I.
Hinn 12. september 1989 kvartaði fyrirtækið A yfir því, að færanlegur krani í eigu þess af gerðinni Link Belt 1060 HTC væri af stjórnvöldum bæði talin vinnuvél og ökutæki. Beindi A þessari kvörtun sinni að dómsmálaráðuneytinu. Kvað A afleiðingu af þessu vera þá, að kraninn væri ábyrgðartryggður í sama flokki og vörubifreið og jafnframt tryggður sem vinnuvél. Þá þyrfti einnig að greiða þungaskatt af krananum og gjöld til Vinnueftirlits ríkisins.
II.
Í tilefni af kvörtuninni óskaði ég með bréfi, dags. 13. nóvember 1989, eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um það, til hvaða flokks ökutækja skv. 2. gr. umferðalaga nr. 50/1987 teldust kranar af þeirri gerð, sem um er fjallað í kvörtuninni, hvort ákvæði 1. mgr. 63. gr. laga nr. 50/1987 um skráningu ökutækja tækju til kranans og hvort ráðherra hefði samkvæmt heimild í þeirri grein fyrirskipað skráningu vinnuvéla. Að síðustu óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess, hvort kranar sambærilegir þeim, sem hér er fjallað um, væru skráningarskyld vélknúin ökutæki samkvæmt XIII. kafla umferðalaga nr. 50/1987, en í þeim kafla er fjallað um skyldutryggingu og sérstakar bótareglur vegna tjóns af völdum skráningarskylds vélknúins ökutækis.
Ráðuneytið svaraði fyrirspurn minni með bréfi, dags. 5. febrúar 1990. Varðandi fyrstu spurningu mína kom fram, að ráðuneytið taldi samkvæmt upplýsingum Bifreiðaskoðunar Íslands h.f., að umræddur krani flokkaðist nú sem vinnuvél skv. a) lið 2. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Að því er varðar aðra spurningu mína, þ.e. skráningarskyldu skv. 1. mgr. 63. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, þá taldi ráðuneytið, að slíkir kranar, sem hér um ræddi, féllu ekki undir þá flokka vélknúinna ökutækja, sem lagaákvæðið mælti fyrir um að væru skráningarskyldir, enda væru vinnuvélar ekki þar á meðal. Í ákvæðinu væri heimild til þess að kveða á um skráningu vinnuvéla. Engar ákvarðanir hefðu hins vegar verið teknar um það af hálfu ráðuneytisins, en viðræður farið fram um það. Tók ráðuneytið fram, að ljóst væri, að sama ökutæki gæti fallið undir mismunandi skilgreiningu í mismunandi löggjöf og háttaði svo um ýmis ökutæki, sem teldust vinnuvél samkvæmt umferðarlögum, að þau gætu einnig fallið undir skilgreiningar m.t.t. vinnueftirlits. Þriðju spurningu minni um skráningarskyldu samkvæmt XIII. kafla umferðarlaga nr. 50/1987 svaraði ráðuneytið neitandi.
Í bréfi sínu vakti dómsmálaráðuneytið jafnframt athygli á því, að skilgreiningu á bifreið annars vegar og vinnuvél hins vegar hefði verið breytt með lögum nr. 50/1987 og vísaði þar um til athugasemda, sem fylgdu frv. því, er varð að lögum þessum. Slíkir kranar og um ræddi hefðu talist bifreið samkvæmt fyrri umferðarlögum nr. 40/1968 og skráðir svo. Ekki hefði verið komið á endurskoðun varðandi skráningu ökutækja, er hefðu verið skráningarskyld og skráð samkvæmt eldri lögum, en væru ekki lengur skráningarskyld.
Rétt er að fram komi, að mér barst afrit af bréfi Bifreiðaskoðunar Íslands h.f., dags. 9. febrúar 1990, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, þar sem dregið var í efa að túlka bæri lög nr. 50/1987 svo, að kranar af þessu tagi teldust vinnuvélar.
