Álit

I.

Með bréfi, dags. 28. desember 1989, greindi ég ríkissaksóknara frá því, að ég hefði með tilvísun til 2. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, ákveðið að taka til athugunar, að eigin frumkvæði, tilkynningar um niðurfellingu mála hjá embætti ríkissaksóknara. Hafði það vakið athygli mína við könnun á kvörtunum og ábendingum, sem mér höfðu borist vegna mála hjá embætti ríkissaksóknara, að svo virtist sem mismunandi væri, hvort og þá með hvaða hætti þeir, er borið hafa fram kærur til lögreglu eða ákæruvalds eða kærur hafa borist gegn, fengju vitneskju um ákvarðanir ríkissaksóknara (ákæruvaldsins) um að krefjast eigi frekari aðgerða í viðkomandi máli að fengnum rannsóknargögnum.

Í ofangreindu bréfi til ríkissaksóknara óskaði ég sérstaklega eftir því að hann léti mér í té upplýsingar um eftirfarandi atriði:

"1. Með hvaða hætti gerir ríkissaksóknari (ákæruvaldið) grein fyrir ákvörðun sinni að krefjast ekki frekari aðgerða í máli, að fengnum rannsóknargögnum, og hverjum er gerð grein fyrir þeirri ákvörðun?

2. Sérstaklega er óskað eftir upplýsingum, hvort þeim, sem borið hefur fram kæru til lögreglu eða ákæruvalds og þeim, sem kæra hefur beinst gegn eða hafa verið yfirheyrðir af lögreglu sem grunaðir, sé gerð grein fyrir afgreiðslu ríkissaksóknara (ákæruvaldsins), sbr. 1. tl. hér að ofan. Með sama hætti er spurt, hvort lögmönnum þessara aðila sé gerð grein fyrir slíkum afgreiðslum. Ef framangreindum aðilum er ekki gerð grein fyrir þeirri afgreiðslu, sem hér er fjallað um, óska ég eftir upplýsingum um ástæður þess."

Ríkissaksóknari svaraði erindi mínu með bréfi, dags. 18. apríl 1990. Þar sagði meðal annars:

"Allt frá því að embætti ríkissaksóknara tók til starfa á miðju ári 1961, hefur sami háttur verið hafður á með tilkynningar um, að ekki sé krafist frekari aðgerða í málum. Málin berast ríkissaksóknara (ákæruvaldinu) í langflestum tilvikum frá rannsóknarlögreglu ríkisins, eftir tilkomu hennar 1977, lögreglustjórum, bæjarfógetum og sýslumönnum um land allt. Þessum aðilum er, að lokinni athugun á hverju máli, tilkynnt bréflega, sé ekki krafist frekari aðgerða í því. Sama gildir, sendi einhverjir aðrir aðilar kæru beint til ríkissaksóknara og hann telur ekki ástæðu til að verða við beiðni um rannsókn, þá er viðkomandi tilkynnt um það. Þeim, sem senda erindi, er svarað, og þeim einum.

Aðeins í undantekningartilvikum eru greindar ástæður þess, að eigi er krafist frekari aðgerða af hálfu ákæruvaldsins í máli þar sem rannsóknargögn hafa borist. Raunverulegar ástæður til niðurfellingar eru ávallt þær, að það sem fram er komið í málinu þykir eigi nægjanlegt eða líklegt til sakfellis og er þá látið við svo búið standa, sbr. 1. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 74, 1974, sbr. lög nr. 107, 1976. Séu viðkomandi aðila ekki ljósar ástæður til niðurfellingar, getur hann óskað eftir nánari skýringum og mundi þá fá þær.

Að því er varðar tilkynningarskyldu rannsóknaraðila, þá vísast til 1. og 3. mgr. 42. gr. fyrrnefndra laga nr. 74, 1974, sbr. lög nr. 107, 1976.

Í tilefni af bréfi yðar, hefur rannsóknarlögreglustjóri ríkisins sett á blað punkta sem sýna verklagsreglur rannsóknarlögreglu ríkisins og fylgja þeir punktar hér með í ljósriti ásamt ljósritum af fjórum eyðublaðsformum til útfyllingar um samskipti rannsóknarlögreglu við tjónþola, en eyðublaðsformin eru ýmist enn í mótun eða eru þegar í notkun.

