hér um ræðir í tnr. nr. 87.02.-11. Yfirskrift tollskrárnúmersins hljóðaði svo: „Fólksbifreiðar (þó ekki almenningsbifreiðar, þar með talin ökutæki hönnuð til flutnings bæði á mönnum og vörum.“ Í tollskrárnúmerið 87.02.11 féllu síðan ökutæki sem féllu undir ofangreinda skilgreiningu og sem voru á beltum og voru að eigin þyngd 400 kg. eða minna (þar með talin beltabifhjól).

Ástæðan fyrir því að minnst er sérstaklega á beltabifhjól innan sviga í lýsingu á vörum þeim, sem undir tilvitnað tollskrárnúmer féll, hlýtur að hafa verið sú staðreynd að skömmu fyrir setningu nýrra laga um tollskrá á árinu 1976 voru gerðar nokkrar breytingar á þágildandi umferðarlögum, sbr. lög nr. 62/1976. Þar er m.a. að finna nýja skilgreiningu er lýtur beinlínis að vélsleða eða beltabifhjóli eins og það var kallað í umræddum lögum. Beltabifhjól er í þessum lögum skilgreint á þann veg að um sé að ræða vélknúið ökutæki, sem aðallega er ætlað til fólks- og vöruflutninga og/eða til að draga annað ökutæki og er búið beltum og eftir atvikum hjólum eða meiðum og er 400 kg eða minna að eigin þyngd. Skv. greinargerð með frumvarpi því, sem síðar varð að lögum nr. 62/1976, er frá því greint að vélsleðar hafi verið fluttir inn í nokkur ár án þess að hafa verið skráðir. Frumvarpinu var ætlað að eyða óvissu sem gert hafði vart við sig í framkvæmd varðandi skráningu, tryggingar og réttindi til aksturs þessara tækja. Það hafði hins vegar engin áhrif á tollflokkun þessara samkvæmt hinni nýju tollskrá. Þau voru eftir sem áður skilgreind og skipað í tollflokk sem bifreiðar en hins nýja heitis samkvæmt umferðarlögum þó sérstaklega getið innan sviga til skýringar og leiðbeiningar varðandi tollflokkun.

Í umferðarlögum nr. 50/1987, er tóku gildi hinn 1. mars 1988 er enn að finna nýja skilgreiningu á því sem áður kallaðist beltabifhjól. Samkvæmt hinum nýju lögum kallast tækið nú torfærutæki en efnislega er skilgreiningin í samræmi við skilgreiningu á hugtakinu beltabifhjól í eldri umferðarlögum. Umræddri breytingu á skilgreiningu var ekki frekar en fyrri daginn á nokkurn hátt ætlað að breyta eða hafa áhrif á innheimtu sérstaks innflutningsgjalds af vélsleðum. A.m.k. er hvorki í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 50/1987, né öðrum lögskýringargögnum að finna ábendingar um að sá sé tilgangur hinna nýju skilgreininga. Á sama hátt varð við þær viðamiklu breytingar sem urðu á tollskrá hinn 1. janúar 1988 ekki breyting á tollflokkun á vélsleðum. Þeir eru eftir sem áður flokkaðir undir sama vörulið og bifreiðar þ.e. í 8703 og reyndar enn kölluð beltabifhjól í hinni nýju tollskrá.

Með vísan til þess sem hér að framan er rakið sýnist lagagrundvöllur til innheimtu gjaldsins af vélsleðum vera nokkuð ótvíræður þar sem engum vafa er undirorpið að tæki þessi hafa alla tíð fallið undir hugtakið bifreið í skilningi tollskrárlaga. Í samræmi við þetta hefur í öllum reglugerðum um sérstakt innflutningsgjald af bifreiðum frá 1968, þ.e. frá þeim tíma sem vélsleði fékk sérstakt tollskrárnúmer, verið sérstaklega kveðið á um að gjaldfrelsi tækisins eða gjaldskyldu. Fram að gildistöku nýrra umferðarlaga nr. 50/1987, féll tækið á sama hátt undir skilgreiningu umferðarlaga á hugtakinu bifreið eða bifhjól. Þá hefur tollflokkun og tollmeðferð tækja þessara að öðru leyti að því er best er vitað verið ágreinings- og fyrirvaralaus af hálfu innflytjenda um árabil.

.... Vegna fyrirspurnar yðar um framkvæmd á ákvæðum 34. gr. laga nr. 4/1960, er þess að geta að ákvörðun um breytingar á sérstöku innflutningsgjaldi af bifreiðum hefur í langflestum tilvikum verið tekin af ríkisstjórn sem liður í almennum efnahagsráðstöfunum eða skattalegum aðgerðum t.d. í kjölfar afgreiðslu fjárlaga. Dæmi er og um að gjaldinu hafi verið breytt í samræmi við skuldbindingar ríkisstjórnar um skattalegar aðgerðir til lausnar kjaradeilum. Í samræmi við 4. tl. 5. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. 15. gr. hennar og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, sér fjármálaráðherra um undirbúning, útgáfu og birtingu reglugerðarinnar um sérstakt innflutningsgjald af bifreiðum en jafnan er reglugerðin kynnt í ríkisstjórn áður en hún er gefin út hverju sinni. ....“

III.

