Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 2. október 1992 leituðu til mín A og B, og kvörtuðu yfir því, að kirkjugarðsgjöld, sem Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæmis fengju til ráðstöfunar skv. lögum nr. 21/1963, væri varið til kirkjubygginga, en það töldu þær heimildarlausa ráðstöfun gjaldanna.

Með kvörtuninni fylgdi rekstrarreikningur Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis fyrir árið 1991, en þar kemur fram, að til rekstrargjalda Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis hafi verið fært "tillag í kirkjubyggingarsjóð" kr. 10.000.000.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 23. nóvember 1992 ritaði ég stjórn Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að stjórnin skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Ég óskaði þess sérstaklega, að gerð yrði grein fyrir þeim fjármunum, sem varið hefði verið til kirkjubygginga árið 1991, svo og þeim verkefnum, sem fjármunirnir rynnu til. Þá óskaði ég eftir skýringum á því, á hvaða lagaheimild umræddar ákvarðanir væru byggðar.

Svar stjórnar Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis barst mér með bréfi, dags. 8. desember 1992. Þar segir meðal annars:

"a. Um beinar afdráttarlausar lagaheimildir til þess að verja fjármunum kirkjugarðanna til kirkjubygginga er ekki að ræða.

Hinsvegar styðst kirkjugarðastjórnin við venju, sem í prófastsdæminu hófst með því að Fossvogskirkja var byggð á árunum 1945 til 1948 fyrir fé kirkjugarðsins. Sama er að segja um síðari tíma viðbætur t.d. kapelluna og bænhús.

b. Einnig styðst kirkjugarðastjórnin við enn eldri venju sem er óslitin, að víðast hvar úti á landsbyggðinni hafa sjóðir kirkjugarða greitt fyrir viðhald og endurbætur kirkna, en lög um kirkjugarða nr. 21 frá 1963 gilda að sjálfsögðu fyrir allt landið, en ekki bara fyrir Reykjavíkurprófastsdæmi.

c. Kirkjugarðastjórnin hefur með vísan til 1. mgr. 3. gr. l. 21/1963 sent biskupi Íslands bréf dags. 7. maí 1991 með beinni fyrirspurn sem er svohljóðandi:

"Af þessu tilefni leyfir stjórn kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma sér að spyrja yður, hvort samþykkja beri slíka tillögu, ef fjárhagur stofnunarinnar leyfir." (Tillaga um fjárframlag til Kirkjubyggingarsjóðs Reykjavíkur). Ljósrit bréfs þessa fylgir þessu svari. Biskup svaraði kirkjugarðastjórninni með bréfi dags. 10. maí 1991.

Í svari biskups segir:

"Tel ég því, að leyfi fjárhagur Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis stuðning við kirkjubyggingar í prófastsdæmunum, þá beri að leggja þeim fé."

Ljósrit af bréfi biskups dags. 10. maí 1991 fylgir þessu svari svo og ljósrit af bréfi Péturs biskups Sigurgeirssonar til stjórnar kirkjugarðanna dags. 7.12.1981, en þar segir:

"Hér með vil ég af gefnu tilefni láta í ljós þá skoðun mína, að kirkjugarðasjóðir veiti kirkjubyggingum fjárhagslegan stuðning í viðkomandi sóknum, svo sem efni og ástæður leyfa á hverjum stað."

Þá fylgir hér einnig ljósrit bréfs Sigurbjörns Einarssonar, biskups til stjórnar kirkjugarða Reykjavíkur dags. 19. marz 1981.

Í því bréfi segir meðal annars:

"að sjálfsagt sé, að kirkjugarðar taki beinan þátt í byggingu kirkju í viðkomandi sókn og í meiriháttar viðgerðarkostnaði einnig."

d. Þá vill kirkjugarðsstjórnin benda á að í skipulagsskrá kirkjubyggingasjóðs Reykjavíkur, sem staðfest er af forseta Íslands hinn 22. okt. 1954 er í 3ju grein gert ráð fyrir að meðal tekna sjóðsins séu framlög til kirkjubygginga frá kirkjugörðum Reykjavíkur.