Að lokum hvað varðar spurningu yðar, sem hér að framan er færð undir B-lið, þá er því við að bæta, að lögmönnum er ekki frekar en skjólstæðingum þeirra gerð grein fyrir niðurstöðunni, heldur einungis fyrrnefndum rannsóknaraðilum, sem sendu erindið. Um ástæðuna fyrir því gildir hið sama og nefnt var hér að framan."

Í ofangreindum minnispunktum rannsóknarlögreglustjóra sagði í upphafi, að í örfáum tilvikum kæmi fram, þegar rannsóknarlögreglu bærist ákvörðun ríkissaksóknara um að krefjast ekki aðgerða í máli, að afrit hefði verið sent kæranda eða að þess væri óskað, að rannsóknarlögregla tilkynnti kæranda um þá niðurstöðu ákæruvaldsins. Síðan sagði svo um verklagsreglur rannsóknarlögreglu ríkisins um þetta efni:

"Afrit af bréfi ríkissaksóknara, sem geymir ákvörðun um niðurfellingu máls, eins og við segjum, gengur til deildarstjóra í þeirri rannsóknardeild, sem hefur rannsakað málið. Metur deildarstjóri yfirleitt, hvort tilkynna skuli kæranda um niðurstöðuna, en áhersla er lögð á að tilkynna alltaf:

1) niðurfellingu kynferðisafbrotamáls

2) niðurfellingu mála þar sem kærandi hefur ritað og sent kæru til RLR eða hann hefur leitað til RLR og borið upp kæru sína hjá kæruvakt eða rannsóknardeild.

Mikill fjöldi mála er lagður til hliðar hjá RLR eða í geymslu, eins og sagt er, vegna þess að kærugögn geyma engar vísbendingar um, hver brot hafi framið og frumrannsókn hefur engan árangur borið. Á þetta einkum við um innbrots- og þjófnaðarmál.

Rannsóknarlögreglan hefur á prjónunum að taka upp ákveðin samskipti við kærendur eða þolendur þessara brota, þ.e. að hafa við þá samband í síma eða með bréfi áður en mál er lagt í geymslu. Meðfylgjandi er uppkast að eyðublöðum, sem ætlunin er að nota og útfylla í tengslum við samskiptin og ættu eyðublöðin að skýra í hverju hugmyndir RLR eru fólgnar að þessu leyti."

Síðan sagði í umræddum minnisgreinum rannsóknarlögreglustjóra, að það færi fyrst og fremst eftir mati og ákvörðun þess deildarstjóra eða lögfræðings, er borið hefði ábyrgð á rannsókn máls, hvort þeir, sem yfirheyrðir hefðu verið sem grunaðir, fengju tilkynningu um niðurfellingu máls af hálfu ákæruvalds. Þó hafi alltaf verið lögð áhersla á, að niðurfelling máls út af alvarlegu sakarefni, t.d. kynferðisafbroti, væri kynnt sökuðum manni eða verjanda hans.

Í tilefni af ofangreindu minnisblaði rannsóknarlögreglustjóra ríkisins ritaði ég honum bréf, dags. 17. september 1990, og óskaði upplýsinga um, hvort áætlunum þeim, sem þar er rætt um, hefði verið hrundið í framkvæmd. Einnig vísaði ég til þess, að í umræddu minnisblaði væri því lýst, hvaða sjónarmið réðu því, að þeir, sem yfirheyrðir hefðu verið sem grunaðir, fengju tilkynningu um niðurfellingu máls af hálfu ákæruvaldsins. Óskaði ég af því tilefni álits rannsóknarlögreglustjóra á því, hvort tryggja bæri að þessir menn fengju alltaf vitneskju um slík málalok.