Að fengnu framangreindu svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og athugasemdum A í bréfi, dags. 27. febrúar 1990, ákvað ég að óska eftir upplýsingum fjármálaráðuneytisins um það, hvernig hugtakið bifreið í merkingu 4. gr. laga nr. 3/1986 um fjáröflun til vegagerðar væri afmarkað við innheimtu á þungaskatti. Ef það væri afmarkað með öðrum hætti en bifreið, og þar með skráningarskyld bifreið í merkingu umferðarlaga, óskaði ég nánari upplýsinga um, í hverju þau frávik væru fólgin. Að síðustu óskaði ég með hliðsjón af svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 1989, eftir upplýsingum um afstöðu fjármálaráðuneytisins til þess, hvort greiða hafi átt þungaskatt af umræddum krana.
Svar fjármálaráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 6. júní 1990. Varðandi fyrstu spurninguna var svar ráðuneytisins á þá lund, að við innheimtu á þungaskatti hefði verið notuð sú viðmiðun, að þær bifreiðar, sem skráðar væru í bifreiðaskrá, væru taldar bifreiðar í skilningi laga nr. 79/1974, um fjáröflun til vegagerðar, en í þeim lögum væri engin skilgreining á hugtakinu bifreið. Að því er varðar aðra spurningu mína, þá taldi fjármálaráðuneytið, að hugtakið bifreið í merkingu laga um fjáröflun til vegagerðar væri heldur rýmra en hugtak þetta í núgildandi umferðarlögum og rökstuddi þá skoðun með því, að fjáröflunarlögin væru að stofni til frá 1974 eða frá gildistíð eldri umferðarlaga og yrði því að ætla, að hugtakið bifreið hefði við samningu þeirra átt að merkja það sama og bifreiðahugtakið í skilningi þeirra umferðarlaga. Þriðju spurningunni svaraði fjármálaráðuneytið á þann veg, að umrædd kranabifreið væri gjaldskyld til þungaskatts.
III.
Í svarbréfi mínu til A, dags. 30. nóvember 1990, sagði:
„Með hliðsjón af svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi til mín, dags. 5. febrúar 1990, sem tekið er upp hér að framan, tel ég rétt að [A ...] leiti eftir því að skráningu þess krana, sem kvörtunin fjallar um, verði breytt til samræmis við túlkun ráðuneytisins á ákvæðum umferðarlaga nr. 50/1987. Á meðan úrlausn réttra yfirvalda um það liggur ekki fyrir, tel ég að kvörtun fyrirtækisins, sem beint var að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, geti ekki komið til frekari afgreiðslu af minni hálfu. Gildir það einnig um önnur atriði, sem tilgreind eru í kvörtun fyrirtækisins, þar sem hugsanlega kann í framhaldi af breyttri skráningu að reyna á úrlausnir annarra stjórnvalda um gjaldskyldu, svo sem vegna þungaskatts og gjalda til Vinnueftirlits ríkisins. Skal í því sambandi minnt á, að áður en kvörtun verður borin fram við umboðsmann Alþingis, þarf áður að skjóta máli til æðsta stjórnvalds, sem bært er til að fjalla um málið, ef þess er kostur. Samkvæmt framansögðu er athugun mín á kvörtun [A ...] lokið.