Ekki er hægt að ætla forseta Íslands eða ráðuneytisstjóranum í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að tilgreina sem tekjur sjóðsins framlög, sem ólöglegt væri að inna af hendi.

Í bréfi yðar er einnig spurt um framlög til kirkjubygginga árið 1991. Framlagið nam 10 milljónum króna það ár og var veitt til kirkjubyggingasjóðs prófastsdæmisins. Kirkjugarðsstjórnin hafði ekkert með skiptingu þess fjár að gera milli safnaðanna í umdæminu, en það eru að sjálfsögðu allir söfnuðir á svæðinu sem hafa löggiltan forstöðumann, þótt aðeins þeir utanþjóðkirkju söfnuðir, sem hafa fleiri en tvö þúsund gjaldskylda meðlimi eigi rétt á að hafa fulltrúa sinn í kirkjugarðsstjórninni sbr. 19. gr. l. 21/1963, 1. og 3. mgr.

Kirkjugarðsstjórnin telur því ekki að hún hafi mismunað mönnum eftir því hvort þeir teljast til þjóðkirkjunnar eða safnaða utan hennar, sbr. 2. gr. skipulagsskrár kirkjubyggingasjóðs Reykjavíkur, sem gerir ráð fyrir því að utanþjóðkirkjusöfnuðir njóti framlaga úr sjóðnum.

Stjórn kirkjubyggingasjóðsins hefur algerlega haft með skiptingu fjárframlagsins að gera og mun vafalaust gera grein fyrir skiptingunni verði hún um það beðin.

Kirkjugarðsstjórnin hefur hér að framan rakið þær heimildir sem hún hefur haft til þess að ráðstafa fé til kirkna.

Fjárhag kirkjugarðanna er nú svo komið skv. bráðabirgðauppgjöri fyrir fyrstu 8 mánuði 1992 að ekki verður um frekari framlög að ræða að svo stöddu."

Með bréfi, dags. 10. desember 1992, gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við svör stjórnar Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis. Athugasemdir þeirra bárust mér með bréfi, dags. 20. desember 1992.

Hinn 29. desember 1992 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og B svo og skýringa stjórnar Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis.

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 26. apríl 1993, og segir þar meðal annars:

"Það efni sem kvörtun [A] og [B] lýtur að, hefur verið nokkuð til umræðu að undanförnu og hefur ráðuneytið tekið fram eftirfarandi í bréfi til Verslunarráðs Íslands, dags. 10. nóvember og efnislega í bréfi til Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma, dags. 15. desember 1992.

"Varðandi styrki til kirkna er í 6. mgr. 27. gr. [l. nr. 21/1963], svo sem henni var breytt með 3. gr. laga nr. 89/1987, m.a. kveðið á um að veita megi styrki til kirkna úr kirkjugarðasjóði en sambærilega heimild fyrir slíkum ráðstöfunum kirkjugarðsstjórna af þeim hluta kirkjugarðsgjalds sem kemur til einstakra kirkjugarða, er ekki að finna í lögunum."

Ennfremur segir: "Ráðuneytið vill að lokum taka fram, að það telur nauðsynlegt að skýrari reglur séu í lögum um hvað megi greiða af kirkjugarðsgjaldi, þ. á m. hvort því megi verja til að styrkja útfararkirkjur eða til niðurgreiðslu á útförum".

Af ofangreindum tilvitnunum má ráða að ráðuneytið telur að beinar lagareglur um hvað megi greiða af kirkjugarðsgjöldum hafi ekki verið nægjanlega skýrar. Úr þessu er reynt að bæta í frv. til nýrra laga um kirkjugarða o.fl., sem nú er til meðferðar á Alþingi, en þriðja umræða um frumvarpið er á dagskrá þingsins í dag. Í 2. mgr. 20. gr. frv. segir svo: "Kirkjugarðsstjórn er enn fremur heimilt að taka þátt í kostnaðarsömum framkvæmdum við útfararkirkjur."