Svar rannsóknarlögreglustjóra er dagsett 25. september 1990 og hljóðaði svo:

"1. Frá og með 1. júlí s.l. var byrjað á því hér hjá rannsóknarlögreglunni, að hafa samband við kærendur eða brotaþola í innbrots- og þjófnaðarmálum með þeim hætti og undir þeim kringumstæðum, sem lýst var í minnisblaði mínu dags. 22.01.90 og sem þér fenguð í hendur frá ríkissaksóknara. Fyrirhugað er að gera þessi mál upp um áramót, ef svo má segja, huga að reynslunni, sem þá verður fengin og taka mið af henni, þegar ákvörðun verður tekin um framhaldið í framtíð.

2. Ég tel flest rök styðja þá skoðun, að mæla eigi fyrir um það í lögum, að sá sem ákvörðun tekur um niðurfellingu máls skuli tilkynna eða láta tilkynna það þeim, sem sakaður hefur verið í málinu. Sé litið til nýja frumvarpsins til laga um meðferð opinberra mála (meðferð refsimála) virðist ákvæðið eiga heima í 76. gr., sbr. t.d. 749. gr. dönsku réttarfarslaganna. Ég leyfi mér einnig að benda á í þessu sambandi finnsku lögin um frumrannsókn, sem ég ætla í gildi, lög nr. 449, 1987 "Förundersökningslag". Í 43. gr. er fjallað um lok frumrannsóknar og afgreiðslu máls til saksóknara, en ráð er fyrir því gert, að mál geti fallið niður hjá lögreglu og í lokamálsgrein lagagreinarinnar segir: "När det har beslutats att saken inte skall överlämnas till åklageren, skall den som förhörts såsom part vid förundersökningen omedelbart underrättas om beslutet, ifall detta inte skall anses onödigt"."

Til viðbótar ofangreindu svari rannsóknarlögreglustjóra frá 25. september 1990 bárust athugasemdir frá honum, dags. 22. mars 1991.

Í síðastgreindum athugasemdum rannsóknarlögreglustjóra var fyrst vikið að málum eða kærum, sem ekki verður úthlutað til rannsóknar. Um er að ræða mál eða kæru, sem ekki er úthlutað til rannsóknarlögreglumanns vegna þess, að engar vísbendingar liggja fyrir í málinu. Kæran er geymd en eftir atvikum tekin fram, komi fram nýjar upplýsingar. Um þessi mál sagði, að frá því 1. júlí 1990 hefði rannsóknarlögregla ríkisins haft samband við kærendur (þolendur) í innbrots- eða þjófnaðarmálum, sem féllu undir þennan flokk, ýmist í síma eða með bréfi. Var vísað til greinargerðar [...], yfirlögregluþjóns, dags. 20. mars 1991. Síðan sagði í athugasemdunum, að tekin yrði upp sú regla, að haft yrði samband við kæranda (þolanda) í öllum málum, sem ekki yrði úthlutað af nefndum ástæðum, hefði það ekki þegar verið gert, um leið og tekið var við kærunni.

Síðan vék rannsóknarlögreglustjóri í athugasemdum sínum að málum, sem hefði verið úthlutað til rannsóknar, en annaðhvort rannsóknarlögreglan hefði ákveðið að leggja upp eða leggja í geymslu, eftir að árangurslaus rannsókn hefði farið fram, eða ríkissaksóknari hefði ekki talið efni til frekari aðgerða, eftir að hafa fengið málið í hendur að lokinni rannsókn. Í báðum þessum tilvikum taldi rannsóknarlögreglustjóri, að tilkynna bæri kærendum og sakborningum skriflega um afdrif máls eða kæru. Um nokkurt skeið hefði kærendum í síðargreindu tilviki verið tilkynnt skriflega um afdrif máls og í nokkrum mæli hefði sakborningum verið tilkynnt um afdrif máls með sama hætti í þessum málum. Um það hefði þó ekki gilt föst regla fyrr.

Greinargerð sú, sem vitnað er til í framangreindum athugasemdum rannsóknarlögreglustjóra, er þannig:

"1. júlí 1990 var byrjað á því að hafa samband við kærendur og eða brotaþola í innbrots og þjófnaðarmálum. Þetta hefur verið gert með þeim hætti, að í þeim málum, sem engar upplýsingar er að hafa og ekkert til að fara eftir, hefur verið hringt í kæranda eða brotaþola. Hann er spurður hvort frekari upplýsingar sé að hafa í málinu eða eitthvað sem hann vilji bæta við varðandi muni, lýsingu á þeim, eða annað sem skiptir máli.