Með bréfi, dags. 14. júlí 1989, óskaði ég eftir því, að A sendi mér þær athugasemdir, sem fyrirtækið kynni að hafa fram að færa í tilefni af bréfi fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir lögmanns A bárust mér síðan í bréfi, dags. 25. júlí 1989.

Hinn 25. september 1989 ritaði ég forsætisráðuneytinu bréf og óskaði upplýsinga um, hvort „ríkisstjórnin í heild“ hefði fjallað um setningu reglugerðar nr. 613/1987 um sérstakt gjald af bifreiðum og bifhjólum og reglugerð nr. 572/1988 um breytingu á þeirri reglugerð. Forsætisráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 17. október 1989. Þar segir:

„... Skoðun á fundargerðum ríkisstjórnar og framlögðum skjölum á þessum tíma hefur ekki leitt í ljós, að slík umfjöllun hafi átt sér stað á ríkisstjórnarfundi.“

Af þessu tilefni ritaði ég fjármálaráðherra bréf, dags. 24. október 1989, og ítrekaði það síðan 19. desember s.á. Óskaði ég þar skýringa fjármálaráðuneytisins á því, við hvaða upplýsingar og gögn sú staðhæfing ráðuneytisins styddist, að umræddar reglugerðir nr. 613/ 1987 og nr. 572/1988 hefðu verið kynntar í ríkisstjórn.

Svar fjármálaráðuneytisins er dagsett 6. febrúar 1990. Þar segir:

„Til svars erindinu tekur ráðuneytið fram að telja má fullvíst að ofangreind reglugerð og breytingar á henni, sérstaklega ef um er að ræða hækkun á hinu sérstaka innflutningsgjaldi af bifreiðum eða, eftir atvikum, breytingar á vörusviði hennar hafa verið kynntar ráðherrum í ríkisstjórn Íslands á hverjum tíma þó svo að það komi ekki fram í bókunum frá ríkisstjórnarfundum. Í þessu sambandi verður að treysta á minni þeirra embættismanna sem um málið fjalla á hverjum tíma.

Á hitt ber hins vegar að líta að samkvæmt skiptingu verkefna í Stjórnarráðinu fer fjármálaráðuneytið með skatta- og tollamálefni og fjármálaráðherra gefur út reglugerðir sem fjalla um slík mál, hvort sem um er að ræða ákveðna gjaldtöku eða framkvæmdareglur á þeim sviðum.

Það er mat ráðuneytisins að þegar lög nr. 4/1960, um efnahagsmál, voru sett hafi þáverandi ríkisstjórn ákveðið að nota heimild í þeim til að leggja sérstakt innflutningsgjald á bifreiðar en fjármálaráðuneytinu síðan falin framkvæmd innheimtu og álagningar gjaldsins, sbr. framanskráð, í samræmi við stefnu ríkisstjórnar þeirrar sem situr á hverjum tíma.“

IV. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 29. mars 1990, sagði:

„Ég tel, að leggja beri svo rúma merkingu í orðið bifreið í 16. gr. laga nr. 4/1960 um efnahagsmál að það lagaákvæði geymi viðhlítandi lagaheimild til heimtu gjalds af vélsleðum samkvæmt reglugerð nr. 613/1987 um sérstakt gjald af bifreiðum og bifhjólum, sbr. reglugerð nr. 572/1988 um breytingu á þeirri reglugerð.

Skoðun mín er sú, að í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands og 4. tl. 5. gr. og 15. gr. reglugerðar nr. 96/1969 um Stjórnarráð Íslands hafi fjármálaráðherra átt að undirbúa, gefa út og annast birtingu umræddra reglugerða um bifreiðagjöld, þótt ríkisstjórn sé falið í lögum nr. 4/1960 að ákveða þessi gjöld og hún fari í heild með framkvæmd laganna, sbr. 16. gr. og 34.-35. gr.

Samkvæmt síðastgreindum lagaákvæðum ber hins vegar tvímælalaust að leggja umræddar reglugerðir fyrir ráðherrafund (ríkisstjórnarfund) til samþykktar. Ekkert liggur fyrir um að það hafi verið gert. Eru það ótæk vinnubrögð og andstæð 16. og 34. gr. laga nr. 4/1960 að láta í þeim efnum við það sitja að kynna ráðherrum reglugerðirnar, án þess að tryggja önnur gögn um þá kynningu eða tilhögun hennar en „minni þeirra embættismanna, sem um málið fjalla á hverjum tíma“, eins og segir í framangreindu bréfi fjármálaráðuneytisins frá 6. febrúar 1990.

Á grundvelli þeirra upplýsinga, sem fyrir liggja, tel ég hins vegar ekki á færi mínu að skera úr um gildi framangreindra reglugerða.“