Um þetta segir svo í athugasemdum um 20. gr.: "Í 2. mgr. er lagt til að kirkjugarðsstjórn sé heimilt að styrkja kostnaðarsamar framkvæmdir við útfararkirkjur. Ákvæði þessa efnis er ekki í núgildandi lögum, en slíkur stuðningur mun allt að einu hafa átt sér stað. Þykir eðlilegt að þessi heimild sé sett í lög þar sem víða um landið er mikil samstaða með kirkju og kirkjugarði og getur stuðningur verið á báða vegu þegar sérstök þörf þykir á. Þetta er aðeins heimildarákvæði og er það hverrar kirkjugarðsstjórnar fyrir sig að marka sér stefnu í þessum málum. Nánar mætti kveða á um þetta í reglugerð, sbr. 50. gr. frv., að fenginni reynslu af þessu ákvæði.

Ráðuneytið telur að verði ofangreint frumvarp að lögum sé vafi um heimildir kirkjugarðsstjórna til að ráðstafa fé til kirkjubyggingasjóða, ekki lengur fyrir hendi. Má telja bagalegt að beinar lagaheimildir til þessarar ráðstöfunar hafi skort, svo sem getur í a-lið bréfs kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma til yðar, dags. 8. desember 1992. Kirkjugarðsstjórnir hafa talið sig grundvalla ákvarðanir sínar um framlög á venju og er ekki kunnugt um að afstöðu ráðuneytisins til þess skilnings hafi verið leitað, enda verður staðfestingu á skipulagsreglum kirkjubyggingasjóðs ekki jafnað til þess. Þá er rétt að geta þess að ráðuneytið heldur ekki uppi eftirliti með starfsemi kirkjugarða. Í því frumvarpi til laga um kirkjugarða ofl., sem nú liggur fyrir á Alþingi er hinsvegar gert ráð fyrir að kirkjugarðsstjórnir sendi ríkisendurskoðun ársreikninga sína. Það skal tekið fram að slík venja sem þarna er vísað til að hafi myndast á þröngu sviði, myndi að mati ráðuneytisins almennt teljast veik heimild fyrir framlögum úr opinberum sjóðum.

Að lokum vill ráðuneytið ítreka að hljóti frumvarp til laga um kirkjugarða ofl. samþykki á Alþingi, sem nú hillir undir, ætti þeim álitaefnum sem hér ræðir um að vera ráðið til lykta til frambúðar."

Í tilvitnuðu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Verslunarráðs Íslands, dags. 10. nóvember 1992, segir ennfremur svo:

"Í samræmi við 2. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 19. gr. laga um kirkjugarða nr. 21/1963 fer kirkjugarðsstjórn Reykjavíkurprófastsdæma með fjárhald kirkjugarða Reykjavíkur og er ábyrg fyrir ráðstöfun fjármuna kirkjugarðanna. Virðist ekki vera beint ákvæði í lögunum sem segir til um hvernig skuli ráðstafa kirkjugarðsgjaldi því sem innheimt er skv. 3. mgr. 26. gr., gjald af aðstöðugjaldsstofni, og 26. gr. a., hluti af tekjuskatti, sbr. lög nr. 89/1987. Það er þó ljóst að kirkjugarðsgjöldum er fyrst og fremst ætlað að mæta kostnaði við kirkjugarða. Fram kemur þó í 2. og 3. mgr. 18. gr. og 25. gr. að kirkjugörðum er heimilt að greiða kostnað við grafartöku og líkhús, en ekki verður talið að réttarvenja hafi myndast sem skapi rýmri heimildir í þessu efni en grundvallaðar verði á lögunum."

Með bréfi, dags. 29. apríl 1993, gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir þeirra bárust mér með bréfi, dags. 4. maí 1993.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 19. ágúst 1993, var svohljóðandi:

"1.