Náist ekki símasamband, er viðkomandi sent staðlað bréf þar sem fyrrgreindar upplýsingar koma fram.

Alls hefur verið haft samband við kærendur í 321 máli á tímabilinu frá 1. júlí til 31. des. 1990.

Samband var haft við 207 manns símleiðis og send voru 114 bréf.

Málafjöldi eftir mánuðum er þessi:

Júlí: 67 mál - Símasamband: 41 mál - Bréf: 26

Ágúst: 10 - - - 8 - - 2

Sept.: 25 - - - 14 - - 11

Okt.: 75 - - - 57 - - 18

Nóv.: 87 - - - 50 - - 37

Des.: 57 - - - 37 - - 20

Reynslan af þessu fyrirkomulagi er mjög góð. Viðbrögð þeirra sem talað hefur verið við í síma hafa verið jákvæð og sumir hafa þakkað þetta sérstaklega, auk þess sem okkur hafa borist bréf þar sem þessari nýbreytni er fagnað.

Alltaf er eitthvað um að fólk komi með upplýsingar í málin og er það helst frekari lýsing á hlut eða hlutum og stöku sinnum að t.d. eins og veski hafi fundist, kæran hafi verið byggð á misskilningi o.s.frv."

Hinn 15. apríl 1991 gaf rannsóknarlögreglustjóri síðan starfsmönnum sínum svofelld fyrirmæli um samskipti rannsóknarlögreglunnar við brotaþola (kærendur) og sakborninga (grunaða) í málum, sem lýkur án málshöfðunar:

"I. Mál/kærur, sem ekki er úthlutað til rannsóknar.

Hafa skal samband við brotaþola/kæranda í öllum málum, sem ekki verður úthlutað til rannsóknar, og tilkynna þá ákvörðun, að kæra hafi verið lögð til hliðar svo og forsendur ákvörðunar, hafi það ekki verið gert um leið og tekið var við kærunni.

a) Rannsóknarlögreglustjóri, vararannsóknarlögreglustjóri eða viðkomandi deildarstjóri annast tilkynningar, ef rannsókn er hafnað, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga nr. 74, 1974.

b) Yfirlögregluþjónn annast að öðru leyti tilkynningar til brotaþola/kærenda mála í þessum flokki, en deildarfulltrúi/lögreglufulltrúi í viðkomandi rannsóknardeild ber ábyrgð á því gagnvart honum, að tilkynningu verði komið við.

II. Mál/kærur, sem hefur verið úthlutað til rannsóknar.

1. Mál/kærur, (a) vísað frá, (b) lagt í geymslu eða (c) lagt upp eftir að einhver en árangurslaus rannsókn hefur farið fram.

Tilkynna skal brotaþola/kæranda og sakborningi/grunaða hafi hann notið réttarstöðu grunaðs manns eða fengið vitneskju um það frá RLR að hann væri kærður/grunaður í viðkomandi máli.

Vegna (a): Rannsóknarlögreglustjóri, vararannsóknarlögreglustjóri eða viðkomandi deildarstjóri annast tilkynningar.

Vegna (b) og (c): Viðkomandi deildarfulltrúi eða lögreglufulltrúi annast tilkynningar.

2. Mál/kærur, send ríkissaksóknara að lokinni rannsókn RLR, en hann telur ekki efni til frekari aðgerða og tilkynnir RLR án þess að tilkynna öðrum.

Tilkynna ber brotaþola/kæranda um niðurstöðu svo og þeim sem við rannsókn málsins hafa notið réttarstöðu grunaðra eða hafa fengið um það vitneskju frá RLR með öðrum hætti, að þeir hafi verið kærðir í málinu.

Sá sem sent hefur málið frá RLR til ríkissaksóknara annast tilkynningar í þessum tilvikum."