Í tilefni af athugun minni á framangreindri kvörtun hef ég jafnframt ákveðið með tilvísun til 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að vekja athygli dóms- og kirkjumálaráðherra, fjármálaráðherra og félagsmálaráðherra á því, að ástæða sé til að taka til athugunar reglur um skráningu, eftirlit og innheimtu opinberra gjalda af krönum og tækjum, hliðstæðum þeim, sem um er fjallað í kvörtun þessari. Ljósrit af bréfi mínu til ráðherranna fylgir hér með.“
Í bréfum mínum til ráðherranna, dags. sama dag, sagði m.a.:
„Hins vegar hef ég ákveðið að vekja athygli dóms- og kirkjumálaráðherra, fjármálaráðherra og félagsmálaráðherra á þessu máli, og með hliðsjón af 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis hef ég ákveðið að beina þeim tilmælum til yðar og hinna tveggja ráðherranna, að reglur um skráningu, eftirlit og innheimtu opinberra gjalda af krönum og tækjum, hliðstæðum þeim, sem um er fjallað í kvörtuninni, verði teknar til athugunar og þeim breytt, að því leyti sem óvissa er um efni þeirra eða tilefni er til af öðrum ástæðum. Miklu getur skipt að ljóst sé, hvaða reglur gilda um þessi tæki, svo sem um tryggingar, ábyrgð á tjóni af völdum þeirra og skyldu til greiðslu opinberra gjalda. Með sama hætti þarf að vera ótvírætt, hvort og þá hvaða aðili eða aðilar eigi að hafa opinbert eftirlit með þessum tækjum. Rétt er að stjórnvöld, sem málið snertir, hafi frumkvæði að því að samræma nefndar reglur og gera þær þannig úr garði, að þær séu glöggar og skýrar í framkvæmd fyrir þá, sem eftir þeim eiga að fara.“
Með bréfi, dags. 20. desember 1991, til dómsmálaráðherra og bréfum, dags. 30. desember 1991, til félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra, óskaði ég eftir því, að mér yrðu veittar upplýsingar um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af umfjöllun minni um framangreint mál.
Svarbréf dómsmálaráðuneytisins, dags. 13. janúar 1992, er svohljóðandi:
„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, herra umboðsmaður, dags. 20. desember sl., vegna máls [A] (mál nr. 176/1989) út af skráningu og gjaldskyldu færanlegs krana og tilmæla yðar af því tilefni...
Af þessu tilefni skal tekið fram að með breytingu í reglugerð um gerð og búnað ökutækja, var sett í reglugerðina nýtt ákvæði er varðar skilgreiningu ökutækja. Ákvæði þessu er ætlað að vera til skýringar og fyllingar við flokkun ökutækja, þ. á m. það hvort ökutæki telst bifreið eða vinnuvél.“
Svarbréf fjármálaráðuneytisins, dags. 16. janúar 1992, er svohljóðandi:
„Ráðuneytið vísar til erindis yðar 30. desember s.l. þar sem þér óskið eftir upplýsingum um, hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar í framhaldi af tilmælum yðar til fjármálaráðuneytis, dóms- og kirkjumálaráðuneytis og félagsmálaráðuneytis í bréfi dags. 30. apríl 1990, varðandi reglur um skráningu, eftirlit og innheimtu opinberra gjalda af krönum og tækjum.
Til svars erindinu vill ráðuneytið upplýsa að ekki hafa enn verið gerðar breytingar á umræddum reglum, en það verður gert í tengslum við þá allsherjar endurskoðun á innheimtu og álagningu þungaskatts sem í gangi er.“
Í svari félagamálaráðuneytisins, dags. 24. febrúar 1992, segir m.a. svo:
„Þann 11. þ.m. hafði þetta ráðuneyti forgöngu um fund þeirra aðila sem greinir í téðu bréfi yðar. Þar var farið yfir þau vandamál sem upp kunna að koma við skráningu, eftirlit og gjaldtöku af krönum og tækjum þegar svo háttar til að umræddir hlutir falla bæði undir Bifreiðaskoðun Íslands hf. og Vinnueftirlit ríkisins. Ákveðið var að koma á reglubundnu samstarfi þessara aðila undir forystu hlutaðeigandi ráðuneyta.
Á fundinum var upplýst að gildandi umferðarlög væru nú til endurskoðunar og hefur þetta ráðuneyti óskað eftir því að fá að fylgjast með þeirri endurskoðun sbr. meðfylgjandi bréf til dómsmálaráðuneytisins.“