Lög um kirkjugarða nr. 21/1963 eru að stofni til frá árinu 1932, en þá voru lög nr. 64/1932 um kirkjugarða sett. Fram kemur í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 64/1932, að frumvarpið sé nær samhljóða frumvarpi, sem lagt var fyrir vetrarþing þar á undan, og er vísað til athugasemda, er því frumvarpi fylgdu (Alþt. 1932, A-deild, bls. 282). Í greinargerð með frumvarpi því, sem lagt var fyrir Alþingi árið 1931, segir meðal annars:

"Á því byggist nú meginhugsun frumvarpsins, að allir menn, utan þjóðkirkjunnar sem innan hennar, hafi jafnan rétt til legstaða í kirkjugarði, og beri þar af leiðandi jafnar skyldur, nema þeir séu í viðurkenndum söfnuði, sem óskar að vera sér um grafreit.

Eru kirkjugarðarnir þá eigi kirkjumál einvörðungu, heldur verða þeir jafnframt að teljast til heilbrigðis- og menningarmála byggðarlagsins. Á þeirri hugsun byggjast kvaðir þær, sem lagðar eru á sveitar- og bæjarfélög samkvæmt frumvarpi þessu, enda eru þær í samræmi við og í beinu framhaldi af lagasetningum síðasta Alþingis, sbr. lög nr. 13, 14. júní 1929.

Þar sem frumvarpið er byggt á þeim grundvelli, að allir menn, utan þjóðkirkjunnar og innan, hafi sama rétt og skyldur, að því er tekur til kirkjugarðanna, þá leiðir þar af, að kirkjugarðar verða að hafa sérstakt reikningshald og sérstakan fjárhag, einnig þar, sem sóknarkirkjan er safnaðarkirkja.

En þótt fjárhagur kirkju og kirkjugarðs sé aðskilinn, þykir sjálfsagt, að sóknarnefndirnar hafi áfram umsjón kirkjugarða og fjárhald. Hafa bæjar- og sveitarstjórnir þegar ærin verkefni, en ef fela ætti umsjón kirkjugarðanna sérstökum nefndum, mundu þær nefndir, eða kirkjugarðsstjórnir, oftast skipaðar sömu mönnum sem sóknarnefndirnar. Þar sem rétt þykir að kirkjugarðar séu áfram í umsjón sóknarnefndanna, verður próföstum og biskupi að bera öll yfirumsjón, enda er í frumvarpi þessu allmjög hert á eftirlitsskyldu prófastanna." (Alþt. 1931, A-deild, bls. 284.)

Í 26. gr. laga nr. 21/1963 um kirkjugarða, sbr. 1. gr. laga nr. 89/1987, er kveðið svo á að kirkjugarðsstjórn skuli árlega semja áætlun um tekjur og gjöld þeirra kirkjugarða, sem þær hafa í umsjá sinni. Í 26. gr. og 26. gr. a. er kirkjugörðum tryggður tekjustofn til að standa undir þeim störfum, sem kirkjugörðum eru falin með lögum nr. 21/1963. Hrökkvi tekjur kirkjugarðs ekki fyrir nauðsynlegum útgjöldum, er heimilt að hækka hundraðsgjaldið af aðstöðugjöldum fyrir eitt ár í senn, sbr. 3. mgr. 26. gr. laganna. Komi það hins vegar í ljós, að tekjur kirkjugarða muni fara verulega fram úr áætluðum gjöldum það ár, getur kirkjumálaráðuneytið heimilað hlutaðeigandi kirkjugarðsstjórn fyrir eitt ár í senn að innheimta lægra hundraðsgjald af aðstöðugjöldum.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 21/1963 um kirkjugarða rennur 8% af kirkjugarðsgjöldum í Kirkjugarðasjóð. Samkvæmt 6. mgr. 27. gr. er heimilt að veita kirkjugarðsstjórnum lán og/eða styrki til kirkjugarða og kirkna. Í máli þessu er ekki fjallað um framlög úr Kirkjugarðasjóði, heldur lýtur kvörtunin einungis að ráðstöfun á þeim hluta kirkjugarðsgjalds, sem ætlaður er til rekstrar kirkjugarða skv. 26. gr. laga nr. 21/1963 um kirkjugarða.