III.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 6. maí 1991, sagði svo:

"Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti ber að gera þá kröfu til stjórnvalda, að þau tilkynni úrlausnir sínar þeim aðilum, sem þær snerta. Meðal slíkra úrlausna eru ákvarðanir lögregluyfirvalda að hætta rannsókn máls og ákvarðanir af hálfu handhafa ákæruvalds að fella mál niður. Slíkar ákvarðanir geta annars vegar varðað hagsmuni þeirra, sem hafa borið fram kæru, og hins vegar þá, sem grunaðir hafa verið um brot.

1.

Hafi ákveðinn maður verið sakaður um refsiverðan verknað, er réttlætismál að niðurstaða fáist í því máli innan hæfilegs tíma, annaðhvort með úrlausn dómstóla eða með því að mál sé fellt niður. Samkvæmt 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu eiga þeir, sem bornir eru sökum um refsiverða háttsemi, meðal annars rétt á því, að úr því máli sé skorið af dómstólum innan hæfilegs tíma. Samkvæmt þessu ákvæði mannréttindasáttmálans telst maður, sem yfirheyrður hefur verið sem grunaður um refsivert brot, vera borinn sökum um refsiverða háttsemi. Á hann þá kröfu til þess að málinu sé lokið innan hæfilegs tíma, annaðhvort með niðurfellingu málsins eða úrlausn dómstóla um sekt hans eða sýknu.

Leggja verður til grundvallar, að íslenskar refsiréttarfarsreglur séu á sömu meginsjónarmiðum reistar, sbr. vísbendingu í 42. gr. og 138. gr. laga nr. 74/1974 um meðferð opinberra mála, sbr. ennfremur 76. og 114. gr. nýsamþykktra laga um sama efni, lög nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, en síðarnefnd lög eiga að ganga í gildi 1. júlí 1992.

Ég tel það eðlilegan og nauðsynlegan þátt í skyldu stjórnvalda til að ljúka refsimálum innan hæfilegs tíma, að þau sjái til þess að sakborningur fái vitneskju um niðurfellingu máls, enda á hann tiltekin réttindi af því tilefni, sbr. 2. og 3. mgr. 42. gr. laga nr. 74/1974 og 3. og 4. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991.

Eins og fram kemur í ofangreindu bréfi ríkissaksóknara, hefur almennt ekki tíðkast að embætti hans tilkynni grunuðum mönnum um þá niðurstöðu embættisins að ekki sé krafist frekari aðgerða í máli, heldur er látið sitja við tilkynningu til þeirra embætta, sem hafa annast rannsókn. Samkvæmt upplýsingum rannsóknarlögreglustjóra hefur nú verið tekin upp sú regla, að sakborningum sé tilkynnt skriflega um afdrif máls eða kæru, en um það hefur ekki gilt áður föst regla hjá embætti hans. Ekki hefur verið aflað upplýsinga um, hver háttur sé á hafður um þetta atriði hjá öðrum lögreglustjóraembættum.

Ég tel ástæðu til að ítreka þá skoðun mína, er að framan greinir, að sakborningur eigi jafnan að fá tilkynningu um þá niðurstöðu ríkissaksóknara að ekki sé krafist frekari aðgerða í málum, sem embætti hans hefur fengið til meðferðar. Út af fyrir sig skiptir ekki meginmáli, hvort ríkissaksóknaraembættið sendir slíka tilkynningu eða viðkomandi lögreglustjóraembætti. Ég bendi hins vegar á, að í nýsamþykktum lögum um meðferð opinberra mála er svo kveðið á í 114. gr., að ákærandi skuli tilkynna sakborningi um það, ef mál er fellt niður samkvæmt 112. gr. eða fallið er frá saksókn samkvæmt 113. gr. sömu laga. Eru það tilmæli mín til dómsmálaráðuneytisins og ríkissaksóknara, að bæði fyrir og eftir gildistöku þessara nýju laga verði fylgt einhverri þeirri skipan í störfum ríkissaksóknara og embætta lögreglustjóra að tryggt sé að sakborningar fái vitneskju um niðurfellingu máls af hálfu ríkissaksóknara.