2.

Eins og fram kemur í I. kafla hér að framan, ráðstafaði stjórn Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis kr. 10.000.000 í Kirkjubyggingasjóð Reykjavíkur árið 1991. Fram kemur í bréfi stjórnar Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis, dags. 8. desember 1992, svo og bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. apríl 1993, að ekki sé fyrir að fara lagaheimild til þessarar ráðstöfunar kirkjugarðsgjaldanna.

Til heimtu þeirra gjalda, sem renna til kirkjugarða landsins skv. lögum nr. 21/1963, þarf lagaheimild, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Ráðstöfun kirkjugarðsgjalda þarf einnig að vera í samræmi við lög. Í lögum nr. 21/1963 um kirkjugarða er stjórnum kirkjugarða fenginn ákveðinn starfi. Kirkjugarðsgjöldunum er ætlað að standa undir kostnaði af þeim framkvæmdum, sem fyrrnefnd lög miða að. Ráðstöfun kirkjugarðsgjalda til starfsemi, sem fellur utan valdsviðs kirkjugarðsstjórna skv. lögum nr. 21/1963 um kirkjugarða, er hins vegar óheimil án sérstakrar lagaheimildar. Þegar af þeirri ástæðu verður að telja að ráðstöfun 10.000.000 kr. í Kirkjubyggingasjóð Reykjavíkur hafi verið óheimil. Þá er einnig á það að líta, að í greinargerð með frumvarpi til kirkjugarða, sem lagt var fram á Alþingi árið 1931, var á því byggt, "að allir menn, utan þjóðkirkjunnar og innan, [hefðu] sama rétt og skyldur, að því er [tæki] til kirkjugarðanna". Af þessum sökum þyrftu kirkjugarðarnir að hafa "sérstakt reikningshald og sérstakan fjárhag" (Alþt. 1931, A-deild, bls. 284). Þessa meginreglu laganna ber að túlka með hliðsjón af 2. mgr. 64. gr. stjórnarskrárinnar. Þar segir, að enginn sé skyldur til að inna af hendi persónuleg gjöld til neinnar annarrar guðsdýrkunar en þeirrar, er hann sjálfur aðhyllist. Með hliðsjón af því verður að telja, að ráðstöfun kirkjugarðsgjaldanna í Kirkjubyggingasjóð Reykjavíkur hafi verið ósamrýmanleg meginreglum laga nr. 21/1963 um kirkjugarða.

Í bréfi stjórnar Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæma 8. desember 1992 segir, að hún telji umrædda ráðstöfun gjaldanna styðjast við venju. Með tilliti til þess hvað í "venjunni" fólst og á hvaða sviði hún var, tek ég undir þá skoðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi þess 10. nóvember 1992, að ekki hafi skapast réttarvenja, sem veiti rýmri heimildir til ráðstöfunar gjaldanna en leiddar verði af lögum nr. 21/1963 um kirkjugarða, með síðari breytingum.

3.

Samkvæmt því, sem rakið hefur verið hér að framan, er það niðurstaða mín, að stjórn Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis hafi ekki haft heimild skv. lögum nr. 21/1963 um kirkjugarða til þess að ráðstafa 10.000.000 króna til Kirkjubyggingasjóðs Reykjavíkur á árinu 1991.

Með lögum nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, voru lög nr. 21/1963 um kirkjugarða felld úr gildi. Í 2. mgr. 20. gr. laga nr. 36/1993 er nú kveðið svo á, að kirkjugarðsstjórn sé heimilt að taka þátt í kostnaðarsömum framkvæmdum við útfararkirkjur."