Stundum lýkur málum hjá embættum lögreglustjóra vegna þess að rannsókn hefur ekki borið árangur og kemur af þeim ástæðum ekki til kasta ríkissaksóknara. Ég tel, að í samræmi við þau sjónarmið, sem þegar hafa verið rakin, sé einnig í þessum tilvikum rétt að tilkynna sakborningi að rannsókn máls hafi verið hætt. Ég tek undir það með rannsóknarlögreglustjóra, að í þessum tilvikum beri að tilkynna sakborningum um afdrif máls, sbr. áðurraktar athugasemdir rannsóknarlögreglustjóra frá 22. mars 1991. Samkvæmt því eru það tilmæli mín til dómsmálaráðuneytisins, að ráðuneytið tryggi að embætti lögreglustjóra tilkynni sakborningnum þegar rannsókn máls gegn þeim er hætt. Ástæða er til að vekja athygli sakborninga á því í slíkri tilkynningu, ef við á, að ríkissaksóknari geti endurskoðað ákvörðun um að rannsókn skuli hætt.

2.

Oft hefur brot komið niður á hagsmunum þeirra aðila, sem hafa borið fram kæru. Framvinda rannsóknar og refsimáls skiptir slíka aðila máli, meðal annars vegna ákvörðunar um það, hvort og hvenær þeir höfði einkamál á hendur sakborningi, sbr. XVII. kafla laga nr. 74/1974 og nú XX. kafla laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, hvort bera eigi ákvörðun undir ríkissaksóknara, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga nr. 74/1974 og 2. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, eða jafnvel hvort þeir höfði einkarefsimál, sbr. 242. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 og ákvæði 29. gr. sömu laga um fresti.

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. nýsamþykktra laga um meðferð opinberra mála ber að tilkynna kæranda, hafi hann hagsmuna að gæta, bæði um að lögregla vísi frá kæru um brot og að byrjaðri rannsókn sé hætt. Samkvæmt 114. gr. sömu laga skal ákærandi tilkynna þeim, sem misgert er við, ef því er að skipta, að mál hafi verið fellt niður eða fallið frá saksókn, sbr. 112. og 113. gr. sömu laga. Það er skoðun mín, að ástæða sé til að fylgja nú þegar þessum lagafyrirmælum, enda þótt lögin taki ekki gildi fyrr en 1. júlí 1992. Að því er lögreglu varðar, mætti hafa hliðsjón af nýbreytni í framkvæmd rannsóknarlögreglu ríkisins, eins og henni er lýst hér að framan.

Í tilefni af því, sem fyrr segir um nauðsyn tilkynningar til kærenda brota, er rétt að vekja athygli á því, að stundum er rannsókn hætt, vegna þess að sá aðili, sem brot hefur bitnað á, hefur fallið frá kæru sinni, og um er að ræða brot, sem sæta ákæru eftir kröfu þess, sem misgert er við. Að gefnu tilefni er að mínum dómi ástæða til að beina því til lögreglustjóra og ríkissaksóknara að jafnan sé tryggilega gengið frá sönnun um það, þegar kærandi hefur fallið frá kæru sinni, þannig að ekki geti síðar risið ágreiningur um það efni. Í þessu tilliti skiptir tilkynning til kæranda einnig máli, þar sem tilkynning um niðurfellingu rannsóknar eða máls og um ástæður til slíkrar ákvörðunar gefur kæranda tilefni til athugasemda.

3.

Það eru tilmæli mín til ríkissaksóknara og dómsmálaráðuneytis, að tilkynningum til sakaðra manna og kærenda, sem hafa hagsmuna að gæta, og almennt þeirra, sem misgert er við, verði hagað í samræmi við þau sjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir í kafla III. 1-2 í áliti þessu. Einnig mælist ég til þess, að ríkissaksóknari og lögreglustjórar sjái til þess, að jafnan sé tryggilega gengið frá sönnun um það, þegar kærandi hefur fallið frá kæru sinni, ef slík ákvörðun kæranda skiptir máli um framhald refsimáls eða rannsóknar slíks máls."